II. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE
ARTICLE 44
Comptes
spéciaux du Trésor. Opérations à caractère
temporaire.
Services votés
ARTICLE 45
Comptes d'affectation spéciale. Opérations
à caractère temporaire.
Mesures nouvelles
ARTICLE 46
Comptes de prêts. Mesures nouvelles
ARTICLE 47
Comptes
de commerce. Mesures nouvelles
Articles rattachés aux Comptes spéciaux du Trésor (rapport spécial de M. Paul Loridant, annexe n° 43 au présent rapport).
III. - DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE
48
Autorisation de perception des taxes parafiscales
Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 2003.
I. LES TAXES PARAFISCALES EN 2003
A. L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES TAXES PARAFISCALES EST ENCORE INCOMPLETE
L'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que « les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances ».
Par ailleurs, l'article 81 de la loi de finances pour 1977, en prévoyant le dépôt d'une annexe « jaune » au projet de loi de finances, devait permettre l'information du Parlement sur l'évolution des taxes parafiscales. Or, le Sénat, souhaitant améliorer cette information, est à l'origine de l'adoption de l'article 95 de la loi de finances pour 2001, qui tend à compléter le contenu du « jaune », en disposant que cette annexe « comprendra un état récapitulatif des taxes parafiscales qui ont été créées, modifiées ou supprimées dans l'année. Il précisera, pour chacune d'entre elles, les raisons de sa création, de sa modification ou de sa suppression, ainsi que le dispositif de financement alternatif pour les organismes bénéficiaires en cas de diminution ou de suppression ».
L'année dernière, votre commission des finances avait déploré 2 ( * ) que les dispositions de cet article ne figurent pas dans l'annexe « jaune » précitée. Il se serait agi d'un oubli.
Qu'un tel oubli se reproduise cette année ne laisse cependant pas d'étonner votre commission des finances.
B. UN RÉGIME JURIDIQUE DÉROGATOIRE
Il convient de souligner le caractère dérogatoire du régime juridique des taxes parafiscales, qui est de nature mixte, ne relevant ni tout à fait du pouvoir réglementaire, ni tout à fait du pouvoir législatif.
Le gouvernement est compétent pour établir des taxes parafiscales par décret, ce qui constitue une dérogation importante au principe de la légalité fiscale, mais leur maintien est autorisé chaque année par la Parlement.
La liste des taxes parafiscales figure à l'état E annexé au présent projet de loi de finances. La ligne 35 (redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision) fait l'objet d'un examen spécifique dans le rapport de notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication.
C. LES ÉVOLUTIONS AFFECTANT LES TAXES PARAFISCALES EN 2003
Le nombre de taxes parafiscales perçues s'établira à 38 en 2003, contre 44 en 2002.
Il convient de rappeler qu'en 1981, on comptait encore 77 taxes parafiscales.
Les taxes parafiscales peuvent être perçues dans un intérêt économique (amélioration du fonctionnement des marchés et de la qualité des produits ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement agricoles ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement industriels ; encouragement aux actions collectives liées à l'environnement) ou dans un intérêt social (promotion culturelle et loisirs ; formation professionnelle).
Le gouvernement, dans le « jaune » annexé au présent projet de loi de finances et consacré aux taxes parafiscales, met en avant un « mouvement de simplification et de rationalisation entamé en 1999 et poursuivi en 2000 et 2001 et 2002 ».
En effet, en 1999, les taxes parafiscales sur la pollution atmosphérique et sur les huiles de base ont été fusionnées au sein de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), tandis qu'en 2000, cinq autres taxes avaient été supprimées : la taxe sur les expéditions de fruits et de préparations à base de fruits perçue dans les départements d'outre-mer au bénéfice du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), la taxe allouée au Centre technique des industries de la fonderie, la taxe sur les pâtes, papiers, cartons et celluloses, la taxe sur les industries du textile et de la maille, et la taxe bénéficiant à l'Institut des corps gras.
En 2001, les centres techniques industriels financés par la taxe versée par les entreprises de la profession mécanique ont été partiellement budgétisés (les dotations budgétaires existantes au profit de ces organismes, d'un montant total de 63 millions d'euros pour 2003, sont reconduites à l'identique depuis 2001). Par ailleurs, les différentes taxes sur le lait (vache, brebis et chèvre) ont été fusionnées, et il a été renoncé à la création d'une taxe sur le lin et le chanvre.
Enfin, pour 2003, la taxe parafiscale versée à l'Institut français du pétrole (IFP) et la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée sont respectivement supprimées par les articles 17 et 25 du présent projet de loi de finances, qui organisent leur fiscalisation.
Le produit attendu de l'ensemble des taxes parafiscales est estimé à 487,26 millions d'euros pour 2003, en diminution de 30,4 % par rapport à la prévision pour 2002. La suppression de la taxe versée à l'IFP explique, pour l'essentiel, cette diminution 3 ( * ) .
Le produit des taxes perçues dans un intérêt économique devrait s'élever à 351,97 millions d'euros en 2003, et celui des taxes perçues dans un intérêt social à 135,29 millions d'euros.
Ces taxes présentent une très grande hétérogénéité en ce qui concerne leur produit. Les dix taxes parafiscales dont le produit devrait être supérieur à 15 millions d'euros en 2003 représentent près de 65 % du produit total estimé des taxes parafiscales.
II. LA TRANSFORMATION À VENIR DES TAXES PARAFISCALES
La loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, en abrogeant l'ordonnance du 2 janvier 1959, a réformé le régime de la parafiscalité.
Son article 63 organise un dispositif transitoire, jusqu'au 31 décembre 2003. Jusque-là, les dispositions susmentionnées de l'article 4 de l'ordonnance de 1959 continueront de s'appliquer.
Aucune solution globale n'est encore envisagée pour organiser la « succession » des différentes taxes parafiscales.
Les arbitrages doivent être rendus courant 2003, et ils devraient aboutir, en général, pour chacune des taxes parafiscales, à l'une des solutions suivantes :
• suppression :
sans contrepartie,
ou assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;
• création d'une imposition de toute nature :
rattachée au budget général,
ou directement affectée ;
• institution de cotisations dites « volontaires obligatoires ».
La budgétisation intégrale n'est pas sans inconvénients , tant du point de vue de la pérennité du financement des organismes - la dotation concernée pourrait toujours faire l'objet d'une réduction qui priverait ses bénéficiaires d'une partie substantielle de leurs ressources - que du point de vue juridique, dans la mesure où un financement budgétaire pourrait se trouver en contravention avec la réglementation communautaire relative au droit de la concurrence et aux aides d'État.
L'affectation d'une imposition de toute nature, que la plupart des professionnels appellent de leurs voeux, se heurte également à une contrainte juridique . En effet, l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances précitée imposerait, compte tenu de l'avis du Conseil d'Etat du 31 décembre 2000, que l'organisme bénéficiaire puisse faire état, dans une acception très restrictive 4 ( * ) , d'une mission de service public.
Par ailleurs, l'idée a pu être émise que la date-butoir du 31 décembre 2003 pourrait ne pas être respectée pour toutes les taxes parafiscales. Il résulte de l'application combinée des articles 63 et 67 de la loi organique précitée qu'une disposition législative particulière pourrait valider, à compter du 1 er janvier 2004, tout ou partie des taxes parafiscales. En effet, abrogeant l'ordonnance de 1959 à compter du 1 er janvier 2005, l'article 67 de la loi organique précitée ne supprime véritablement les taxes parafiscales, qui sont mentionnées à l'article 4 de l'ordonnance de 1959, qu'à compter du 1 er janvier 2005.
Mais lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2003 qui a eu lieu à l'Assemblée nationale, M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué qu'il sera nécessaire de tirer dès le projet de loi de finances pour 2004 toutes les conséquences de l'article 63 de la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit la suppression des taxes parafiscales.
Il convient d'insister sur la nécessité d'une concertation rapide et concrète, avec toutes les professions concernées, afin de trouver des solutions répondant aux besoins les plus incontestables. Votre rapporteur général estime qu'il n'est pas concevable, en particulier, de laisser dans l'incertitude les centres techniques professionnels. A défaut de dispositions de nature à garantir leur pérennité, prises en cours de l'année 2003, il proposera en temps utile la reconduction des taxes parafiscales pour une année supplémentaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 49
Crédits évaluatifs
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.
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Ordonnance du 2 janvier 1959 Article 9 Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent. Loi organique du 1 er août 2001 Article 10 (en vigueur le 1 er janvier 2005) Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. |
La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F. Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 156,3 milliards d'euros, soit 46,1 % des crédits bruts du budget général contre 153,66 milliards d'euros, soit 46,4 % du total des crédits dans la loi de finances initiale pour 2002.
Cette situation va évoluer dans les prochaines années avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août relative aux lois de finances. Le législateur organique est en effet parti du principe selon lequel les crédits évaluatifs constituent une atteinte à l'autorisation de la dépense par le Parlement. Par conséquent, il a prévu dans l'article 10 de la loi organique précitée :
- une énumération limitative des dépenses concernées : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ;
- une information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur les motifs des dépassements de crédits et les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;
- enfin, que les dépassements de crédits doivent être pris en compte dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée, afin de respecter le principe selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
50
Crédits provisionnels
Commentaire : le présent article fixe pour 2003, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.
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Article 10 Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances. Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances. |
Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 « dépenses éventuelles », initialement doté de 45 millions d'euros pour 2003, soit un montant égal à celui figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2002.
Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par conséquent, le régime des crédits évaluatifs sera, à compter du 1 er janvier 2005, la seule exception au caractère limitatif des crédits.
Le législateur organique a en effet considéré que la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels ne se justifiait plus, considérant qu'il s'agit, dans les deux cas de charges financières dont le montant ne peut être plafonné par le législateur financier.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
51
Reports de crédits
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.
Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.
Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».
Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2001. Elle se décline comme suit :
- Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'une part d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir ; EPST 5 ( * ) et EPA 6 ( * ) » du budget de la recherche et technologie, 37-82 « Dépenses de modernisation et d'animation de la politique de la ville » du budget de la ville et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.
Cette décision qui concerne pour 2003 110 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :
- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;
- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.
- S'ajoutent, en outre d'autre part, à l'état H annexé, 59 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 1 chapitre de subvention de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 15 comptes spéciaux du Trésor (11 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).
L'importance des reports pèse néanmoins aujourd'hui comme une « épée de Damoclès » sur l'exécution des crédits. Elle pose problème quant à la portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement : une partie des crédits votés ne sont pas consommés tandis que les crédits qui sont consommés ne sont pas formellement approuvés. L'audit de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse de juin 2002 a révélé combien les reports de 2001 sur 2002, pour faciliter l'exécution 2001, avaient dégradé les conditions de l'exercice 2002. La facilité avec laquelle les crédits sont aujourd'hui reportés ne contribue pas à la responsabilité des gestionnaires. Mieux vaudrait, comme le gouvernement s'y est engagé pour 2003, qu'une régulation des crédits ait lieu ex ante et que les crédits susceptibles d'être reportés sur l'année suivante soient réduits au minimum, afin que la sous-consommation des crédits ne soit pas encouragée et que l'autorisation parlementaire garde tout son sens.
Pour apurer le stock des crédits reportés, votre commission des finances incite le gouvernement à procéder, quand cela est nécessaire, à des mesures d'annulation de crédits.
La nouvelle loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, comme le montre l'encadré ci-dessous, devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1 er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3% des crédits initiaux du titre concerné.
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Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (entrée en vigueur le 1 er janvier 2005) I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes : 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ; 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances. III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées. Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II. IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée. |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
52
Répartition, entre les organismes du secteur public de la
communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées
au
compte spécial n° 902-15
Article rattaché aux crédits de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).
* 2 A l'instar de notre collègue député Daniel Feurtet, rapporteur des taxes parafiscales au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, in rapport n° 3320, annexe 44, Assemblée nationale, XI ème législature.
* 3 Pour 2002, le produit de la taxe parafiscale versée à l'Institut français du pétrole (IFP) a été évalué à 197,4 millions d'euros, et celui de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée à 21,1 millions d'euros.
* 4 Le Conseil d'Etat devait en effet préciser, dans l'avis rendu sur le projet de loi organique relatif aux lois de finances, que des impositions ne pourront être affectées au profit d'une personne privée poursuivant uniquement un intérêt propre à son secteur d'activité ou à une profession.
* 5 Établissement public à caractère scientifique et technique.
* 6 Établissement public administratif.