II. DE L'UTILITÉ DE RAPPELER QUELQUES PRINCIPES
Le redressement des comptes de la sécurité sociale passe, non seulement par la définition des mesures financières nécessaires, mais également par la réaffirmation de certains principes fondamentaux qui en garantiront la cohérence et, de ce fait, en renforceront l'efficacité.
Le fait que ces principes aient été définis, il y a près de dix ans, dans le cadre de la « loi Veil » de 1994 n'en diminue en rien l'utilité, bien au contraire. En effet, c'est leur oubli, sinon leur mépris, qui explique, pour partie, l'état déplorable des comptes sociaux légués par le précédent gouvernement à son successeur.
A. LE RESPECT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DE CHAQUE BRANCHE DU RÉGIME GÉNÉRAL : UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À LA RESPONSABILITÉ
1. Les dispositions de la loi de 1994 ont été respectées dans leur lettre, mais trahies dans leur esprit
Au plus fort de la crise financière de la sécurité sociale du début des années 1990, la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale (dite « loi Veil ») a posé, afin de responsabiliser les gestionnaires de chacune des branches, le principe de leur autonomie financière.
Or, si les dispositions de cette loi ont été respectées dans leur lettre, elles ont été trahies dans leur esprit.
a) L'esprit de la loi de 1994 : l'équilibre financier de chaque branche relève de sa propre responsabilité
L'article premier de la loi du 25 juillet 1994, codifié depuis à l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, dispose notamment que « l'équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse (nationale) chargée de la gérer » .
Comme s'il pressentait les difficultés à venir, le législateur de l'époque se crut toutefois obligé d'ajouter que « la gestion commune de trésorerie des différentes branches relevant des caisses nationales du régime général ne fait pas obstacle à (cette) obligation ».
Par ailleurs, l'article 2 de ladite loi (art. L. 225-1 du code de la sécurité sociale) précise que « en vue de clarifier la gestion des branches du régime général, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale assure l'individualisation de la trésorerie de chaque branche par un suivi permanent en prévision et en réalisation comptables ; elle établit l'état prévisionnel de la trésorerie de chaque branche ».
Dans ce cadre, « les intérêts créditeurs et débiteurs résultant de (cette) gestion de trésorerie sont répartis entre les branches gérées par les caisses nationales en fonction du solde comptable quotidien de leur trésorerie constaté par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. » (article 3 de la loi du 25 juillet 1994, codifié à l'article L. 255-1 du code de la sécurité sociale).
En outre, le même article 2 de la loi de juillet 1994 accorde aux caisses nationales une grande latitude de gestion de leurs excédents durables de trésorerie. Ainsi, « le conseil d'administration de chaque caisse nationale décide, au vu de l'état prévisionnel de la trésorerie de chaque branche, du placement à son profit des éventuels excédents durables de trésorerie. Il donne mandat à cet effet à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. »
Le principe ainsi posé ne saurait être plus clair : dans le cadre de la trésorerie commune de la sécurité sociale par l'ACOSS, chaque branche est responsable de son équilibre financier et décide librement du placement de ses excédents éventuels.
b) Un alibi commode qui autorise toutes les dérives : l'approche « consolidée » des comptes de la sécurité sociale
Mais le respect de l'autonomie des branches du régime général nécessitait une discipline financière qui n'a pas pu, ou que l'on n'a pas voulu, respecter. Assimilant ce principe à un carcan excessif, qui serait incompatible avec l'unité fonctionnelle de la sécurité sociale, et avec la nécessaire solidarité financière entre chacune de ses branches, diverses critiques furent formulées à son encontre et suggérèrent un assouplissement.
Curieusement, l'une de ces premières critiques émana de la Cour des comptes, dans son rapport annuel sur la sécurité sociale de septembre 1998 (cf. encadré ci-après).
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Extraits du rapport sur la sécurité sociale de septembre 1998 « L'utilisation par l'ACOSS des soldes excédentaires de la trésorerie d'une branche, afin de financer les déficits d'une autre, se justifie dans la mesure où elle permet de réduire les charges de la gestion commune de la trésorerie. Dès lors, la faculté donnée par la loi aux caisses gestionnaires de branches structurellement excédentaires, d'externaliser ces excédents sous forme de placements en valeurs au moment où d'autres branches seraient emprunteuses, paraît contestable. L'ACOSS pourrait ainsi se trouver dans la nécessité d'avoir à emprunter à un coût élevé auprès de la Caisse des dépôts des volumes financiers importants pour couvrir le déficit dû à une branche, tandis que le conseil d'administration de la caisse gérant les excédents d'une autre branche aura pu décider de « placements durables » qui rapporteront toujours, en tout état de cause, moins que ne coûteront aux cotisants et aux contribuables les agios facturés par la Caisse des dépôts et consignations au titre des avances. « On peut s'interroger sur le coût final pour la collectivité d'une séparation de la gestion des excédents de trésorerie durables des branches, alors que l'unité de la trésorerie du régime général confiée à l'ACOSS a pour finalité de réduire les charges de gestion et donc les prélèvements sociaux qui les financent. « La Cour considère comme opportun et nécessaire de maintenir les excédents durables dans la trésorerie commune gérée par l'ACOSS, ce qui permettra de réduire et d'optimiser les charges financières des avances de la Caisse des dépôts : la répartition des intérêts créditeurs et débiteurs entre les branches en fonction du solde comptable quotidien de leur trésorerie, permet de concilier la rémunération des excédents durables ou non des différentes branches, avec l'unité de trésorerie du régime. Autrement dit, la séparation comptable de la trésorerie des branches permet en fait aux branches excédentaires de faire des placements auprès des branches déficitaires aux conditions fixées par la convention CDC/ACOSS, sans augmentation de la charge finale des emprunts opérés par les branches déficitaires. » |
Conformément à ces recommandations, l'Assemblée nationale adopta, sur proposition de sa commission des Finances, l'article 46 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 qui supprima le placement individualisé des excédents de trésorerie de chaque branche, et le remplaça par « le placement des excédents de trésorerie globalement constatés pour l'ensemble des branches » (art. L. 225-1 modifié du code de la sécurité sociale).
Or, si les arguments techniques (bonne gestion du solde global du régime général, diminution de la charge d'emprunts de l'ensemble de la sécurité sociale, etc.) invoqués pour justifier cette suppression peuvent paraître, dans une certaine mesure, légitimes, on ne peut que constater que cette conception « consolidée » de la sécurité sociale, utilisée sans vergogne par le précédent gouvernement, a permis et facilité l'actuelle confusion des comptes sociaux 8 ( * ) .
Dans son rapport de septembre dernier, la Commission des comptes de la sécurité sociale exprime toute l'ambiguïté d'une telle approche « consolidée » de la sécurité sociale :
« La présentation de résultats d'ensemble pour le régime général, de même que pour les régimes de base et complémentaires, relève d'une approche consolidée de la sécurité sociale qui n'est pas sans faire débat. La diversité des régimes et des caisses constitue en effet une des caractéristiques de l'organisation de la protection sociale en France et la loi de juillet 1994 a consacré l'autonomie des branches du régime général.
« La force de la logique consolidée est pourtant puissante (...). Pour le régime général, cette logique se traduit également par l'unité de trésorerie qui permet aujourd'hui de financer en partie les besoins de la CNAMTS par les ressources des autres caisses. Elle se traduit également par la place croissante des transferts entre branches ou entre le régime général et le fonds de solidarité vieillesse (prise en charge des majorations de pensions par la CNAF, sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles).
« Pour les autres régimes, elle se traduit d'abord par le jeu des compensations démographiques en maladie et en vieillesse, puis par des dispositifs d'équilibrage qui font en grande partie appel au régime général mais touchent également, et indirectement, les mécanismes construits autour du Fonds de réserve des retraites.
« Le compte présenté dans ce rapport (de septembre 2002) illustre bien la force de ces solidarités inter-régimes. Dans le champ du régime général, la prévision montre une divergence inédite par son ampleur entre le déficit de la CNAMTS, qui se creuse dangereusement, et l'excédent maintenu des autres branches. Dans le champ tous régimes, le compte intègre une modification des mécanismes de compensation généralisée et spécifique vieillesse qui organise une redistribution d'ampleur entre régimes. Celle-ci conduit à alourdir la charge du régime général et donc à diminuer l'excédent de la CNAVTS, et en conséquence le versement réalisé l'année suivante au fonds de réserve des retraites. En revanche, elle allège la charge des pensions de l'Etat, des régimes spéciaux, notamment celui de la CNRACL, et des régimes des non-salariés non agricoles. Les économies réalisées par ces (derniers) diminuent leurs besoins de C3S, ce qui améliore le solde de C3S qui est utilisé par le BAPSA et, pour partie, reversé au Fonds de solidarité vieillesse (...)
« Ces exemples illustrent les enjeux d'un pilotage financier global de la sécurité sociale. Devant les difficultés structurelles auxquelles sont confrontés les régimes de sécurité sociale, il est nécessaire de trouver un équilibre entre la nécessaire autonomie de gestion des branches, qui, seule, permet une responsabilisation des gestionnaires, et un pilotage financier consolidé qui implique l'organisation de transferts de recettes ou de dépenses entre régimes. »
Le raisonnement de la Commission des comptes de la sécurité sociale (en fait, de la Direction de la sécurité sociale) paraît ainsi poser les termes d'un compromis raisonnable entre, d'une part, la nécessaire rigueur de gestion et, d'autre part, les contraintes du moment.
Le seul problème est que le « pilotage financier consolidé » de la sécurité sociale, tel qu'il fut pratiqué au cours de ces dernières années, a permis d'éluder la résolution des « difficultés structurelles auxquelles sont confrontés les régimes de sécurité sociale » et a, par ailleurs, totalement « déresponsabilisé » les gestionnaires de chaque branche.
En ce sens, on peut donc affirmer que les dispositions de la « loi Veil » de 1994 relatives à l'autonomie financière des branches de la sécurité sociale, si elles ont été respectées dans leur lettre, n'en ont pas moins été trahies dans leur esprit.
2. Au sein de chaque branche, les comptes de report à nouveau pourraient être utilement transformés en fonds de réserve et de régulation conjoncturelle
a) La gestion séparée de la trésorerie de chacune des branches de la sécurité sociale : un objectif souhaitable, mais dont la concrétisation est tributaire de l'amélioration des comptes de l'assurance maladie
La réaffirmation de l'autonomie financière des branches de la sécurité sociale passe par la gestion séparée de la trésorerie de chacune d'entre elles. Selon l'une des personnalités auditionnées par votre rapporteur 9 ( * ) , il apparaît que, sur ce point, si les ordonnances de 1967 réformant la sécurité sociale présentaient un aspect positif, à savoir l'unification du recouvrement des recettes de la sécurité sociale par l'intermédiaire de l'ACOSS, elles contenaient également une « erreur », à savoir la trésorerie commune du régime général .
Certes, cette trésorerie commune ne prive pas les branches excédentaires (famille et vieillesse) du fruit de leurs résultats, dans la mesure où les avances de trésorerie qu'elles consentent à la branche déficitaire (maladie) leur sont rémunérées (cf. encadré ci-après).
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La gestion de la trésorerie des branches du régime général
Décret n° 95-196 du
24 février 1995, codifié aux articles R. 255-1 à
R. 255-8
1) Un état prévisionnel de trésorerie est établi chaque année par l'ACOSS, pour l'année suivante à partir : - des prévisions de dépenses approuvées par le conseil d'administration de chaque caisse nationale, et communiquées à l'ACOSS avant le 31 octobre ; - et des prévisions de recettes correspondantes. Sur la base de ces éléments, l'ACOSS élabore, avant le 30 novembre, un profil quotidien de trésorerie de chaque branche du régime général de sécurité sociale pour l'année suivante, qu'il transmet aux caisses nationales avant le 5 décembre. 2) Au vu de cet état prévisionnel de trésorerie, le conseil d'administration de chaque caisse nationale décide, avant le 31 décembre, et pour chacune des branches qu'il gère, du placement de ses excédents durables prévisionnels de trésorerie (montant des sommes placées et période pendant laquelle aura lieu ce placement). Le montant des excédents durables est celui du plus petit solde prévisionnel quotidien de trésorerie constaté dans le cadre de l'exercice annuel (à condition, bien sûr, que ce solde soit positif). 3) Le placement des excédents durables est effectué par l'ACOSS qui reçoit, à cette fin, mandat des caisses nationales . Leurs conseils d'administration peuvent toutefois choisir entre : - soit le maintien de ces excédents dans la trésorerie gérée pour le compte de l'ensemble des branches par l'ACOSS (rémunération : intérêt au taux moyen consenti à l'ACOSS dans le cadre de ses conventions d'avances passées avec la Caisse des dépôts et consignations) ; - soit leur placement, par la Caisse des dépôts via l'ACOSS, en valeurs d'Etat, en valeurs garanties par l'Etat ou en valeurs mobilisables (dans des conditions définies par un arrêté conjoint des ministres des finances, du budget et des affaires sociales). 4) Si, à une date donnée, la prévision actualisée du solde de trésorerie établi par l'ACOSS pour le 10 ème jour ouvré suivant est inférieure au montant des excédents durables placés , le montant de ces placements est réduit à due concurrence par l'ACOSS (ce nouveau solde quotidien minimum se substitue alors, jusqu'à la fin de l'année civile, au solde minimum prévu initialement). 5) Les soldes comptables journaliers positifs portent intérêts créditeurs. Les soldes comptables journaliers négatifs produisent des intérêts débiteurs (taux moyen avances Caisse des dépôts). 6) La différence entre la somme des intérêts créditeurs et débiteurs est inscrite dans les comptes de l'ACOSS. Ce solde vient en correction de la contribution annuelle due par chacune des caisses nationales au fonds de gestion administrative de l'ACOSS. |
Mais cette trésorerie commune a permis à la branche maladie de financer ses déficits croissants de ces dernières années :
- tout en évitant les efforts d'ajustement qui relèvent de sa propre responsabilité pour rétablir l'équilibre de ses comptes ;
- en accumulant des frais financiers qui, ayant doublé en quatre ans (cf. chapitre I du présent rapport), se traduisent par la reconstitution rapide d'une dette pesant aujourd'hui sur l'ensemble du régime général.
Il paraît d'ailleurs certain que, dans l'hypothèse d'une séparation effective de la trésorerie de chacune des branches, des mesures auraient déjà été prises, au cours de ces dernières années, afin d'enrayer la dégradation des comptes de l'assurance maladie. En effet, dans ce cas, la branche maladie n'aurait pas pu utiliser à son profit, et « sans douleur », les liquidités des autres branches. Il paraît ainsi probable que cette dégradation n'aurait pas atteint le niveau constaté d'aujourd'hui.
La gestion séparée de la trésorerie de chacune des branches de la sécurité sociale demeure donc un objectif à atteindre, ne serait-ce que pour donner aux gestionnaires des caisses les moyens de respecter l'obligation générale qui leur est fixée par la « loi Veil » de 1994, et selon laquelle « l'équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse chargée de la gérer ».
L'abondance financière de la sécurité sociale, due à la croissance de ces dernières années, aurait probablement permis de réaffirmer et d'actualiser le principe de l'autonomie financière des branches. Là comme ailleurs, le précédent gouvernement a laissé passer l'occasion...
Aujourd'hui, et compte tenu de la dérive financière de l'assurance maladie et du déficit global du régime général, il s'avère difficile d'instituer, brutalement, l'autonomie de chaque branche dans la gestion de sa trésorerie et de leur accorder, dans l'immédiat, liberté totale en ce qui concerne le placement de leurs excédents durables. En toute hypothèse, le maintien de la trésorerie commune gérée par l'ACOSS ne doit plus :
- d'une part, faire perdre de vue l'objectif de l'autonomie financière de chaque branche, dont la concrétisation devra intervenir dès que les conditions le permettront ;
- d'autre part, servir d'alibi pour « laisser filer les comptes » et pour repousser indéfiniment les réformes structurelles qui s'imposent.
b) L'utilité d'une nouvelle étape : élever les excédents éventuels de chaque branche au rang de fonds de réserves et de régulation conjoncturelle
Si la situation financière de la sécurité sociale empêche, dans l'immédiat, de concrétiser une réelle autonomie de gestion de chacune de ses branches, le moment paraît venu de franchir une étape supplémentaire en direction de cette autonomie en « élevant » leurs excédents éventuels au rang d'un véritable fonds de réserve et de régulation conjoncturelle.
Cette faculté existe déjà, et de manière quelque peu paradoxale, pour la branche maladie. En effet, selon les dispositions de l'article L. 251-3 du code de la sécurité sociale : « Si les ressources de la gestion des assurances maladie, invalidité et décès excèdent le montant des charges, les excédents constatés à l'issue de chaque exercice sont affectés à un fonds de réserve propre à cette gestion . Si les ressources ne permettent pas d'assurer la couverture des charges de la gestion, l'équilibre financier de la Caisse nationale doit, en priorité, être maintenu ou rétabli par un prélèvement sur le fonds de réserve (...) ».
Il convient de souligner que le « fonds de réserve » ainsi visé ne doit pas être confondu avec les « fonds » créés, généralement sous la forme d'établissements publics, au cours de ces dernières années (Fonds de solidarité vieillesse, FOREC, Fonds de réserve des retraites, etc....) hors du « périmètre » des caisses nationales. Il s'agit d'un fonds de gestion entrant dans les attributions propres de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés. En effet, depuis l'origine, les caisses de sécurité sociale sont organisées sur la base de « fonds » internes : fonds de gestion du ou des risques concerné(s) et fonds d'action sanitaire et sociale, notamment.
Or, la création, sur le modèle de celui qui existe déjà pour la branche maladie, de fonds de réserve propres à la branche famille et à la branche accidents du travail 10 ( * ) permettrait :
- d'une part, de « sanctuariser » les excédents respectifs de ces deux branches , excédents qui sont actuellement comptabilisés dans les comptes de report à nouveau de leurs bilans respectifs ;
- d'autre part, de réguler l'impact des fluctuations conjoncturelles de recettes sur l'équilibre de leurs comptes . En effet, les recettes de la sécurité sociale, principalement constituées de cotisations et de contributions (CSG), sont extrêmement sensibles aux variations de l'activité économique. Outre l'évolution structurelle des dépenses propres à chaque branche, l'équilibre financier de la sécurité sociale est ainsi tributaire de ces variations, les déficits des années de récession succédant aux excédents des années de croissance, et vice versa. Afin de neutraliser les effets défavorables de ces « à-coups » conjoncturels sur les comptes sociaux, il paraît donc utile d'autoriser chaque branche à affecter ses excédents éventuels à un fonds de réserve lui permettant de faire face, le cas échéant, à ses déficits ultérieurs.
Ainsi conçus, ces fonds de réserve donneraient à chaque branche les moyens de respecter l'obligation, qui leur est imposée par la « loi Veil » de 1994, de définir les conditions de leur équilibre financier.
* 8 Voir rapport n° 60 (2001-2002) fait au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 par M. Alain Vasselle - Tome I : Equilibres financiers généraux et assurance maladie.
* 9 M. Jean-François Chadelat - audition du 17 octobre 2002.
* 10 L'excédent de la branche vieillesse du régime général étant déjà affecté, de par la loi, au Fonds de réserve des retraites, il n'y a donc pas lieu de prévoir de dispositif particulier en ce domaine.