N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) |
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances. |
DEUXIÈME PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET
DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2003
I. - OPÉRATIONS A
CARACTÈRE DÉFINITIF
A. - Budget
général
ARTICLE
35
Budget général. Services votés
Commentaire : le présent article fixe à 324,82 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2003.
L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les services votés comme « le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ». Elle dispose en outre, en son article 41 que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés .
La part des services votés par rapport aux crédits bruts demandés représente traditionnellement près de 95 % du total.
Part des services votés par rapport aux crédits bruts
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1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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93,6 |
91,5 |
94,3 |
92,8 |
94,0 |
94,9 |
92,6 |
96,6 |
94,2 |
96,0 |
95,7 |
Les services votés sont, au plus, égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. Les comparaisons d'un exercice à l'autre sont néanmoins souvent rendues difficiles par les modifications de périmètre, les « effets de structure », qui affectent le budget de l'Etat.
Pour 2003, les dépenses du budget général se décomposent comme suit :
(en milliards d'euros)
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Dépenses du budget général |
Remboursements et dégrèvement |
Recettes en atténuation de dépenses |
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Mesures nouvelles |
|||||
|
273,75 |
+ |
62,56 |
+ |
2,99 |
= |
339,27 |
= |
324,82 |
+ |
14,45 |
Il convient à ce titre d'indiquer que le régime juridique des services votés va évoluer. En effet, le dernier alinéa de l'article 46 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que « les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année ». Par rapport à la rédaction retenue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la principale novation est la limitation du montant des services votés au montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances.
Pourtant, la fonction des services votés sera considérablement réduite, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles étant supprimée dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances. Le législateur a considéré que cette distinction était peu opérante et qu'elle conduisait à « focaliser » les débats budgétaires sur des variations marginales de crédits. A compter de la loi de finances pour 2006, la justification des crédits devra donc être apportée par le gouvernement à compter du premier euro. La notion de services votés ne trouvera à s'appliquer que dans les circonstances prévues par le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution 1 ( * ) .
La mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances transformera considérablement la procédure d'examen et de vote des crédits par le Parlement. Aujourd'hui, il se prononce par un vote unique sur l'ensemble des services votés, et, pour les mesure nouvelles, par un vote « par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère » comme le prévoit l'ordonnance organique, ou plutôt, par ministère, ou section de ministère, puis par titre, comme l'a consacré la pratique. A compter de 2006, le vote des crédits se fera par mission, c'est à dire, une « unité de débat politique » sans distinction des services votés et des mesures nouvelles, et sans distinction par titre, dont la mention ne sera plus qu'indicative. Il s'agit donc là d'une réforme considérable des conditions d'examen des lois de finances, tendant à permettre un débat plus riche, un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques ainsi qu'un élargissement de leur droit d'amendement.
Votre rapporteur général estime que la date de 2006 est beaucoup trop tardive pour que l'esprit de la réforme budgétaire se manifeste dans l'ensemble de l'appareil d'Etat. Il souhaite que le gouvernement anticipe cette échéance, ce qui rendrait aux débats parlementaires sur la seconde partie de la loi de finances la lisibilité dont ils sont largement privés. C'est là une question importante de volonté politique, devant laquelle les considérations techniques devraient s'effacer.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
36
Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils
Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 4,64 milliards d'euros le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.
Les ouvertures de crédits se présentent ainsi (en euros) :
|
Projet de loi initial |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
Variation |
|
|
Titre I
|
2.592.080.000
|
2.592.080.000
|
-
|
|
Total |
4.691.894.171 |
4.640.460.171 |
-51.434.000 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.
ARTICLE
37
Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils
Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ouvre, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils, 15,95 milliards d'euros en autorisations de programme, et 6,7 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces dotations sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi.
L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures proposées de la façon suivante (en euros) :
Autorisations de programme
|
Projet de loi initial |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
Variation |
|
|
Titre V
|
3.910.058.000
|
3.911.128.000
|
+1.070.000
|
|
Total |
15.849.914.000 |
15.954.712.000 |
+104.798.000 |
Crédits de paiement
|
Projet de loi initial |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
Variation |
|
|
Titre V
|
1.178.230.000
|
1.179.300.000
|
+1.070.000
|
|
Total |
6.631.879.000 |
6.736.677.000 |
+104.798.000 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.
ARTICLE
38
Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services
militaires
Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titre III) et analysé dans l'annexe n° 42 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial).
ARTICLE
39
Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services
militaires
Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 41 au présent rapport (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).
* 1 « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».