II. LA CONSÉCRATION PAR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE DE L'EXISTENCE DES JUGES DE PROXIMITÉ
En application de l'article 64 de la Constitution (troisième alinéa), à l'instar des règles applicables à l'ensemble des magistrats judiciaires, il appartient à la loi organique de définir le statut des juges de proximité. Ainsi, le présent projet de loi organique a-t-il pour objet d'insérer dans l'ordonnance statutaire n°58-1270 du 22 décembre 1958 un chapitre V quinquies relatif « aux juges de proximité » , largement inspiré du statut des magistrats exerçant à titre temporaire (chapitre V quater ).
A. L'EXERCICE TEMPORAIRE DES FONCTIONS JUDICIAIRES, UN PRINCIPE DEPUIS LONGTEMPS CONSACRÉ PAR LE LÉGISLATEUR, MAIS TIMIDEMENT MIS EN OEUVRE
1. Un exercice temporaire des fonctions juridictionnelles existant depuis de nombreuses années
La loi n° 70-642 du 17 juillet 1970 a autorisé pour la première fois le recrutement contractuel de magistrats pour exercer des fonctions du second grade de la hiérarchie du corps judiciaire. Plusieurs lois organiques ont peu à peu étendu cette possibilité à l'ensemble des juridictions judiciaires.
La loi organique n°92-189 du 25 février 1992 a permis à des personnes, titulaires d'un des diplômes exigés pour passer le premier concours de l'Ecole nationale de la magistrature et justifiant d'une activité professionnelle de vingt-cinq ans au moins, les qualifiant particulièrement, d'exercer, à titre temporaire (cinq ans non renouvelables), les fonctions de conseillers ou d'avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation.
Cette loi organique a également élargi le champ du détachement judiciaire (article 41 de l'ordonnance statutaire). Cette position statutaire permet aux membres de corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration, aux professeurs et aux maîtres de conférence des universités d'exercer des fonctions de magistrat au premier grade ou au second grade pour une durée de cinq ans non renouvelable.
La loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 a créé deux nouvelles catégories de magistrats à titre temporaire :
- les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire , dont le recrutement a pris fin depuis le 1 er janvier 2000, date d'expiration du dispositif 20 ( * ) . Ce recrutement s'adressait à des personnes titulaires d'un diplôme du niveau de la maîtrise justifiant d'au moins quinze années d'activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires ;
- les magistrats exerçant à titre temporaire dans les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance recrutés parmi des candidats âgés de moins de soixante-cinq ans révolus, justifiant de sept années d'expérience professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires et nommés pour une durée de sept ans non renouvelable.
Cette voie d'accès permet d'exercer la fonction de juge d'instance ou celle d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance (article 41-10). Leur nombre ne peut être supérieur au quart du service des tribunaux d'instance. De même, il ne peut y avoir plus d'un assesseur choisi parmi les magistrats recrutés à titre temporaire dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance.
Une particularité notable de leur statut réside dans la possibilité d'exercer concomitamment les fonctions judiciaires et leur activité professionnelle , sous réserve de la compatibilité de ces activités.
Ils sont rémunérés sur la base de vacations selon un dispositif complexe 21 ( * ) . A la différence des magistrats professionnels qui bénéficient d'un traitement, ces derniers reçoivent une indemnisation.
Le recrutement temporaire a donné lieu à une jurisprudence constitutionnelle ayant validé ces dispositifs.
Dans sa décision n°92-305 DC du 21 février 1992, le Conseil constitutionnel a affirmé le principe selon lequel : « la Constitution ne fait [...] pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire ...».
Il a néanmoins encadré cette importante innovation en subordonnant ses déclinaisons à une série de conditions :
- l'obligation de limiter la part des attributions normalement réservées à des magistrats professionnels dévolue aux magistrats à titre temporaire, qui constitue le corollaire du caractère exceptionnel de ce statut 22 ( * ) . Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 août 2002, a d'ailleurs rappelé cette exigence. Il a validé le titre II de la loi d'orientation du 9 septembre 2002 précitée après avoir jugé que les juges de proximité « exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police » ;
- la définition des garanties appropriées permettant de satisfaire à la fois au principe d'indépendance indissociable de l'activité juridictionnelle et aux exigences de capacité découlant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Ainsi doivent-ils, à l'instar des autres catégories de magistrats, être soumis au statut de la magistrature, sous réserve des particularités liées à la situation des intéressés.
De plus, le Conseil constitutionnel s'est toujours efforcé d'examiner avec rigueur les critères de sélection définis pour chaque catégorie de magistrats, leur capacité constituant une condition de leur indépendance et déterminant la qualité des jugements.
Il a par exemple accepté qu'à l'occasion de certains recrutements ne figure dans la loi organique aucune qualification juridique particulière sous réserve que « les connaissances juridiques des candidats » puissent être vérifiées 23 ( * ) .
L' exigence de qualification est toutefois susceptible de varier selon le niveau de responsabilité et le degré des juridictions dans lequel le magistrat est susceptible d'être nommé. Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il relevé que s'agissant du second et dernier degré de juridiction (cour d'appel), il convenait d'apprécier « strictement » la compétence juridique des intéressés. Une telle nuance peut donc laisser supposer que les critères de sélection méritent d'être examinés au regard des spécificités de la juridiction dans laquelle les intéressés auront vocation à siéger.
* 20 Ces conseillers, compte tenu de la durée d'exercice des fonctions fixée à dix ans non renouvelables, sont à l'heure actuelle encore susceptibles de siéger dans les cours d'appel.
* 21 Voir pour plus de précisions l'examen des articles (article 41-20 inséré par l'article unique du présent projet de loi organique).
* 22 Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs rappelé que « les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire» (Décision n°94-355 DC du 10 janvier 1995).
* 23 Il s'agissait des derniers concours exceptionnels de 1998 ou des concours complémentaires créés par la loi organique n°2001-539 du 25 juin 2001.