Projet de loi de finances pour 2003 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 68 (2002-2003), tome II, fascicule 1, déposé le

ARTICLE 23 bis (nouveau)

Prélèvement, sur les sommes engagées au PMU, affecté au Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE)

Commentaire : le présent article vise à prévoir que, pour le seul exercice 2003, le prélèvement non fiscal opéré sur les sommes engagées au titre du pari mutuel urbain (PMU) ne sera pas attribué au FNDAE.

Le FNDAE constitue la section A du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau ».

Depuis 1999, les reports de crédits sur la section A « FNDAE » du Fonds national de l'eau ont connu une croissance régulière. Ils sont ainsi passés de 148 millions d'euros en 1999 à 169 millions d'euros en 2000, 187 millions d'euros en 2001 et 212,41 millions d'euros en 2002. Ces reports progressent donc de 20 à 30 millions d'euros chaque année et résultent avant tout d'une délégation tardive des crédits aux collectivités locales chaque année par le FNDAE.

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

2002

2003 (p)

Montant des reports de crédits du FNDAE

148

169

187

212,41

65

Les recettes du FNDAE sont constituées par :

- le produit de la redevance sur les consommations d'eau ;

- les annuités de remboursement des prêts ;

- un prélèvement sur le produit du pari mutuel ;

- des recettes diverses ou accidentelles.

Au titre du budget voté pour 2002, les recettes provenant du prélèvement sur le produit du PMU s'élèvent à 65 millions d'euros. De même ces recettes sont évaluées pour 2003 à 65 millions d'euros.

Le I du présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement déposé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, vise à ne pas opérer l'affectation de ce prélèvement sur le produit du PMU au FNDAE au titre du seul exercice 2003.

Parallèlement, le II du présent article prévoit que la part du prélèvement non fiscal opéré sur le produit du pari mutuel, affectée au budget général, est relevée à due concurrence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle »

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la nomenclature du compte d'affectation spéciale n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » pour tirer les conséquences de la loi du 1 er août 2000 faisant entrer dans le champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 les nouvelles chaînes du câble, du satellite et du numérique terrestre.

On peut rappeler que l'article 57 de la loi de finances de 1996 a affecté le produit des sanctions pécuniaires infligées en cas de non-respect par un éditeur ou un distributeur de services de radiodiffusion au compte d'affectation spécial n° 902-10 susmentionné.

Ce texte ne visait initialement que les seuls « titulaires d'une autorisation d'exploiter un service de télévision et les sociétés prévues aux articles 44 et 45 de la loi relative à la liberté de communication », c'est-à-dire l'échelle des télévisions du réseau hertzien ainsi que RFO, RFI et Radio France.

En raison de l'élargissement par la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000, modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la communication audiovisuelle, du champ d'application des sanctions prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'ensemble des éditeurs de services de télévision, il s'est avéré nécessaire dans un souci de cohérence de modifier la définition des recettes du compte d'affectation spéciale pour pouvoir y affecter les sanctions pécuniaires éventuellement infligées aux chaînes du câble, du satellite et du numérique terrestre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Transformation de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en taxe fiscale affectée au compte spécial n° 902-32 modifié

Commentaire : la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée arrivant à échéance le 31 décembre 2002, le présent article a pour objet d'anticiper la suppression au 1 er janvier 2004 des taxes parafiscales que prévoit la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, en proposant la suppression de ladite taxe parafiscale, et l'instauration concomitante d'une taxe fiscale en remplacement.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA SUPPRESSION DE LA PARAFISCALITE PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1 ER AOÛT 2001

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. En effet, ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

Il est donc loisible au législateur d'organiser la budgétisation de ces taxes.

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article a, d'une part, pour objet d'organiser la budgétisation de taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en procédant à la création d'une taxe fiscale sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision. Il vise d'autre part, à affecter cette taxe à une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-32 afin de poursuivre l'alimentation du fonds de soutien à l'expression radiophonique que la taxe parafiscale finançait.

1. La création d'une taxe fiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée

Le I du présent article reprend sans modification les dispositions du décret n° 97-1263 du 29 décembre 1997 qui avait institué la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée, et en précisait l'assiette et le taux.

L'assiette de la taxe est constituée des sommes (hors taxes) payées, commissions déduites, par les annonceurs aux régies publicitaires, qui sont redevables de la taxe. Le tarif d'imposition est établi par tranches de recettes trimestrielles. La taxe est recouvrée et contrôlée selon les procédures applicables à la taxe sur la valeur ajoutée.

2. La création d'une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-32

Afin de maintenir un mécanisme d'affectation tout en se situant dans le périmètre du budget de l'Etat, il a été décidé de recourir à un compte d'affectation spéciale, ce qui est l'objet du II du présent article.

Ainsi, une nouvelle section intitulée « Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale » est créée au sein de compte d'affectation spéciale n° 902-32 qui prend la dénomination de « Fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, et de soutien à l'expression radiophonique locale ».

Cette section permettra de continuer d'affecter le produit de la taxe à l'aide aux radios associatives.

Il est à noter qu'un prélèvement de 2,5 % pour frais d'assiette et de recouvrement est instauré sur le produit de la taxe qui vient en recettes de la nouvelle section du compte d'affectation spéciale.

C. UN AMENDEMENT PUREMENT RÉDACTIONNEL A ÉTÉ ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement proposé par la commission des finances et accepté par le gouvernement, visant à simplifier la rédaction de l'avant-dernier alinéa du 2°.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'utilité du fonds de soutien pour le développement des radios associatives est avérée. Il est de l'intérêt général de continuer à favoriser le pluralisme dans l'expression radiophonique, surtout à l'issue d'une période marquée par la concentration des opérateurs commerciaux et la constitution de puissants réseaux de diffusion. Le principe d'aider les services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne dont les ressources commerciales sont inférieures à 20 % doit donc être perpétué .

En conséquence, votre rapporteur général ne peut qu'approuver la volonté du gouvernement d'avoir saisi l'opportunité de l'arrivée à échéance de cette taxe parafiscale pour organiser sa « succession », dans la mesure où, en 2003, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances imposera de « traiter » les 39 taxes parafiscales restantes.

Par ailleurs, le choix du compte spécial n° 902-32, qui peut paraître surprenant, s'explique par la volonté de rattacher la gestion du fonds à la direction du développement des médias déjà en charge de ce compte.

Un rattachement de la nouvelle section au compte d'affectation spéciale n° 902-15 relatif à la redevance audiovisuelle, n'a semble-t-il pas été souhaité dans la mesure où ce compte est actuellement géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Un tel argument n'est cependant pas pleinement convaincant dans la mesure où il existe des comptes d'affectation spéciale, et notamment le compte n° 902-00 relatif au Fonds national de l'eau, qui comportent des sections relevant d'administrations différentes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »

Commentaire : le présent article actualise la rédaction des dispositions relatives aux recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa de l'article 71 modifié de la loi de finances pour 1993 fixe la liste des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés. Il a été modifié à plusieurs reprises et notamment par l'article 24 de la loi de finances rectificative pour 2001 pour intégrer aux recettes du compte d'affectation spéciale « le reversement, sous toutes ses formes, par l'établissement public Autoroutes de France du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans la Société des autoroutes du sud de la France ». Cette modification était rendue nécessaire par la privatisation d'Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la nécessité d'imputer les recettes en résultant au budget de l'Etat, mais hors budget général comme le prévoient les normes comptables européennes recensées dans le SEC 95.

Les recettes pouvant, et devant être imputées au compte d'affectation spéciale n° 902-24, sont ainsi « le produit des ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés, le reversement, sous toutes ses formes, par la société Thomson SA, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres des sociétés Thomson CSF et Thomson Multimédia, le reversement, sous toutes ses formes, par la société Compagnie Financière Hervet, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres de la société Banque Hervet, les reversements résultant des investissements réalisés directement ou indirectement par l'Etat dans des fonds de capital-investissement, le reversement, sous toutes ses formes, par l'établissement public Autoroutes de France du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans la Société des autoroutes du sud de la France, le reversement d'avances d'actionnaires ou de dotations en capital et des produits de réduction du capital ou de liquidation ainsi que les versements du budget général ou d'un budget annexe ».

La rédaction actuelle prend en compte les critiques que la Cour des Comptes avait formulées dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998 en constatant qu'un montant très important de recettes n'avait pas été inscrit dans le compte n° 902-24 précité et cela en contradiction avec les textes et les principes comptables qui régissent les cessions de titres. La Cour des Comptes avait estimé que les recettes inscrites dans les comptes en 1998 ne retraçaient pas la réalité des opérations effectuées durant cet exercice puisque les recettes de la cession du GAN et du CIC n'avaient pas été inscrites audit compte : les produits des cessions avaient été « bloqués » au niveau d'une société-écran, la société de défaisance du GAN dont l'État était l'actionnaire unique. Ce blocage était critiquable au regard des principes budgétaires d'unité et d'universalité.

La même question avait été posée à l'occasion de la vente des titres de Thomson CSF, devenue Thalès, par Thomson SA dont le produit a finalement été imputé sur le compte d'affectation spéciale.

L'article 71 dans sa rédaction actuelle permet donc, au nom du principe d'universalité et de sincérité budgétaires, la remontée dans le compte d'affectation spéciale 902-24 des produits de cession d'une filiale par sa société-mère dès lors que ceci est explicitement précisé dans le texte de l'article.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification. La rédaction adoptée permet d'une part « le reversement, sous toutes ses formes, par les sociétés Thomson SA, Sofivision et Sogepa, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres des sociétés Thomson Multimedia, Thalès et EADS NV » sur le compte 902-24 et d'autre part d'imputer sur le compte 902-24 les « produits résultant de la cession de titres par l'établissement public Autoroutes de France, du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans toute société concessionnaire d'autoroutes ».

En ce qui concerne la première disposition, celle-ci permet que deux sociétés, Sofivision et la Sogepa, qui détiennent, selon des modalités juridiques identiques à celles de Thomson SA, des participations pour le compte de l'État dans Thomson Multimédia, Thalès et EADS NV, reversent bien les produits de cession de leurs titres au budget de l'Etat.

En ce qui concerne la seconde disposition, celle-ci élargit les possibilités de remontée des produits de cession d'Autoroutes de France (ADF) à toutes les participations que l'établissement détient dans des sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Par ailleurs, les dispositions relatives à la Compagnie financière Hervet sont abrogées, suite à la dissolution de cette société.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de la volonté du gouvernement de faire du compte n° 902-24 le compte unique des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés, que ces titres, droits et parts soient détenus directement par l'Etat ou, pour le compte de l'Etat, par une société-mère ou encore une société-écran. Il semble opportun que de telles recettes ne soient pas uniquement « captées » par ces sociétés mais qu'elles puissent bénéficier à l'Etat actionnaire pour financer les dotations en capital dont ont besoin certaines entreprises publiques. Il reste, pour l'avenir, à trouver une formulation suffisamment générale qu'elle puisse permettre de prévoir tous les cas de figure de reversement de recettes sur le budget de l'Etat, sans que le gouvernement ne soit obligé de revenir pour chaque cas particulier devant le Parlement.

Enfin, votre commission des finances souhaite évidemment que le souci de sincérité budgétaire et le respect du principe d'universalité qui valent pour les recettes soient également applicables pour les dépenses du compte n° 902-24.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »

Commentaire : le présent article vise à modifier la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), en fixant leurs parts respectives à 23,96 % et 76,04 %.

I. LE DROIT ACTUEL

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Elle constitue une version « élargie » de la précédente taxe de sécurité et de sûreté (TSS) dont le produit était versé en totalité, depuis sa création en 1985 sous le nom de « taxe de sûreté », au budget annexe de l'aviation civile. La modification de la taxe résulte du fait que plusieurs décisions juridictionnelles, en particulier, l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, ont posé le principe selon lequel les services de sécurité-incendie-sauvetage sur les aéroports et les services de sûreté relevaient de l'intérêt général et ne pouvaient en conséquence être mis à la charge des usagers au moyen de redevances La création de la taxe de l'aviation civile visait donc à prendre en charge les coûts des missions ainsi exclues de l'assiette des redevances.

Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) a été mis en place par l'article 75 de la même loi de finances pour 1999 qui a créé la taxe de l'aviation civile et sa double affectation.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

1. L'assiette et les tarifs de la taxe

La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial 144 ( * ) . Elle est assise sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France 145 ( * ) , quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur. Quelques exceptions existent au profit des personnels dont la présence à bord de l'aéronef est directement liée au vol (membres de l'équipage, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), ainsi que pour les enfants âgés de moins de deux ans et pour les passagers en transit direct, et enfin, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport, et repartant sur le même aéronef.

Le tarif de la taxe de l'aviation civile, est demeuré inchangé du 1 er janvier 1999, date de sa création, jusqu'à la loi de finances pour 2002. Il s'élève désormais à :

- 3,92 euros (soit 25,71 francs) par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ;

- 6,66 euros (soit 43,69 francs) par passager embarqué vers d'autres destinations;

- 1,02 euro (6,69 francs) par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Les tarifs de la taxe de l'aviation civile ont été augmentés de 12,3 % dans la loi de finances initiale pour 2002, augmentation qui avait été rendue nécessaire compte tenu de l'accélération du programme d'investissement en équipements de sûreté et de la diminution du trafic attendue suite aux attentats du 11 septembre 2001.

2. Les modalités de recouvrement de la taxe

La taxe de l'aviation civile, à l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile ont été prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la DGAC procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisance de déclarations). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par les services de la DGAC sont notifiés aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts 146 ( * ) . A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

Les niveaux de recouvrement du produit de la taxe de l'aviation civile sont détaillés dans les tableaux ci-après :

a) Le taux de couverture de l'assiette taxable

Le taux de couverture de l'assiette taxable est mesuré par la comparaison entre le nombre de passagers ayant fait l'objet d'une déclaration de taxe par une entreprise de transport aérien, au départ des plates-formes aéroportuaires de métropole et des départements d'outre-mer, par rapport au nombre de passagers embarqués résultant des données fournies par les gestionnaires de ces plates-formes et transmises à la direction des transports aériens :

Taux de couverture de l'assiette taxable

Lieux d'embarquement

Métropole

Antilles-Guyane

Réunion

Total

Vols 2000

96,08 %

88,08 %

97,56 %

95,83 %

Vols 2001

96,79 %

86,03 %

99,50 %

96,48 %

Vols 2002*

96,13 %

95,11 %

99,22 %

96,14 %

* les données pour 2002 correspondent aux 6 premiers mois de l'année.

Source : DGAC

Les taux indiqués dans ce tableau ne prennent pas en compte les actions de contrôle ayant conduit à l'émission d'un titre exécutoire.

b) Le taux de recouvrement des déclarations

Le taux de recouvrement des déclarations correspond au taux de paiement par rapport aux déclarations déposées dans les délais légaux ou non, au titre de l'année où ont été effectués les vols.

Taux de recouvrement des déclarations

(en millions d'euros)

Déclarations/vols

Montant déclaré

Montant honoré

Défaut de paiement

Taux de recouvrement

2000

249,54

247,79

1,75

99,30 %

2001

242,35

233,71

8,64

96,43 %

2002*

19,68

18,48

1,20

93,90 %

* les données pour 2002 correspondent aux 6 premiers mois de l'année

Source : DGAC

La dégradation des paiements constatés en 2001 s'est aggravée au cours des six premiers mois de l'année 2002, compte tenu notamment des difficultés rencontrées par plusieurs compagnies françaises, qui bénéficient de dispositions afin d'échelonner le paiement de leur dette 147 ( * ) .

c) Le taux de recouvrement des titres exécutoires

Le tableau suivant fait état du taux de recouvrement des titres exécutoires émis annuellement à l'issue des contrôles effectués par l'administration, portant sur les droits au titre de l'année en cours et sur ceux des années antérieures, pénalités comprises. Les titres émis pour préserver les droits du BAAC et du FIATA dans le cas de compagnies en procédure judiciaire sont également inclus dans les données figurant dans ce tableau.

Taux de recouvrement des titres exécutions

(en millions d'euros)

Année d'émission des titres

Titres émis en métropole

Taux de recouvrement*

Titres émis Outre-mer

Taux de recouvrement*

2000

8.133

41,66 %

0,55

83,97 %

2001

15.813

28,92 %

0,90

26,53 %

2002

10.078

17,84 %

0,83

0,66 %

* les données pour 2002 sont arrêtées au 31 août. Le délai de prescription étant de trois ans, décomptés à partir du 31 décembre de l'année au cours de laquelle les taxes sont devenues exigibles, des contrôles sont encore en cours sur ces périodes. Les taux de recouvrement finaux ne peuvent donc que progresser par rapport aux données ci-dessus.

Source : DGAC

La DGAC souhaite renforcer les actions de contrôle destinées à accélérer le traitement des dossiers des entreprises de transport aérien en défaut de paiement vis-à-vis des taxes. Ainsi, le fascicule budgétaire consacré à l'aviation civile montre qu'alors que le nombre de dossiers ouverts est passé de 1.056 en 2000 à 827 en 2001, et le nombre de notifications de redressement adressées au cours de l'exercice, de 341 à 391.

Pour l'année 2001, le produit de la taxe de l'aviation civile a progressé de 6 % par rapport à l'année 2000, malgré le ralentissement du trafic aérien. Les recettes prévues en loi de finances initiale comprenaient 10 millions de francs de titres de redressement. Compte tenu de l'augmentation du nombre de sinistres au cours de l'année 2001, le montant total des titres de redressement s'est élevé à 16,77 millions d'euros (110 millions de francs), au titre de l'exercice considéré ainsi que des exercices antérieurs.

3. Le produit de la taxe de l'aviation civile

Le produit comptabilisé par exercices au titre de la taxe d'aviation civile est indiqué dans le tableau ci-après :

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

BAAC

Taxe de l'aviation civile

FIATA

TSS

BAAC

FIATA

TPTA

1997

132,04

-

-

-

1998

185,55

-

-

-

1999

31,45

184,08

17,97

2,09

2000

11,58

208,589

54,23

0,60

2001

1,57

221,49

43,90

0,06

2002*

0,28

117,78

47,79

0,09

2003 (PLF)

-

223,98

70,58

-

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

* pour l'année 2002, la situation est arrêtée au 31 août.

Source : DGAC

Les contributeurs à la taxe de l'aviation civile pour l'exercice 2001 sont pour 62,5 % des compagnies aériennes françaises, pour 14,53 %, des compagnies des autres pays membres de l'Union européenne, et pour 20,27 %, des compagnies de pays hors Union européenne.

Les prévisions de recette sont effectuées dans le cadre du projet de loi de finances sur la base du trafic déclaré prévu (intra et extra-communautaire). A ces recettes, correspondant au trafic déclaré (déclarations spontanées ou effectuées suite à un contrôle), est ajouté un montant de recettes correspondant aux titres de redressement prévisionnels de la taxe (pour défaut ou insuffisance de déclaration). Les recettes prévisionnelles correspondent, pour chaque année, aux vols de novembre et décembre de l'année n-1 et de janvier à octobre de l'année n , compte tenu du fait que les compagnies aériennes disposent d'un délai d'un mois pour effectuer leur déclaration et que l'encaissement ne peut pas être comptabilisé avant le mois suivant, en fonction de la date d'arrivée du paiement.

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoyait un produit total de 323 millions d'euros pour la taxe de l'aviation civile. Les prévisions d'exécution laissent à penser que le produit de la taxe ne s'élèvera qu'à environ 284 millions d'euros, compte tenu de la situation du trafic aérien, d'une part, et de la situation financière de certaines compagnies aériennes, qui les a conduit à demander des délais de paiement.

Pour l'année 2003, le produit total attendu de la taxe de l'aviation civile est de 295 millions d'euros, soit un montant inférieur au montant figurant dans le projet de loi de finances pour 2002, mais supérieur cependant aux prévisions de recettes réactualisées pour l'exercice 2002. Cette prévision de recette repose sur une hypothèse de croissance du trafic aérien de + 1,19 % pour les vols intra-communautaires et de + 4 % pour les vols extra-communautaires.

Le tableau ci-après retrace le calcul du produit total de la taxe de l'aviation civile pour l'exécution de l'année 2002 et pour l'année 2003 :

Calcul du produit de la taxe de l'aviation civile en 2002 et 2003

(en millions d'euros)

Année

2002 (prévisions d'exécution)

2003 (prévisions - PLF)

Trafic

60.546.180

61.701.743

Produit spontané

278

286

Titres de redressement

6

9

Produit total

284

295

Source : DGAC

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté était affecté en totalité au budget annexe de l'aviation civile. Celui de la taxe de l'aviation civile est affecté pour partie au BAAC et pour partie au FIATA, selon une clef de répartition définie annuellement en loi de finances. Pour l'année 2002, ce produit était affecté à hauteur de 72,13 % au le budget annexe de l'aviation civile et 27,87 % au FIATA.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le BAAC et le FIATA depuis 1999 :

Evolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

PLF 2003

BAAC

90

77,7

83,6

72,13

76,04

FIATA

10

22,3

16,4

27,87

23,96

1. Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

Le FIATA est un compte d'affectation spéciale issu de la modification du périmètre du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), dont la vocation exclusive était de financer les lignes aériennes « d'aménagement du territoire », et dont les ressources provenaient de la taxe de péréquation des transports aériens (le produit de cette taxe était évalué en 1999, sa dernière année d'existence, à 7,7 millions d'euros, soit 51 millions de francs).

La vocation du FIATA est plus large que celle du FPTA, puisqu'outre le subventionnement des liaisons aériennes « d'aménagement du territoire », sa compétence a été étendue aux dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), à la lutte contre la péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux.

En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans les cas où le produit de la taxe d'aéroport 148 ( * ) ne suffit pas à couvrir les besoins.

La vocation du FIATA est donc essentiellement péréquatrice, en faveur des lignes aériennes non rentables, d'une part, et des aérodromes ne disposant pas de ressources suffisantes pour couvrir leurs dépenses de sûreté, d'autre part. Le fonds se compose donc de deux sections : la section « transports aériens », qui concourt à assurer l'équilibre financier des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, et la section « aéroports », qui concerne les dépenses directes de l'Etat et les subventions versées aux gestionnaires d'aéroports.

Les crédits du chapitre 1 du FIATA, destinés à subventionner les entreprises de transport aérien dans le cadre de l'aménagement du territoire, se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-après :

Evolution des crédits du chapitre 1 du FIATA (FPTA avant 1999)

(en millions d'euros)

Exercice

Crédits

Dépenses

1995

22,87

0,00

1996

17,23

9,99

1997

6,10

16,49

1998

7,32

10,50

1999

7,77

9,44

2000

7,62

11,12

2001 (1)

0,00

9,59

2002

15,24

15,2

2003 (2)

16,00

16,00

(1) Compte tenu des reports de crédits, ce chapitre n'avait pas été doté en loi de finances initiale pour 2001
(2) Les dépenses prévisionnelles pour 2003 comprennent le versement du reliquat des soldes des conventions antérieures à l'année 2002 (2,2 millions d'euros) et la quasi-totalité des acomptes exigibles en 2003 au titre des conventions signées en 2002, pour un montant de 13,7 millions d'euros.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Au 31 août 2002, le montant total des compensations financières (ordonnancées ou en cours d'ordonnancement) versées par le fonds depuis son instauration s'élève à 62,5 millions d'euros.

Le chapitre 6 du FIATA retrace les subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité et de sûreté. Le montant global des subventions qui devraient être versées en 2002 sur ce chapitre s'élève à 31 millions d'euros. Le tableau suivant retrace les dotations en loi de finances initiale et la dépense effective sur ce chapitre depuis 1999 :

Evolution des crédits du chapitre 6 du FIATA

(en millions d'euros)

Crédits / année

1999

2000

2001

2002 (1)

Inscrits en LFI

7,17

12,81

1,52

35,52

Reports n-1

0

4,75

10,62

0,2

Total fonds disponibles

7,17

17,56

12,14

35,72

Dépense

2,41

6,94

11,94

31,00

A reporter n+1

4,75

10,62

0,2

4,72

(1) les prévisions correspondant à l'année 2002 sont celles prévues initialement. Compte tenu de l'évolution du trafic, la recette effective sera inférieure au montant des crédits inscrits, et devrait donc conduire à une diminution sensible du montant des reports par rapport aux indications figurant dans le tableau ci-dessus.

Source : DGAC

Les subventions qui devraient être versées en 2002 aux gestionnaires d'aérodrome sont destinées :

- d'une part, à assurer, sur tous les aéroports de province de classe 3, le financement de la mesure exceptionnelle de passage de 25 à 50 % du taux de fouille des bagages à main des passagers, pour un montant évalué à 4,12 millions d'euros ;

- d'autre part, à compléter, comme les années précédentes, le financement des mesures de sûreté sur les plates-formes ou le produit de la taxe d'aéroport est inexistant ou insuffisant, pour un montant évalué à 26,89 millions d'euros.

Par ailleurs, les dépenses directes de l'Etat correspondent aux chapitres 5 et 7 du FIATA. L'ensemble des dépenses de la section aéroportuaire du FIATA prévues pour 2002 est retracé dans le tableau suivant :

Crédits de la section aéroportuaire du FIATA

(en millions d'euros)

Reports 2001

LFI 2002

Crédits 2002

Dépenses directes de l'Etat en matière de sûreté et de service de sécurité incendie et sauvetage (chapitre 5)

1,09

8,08

9,17

Subventions aux gestionnaires d'aérodromes (chapitre 6)

0,2

35,52

35,72

Total fonctionnement

1,29

43,60

44,90

Dépenses directes de l'Etat en matière de sûreté (chapitre 7)

11,65

25,00

36,65

Dépenses directes de l'Etat relatives au service de sécurité incendie et sauvetage (SSIS)

0,96

6,10

7,06

Total équipement

12,62

31,10

43,71

Total de la section aéroportuaire du FIATA

13,91

74,70

88,61

Source : DGAC

2. Le budget annexe de l'aviation civile

Le produit de la taxe de l'aviation civile affecté au budget annexe de l'aviation civile correspond à l'essentiel du financement des dépenses non couvertes par le produit des redevances, soit les missions régaliennes de la DGAC : contrôle technique, certification, infrastructures, formation, bureau enquête accidents...

Pour l'année 2003, le produit de la taxe de l'aviation civile représenterait 16,27 % des recettes d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile.

Dans un contexte de crise du transport aérien, il convient de souligner les efforts effectués par la DGAC afin de contenir les dépenses du budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 2002 et 2003. Ainsi, 70 millions d'euros de crédits de paiement ont été gelés au cours de l'exercice 2002, afin de limiter la dépense et de stabiliser la charge d'amortissement du budget annexe.

Cependant, votre rapporteur général souligne la croissance constante des dépenses de personnel de la direction générale de l'aviation civile, dont la charge pèse in fine sur les acteurs du transport aérien. Le rapport public particulier de la Cour des comptes relatif au contrôle de la navigation aérienne est sur ce point particulièrement explicite. Il souligne notamment dans ses conclusions que : « le cadre statutaire applicable aux personnels du contrôle aérien déroge au droit commun de la fonction publique. (...) La politique des rémunérations est marquée par une forte progression des dépenses et par l'importance des mesures catégorielles et des primes (...) Sans doute parce que son coût n'est pas couvert par l'impôt mais par des redevances aéronautiques, le service public français de contrôle aérien s'est trop longtemps exonéré d'une gestion administrative et financière rigoureuse et économe ». Or, ce rapport insiste également sur le fait que « ces mesures, ciblées au départ sur les corps spécifiques du contrôle aérien, ont généré un « effet de contagion » sur les autres corps de la DGAC ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Après les attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement a pris des mesures afin de mieux assurer la sûreté du transport aérien, qui comportent des dispositions législatives et réglementaires, mais également des mesures opérationnelles, décidées après avis du comité interministériel des vols sensibles. Le coût supplémentaire global des mesures retenues a été estimé, pour le secteur aéroportuaire, à 209,6 millions d'euros en 2002, dont 88 millions d'euros en investissements et 121,6 millions d'euros de coûts d'exploitation.

Sur ces coûts, 105,1 millions d'euros correspondent à l'application du plan VIGIPIRATE et à des dépenses non-reconductibles d'acquisition de matériels. Le chapitre 6 du FIATA a financé ces dépenses à hauteur de 4,12 millions d'euros, pour les petits aéroports. Les autres dépenses (soit 104,5 millions d'euros) correspondent à des mesures pérennes, notamment l'exploitation des dispositifs d'inspection-filtrage des personnels et des bagages de soute. 88,4 millions d'euros sont financés par la taxe d'aéroport et 16,1 millions d'euros sont financés par le chapitre 6 du FIATA, au titre de la péréquation au profit des petits aéroports.

Suite aux attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement avait souhaité fournir à l'ensemble des aéroports des équipements lourds pour assurer la sûreté aéroportuaire, tant en matière de contrôle des personnes que des bagages, la charge d'exploitation de ces équipements étant ensuite assurée par les gestionnaires d'aéroports. L'achèvement en 2002 du programme d'acquisition du matériel de contrôle des bagages de soute explique donc pour l'essentiel la modification de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile, et permet de reporter une partie accrue de celui-ci vers le budget annexe de l'aviation civile. Ainsi, la DGAC indique que suite à l'accélération de l'effort d'investissement engagé à compter de l'année 2001 pour le financement des dépenses de sûreté des aéroports, « il n'est pas prévu à ce stade de poursuivre de gros investissements pour 2003 et les années à venir ».

Pour l'année 2003, les tarifs unitaires de la taxe sont maintenus au niveau de 2002. Le produit de la taxe de l'aviation civile est estimé à 294,5 millions d'euros pour l'année 2003 (contre 284 millions d'euros prévus pour l'année 2002), tenant compte de la baisse du trafic enregistrée en 2001 et prévue sur l'ensemble de l'année 2002. La clef de répartition proposée par le présent article conduirait à affecter au FIATA un montant de 70,58 millions d'euros, et au BAAC, un montant de 223,98 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'adoption du présent article permet d'équilibrer les ressources du budget annexe de l'aviation civile et du FIATA, dans un contexte de diminution des recettes liée à la baisse du trafic aérien, ainsi que de croissance des charges liées à la sûreté aéroportuaire.

En l'absence de subvention du budget général, la détermination de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile constitue un exercice délicat en période de crise du secteur : la DGAC est en effet soumise à des contraintes fortes en matière de dépense (évolution des effectifs et des rémunérations, poursuite des investissements) et à des contraintes d'équilibre financier à moyen et à long terme, liées notamment à la nécessité de maîtriser l'endettement du budget annexe.

Dans son relevé de constatations provisoires relatif au budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 1997 à 2001, la Cour des comptes indique que « la TAC [taxe de l'aviation civile] et l'emprunt constituent les deux variables d'ajustement dans la construction du budget du BAAC en LFI. Le montant de la TAC tient compte des dépenses affectées au FIATA, qui sont financées par la TAC. Le solde est ensuite affecté au BAAC. La part respective de la TAC et de l'emprunt résulte d'un arbitrage entre le niveau possible ou souhaitable du taux de la taxe (arbitrage auquel participe le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) et le niveau possible ou souhaitable de l'emprunt ».

Les attentats du 11 septembre 2001 et leurs conséquences sur le trafic aérien mondial ont conduit la DGAC à reporter à des temps meilleurs sa politique de désendettement et à privilégier encore pour 2003, une légère progression de son endettement de 35,2 millions d'euros à une hausse des tarifs unitaires de la taxe de l'aviation civile. Ce choix souligne la volonté des autorités du transport aérien de prendre les mesures nécessaires pour limiter l'accroissement de la charge pesant sur les acteurs du transport aérien dans la période de crise que subit l'ensemble du secteur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Affectation au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) d'une fraction supplémentaire de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance

Commentaire : le présent article prévoit d'augmenter la fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance destinée au FOREC afin de contribuer à son équilibre, car les dépenses du fonds doivent progresser d'un milliard d'euros en 2003 sous l'impact de la réforme du régime d'exonération des cotisations sociales patronales qui est engagée.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA NÉCESSITÉ DE TROUVER DES RECETTES COMPLEMENTAIRES POUR FAIRE FACE A UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES DEPENSES DU FOREC

1. La mise en place de l'allègement unique de charges sociales à compter du 1 er juillet 2003

Le projet de loi relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi (projet de loi « Fillon ») actuellement en discussion engage un processus au terme duquel la ristourne sur les bas salaires et l' « allègement Aubry » (lié à la réduction du temps de travail) seront remplacés par un allègement de cotisations sociales patronales unique et concernant toutes les entreprises indépendamment de leur durée de travail.

Au 1 er juillet 2005, l'allégement sera linéairement dégressif jusqu'à 1,7 fois le salaire minimum. Le taux d'exonération sera égal à 26 % des cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du salaire minimum. Ce taux sera fonction du salaire horaire, à la différence des allègements précédents (fonctions du salaire mensuel). Cette dernière disposition devrait ainsi garantir la neutralité du taux d'exonération au regard de la durée collective du travail : à salaire horaire donné, le taux d'exonération sera indépendant du nombre d'heures rémunérées.

La transition entre les allégements actuels et le nouveau dispositif s'effectuera progressivement sur trois ans, de juillet 2003 à juillet 2005, en parallèle avec la revalorisation du SMIC horaire.

Dès le 1 er juillet 2003, les entreprises passées aux 35 heures bénéficieront de l'allégement prévu à terme. En revanche, le projet de loi prévoit une montée en charge progressive du nouvel allégement pour les entreprises à 39 heures, selon le calendrier suivant.

Calendrier de montée en charge du nouvel allégement pour les entreprises
passées aux 35 heures

2. Le projet de loi « Fillon » entraîne mécaniquement la progression des dépenses du FOREC

Actuellement, la réduction dégressive sur les bas salaires permet une prise en charge de 18,2 % du coût du travail au niveau du SMIC et s'annule pour les rémunérations supérieures ou égales à ce SMIC majoré de 30 %. « L'allégement 35 heures » permet, quant à lui, une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau de la garantie mensuelle de rémunération que perçoit un salarié dont la durée du travail a été réduite au 1 er janvier 2000, et devient constant (636,32 euros par an au 1 er janvier 2002) pour les rémunérations supérieures ou égales à cette garantie de 70 %.

A terme, le nouvel allégement permettrait une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC et serait ensuite dégressif pour s'annuler à un niveau de salaire égal au SMIC majoré de 70 %.

A compter du 1 er juillet 2003, les implications du projet de loi « Fillon » sont les suivantes.

1) Pour les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures, le dispositif monte en charge progressivement selon le calendrier pré-établi (supra). Le nouveau dispositif procure un montant d'exonération plus important que la ristourne sur les bas salaires quel que soit le niveau de rémunération.

2) Le régime définitif s'applique aux entreprises qui, au 30 juin 2003, ont réduit leur durée collective de travail à, au plus, 35 heures par semaine, en application des articles 19 ou 20 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail et qui bénéficient, à ce titre, de « l'allégement 35 heures ». Dans ce cas, le taux maximal d'exonération de 26 % est obtenu pour un salaire égal à la garantie mensuelle de rémunération au 1 er janvier 2000 et le nouvel allégement s'annule pour cette garantie majorée de 70 %.

Le niveau d'allégement est alors légèrement supérieur à celui procuré par l'« allègement Aubry » pour des rémunérations inférieures à environ 1,4 fois la rémunération minimale ; il est d'un montant moindre au-delà.

Il faut ajouter qu'en 2003, les dépenses du FOREC continueront d'enregistrer les effets de certaines mesures prises en 2002 dont l'effet est de diminuer progressivement le volume d'exonérations spécifiques au profit d'exonérations générales prises en charge par le fonds (zones de redynamisation urbaine, contrats initiative-emploi et contrats de qualification adulte notamment). De plus, comme les exercices précédents quoiqu'à un moindre niveau, s'imputera l'effet en année pleine des passages aux 35 heures (transférant ainsi des effectifs vers des dispositifs plus onéreux pour le FOREC) qui auront eu lieu en 2002.

Le tableau suivant permet de suivre l'augmentation des dépenses du FOREC consécutives à ces évolutions.

B. LA MESURE PROPOSÉE

La mesure proposée par le présent article se combine avec celles proposées aux articles 3 et 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 afin d'engendrer un supplément de recettes de 960 millions d'euros à destination du FOREC en 2003 et lui permettre d'équilibrer cet exercice.

a) La mesure proposée : l'augmentation de la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance destinée au FOREC

Le présent article prévoit l'augmentation de la fraction de la taxe spéciale 149 ( * ) sur les conventions d'assurance affectée au FOREC. Elle progresserait de 30,56 % à 44,07 % à compter du 1 er janvier 2003, conduisant à un transfert supplémentaire de recettes en provenance du budget de l'Etat estimé à 660 millions d'euros.

Cette taxe avait été affectée pour la première fois au FOREC par la loi de finances initiale pour 2001, pour une fraction de 14,1 %, portée en loi de finances rectificative pour 2001 avec effet sur l'ensemble de l'exercice 2001, à 24,7 %.

La loi de finances initiale pour 2002 avait porté cette fraction à 30,56 %.

Compte tenu du dynamisme de cette taxe, le montant affecté au FOREC progresserait, de 2001 à 2003, de 1,05 milliards d'euros à 2,15 milliards d'euros, le produit de la taxe progressant en effet dans le même temps de 10,7 %.

b) Cette mesure est complétée par des modifications portant sur les droits de consommation sur les tabacs manufacturés et sur leur affectation

L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 prévoit de faire passer la part des droits de consommation sur les tabacs manufacturés affectés au FOREC de 90,77 % à 84,4 % à compter du 1 er janvier 2003, la part affectée à la CNAMTS étant augmentée à due concurrence.

Compte tenu de l'augmentation parallèle des droits de consommation sur les tabacs prévue à l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le surcroît de recettes devrait s'élever à 300 millions d'euros pour le FOREC (et à 700 millions d'euros pour la CNAMTS).

Le présent article a été adopté sans modification à l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RECHERCHE DE RESSOURCES SUPPLEMENTAIRES NE DONNE PAS LIEU EN L'ESPÈCE À UNE NOUVELLE COMPLEXIFICATION DU FOREC

Il n'y a pas d'impôts nouveaux, seuls les produits et la proportion de ces produits affectés au FOREC connaissent des évolutions.

L'augmentation des montants perçus au titre des droits de consommation sur le tabac (+ 3,8 %) est plus faible que celle de l'ensemble des recettes du FOREC (+ 5,7 %), ce qui explique la légère baisse de la part de ces droits dans le financement du FOREC.

Seule la part de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance augmente, en effet, fortement (de 9 à 13 %), la contrepartie résidant dans une baisse rampante de la part de chacun des autres impôts.

Au total, la comparaison de la structure des recettes entre 2002 et 2003 permet de conclure à une relative stabilité, en tout cas, significativement plus grande que par le passé.

B. LA SUPPRESSION DU FOREC CONSTITUE NÉANMOINS UN OBJECTIF QUI DOIT ÊTRE POURSUIVI

Le Sénat a toujours vivement critiqué le système de compensation d'exonérations de charges sociales mis en place au sein du FOREC qui entraînait, d'une part, une débudgétisation massive de ces compensations qui incombent normalement à l'Etat, et d'autre part, une illisibilité tant de leur coût global que de leurs financements.

Votre commission des finances considère que le FOREC doit disparaître, car son mode de financement est à l'origine d'une dilution des responsabilités. L'Etat doit normalement assumer le coût de sa politique de soutien à l'emploi, et bénéficier, d'une façon générale, de recettes distinctes de celles de la sécurité sociale. Une telle évolution permettrait de clarifier les situations financières respective de l'Etat et de la sécurité sociale. Il n'est à cet égard pas fortuit qu'en 2003, le montant des dépenses du FOREC (16,56 milliards d'euros) sera pour la première fois - c'est un symbole - supérieur au budget de l'emploi (15,72 milliards d'euros).

Pour autant, au moment où il lui faut se prononcer sur le présent projet de loi de finances, votre commission des finances admet qu'une telle décision puisse être reportée compte tenu de l'importance de la réflexion qui doit la précéder. Dans l'attente, la commission des affaires sociales du Sénat estime que le financement du FOREC devrait être simplifié et elle préconise de recentrer ses recettes autour de quatre taxes 150 ( * ) au lieu de huit actuellement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Reconduction en 2003 du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article vise à reconduire, pour une année supplémentaire, le contrat de croissance et de solidarité prévu par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES DOTATIONS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 1996, une partie des relations financières entre l'Etat et les collectivités est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales dans un ensemble plus vaste, et d'appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle.

Les dotations comprises dans l'enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif de l'enveloppe normée est de permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales : la variable d'ajustement permet en effet de « mutualiser » les conséquences pour le budget de l'Etat de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble.

Un autre objectif consistait à permettre aux collectivités locales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat en fixant la norme de progression de manière pluriannuelle. Ainsi, les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996, et les années 1999-2001 par celle du « contrat de croissance et de solidarité », dont les règles ont été définies par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

B. LA DIMINUTION DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis deux ans, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle : la loi de finances pour 2002 a reconduit pour un an les dispositions applicables en 2001, et le présent projet de loi de finances propose de reconduire pour une année supplémentaire les règles applicables en 2002.

La norme de progression de l'enveloppe normée s'applique à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales (59 % dans la loi de finances pour 1999 contre 53 % dans le projet de loi de finances pour 2003). On rappellera que les concours financiers de l'Etat qui ne sont pas compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP) et les dégrèvements d'impôts locaux.

En outre, le périmètre de l'enveloppe normée ne comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent . Ainsi, les abondements exceptionnels de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en sont exclus, de même que la fraction du prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, les majorations exceptionnelles dont bénéficie le Fonds national de péréquation (FNP) depuis plusieurs années, les ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale instituteurs, la fraction de la DCTP correspondant à la réduction pour embauche et investissement (REI) et à la compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Pantin » ainsi que les mesures nouvelles majorant le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD) - par exemple, en 2003, l'intégration dans la « DGD formation professionnelle » du coût des primes d'apprentissage.

Enfin, s'agissant des dotations d'équipement, il convient de noter que l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances, et non des crédits de paiement, alors que l'impact budgétaire annuel des investissements est défini par la consommation de ces derniers . Alors que les autres « sources de complication » du mode de calcul de l'enveloppe normée sont destinées à préserver le montant de la variable d'ajustement, la prise en compte des autorisations de programme, dont le montant est généralement supérieur à celui des crédits de paiement, est pénalisant pour la DCTP, qui joue le rôle de variable d'ajustement. Or, l'article 57 de la loi de finances pour 1999 relatif au contrat de croissance et de solidarité ne précise pas que l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme plutôt que des crédits de paiement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INDEXATION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2003

Le 1° du I du présent article propose de reconduire en 2003 le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenu pour l'année 2002, année où il avait déjà été reconduit par rapport à 2001. Il s'agit d'appliquer au montant de l'enveloppe de 2002 (recalculée pour tenir compte des ajustements intervenus en 2002 qui n'avaient pas été pris en compte pour le calcul de l'enveloppe 2002) un taux d'évolution composé de l'évolution prévisionnelle des prix pour l'année à venir et le tiers du taux de croissance du PIB pour l'année en cours soit, pour l'année 2003, compte tenu d'une inflation prévisionnelle de + 1,5 % en 2003 et du taux de croissance de l'année 2002, évalué à 1,2 % :

1,5 % + 33 % x 1,2 % = 1,896 %

Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'enveloppe normée en 2003 :

Evolution de l'enveloppe normée en 2003

(en milliers d'euros)

Enveloppe normée

LFI 2002 (a)

LFI 2002 révisée (b)

2003

PLF 2003 (c)

Evolution en % (c)/(b)

Evolution en % (c)/(b)

Dotation globale de fonctionnement (DGF).......

18.390.283

18.425,232 1

18.812,162

2,10

2,29

Dotation spéciale instituteurs (DSI)................

293.547

293,547

300,281

2,29

2,29

FNPTP...................................................

260.767

260,767

259,054

- 0,66

- 0,66

FNP.......................................................

107.068

107,068

106,364

- 0,66

- 0,66

Dotation élu local......................................

45.232

45,232

46,270

2,29

2,29

DGE des départements................................

447.341

447,341

458,972

2,60

2,60

DGE des communes...................................

417.375

417,375

428,227

2,60

2,60

DRES.....................................................

561.846

561,846

576,454

2,60

2,60

DDEC....................................................

279.009

279,009

286,263

2,60

2,60

Dotation générale de décentralisation (DGD)

4.548.136

4.548,136

4.652,471

2,29

2,29

DGD Corse

232.576

232,576

237,911

2,29

2,29

Dotation de décentralisation formation professionnelle


1.307.231


1.307,231


1.337,219

2,29

2,29

Dotation générale de décentralisation SRV

1.500,663

1.500,663

1.535,089

2,29

2,29

DCTP hors REI

1.462,846

1.462,846

1.418,825

- 3,01

- 3,01

TOTAL

29.853.920

29.888,869

30.455,562

1,90

2,02

(1) L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2002 prévoit un prélèvement de 126,075 millions d'euros sur la DCTP, afin de contribuer au financement des communautés d'agglomération. En 2002 et 2003, la base de calcul de la DCTP a donc été réduite à hauteur de 126,075 millions d'euros (opération dite de « rebasage »).

Source : document remis au Comité des finances locales lors de la séance du 24 septembre 2002

Le montant de l'enveloppe normée passerait donc de 29,89 milliards d'euros en 2002 à 30,46 milliards d'euros en 2003.

Il convient d'ajouter à ce montant le prélèvement de la part revenant aux communes et aux groupements au titre de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour 2001 au profit de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que la majoration de 35 millions d'euros de la DSR et celle de 4 millions d'euros de la première fraction de la DSR, proposées à l'article 32 du présent projet de loi.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA DGF EN 2003

Le 2° du I du présent article tend à proroger pour une année supplémentaire les modalités de calcul de la DGF.

Le premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DGF évolue en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac l'année de versement de la DGF et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif. L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit également que « l'indice afférent à la dotation globale de fonctionnement de l'année en cours, ajusté le cas échéant afin de prendre en compte les derniers taux d'évolution connus sans toutefois que le taux d'évolution du produit intérieur brut puisse être négatif, est appliqué au montant définitif de la dotation globale de fonctionnement de l'année précédente ».

L'application de ces modalités de calcul entraîne une progression de la DGF de 2,29 % en 2003. Le présent projet de loi de finances propose par ailleurs, aux articles 12 et 32, plusieurs majorations de la DGF pour l'année 2003, qui portent son montant total à 18.872,162 millions d'euros.

B. LES CONSÉQUENCES DE CETTE INDEXATION SUR LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Le II du présent article tend à conserver la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d'ajustement de l'enveloppe normée en 2003. Son montant total pour 2003 s'établit à 1.587,2 millions d'euros, soit une diminution de 3,4 % par rapport à l'année 2002 151 ( * ) . Il convient de rappeler que le montant de la DCTP a diminué de 45 % en huit ans (il s'élevait à 2.918 millions d'euros en 1995), compte tenu du fait que l'indexation des différentes dotations qui composent l'enveloppe normée a été plus dynamique que l'indexation de l'enveloppe normée elle-même entre 1996 et 2003.

Cependant, la DCTP n'est pas comprise intégralement dans le champ de l'enveloppe normée. En application des règles d'indexation de l'enveloppe normée, la fraction de la DCTP comprise dans le champ de l'enveloppe diminue de 3 % en 2003.

La fraction relative à la « réduction pour embauche et investissement » (REI) est exclue du champ de l'enveloppe normée, mais son montant diminue également du fait de la suppression de la REI parallèlement à la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999.

En application des dispositions de l'article 19 de la loi de finances pour 2002, la DCTP est majorée, entre 2002 et 2005, de sommes permettant de compenser partiellement aux collectivités locales le « manque à gagner » mis à jour par l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Pantin ». Les sommes correspondantes s'élevaient en 2002 à 80 millions d'euros pour la compensation correspondant à la fraction « abattement de 16 % sur les bases de la taxe professionnelle » et à 23 millions d'euros pour la fraction correspondant à la REI. En 2003, ces montants s'élèvent dans les deux cas à 45 millions d'euros.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la DCTP entre 2002 et 2003 :

Evolution de la DCTP entre 2002 et 2003

(en millions d'euros)

2002

2003

03/02 en %

03/02 en volume

DCTP « Enveloppe normée»

1.463

1.419

-3,0 %

-44

Réduction pour embauche et investissement

78

80

2,6 %

2

Volet « abattement de 16 % » de la compensation « Pantin »

80

44

-45,0 %

-36

Volet REI de la compensation « Pantin »

23

44

91,3 %

21

DCTP totale

1.643

1.587

-3,4 %

-56

B. LES DISPOSITIONS NON RECONDUITES EN 2003

Le contrat de croissance et de solidarité issu de la loi de finances pour 1999 ne se limitait pas à la seule détermination des règles d'indexation de l'enveloppe normée. Le « paquet global » comprenait aussi :

- la compensation intégrale par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) des baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourg-centres » de la DSR et d'une partie des baisses enregistrées par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenant de telles communes (article 58) ;

- une majoration de 22,8 millions d'euros de la dotation de l'Etat au FNP pour compenser les effets négatifs sur les ressources de ce fonds des dispositions de l'article 58 (article 129) ;

- une majoration annuelle de 76,2 millions d'euros de la DSU (article 59) ;

- le plafonnement à 50 % des baisses de DCTP enregistrées par les collectivités éligibles à la DSU, la DSR, la dotation de fonctionnement minimale des départements et au fonds de correction des déséquilibres régionaux  (article 57). Ce dispositif permettait aux communes défavorisées de ne subir qu'une partie des diminutions de DCTP induites par le fonctionnement du contrat de croissance et de solidarité. A l'inverse, les collectivités qui n'étaient pas éligibles à l'une des dotations mentionnées plus haut subissaient des baisses de DCTP plus importantes que celles du montant global de la dotation, puisqu'elles devaient absorber la modulation de la perte de DCTP des communes éligibles aux dotations de solidarité.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, indique 152 ( * ) que « la modulation de la DCTP s'est révélée particulièrement coûteuse pour les communes qui n'en ont pas bénéficié : la réduction annuelle de DCTP a été de 15 % à 25 %, soit une diminution de plus de 50 % entre 1999 et 2002 ».

La non-reconduction de ce système de modulation des baisses de DCTP conduit désormais l'ensemble des collectivités locales à supporter de manière égale les diminutions de la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, avec un avis favorable du gouvernement, prévoyant la consolidation de la dotation de 22,867 millions d'euros dont bénéficiait le Fonds national de péréquation en 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère qu'il était indispensable, dans l'attente d'une réforme globale de la fiscalité locale et des dotations de l'Etat aux collectivités locales, de reconduire le système existant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Elle considère que la revendication exprimée par certains parlementaires de voir passer de 33 % à 50 % la prise en compte de la croissance dans l'indexation de l'enveloppe normée n'est pas réaliste compte tenu de la situation budgétaire actuelle de l'Etat. Elle rappelle, d'ailleurs, que cette indexation n'était que de 20 % en 1999 et 25 % en 2000, avant d'être portée à 33 % en 2001, qui constituait la dernière année d'application du contrat de croissance et de solidarité tel que le prévoyait l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

Votre commission souhaite que 2003 soit la dernière année de prolongation du contrat de croissance et de solidarité, dès lors qu'elle émet le voeu qu'une réforme d'ensemble de la fiscalité et des finances locales soit engagée dès l'année 2003, dans le prolongement de l'adoption du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

Malgré les progrès réalisés, la plupart des élus locaux considèrent en effet que le système actuel de relations financières entre l'Etat et les collectivités locales est illisible, et donc, imprévisible.

Votre commission des finances considère que la création d'une enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales a constitué un progrès important pour les collectivités locales, mais qu'une réflexion devra être conduite sur le périmètre de cette enveloppe, ainsi que sur les indexations et le choix, le cas échéant, d'une variable d'ajustement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 30

Assouplissement des modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité

Commentaire : le présent article, supprimé en première lecture par l'Assemblée nationale qui a considéré qu'il devait figurer en seconde partie, a pour objet d'assouplir les modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité de manière à dégager des marges de manoeuvre en faveur de certaines catégories de groupements ou en faveur des dotations de solidarité dont le montant est d'autant plus élevé que celui de la dotation d'intercommunalité est faible.

I. LE DROIT ACTUEL

La dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) est appelée « dotation d'intercommunalité » dans le code général des collectivités territoriales. Elle est régie par les dispositions des articles L. 5211-28 à L. 5211-35-1 du même code.

La dotation d'intercommunalité constitue un « préciput » sur la dotation d'aménagement de la DGF, le solde de cette dotation étant réparti entre les deux dotations de solidarité, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Plus le montant de la dotation d'intercommunalité est élevé, moins les sommes disponibles pour la DSU et la DSR sont importantes.

1. La loi encadre la répartition de la dotation d'intercommunalité

La dotation d'intercommunalité est, jusqu'en 2002, répartie par le comité des finances locales entre six catégories d'EPCI : les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ; les communautés urbaines à fiscalité additionnelle ; les communautés d'agglomération ; les syndicats d'agglomération nouvelle ; les communautés de communes à fiscalité additionnelle ; les communautés de communes à taxe professionnelle unique. A compter de 2003, les communautés urbaines seront regroupées au sein d'une seule catégorie.

L'enveloppe disponible au titre d'une année est répartie entre ces catégories par le comité des finances locales, qui attribue à chacune d'elle une attribution moyenne par habitant.

Il arrive que la loi « force la main » du comité des finances locales :

- en fixant le montant de l'attribution moyenne d'une catégorie . C'est le cas des communautés d'agglomération, pour lesquelles l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'attribution moyenne s'établissait à 38,01 euros en 2000, ce montant évoluant chaque année au moins comme l'évolution des prix. Dans ce cas, le comité des finances locales ne peut que choisir d'aller au-delà de l'indexation minimale.

De même, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales dispose que les communautés de communes à taxe professionnelle unique remplissant les conditions mentionnées à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales se répartissent une enveloppe dont le montant moyen par habitant était fixé en 2000 à 26,68 millions d'euros et qui évolue chaque année comme l'inflation (c'est le système de la DGF dite « bonifiée »).

- en prévoyant que l'attribution moyenne par habitant d'une catégorie ne peut être inférieure à celle décidée pour une autre catégorie . Ainsi, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie des communautés de communes à taxe professionnelle unique ne peut être inférieur à celui des communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- en garantissant aux EPCI appartenant à une catégorie une progression minimale de leur attribution individuelle . Ainsi, l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales dispose que, à compter de 2003, l'enveloppe des communautés urbaines est répartie de sorte que l'attribution de chaque communautés urbaines est au moins égale au montant perçu l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Aucune disposition législative ne contraint le comité des finances locales dans la détermination du montant de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Toutefois, la rédaction de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales issue des dispositions de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoit que, lorsque le montant de l'attribution moyenne par habitant retenu par le comité des finances locales pour la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle aboutit à faire baisser l'attribution moyenne des communautés de communes appartenant à cette catégorie depuis deux ans au moins, l'attribution moyenne de ces communautés est majorée de manière à atteindre un montant identique à celui de l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Cette dernière disposition a été introduite afin de remédier aux conséquences sur les attributions individuelles des communautés de communes à fiscalité additionnelle des changements de composition de cette catégorie, qui se sont traduites en 2000 par des baisses importantes des attributions individuelles alors même que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie avait augmenté par rapport à l'année précédente.

On remarque donc que, sans logique apparente, certaines attributions moyennes sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes et d'autres sur le taux d'évolution des prix à la consommation.

2. Une répartition de plus en plus contrainte

Les différentes dispositions légales contribuant à garantir l'évolution d'une année sur l'autre des sommes attribuées aux différentes catégories, voire le niveau des attributions individuelles des EPCI composant les différentes catégories permettent de garantir aux groupements une certaine stabilité de leurs ressources, qui devient de plus en plus nécessaire à mesure que les EPCI exercent des compétences de plus en plus nombreuses et de plus en plus « lourdes ».

Mais, dans le même temps, ces dispositions rigidifient la répartition de la dotation d'intercommunalité par le comité des finances locales et interdisent à celui-ci de remettre en cause des choix passés, alors même que le contexte a pu évoluer depuis.

De plus en plus, l'exercice de répartition auquel se livre le comité est contraint car, une fois les indexations minimales appliquées, la marge de manoeuvre dont il dispose pour encourager telle ou telle catégories de groupements, voire pour en pénaliser une autre, est presque nulle.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de redonner des marges de manoeuvre au comité des finances locales pour la répartition de la dotation d'intercommunalité en supprimant l'obligation d'indexer l'évolution d'une année sur l'autre de l'attribution moyenne par habitant de certaines catégories d'EPCI ou celui des attributions individuelles versées à certains EPCI.

Il est ainsi proposé de :

- supprimer l'indexation sur les prix de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération ;

- de supprimer l'indexation sur les prix du montant de l'attribution moyenne par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique éligibles à la DGF « bonifiée » ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire du montant moyen minimal devant être versé aux communautés de communes à fiscalité additionnelle appartenant à cette catégorie pour la deuxième année au moins ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des attributions individuelles versées aux communautés urbaines.

La suppression de ces indexations obligatoires est remplacée par le transfert au comité des finances locales du pouvoir de décider du niveau des indexations.

En 2002, l'application de ces mesures aurait permis de dégager de 20 millions d'euros à 25 millions d'euros - soit environ 1,5 % du montant total de la dotation d'intercommunalité qui s'élevait à 1.621 millions d'euros - pour financer les priorités identifiées par le comité des finances locales .

Ces priorités peuvent être :

- soit une modulation des ressources consacrées aux différentes catégories d'EPCI ;

- soit une réduction du montant de la dotation d'intercommunalité de manière à accroître le montant des ressources disponibles au titre du solde de la dotation d'aménagement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur le fond, votre commission des finances approuve les modifications proposées par le présent article, qui portent sur une fraction réduite du montant de la dotation d'intercommunalité et dont la mise en oeuvre ne se traduirait pas forcément par des changements par rapport à la situation actuelle car le comité des finances locales pourrait décider de reconduire les indexations aujourd'hui déterminées par la loi. En revanche, il serait désormais possible de redéployer une partie plus importante des crédits de la dotation d'intercommunalité, en fonction de l'évolution des besoins et des difficultés rencontrées par telle ou telle catégorie.

Sur la forme, votre commission des finances ne voit pas d'inconvénient à confirmer la suppression du présent article , dont la commission des finances de l'Assemblée nationale a considéré qu'il avait plus sa place en seconde partie car sa mise en oeuvre serait sans effet sur le solde du budget de l'Etat. A l'occasion de l'examen du présent article en première lecture par l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, après avoir demandé à nos collègues députés de s'engager à rétablir le dispositif en seconde partie, s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée sur ce point.

Il a, au cours de cette même séance à l'Assemblée nationale, justifié l'inscription du présent article au sein de la première partie du projet de loi de finances par le fait que, tant que le dispositif proposé ne serait pas entré en vigueur, l'objectif de revalorisation du montant des dotations de solidarité ne pouvait être atteint que par une augmentation des abondements accordés à ces dotations. Implicitement, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire considérait donc que l'objet du présent article était la réduction du montant de la dotation d'intercommunalité au profit de celui des dotations de solidarité, permettant ainsi à l'Etat de réduire le montant de son effort financier en faveur des collectivités locales.

Cette interprétation est préoccupante pour votre commission des finances qui avait coutume de considérer que le jeu de « vase communiquant » entre la dotation d'intercommunalité et les dotations de solidarité devrait progressivement laisser la place à un lien plus étroit entre l'évolution de la dotation forfaitaire et de la dotation d'intercommunalité, ces deux dotations ayant pour objet de financer les mêmes compétences.

Le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République actuellement en cours de navette consacre l'obligation de renforcer la péréquation. Par conséquent, autant il est souhaitable de rechercher l'accroissement des sommes consacrées à la péréquation à coût constant pour l'Etat, autant il serait regrettable de rechercher à stabiliser les sommes consacrées à la péréquation de manière à réduire les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 31

Reconduction en 2003 de la compensation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) pour les collectivités défavorisées, au titre des années 1999, 2000 et 2001

Commentaire : le présent article propose de compenser en 2003 les pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle dues à l'application du contrat de croissance et de solidarité enregistrées par les communes défavorisées et les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent en 1999, 2000 et 2001.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ ORGANISE LA BAISSE DU MONTANT DE LA DCTP

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) fixe les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, dont la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est la variable d'ajustement.

Outre la DCTP, l'enveloppe normée est composée de douze dotations, qui évoluent en fonction soit du taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Lorsque le taux d'évolution des douze dotations est supérieur à celui de l'enveloppe normée elle-même, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement et son montant diminue.

B. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ LIMITE LES BAISSES DE DCTP DES COLLECTIVITÉS DÉFAVORISÉES

L'article 57 précité prévoit que les baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une de ces dotations subissent, de ce fait, une baisse de DCTP supérieure à celle qu'elles auraient enregistrées en l'absence de mécanisme de « modulation » puisqu'elles supportent non seulement la baisse « de droit commun », mais aussi celle dont les collectivités « défavorisées » ont été exonérées.

C. EN 1999, EN 2000 ET EN 2001, LE FNPTP A COMPENSÉ INTÉGRALEMENT LES PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES PAR LES COMMUNES DÉFAVORISÉES ET LES EPCI A FISCALITE PROPRE AUXQUELS ELLES APPARTIENNENT

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, nos collègues députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérées de baisse de DCTP 153 ( * ) . Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devaient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Ces nouvelles exonérations ne pouvaient être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP . Le 2 bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts en détermine les modalités.

Au total, la loi de finances pour 1999 prévoit le dispositif suivant s'agissant des exonérations de baisse de DCTP :

- pour les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances pour 1999) ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou la DSR « bourgs-centres », les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances précitée), l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP (article 58 de la loi de finances précitée) ;

- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou la « DSR 1 » et les communes éligibles à la « DSR 2 » dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement compensées par le FNPTP (article 58 de la loi de finances précitée).

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les attributions du FNPTP destinées à compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999 seront versées pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité (en 1999, 2000 et 2001).

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a mis en place un dispositif de même type pour compenser, par le FNPTP, les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000 . Cette compensation est versée pendant les deux années restantes du contrat de croissance et de solidarité (en 2000 et en 2001).

L'article 83 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) a étendu ce dispositif à la compensation des pertes de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 . Cette compensation est versée en 2001.

D. EN 2002, LES REMBOURSEMENTS DU FNPTP N'ONT PAS ÉTÉ ÉTENDUS AUX PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES ENTRE 2001 ET 2002

L'article 41 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) a maintenu en 2002 ce dispositif. Celui-ci ne s'applique toujours qu'aux pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001.

1. Une baisse réelle de la DCTP de 7,5 %

Ce choix a été justifié par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale par le fait que « la diminution de la DCTP de la plupart des collectivités concernées devrait être sensiblement inférieure à celle des années précédentes ».

Ainsi que votre rapporteur général a eu l'occasion de l'indiquer il y a un an, cette affirmation est contestable, comme l'indique le tableau ci-après.

Evolution de la DCTP entre 2001 et 2002

(en millions d'euros)

2001

2002

Evolution en %

DCTP issue de l'application du contrat de croissance et de solidarité

1.708,04

1.589,59

- 6,94 %

DCTP issue du contrat, minorée du prélèvement au profit des communautés d'agglomération

1.708,04-126,08= 1.581,96

1.589,59-126,08 =1.463,51

- 7,5 %

DCTP minorée du financement des communautés d'agglomération, mais majorée des sommes destinées en prendre en compte l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000 Commune de Pantin (1)

1.581,96

1.463,51 + 80,04 = 1.543,55

- 2,4 %

(1) Cet arrêt impose la compensation du manque à gagner résultant, pour les collectivités locales, de l'absence de prise en compte de l'émission de rôles supplémentaire pour le calcul des attributions au titre de la DCTP.

2. Une décision provenant de la volonté de ne pas pénaliser le Fonds national de péréquation (FNP)

La principale raison qui a conduit nos collègues députés à ne pas souhaiter compenser les pertes de DCTP enregistrées entre 2001 et 2002 est plus vraisemblablement, la volonté de ne pas pénaliser le Fonds national de péréquation (FNP).

Le FNP étant alimenté par le « solde » du FNPTP 154 ( * ) , plus les charges du FNPTP sont élevées, plus les ressources du FNP sont réduites.

Depuis 1999, la prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP s'est traduite par un manque à gagner pour le FNP de 64 millions d'euros en 1999, 305 millions d'euros en 2000, 167 millions d'euros en 2001 et 188 millions d'euros en 2002.

Jusqu'ici, ce manque à gagner était « absorbé » en partie par la bonne progression des ressources du FNPTP, qui est notamment alimenté par une partie de la fiscalité locale de France Télécom. Au lieu de « profiter » entièrement au FNP, ces ressources étaient en partie détournées de leur objet pour financer la compensation des pertes de DCTP.

Aujourd'hui, la situation est différente . La filialisation de France Télécom aboutit à une réduction du produit de la fiscalité locale de France Télécom. Par conséquent, mettre à la charge du FNPTP des dépenses supplémentaires mettrait le FNP en grande difficulté.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'étendre à l'année 2003 le versement des compensations de baisse de DCTP prévues au 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts.

Par conséquent, les pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001 seront encore compensées en 2003 .

En revanche, les pertes enregistrées entre 2001 et 2002 ne seront toujours pas compensées, ni, a fortiori , celles enregistrées entre 2002 et 2003. En 2003, l'application des règles de l'enveloppe normée aboutit à faire passer la DCTP de 1,46 milliard d'euros à 1,42 milliard d'euros, ce qui correspond à une diminution de 3,01 % (5,15 % si l'on prend en compte la diminution de l'abondement destiné à remédier à l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires au titre de la réduction de 16 % appliquée aux bases de la taxe professionnelle 155 ( * ) ), comme l'indique le graphique ci-après.

Montant de la DCTP (1)

(en millions d'euros)

(1) Hors REI (réduction pour embauche et investissement)

Le coût de la mesure proposée est évalué, par le gouvernement, à 188 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de la proposition, faite par l'article 29 du présent projet de loi de finances, de prolonger d'un an le contrat de croissance et solidarité, il est cohérent de prolonger également les dispositions qui accompagnaient ce contrat, et notamment la compensation à certaines communes, et aux établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, de leurs pertes de DCTP.

L'année dernière, votre commission des finances a proposé un amendement tendant à la compensation intégrale, par le FNPTP, de la baisse de recettes de DPTP enregistrée par les communes éligibles à la DSU et à la DSR, ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent. Afin de ne pas pénaliser le FNP, une majoration de même montant des ressources du FNPTP était également proposée.

Les perspectives de croissance pour 2003, ainsi que la non-reconduction, par l'article 29 du présent projet de loi de finances, du dispositif de modulation de la baisse de la DCTP en faveur des collectivités locales défavorisées (dont il résulte que le coût de la compensation des pertes de DCTP enregistrés en 2003 serait compris entre 40 et 50 millions d'euros, contre 15 millions en 2002), ne permettent pas de renouveler cette proposition cette année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Eligibilité à la dotation de solidarité urbaine de communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre éligibles certaines communes à la dotation de solidarité urbaine.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget. Il vise une nouvelle fois à corriger un « effet pervers » de la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle sur le mode de calcul du potentiel fiscal.

Comme l'indiquait le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de « réparer une anomalie liée au calcul du potentiel fiscal. En effet, une fraction du potentiel fiscal est désormais composée par la part salaire de la taxe professionnelle. Il y a deux ans, notre collègue Bonrepaux avait souligné ce problème à propos des communautés de communes, puisque au lieu d'être affectée, pour le calcul du potentiel fiscal, du taux moyen national, la dotation part salaire de la taxe professionnelle est affectée du taux local. Il s'agit bien d'une anomalie, puisque, par définition, le potentiel fiscal doit être calculé à partir des taux moyens nationaux ».

Le potentiel fiscal compte pour 45 % dans l'indice synthétique qui permet de déterminer l'éligibilité d'une commune à la dotation de solidarité urbaine. Une variation importante de son potentiel fiscal peut rendre une commune éligible à la DSU, ou à l'inverse lui faire perdre son éligibilité.

La prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de la compensation de la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle a été a de nombreuses reprises jugées insatisfaisante par votre commission des finances, qui ne sous-estime cependant pas les inconvénients des autres solutions possibles (la non prise en compte des anciennes bases salaires, qui avantagerait les communes dans lesquelles ces bases étaient importantes ; l'application du taux moyen national aux anciennes bases « salaires » qui reviendrait à appliquer un taux à des bases « mortes » qui n'évoluent plus).

Ainsi, le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale a observé que, « dans le cas d'une transformation d'un EPCI à fiscalité additionnelle en EPCI à taxe professionnelle unique, certaines communes peuvent subir des effets très défavorables, parce que leur potentiel fiscal, dès lors qu'il comporte une part importante de dotation part salaire, se trouve brutalement majoré, surtout si l'EPCI avait lui-même un taux de taxe professionnelle très élevé. On affecte donc à cette part salaire le taux local EPCI plus taux communal, alors qu'à l'évidence, la philosophie même du potentiel fiscal voudrait que ce soit le taux moyen national. Le résultat, c'est que certaines des communes concernées ont perdu le bénéfice de la DSU » .

Pour remédier à cet effet pervers, il est proposé « un mécanisme de garantie de sortie - « en sifflet » - par dixième chaque année - pour les communes qui ont perdu, pour ces raisons, la dotation de solidarité urbaine. Évidemment, j'aurais préféré proposer, comme l'avait fait notre collègue Bonrepaux il y a deux ans, un amendement qui affecte le taux moyen national sur cette dotation part salaire. Mais il m'a été indiqué, sur la base de plusieurs simulations, qu'une telle disposition risquait d'entraîner, sinon d'énormes bouleversements, du moins beaucoup de modifications. Or, tous ceux qui connaissent les finances locales savent qu'il faut être très vigilant : en l'absence de simulations complètes, mieux vaut essayer de proposer des amendements aussi limités que possible. Ce mécanisme de garantie ne modifie pas le système, on ne touche pas aux autres collectivités et l'on résout correctement, je crois, le problème de ces quelques communes qui subissent cette anomalie ».

Le présent article modifie donc l'article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que les communes qui ont, à compter de 2000, perdu le bénéfice de la DSU pour les raisons expliquées ci-dessus et qui appartiennent à un EPCI qui a opté deux ans auparavant pour la taxe professionnelle unique percevront pendant cinq années une somme représentant, la première année, 90 % du montant de la dernière DSU perçue, ce pourcentage étant porté à 80 % la deuxième année, 70 % la troisième année, 60 % la quatrième année et 50 % la cinquième année. A compter de la sixième année, ces communes ne percevront plus la DSU.

Au nom du gouvernement, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a émis un avis favorable à l'adoption du dispositif proposé, qui « vise à remédier à ces situations très insatisfaisantes » . Il a par ailleurs annoncé que « le gouvernement proposera, dans un amendement à l'article 32, d'augmenter de 2 millions d'euros la majoration exceptionnelle de la DSU », amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La loi ne peut pas tout prévoir et, s'agissant de la mise en oeuvre concomitante de deux réformes de l'ampleur de la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique et de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, il n'est pas surprenant que des conséquences imprévues soient constatées.

Même s'il en résulte une perte de lisibilité des règles de répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales, le pragmatisme conduit à les corriger au « coup par coup », par des dispositifs ciblés qui permettent de limiter les risques de transfert de ressources entre collectivités.

Le dispositif proposé est de même esprit que celui mis en oeuvre, en application de la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte des résultats du recensement général de population sur les concours de l'Etat aux collectivités locales, pour atténuer les conséquences sur l'éligibilité à la DSU des communes dont la population a diminué entre 1990 et 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Majorations de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR)

Commentaire : le présent article a pour objet d'affecter une fraction de la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement au titre de 2001 au financement de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale en 2003, et de majorer ces deux dotations de 39 millions d'euros.

I. LE DROIT ACTUEL

1. La régularisation de la DGF

La dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue chaque année en fonction d'un taux d'évolution calculé dans les conditions prévues à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, et qui prend en compte l'évolution prévisionnelle des prix pour l'année à venir et la moitié du taux de croissance pour l'année en cours, tel qu'il ressort de l'évaluation retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances.

L'article L. 1613-2 du même code prévoit que, lorsqu'un écart apparaît ex post entre les indices économiques retenus pour calculer le montant de la DGF inscrit dans la loi de finances initiale et les mêmes indices tels qu'ils sont constatés en exécution, la DGF de l'année en question est recalculée à partir du « vrai » taux d'évolution, ce taux étant appliqué au montant définitif de la DGF de l'année précédente.

Ainsi, la DGF inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001 avait été calculée en fonction d'une prévision d'évolution des prix de 1,2 % en 2001 et une prévision de taux de croissance du PIB de 3,4 % en 2000. En réalité, les prix ont augmenté de 1,6 % en 2001 et le PIB a cru de 3,8 % en 2000 (chiffres de juillet 2001) 156 ( * ) . Par conséquent, le taux de progression de la DGF en 2001 aurait du être de 3,5 % au lieu des 2,9 % retenus dans le projet de loi de finances pour 2001.

Par ailleurs, le montant définitif de la DGF de 2000 s'est établi à 17.058,62 millions d'euros, au lieu de 16.901,36 retenus dans le projet de loi de finances pour 2001.

Par conséquent, le montant définitif de la DGF pour 2001 est obtenu en appliquant le taux de progression de 3,8 % à 17.058,62 millions d'euros, soit 17.665,672 millions d'euros. Ce montant est supérieur de 136,419 millions d'euros au montant inscrit dans la loi de finances pour 2001.

Au titre de la DGF 2001, l'Etat a donc une dette de 136,419 millions d'euros envers les communes, établissements publics de coopération intercommunale et départements qui perçoivent la DGF. Le code général des collectivités territoriales prévoit que cette dette doit être remboursée l'année au cours de laquelle elle a été constatée.

2. Les abondements exceptionnels de la DGF

Depuis plusieurs années, le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) réparti entre les communes éligibles à ces dotations n'est pas celui qui résulte des règles de répartition de la DGF.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, la DSU et la DSR bénéficient des sommes provenant de la disparition progressive de la DGF de la région Ile-de-France.

Par ailleurs, depuis le début de l'application du contrat de croissance et de solidarité en 1999, les composantes de la DGF destinées aux communes défavorisées bénéficient de crédits exceptionnels.

L'article 59 de la loi de finances pour 1999 prévoyait que, pendant chacune des années d'application du contrat de croissance, la DSU serait majorée de 76,22 millions d'euros. Le gouvernement est allé au-delà et, pour les mêmes années, la DSU a bénéficié de majorations supplémentaires, dont le montant a varié entre 53 et 76 millions d'euros. La fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale a pour sa part été majorée chaque année de 22,87 millions d'euros. En 2002, la DSU et la DSR ont bénéficié de 144,82 millions d'euros supplémentaires.

Les sommes réparties au titre de la DGF en 2002 ont été les suivantes :

- DGF des départements : 3.053,915 millions d'euros ;

- Dotation forfaitaire des communes : 12.958,869 millions d'euros ;

- Dotation d'intercommunalité : 1.651,606 millions d'euros ;

- Dotation de solidarité urbaine : 592,522 millions d'euros ;

- Dotation de solidarité rurale : 400,087 millions d'euros.

Répartition de la DGF des communes en 2002

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Les abondements de la DSU et de la DSR prévus par le projet de loi de finances pour 2003

Le I du présent article a pour objet d'utiliser la fraction de la régularisation positive de la DGF revenant aux communes et aux EPCI pour financer la DSU et la DSR « bourgs-centres » en 2003.

Le II prévoyant de majorer la DSU de 35 millions d'euros 157 ( * ) et la fraction « bourgs-centres » de DSR de 4 millions d'euros.

Afin de ne pas peser sur la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, le III du présent article dispose que ces majorations ne sont pas prises en compte pour la calcul de l'enveloppe en 2003

Au cours de sa séance du 24 septembre 2002, le comité des finances locales ne s'est pas opposé au « recyclage » de la régularisation positive de la DGF 2001 pour le financement des dotations de solidarité en 2003, l'argument développé par les membres du gouvernement selon lequel il était plus utile de cibler cette enveloppe sur les dotations de solidarité que les « saupoudrer » sur l'ensemble des communes et EPCI qui perçoivent la DGF ayant convaincu les membres du comité.

Pour apprécier l'évolution entre 2002 et 2003 de la DSU et la DSR, il convient de ne pas se limiter aux dispositions du présent article mais d'avoir une vue globale des différentes dispositions du présent projet de loi de finances.

Il ressort de cette analyse globale que le montant de l'effort financier supplémentaire de l'Etat en faveur des dotations de solidarité diminue dans le projet de loi de finances pour 2003 par rapport à 2002 :

- en 2002, le montant de la majoration dont a bénéficié la DSU s'élevait à 121,96 millions d'euros et celui de la majoration de la DSR « bourgs-centres » était de 22,86 millions d'euros, soit un total de 144,82 millions d'euros .

- pour 2003, le présent article prévoit de majorer la DSU et la DSR : la majoration prévue pour la DSU s'élève à 35 millions d'euros et celle prévue pour la DSR s'établit à 4 millions d'euros, soit un total de 39 millions d'euros .

Cependant, le présent projet de loi de finances prévoit de cibler sur les bénéficiaires de la DSU et de la fraction « bourgs-centres » de la DSR des sommes qui auraient dû être versées à un nombre plus important de collectivités :

- le présent article réserve aux communes bénéficiaires de la DSU et de la DSR le bénéfice du versement par l'Etat de la fraction de la régularisation positive de la DGF de 2001, soit 100 millions d'euros , la fraction de cette régularisation revenant aux départements (36 millions d'euros) leur étant versée dans les conditions de droit commun ;

- l'article 12 intègre dans la « base » du solde de la dotation d'aménagement de la DGF, que le comité des finances locales répartit entre la DSU et la DSR dans les conditions prévues par la loi, la compensation de la suppression du droit de licence sur les débits de boissons, dont le montant s'élève à 23 millions d'euros .

Par ailleurs, au cours de sa séance du 22 octobre 2002, la comité des finances locales, comme il y est autorisé en application des dispositions de l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 61 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, a décidé de prélever 5,5 millions d'euros sur les reliquats constatés sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) pour les affecter à la dotation d'aménagement de la DGF, donc, le montant de la dotation d'intercommunalité étant indépendant du montant total de la dotation d'aménagement, à la DSU et à la DSR.

2. Le montant surprenant de la DGF 2003 inscrit dans le présent projet de loi de finances

Le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la DGF figurant à l'état A du projet de loi de finances pour 2003, qui s'établit à 18.872,162 millions d'euros se décompose de la manière suivante :

Répartition de l'augmentation de la DGF en 2003 entre l'application des règles légales d'indexation et les abondements « exceptionnels »

(en millions d'euros)

DGF dans le LFI 2002

DGF dans le PLF 2003

2003/2002 en volume

2003/2002 en %

DGF résultant de l'indexation (et des abondements intégrés dans la base)

18.390,190

18.812,162

421,972

+ 2,29 %

Abondements

144,82

37 + 23 *

- 84,82

- 59,57 %

Total

18535,01

18.872,162

337,052

+ 1,81 %

* La majoration de 23 millions d'euros ne constitue pas un effort financier supplémentaire de l'Etat mais l'affectation à la DGF de la compensation de la suppression d'un impôt local.

L'impact des abondements de la DSU et de la DSR sur le montant total de la DGF est très faible . En 2002, les abondements représentaient 0,8 % du montant total de la DGF inscrit dans la loi de finances. Dans le présent projet de loi de finances pour 2003, les abondements représentent 0,3 % du total.

On peut observer que la montant inscrit dans le présent projet de loi de finances ne tient pas compte :

- de la majoration de 2 millions d'euros adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, ce qui est logique ;

- des 5,5 millions d'euros prélevés par le comité des finances locales sur la DSI, ce qui est également logique puisque ces crédits sont des reliquats ;

- des 100 millions d'euros prélevés sur la régularisation négative de la DGF 2001.

Le présent projet de loi de finances propose donc de majorer de 100 millions d'euros la DSU et la DSU, mais les crédits correspondants ne sont pas inscrits . Le gouvernement a indiqué à votre rapporteur général que la totalité des crédits correspondant à la régularisation de la DGF 2001 serait inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002, comme c'est traditionnel s'agissant des régularisations positives, que les crédits destinés à être versés aux départements au titre la régularisation le seraient dans les conditions de droit commun, et que les 100 millions d'euros dont le présent article prévoit une utilisation dérogatoires seraient « reportés » 158 ( * ) sur 2003.

En tenant compte des différentes majorations, le montant de la DGF qui sera réparti en 2003 devrait s'établir à :

18.872,162 + 2 + 100 + 5,5 = 18.979,662 millions d'euros.

Au sein de cette enveloppe, 167,5 millions d'euros seront des majorations exceptionnelles, soit 0,9 % du montant total de la DGF.

3. L'évolution en 2003 des composantes de la DGF des communes

Le comité des finances locales étant compétent pour fixer le taux de progression de la dotation forfaitaire, les indexations de certaines composantes de la dotation d'intercommunalité et la répartition du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU et la DSR, il est délicat de se risquer à établir des montants prévisionnels pour les différentes composantes de la DGF des communes en 2003.

Cependant, en application de la loi, la dotation forfaitaire devrait progresser en fonction d'un taux compris entre + 1,03 % et + 1,26 %.

Selon les estimations fournies par le gouvernement, la dotation d'intercommunalité devrait progresser de 150 millions d'euros, ce montant étant majoré en fonction des décisions du comité des finances locales en matière d'indexation des composantes de la dotation d'intercommunalité. L'article 30 du présent projet de loi de finances propose de donner au comité des finances locales la possibilité de ne pas indexer ces composantes.

Dans la rédaction du projet de loi de finances pour 2003 issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, au cours de laquelle l'article 30 a été supprimé, le droit actuel reste en vigueur. En application du droit actuel, la dotation d'intercommunalité progresserait de 173 millions d'euros en 2003 (le « coût » des indexations dont la suppression est proposée à l'article 30 s'élevant à 23 millions d'euros).

Pour la DSU et la DSR, les perspectives d'évolution en 2003 sont les suivantes :

- en l'absence, d'une part, des majorations prévues par le présent projet de loi de finances dans sa rédaction initiale et, d'autre part, des dispositions de l'article 30 qui permettent potentiellement 159 ( * ) d'accroître de 12 millions d'euros le montant en 2003 de la DSU et de la DSR « bourgs-centres », leur montant baisserait de 20 % environ en 2003 ;

- en tenant compte de ces majorations et de l'article 30, la DSU progresserait de 2 % en 2003 et la DSR « bourgs-centres » de 1 % ;

- en ajoutant aux dispositions du projet de loi de finances la majoration de 2 millions d'euros de la DSU adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et le prélèvement de 5,5 millions d'euros sur les reliquats de la DSI décidée par le comité des finances locales, la DSU progresserait de 3 % et la DSR « bourgs-centres » de 1,5 %.

Dans l'état actuel de la rédaction du présent projet de loi de finances, c'est-à-dire en tenant compte de la suppression de l'article 30, la DSU progresserait de 1 % et la DSR « bourgs-centres » de 0 %.

Du point de vue de la DSU et de la DSR, le rétablissement en seconde partie de l'article 30 dans une rédaction identique à celle du projet de loi de finances est indispensable pour permettre une progression du montant des dotations de solidarité comparable à celles des années précédentes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La pratique des abondements exceptionnels, si elle nuit à la lisibilité de l'évolution des composantes de la DGF et donne lieu à des « marchandages annuels » sur l'évolution de leur montant, permet de remédier aux défauts des règles de répartition de la DGF, qui se traduisent par une stagnation de la part des dotations de solidarité dans le total.

L'article 43 de la loi de finances pour 2002 a permis une évolution importante des règles de répartition de la DGF dans un sens favorable à la péréquation puisqu'il a modifié l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que la dotation forfaitaire pouvait progresser chaque année d'un taux compris entre 45 % et 55 % du taux de croissance du montant total de la DGF, contre 50 % à 55 % auparavant. Les sommes dégagées par une affectation de moins de la moitié de la croissance totale de la DGF à la dotation forfaitaire se traduisent de manière symétrique par une augmentation de même montant des sommes disponibles pour les dotations de solidarité.

Dans l'attente d'une réforme plus globale de la DGF, qui sera inévitable en 2003 pour prévoir les conditions dans lesquelles la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle sera intégrée à la DGF en 2004, il importe de poursuivre la pratique des abondements exceptionnels.

Lorsque l'Assemblée nationale aura rétabli l'article 30 du présent projet de loi de finances, le taux d'évolution prévisionnel de la DSU s'établira à 3 % (comme en 2002) et celui de la DSR « bourgs-centres » à 1,5 % (contre 4,75 % en 2002).

Ces taux ne paraissent pas compatibles avec l'objectif de péréquation que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, actuellement en cours de navette, propose d'inscrire dans la Constitution.

Votre commission des finances considère donc que des taux de progression de l'ordre de 5 % pour la DSU et la DSR « bourgs-centres » seraient de nature à témoigner de la détermination de la majorité issue des élections législatives de 2002 à mettre en oeuvre l'objectif constitutionnel de péréquation.

Le gouvernement lui a indiqué que de tels taux de progression pourraient être atteints si la DSU était majorée de 12 millions d'euros et la DSR « bourgs-centres » de 5 millions d'euros. Votre commission des finances vous soumettra donc un amendement en ce sens.

Le Sénat étant saisi du texte qui lui a été transmis par l'Assemblée nationale, il doit délibérer en faisant « comme si » l'article 30 du présent projet de loi de finances était supprimé.

Dans un tel cas de figure, le comité des finances locales n'aurait plus la possibilité de revoir à la baisse les sommes consacrées aux indexations des composantes de la dotation d'intercommunalité, ce qui réduit potentiellement de 23 millions d'euros les sommes disponibles en 2003 au titre de la DSU et de la DSR. Sachant que la disparition de ces sommes se traduirait par une baisse de 10,5 millions d'euros du montant de la DSR « péréquation » et par une diminution de 11 millions d'euros de la DSU et 1,5 millions d'euros au titre de la DSR « bourgs-centres », l'objectif d'une progression de 5 % de la DSU et la DSR « bourgs-centres » ne pourrait dans ces conditions pas être atteint.

Par conséquent, et par « prudence », l'amendement que votre commission des finances vous soumet majore de 11 millions d'euros supplémentaires la DSU et de 1,5 million d'euros supplémentaires la DSR « bourgs-centres »

Au total, le dispositif qui est proposé est le suivant :

- DSU : + 23 millions d'euros (dont 11,5 millions d'euros au titre de la « prudence » en attendant le rétablissement de l'article 30 par l'Assemblée nationale) ;

- DSR « bourgs-centres » : + 6,5 millions d'euros (dont 1,5 million d'euros au titre de la prudence en attendant le rétablissement de l'article 30 par l'Assemblée nationale).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 32

Abondement de la dotation du fonds national de péréquation

Commentaire : le présent article additionnel vise à majorer de 18 millions d'euros les ressources de la part principale du fonds national de péréquation.

Le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République que le Sénat a voté en première lecture élève la péréquation entre les collectivités territoriales au rang d'objectif de valeur constitutionnelle, en prévoyant à l'article 6 que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à compenser les inégalités entre collectivités territoriales ».

Les dispositions du présent projet de loi de finances ne permettent pas une évolution favorable du fonds national de péréquation (FNP) compatible avec cet objectif, puisqu'elles prévoient une stabilisation de ses ressources.

Lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a augmenté de 22,87 millions d'euros la « majoration » du FNP 160 ( * ) . Le présent article additionnel tend à augmenter de 18 millions d'euros les ressources de la part principale de ce fonds 161 ( * ) . On rappellera que ses attributions sont versées aux communes qui répondent à certains critères de potentiel fiscal et d'effort fiscal, ainsi qu'à certains fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Les communes éligibles sont celles qui satisfont aux deux conditions suivantes :

- présenter un potentiel fiscal « quatre taxes » par habitant inférieur de 5 % ou plus à la moyenne de la strate démographique correspondante ;

- présenter un effort fiscal supérieur à la moyenne de la strate démographique correspondante.

Sont également éligibles les communes de plus de 10.000 habitants qui répondent aux deux conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal « quatre taxes » par habitant inférieur ou égal à deux-tiers du potentiel fiscal par habitant de la strate démographique correspondante ;

- avoir un effort fiscal supérieur à 80 % de la moyenne de la strate démographique correspondante.

Sont enfin éligibles les communes qui répondent à l'une des conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 5 % ou plus de la strate démographique correspondante et un taux de TP égal en 2001 au taux plafond, soit 29,60 % ;

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 5 % ou plus à la moyenne de la strate démographique et un effort fiscal compris entre l'effort fiscal moyen des communes du même groupe démographique et 90 % de cet effort fiscal moyen.

Le présent article additionnel permettra aux ressources de la part principale du FNP d'augmenter de 18 millions d'euros, soit 4 % en 2003, par rapport à l'année 2002, au profit de la péréquation des ressources, destinée essentiellement aux petites communes rurales.

Le tableau ci-après montre que, jusqu'en 2001, la part principale du FNP augmentait, mais que, depuis cette date, la réduction du solde du FNPTP conduit à une diminution des ressources de la part principale du FNP, que le présent article additionnel propose d'abonder.

Evolution de la part principale et de la majoration du FNP pour la métropole depuis 1998

(en millions d'euros)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

Part principale (métropole)

413

430

430

447

422

Majoration (métropole)

94

122

120

125

123

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 33

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 15,8 milliards d'euros.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 15,8 milliards d'euros en 2003. Il diminuerait de 6,34 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2002 (16,87 milliards d'euros), mais s'inscrirait en hausse de 8,04 % par rapport à la prévision d'exécution pour cette année (14,62 milliards d'euros), proche du montant revu à la baisse en loi de finances rectificative pour 2002 (14,97 milliards d'euros).

L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général, intitulé : « Participation de la France au budget des Communautés européennes (article 33 du projet de loi de finances) ». Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial .

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 144 Les évacuations sanitaires d'urgence, les vols locaux n'impliquant pas de transport entre aérodromes différents et les vols effectués par une personne physique pour son propre compte ne sont pas considérés comme des vols commerciaux.

* 145 Hors TOM et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon.

* 146 « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* 147 Plusieurs compagnies en difficulté financière ont ainsi bénéficié des plans de recouvrement mis en oeuvre dans le cadre de la commission des chefs des services financiers (COCHEF) au regard du paiement des taxes et redevances dues à l'aviation civile. Le plan de recouvrement correspond à l'octroi par la commission à titre gracieux des délais de paiement au débiteur, en contrepartie de l'engagement de ce dernier à respecter et à acquitter ses dettes fiscales et sociales courantes, tout manquement à cet engagement rendant caduc le plan de recouvrement.

* 148 La taxe d'aéroport a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 1999. Elle est acquittée par les compagnies aériennes à raison des passagers et de la masse de fret et de courrier embarqués, et son produit est versé aux exploitants d'aérodromes dont le trafic dépasse un certain seuil. Les tarifs de la taxe d'aéroport sont modifiée par l'article 71 du présent projet de loi de finances, dont l'examen est rattaché au budget de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, dont le commentaire figure dans le rapport spécial de notre collègue Yvon Collin.

* 149 Toutes les sommes (primes ou cotisations principalement) versées au titre de conventions d'assurance pour lesquelles le risque est situé en France sont soumises à la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, à un taux compris entre 7 % et 30 %.

* 150 Il s'agit de la taxe sur les primes d'assurance automobile, de la taxe sur les conventions d'assurance, des droits de consommation tabac, et des droits de consommation alcools et boissons.

* 151 Ce chiffre tient compte des abondements de la DCTP au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI), et des compensations versées au titre de l'arrêt « Commune de Pantin » (article 19 de la loi de finances pour 2002).

* 152 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003 n° 256 (XIIe législature), tome II, page 331.

* 153 Article 58 de la loi de finances pour 1999.

* 154 Sur ce point, on se reportera utilement au commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances.

* 155 Cet abondement passe en effet de 80,04 millions d'euros en 2002 à 44,475 millions d'euros en 2003.

* 156 Il convient de rappeler que les derniers chiffres publiés par l'INSEE en octobre 2002 font état, pour 2000 d'une croissance en volume de 4,2 %.

* 157 Dans la rédaction initiale du présent article, la majoration proposée pour la DSU était de 33 millions d'euros. A l'occasion de son examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le gouvernement majorant la DSU de 2 millions d'euros, afin de tenir compte des conséquences du coût des dispositions de l'article 31 bis du présent projet de loi de finances.

* 158 La DGF n'étant pas un chapitre budgétaire mais un prélèvement sur les recettes de l'Etat, il ne s'agira pas reports au sens de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. les crédits seront stockés sur le « compte de tiers de la DGF en attendant d'être répartis en janvier 2003 par le comité des finances locales.

* 159 Si le comité des finances locales décidait de ne pas indexer du tout les composantes de la dotation d'intercommunalité.

* 160 La « majoration » du FNP est définie au 2° de l'article 1648 B bis du code général des impôts.

* 161 La part principale du FNP est définie au 1° de l'article 1648 B bis du code général des impôts.

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