C. LE CONTENU DES PROPOSITIONS DE LOI CONSTITUTIONNELLE
1. La proposition de loi constitutionnelle présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues
La proposition de loi constitutionnelle n° 402 (Sénat, 2001-2002) relative à la libre administration des collectivités territoriales, présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues, vise à donner un nouveau souffle et un ancrage constitutionnel à la décentralisation.
a) L'affirmation de la libre administration des collectivités territoriales
Il s'agit de « muscler » le concept de la libre administration des collectivités territoriales. A cette fin, nos collègues proposent d'inscrire dès l'article premier de la Constitution le principe selon lequel « la France garantit la libre administration de ses collectivités territoriales » ( article premier ).
L'article 72 de la Constitution serait entièrement réécrit, ses modalités d'application étant renvoyées à une loi organique ( article 6 ).
Les régions et les collectivités d'outre-mer , terme générique se substituant à celui de territoires d'outre-mer, seraient reconnues dans la Constitution comme des collectivités territoriales de la République, au même titre que les communes et les départements. Toute autre collectivité territoriale resterait créée par la loi. Contrairement à ce que propose le projet de loi constitutionnelle, celle-ci ne se verrait pas reconnaître la possibilité de substituer une collectivité sui generis à des collectivités reconnues par la Constitution.
La clause générale de compétence des collectivités territoriales et le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre seraient solennellement affirmés. Serait à l'inverse supprimée la mention selon laquelle ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi .
Le délégué du Gouvernement dans les départements et les collectivités d'outre-mer conserverait la charge des intérêts nationaux et du respect des lois, mais n'exercerait plus de contrôle administratif. Il s'agit, selon l'exposé des motifs, de « tirer la conséquence du remplacement de la tutelle a priori par un contrôle juridictionnel a posteriori opéré par la loi du 2 mars 1984 ».
b) L'autonomie financière des collectivités territoriales
La proposition de loi constitutionnelle vise à garantir l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales.
Reprenant pour l'essentiel les dispositions de la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000, son article 7 tend à insérer un article 72-1 dans la Constitution dont les modalités d'application seraient fixées par une loi organique et visant à :
- consacrer l'attribution de recettes fiscales dont les collectivités maîtrisent les taux comme un élément essentiel de leur libre administration ;
- conférer une valeur constitutionnelle au principe de la prépondérance de ces recettes fiscales propres - dans le sens où les collectivités en votent les taux - au sein des recettes de fonctionnement de chaque catégorie de collectivités territoriales ;
- confier à une loi organique , votée dans les mêmes termes par les deux assemblées , le soin de fixer la liste , l'assiette et les modalités de recouvrement des ces recettes fiscales , ce qui permettrait de protéger leur existence ;
- permettre aux collectivités territoriales, dans la perspective de la réforme de la fiscalité locale, de percevoir le produit de contributions de toute nature , « qu'il s'agisse de ressources fiscales ou sociales transférées ou partagées avec l'Etat, ou de nouvelles impositions » ;
- enrayer le processus de démantèlement de la fiscalité locale, en posant le principe du remplacement de toute recette fiscale locale supprimée par une recette fiscale d'un produit équivalent ;
- conférer une valeur constitutionnelle et une portée plus générale au principe, posé par la loi du 2 mars 1982, de la compensation concomitante et intégrale des transferts de compétences, en prévoyant que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat sont accompagnés d'un transfert concomitant de ressources garantissant la compensation intégrale et permanente de ces charges 67 ( * ) ».
c) Le droit à la différence au sein de la République
Les auteurs de la proposition de loi entendent également « rompre avec une certaine conception de l'uniformité égalisatrice » et « reconnaître un certain droit à la différence au sein de la République sans altérer son caractère unitaire. »
Afin de remédier à l'enchevêtrement des compétences entre collectivités, la proposition de loi constitutionnelle permet à une collectivité territoriale d'exercer une ou plusieurs compétences relevant soit de l'Etat , soit d'une autre catégorie de collectivités territoriales ( article 6 ). Aucune mention d'une quelconque expérimentation n'étant faite, ces transferts pourraient être permanents.
Les collectivités territoriales pourraient par ailleurs, sur autorisation du Parlement et dans des conditions déterminées par une loi organique, exercer le pouvoir réglementaire dans le cadre de leurs compétences ( article 8 ). Ce pouvoir réglementaire se substituerait alors à celui du Premier ministre ( article 2 ).
Selon l'exposé des motifs, il s'agit de reconnaître aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire d'adaptation de la réglementation nationale aux spécificités locales. Aucune référence n'est faite à une quelconque expérimentation. La rédaction est plus restrictive que celle du projet de loi constitutionnelle, dans la mesure où elle subordonne l'exercice du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales à une autorisation du Parlement. En revanche, ce pouvoir réglementaire ne pourrait être remis en cause par celui du Premier ministre, alors que dans la rédaction du projet de loi il lui serait subordonné.
d) Le renforcement du rôle du Sénat
La proposition de loi constitutionnelle présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues vise à conférer au Sénat des prérogatives lui permettant d'exercer son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales 68 ( * ) .
A cette fin, elle tend à créer, à l'article 34 de la Constitution , une nouvelle catégorie de lois , les lois relatives à la libre administration des collectivités territoriales , définies comme déterminant leur organisation, leurs compétences, leurs ressources et celles de leurs établissements publics de coopération ( article 3 ).
L'article 39 de la Constitution serait complété afin que les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales soient soumis en premier lieu au Sénat ( article 4 ).
Aux termes d'un article 47-2 nouveau de la Constitution, ces projets de loi ne pourraient , d'une part, faire l'objet d'une déclaration d'urgence , d'autre part et en l'absence d'accord entre les deux assemblées, être adoptés par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres ( article 5 ).
Enfin, l'Assemblée nationale ne pourrait « avoir le dernier mot » pour l'adoption des lois organiques fixant la liste, l'assiette et les modalités de recouvrement des recettes fiscales propres des collectivités territoriales ( article 7 ).
e) Les collectivités d'outre-mer
La proposition de loi constitutionnelle tend à reconnaître la diversité des statuts des collectivités situées outre-mer en insérant à l'article 72 de la Constitution, aux côtés de la commune, du département et de la région, la notion générique de « collectivités d'outre-mer » ( article 6 ).
Elle tend à insérer, au titre XV de la Constitution relatif aux Communautés européennes et à l'Union européenne, une référence à l'article 299-2 du traité d'Amsterdam , signé le 2 octobre 1997, qui reconnaît les handicaps spécifiques des régions ultra-périphériques ( article 9 ).
En revanche, elle ne prévoit aucune modification des articles 73 et 74, respectivement relatifs aux départements et aux territoires d'outre-mer.
2. La proposition de loi constitutionnelle présentée par M. Paul Girod
La proposition de loi constitutionnelle n° 269 (Sénat, 2001-2002) tendant à la reconnaissance de lois à vocation territoriale, présentée par M. Paul Girod, vise principalement à reconnaître dans la Constitution, à côté des lois organiques et des lois ordinaires, une nouvelle catégorie de lois : les lois à vocation territoriale.
Adoptées selon la procédure de l'article 46 de la Constitution, applicable aux lois organiques, les lois à vocation territoriale seraient mises en oeuvre par les conseils régionaux qui se verraient reconnaître à cette fin un pouvoir réglementaire spécifique ( article 2 ), exclusif de celui du Premier ministre ( article premier ). Seraient exclus du champ des lois à vocation territoriale les domaines mettant en cause une liberté publique ou un droit fondamental ( article 2 ).
Les régions figureraient désormais parmi les collectivités territoriales de la République énoncées à l'article 72 de la Constitution ( article 3 ).
Enfin, en dehors de l'application des lois à vocation territoriale dont l'exécution relèverait exclusivement des conseils régionaux, les collectivités territoriales pourraient être habilitées par le Parlement à exercer un pouvoir réglementaire pour fixer certaines modalités d'application de la loi, dans le champ de leurs compétences et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques ( article 4 ).
3. Les propositions de loi constitutionnelle présentées par MM. Robert Del Picchia, Georges Othily et Rodolphe Désiré
Deux propositions de loi constitutionnelle visent à modifier l'article 7 de la Constitution relatif à l'élection du Président de la République.
La proposition de loi constitutionnelle n° 302 (Sénat, 2002-2003) présentée par M. Robert Del Picchia a pour objet d' adapter la date d'ouverture des bureaux de vote en fonction des fuseaux horaires , en permettant « aux Français résidant sur les territoires situés entre le méridien 26° ouest et la ligne internationale de changement de date, à l'exception de l'archipel des Açores » (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Français établis hors de France résidant dans la zone concernée) de voter le samedi pour l'élection du Président de la République .
L' article unique de cette proposition de loi constitutionnelle substituerait donc l'expression « deux semaines plus tard » à celle de « deuxième dimanche suivant » au premier alinéa de l'article 7 de la Constitution.
La proposition de loi constitutionnelle n° 379 (Sénat, 2002-2003) présentée par MM. Georges Othily et Rodolphe Désiré modifierait la rédaction de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 7 de la Constitution.
Ce dernier préciserait désormais qu'il serait procédé au second tour de scrutin des élections présidentielles « le deuxième dimanche suivant [le premier tour] sur le territoire métropolitain et le deuxième samedi suivant dans les départements français d'Amérique et aux Antilles ».
4. La proposition de loi constitutionnelle adoptée par l'Assemblée nationale le 16 janvier 2001
A l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, l'Assemblée nationale a adopté le 16 janvier 2001 une proposition de loi constitutionnelle n° 188 (Sénat, 2000-2001) tendant à introduire dans la Constitution un droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales.
Ce texte comprend un article unique visant à insérer un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
A l' initiative des collectivités territoriales , leur organisation , leurs compétences ou leurs ressources pourraient faire l'objet d'une expérimentation en vue d'une généralisation.
Le cadre des expérimentations serait défini par une loi organique, les conditions de chaque expérimentation étant ensuite précisées, au cas par cas, par la loi.
Dans ce cadre, les collectivités territoriales pourraient être autorisées à adapter les lois et règlements , sauf dans certaines matières énumérées à l'article 34 de la Constitution : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ; les principes fondamentaux de l'organisation générale de la défense nationale.
Même si les dispositifs proposés diffèrent, les préoccupations exprimées par ces différents textes se recoupent donc largement pour rechercher la réforme constitutionnelle permettant d'adapter la loi fondamentale pour permettre d'ouvrir une nouvelle étape de la décentralisation, plus diversifiée, tout en maintenant l'unité de la République. Elles rejoignent celles de votre commission des Lois.
* 67 La proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 disposait que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat devraient être accompagnés d'un transfert concomitant des ressources permanentes, stables et évolutives nécessaires, assurant la compensation intégrale des charges imposées.
* 68 La proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 tendait simplement à insérer un article 72-3 dans la Constitution confiant à une loi organique le soin de fixer l'organisation et les compétences des collectivités territoriales, les projets de loi ayant cet objet étant soumis en premier lieu au Sénat.