Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

Rapport n° 370 (2001-2002) de MM. Jean-Pierre SCHOSTECK et Pierre FAUCHON , fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 juillet 2002

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N° 370

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi d' orientation et de programmation pour la justice ,

(Urgence déclarée)

Par MM. Jean-Pierre SCHOSTECK et Pierre FAUCHON,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Sénat : 362 et 374 (2001-2002)

Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 24 juillet 2002 sous la présidence de M. René Garrec, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, le projet de loi n° 362 (2001-2002) d' orientation et de programmation pour la justice .

Les rapporteurs ont souligné que le projet de loi prévoyait :

- un effort budgétaire sans précédent en faveur de la justice, celle-ci devant bénéficier de 3,65 milliards d'euros au cours des cinq prochaines années , qui s'ajouteront à la reconduction des moyens d'engagement et de paiement de 2002 et de 10.100 emplois permanents supplémentaires ;

- la création d'un nouvel ordre de juridiction, dénommé juridiction de proximité , composé de juges non professionnels et chargé du traitement des litiges de la vie quotidienne dans les matières civile et pénale ;

- une réforme du droit pénal des mineurs destinée à élargir la gamme des mesures pouvant être prises pour répondre à la délinquance des mineurs ;

- des modifications de la procédure pénale destinées à la simplifier et à la rendre plus efficace ;

- des dispositions renforçant la sécurité et améliorant le fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

- des dispositions relatives au fonctionnement de la justice administrative .

- enfin une amélioration des dispositifs d'aide aux victimes d'infractions ;

La commission a adopté 59 amendements tendant notamment à :

- prévoir dans le rapport annexé au projet de loi que le juge des enfants deviendra juge de l'application des peines à l'égard des mineurs ;

- ne pas limiter aux seuls centres éducatifs fermés la possibilité de placer sous contrôle judiciaire les mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ( article 16 ) ;

- permettre au juge des enfants de révoquer lui-même une mesure de sursis avec mise à l'épreuve sans avoir à saisir le tribunal pour enfants ( article 19 ) ;

- prévoir la possibilité de condamner à une amende les parents qui refusent de répondre à une convocation du juge des enfants ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- aggraver les peines encourues par les majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- renforcer les garanties entourant le déroulement de la procédure de référé-détention ( article 23 ) ;

- maintenir la possibilité pour les avocats de demander à assister aux actes d'instruction dont ils demandent la réalisation ( article 24 ) ;

- limiter la possibilité de prolonger les durées maximales de détention provisoire à quatre mois en matière correctionnelle et huit mois en matière criminelle ( article 22 ) ;

- étendre aux victimes de viol la possibilité de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources ( article 40 ).

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Dans son message au Parlement du 2 juillet dernier, M. le Président de la République s'adressait en ces termes aux représentants de la Nation : « Réunis en session extraordinaire par la nécessité et l'urgence de l'action, il vous revient de donner sans délai force de loi à la volonté nationale (...). Dès le milieu de l'été, vous aurez adopté des textes essentiels pour renforcer l'autorité de l'Etat, garantir la sécurité des Français, restaurer la compétitivité de la France et assurer la solidarité nationale ».

Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice s'inscrit dans le cadre de cette action nécessaire et urgente évoquée par M. le Président de la République.

*

Le Sénat a toutes les raisons de se réjouir que la justice soit l'un des premiers chantiers ouverts par le Gouvernement au début de la nouvelle législature.

Avec constance depuis de nombreuses années, il accorde en effet toute son attention à l'évolution du fonctionnement de notre justice.

En 1991, une commission de contrôle s'était penchée sur les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire ^{1 ( * )} .

En 1996, une mission d'information de votre commission des Lois s'était penchée sur la question des moyens de la justice ^{2 ( * )} . Enfin, il y a quelques jours seulement, la mission d'information créée par votre commission sur l'évolution des métiers de la justice a rendu son rapport ^{3 ( * )} , formulant quarante propositions organisées autour des cinq axes suivants :

- désengorger la justice ;

- améliorer l'organisation du travail des juridictions ;

- instaurer une véritable justice de proximité associant les citoyens ;

- poursuivre le mouvement de spécialisation des juridictions ;

- favoriser l'émergence d'une véritable communauté judiciaire.

De la même manière, le Sénat a récemment examiné de manière approfondie l'évolution de la délinquance des mineurs et les moyens d'y répondre dans le cadre d'une commission d'enquête ^{4 ( * )} . Le présent projet de loi reprend plusieurs préconisations de cette commission.

*

Dans sa déclaration de politique générale, M. le Premier ministre a dressé un constat réaliste de l'état de la justice dans notre pays : « l'autorité de l'Etat, c'est aussi une justice sereine, efficace, simple et rapide. Notre système judiciaire ne répond pas suffisamment à la demande de droit. Sa lenteur irrite nos concitoyens. Sa complexité les dérange. La justice doit être à la fois plus effective et plus proche du citoyen. »

Le présent projet de loi ne saurait constituer qu'une étape dans la réalisation d'un objectif aussi ambitieux. Il s'agira néanmoins d'une étape essentielle, compte tenu de l'importance des dispositions proposées. Le projet de loi est organisé autour de sept axes :

- l'attribution à la justice de moyens considérables au cours des cinq prochaines années ;

- la création d'une justice de proximité, appelée à traiter ces petits litiges ou petites infractions qui empoisonnent la vie de nos concitoyens ;

- la réforme du droit pénal des mineurs ;

- la simplification et le renforcement de l'efficacité de la procédure pénale ;

- l'amélioration du fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

- le renforcement de l'efficacité des juridictions administratives ;

- enfin, l'amélioration de l'aide apportée aux victimes.

Le projet de loi s'accompagne d'un rapport annexé, qui décrit de manière détaillée l'action ambitieuse qu'entend conduire le Gouvernement dans le domaine de la justice au cours des cinq prochaines années.

I. DES MOYENS POUR UNE JUSTICE ASPHYXIÉE

Le constat du manque de moyens de la justice en France est dressé avec constance depuis des décennies sans que des réponses satisfaisantes aient jusqu'à présent été apportées à ce problème.

Au cours des dernières années, les moyens accordés à la justice ont augmenté de manière substantielle, le budget du ministère s'étant accru de près de 18 % entre 1998 et 2002.

Ces moyens supplémentaires ont cependant largement été absorbés par les nombreuses réformes entreprises pendant cette période et n'ont pas permis une amélioration du fonctionnement de la justice, notamment en ce qui concerne les délais de traitement des affaires.

Le présent projet de loi prévoit un effort considérable en faveur de la justice pour les cinq années à venir. Il renoue avec la programmation des moyens, qui permet d'avoir une visibilité dans l'octroi de ceux-ci.

Au cours des cinq prochaines années, l'administration centrale du ministère de la justice, les juridictions judiciaires et administratives, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 3,65 milliards d'euros, qui s'ajouteront à la reconduction des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002 (article 2). Le montant des dépenses ordinaires s'élèvera à 2.775 millions d'euros, celui des crédits de paiement à 875 millions d'euros. Ces crédits de paiement permettront de financer l'ouverture de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles. 10.100 emplois permanents seront créés, auxquels s'ajouteront 580 emplois en équivalent temps plein, correspondant au recrutement de 3.300 juges de proximité et de 230 assistants de justice dans les juridictions administratives .

Par ailleurs, afin de faciliter la réalisation des équipements prévus, le projet de loi prévoit l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires et, en contrepartie, la soumission de l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants ( articles 4 et 5 ).

*

Votre commission des Lois se félicite de l'ampleur exceptionnelle des moyens qui seront consacrés à la justice au cours des prochaines années. Elle considère que cet effort important devra s'accompagner d'une profonde réorganisation du fonctionnement et des méthodes de travail des services déconcentrés et de l'administration centrale du ministère . Le récent rapport de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice pourrait fournir au Gouvernement des pistes de réflexion en cette matière. D'ores et déjà, le rapport annexé au projet de loi fixe un objectif ambitieux de réduction des délais de traitement des affaires et envisage la mise en place de nouvelles méthodes de travail fondées, notamment, sur la mutualisation des moyens des juridictions de proximité, d'instance et de grande instance et sur le développement du travail en équipe.

L'inscription dans la loi d'une obligation d'évaluation ( article 6 ) de la future loi d'orientation et de programmation pour la justice est tout à fait positive. Elle correspond à la philosophie de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, qui a profondément modifié les règles relatives à la procédure budgétaire en prévoyant notamment l'élaboration de projets annuels de performances. Votre commission vous propose de modifier l'article 6 du présent projet de loi relatif à l'évaluation pour en rapprocher les termes de ceux figurant dans la loi organique relative aux lois de finances .

II. LA JUSTICE DE PROXIMITÉ : ÉVOLUTION OU RÉVOLUTION ?

La justice est trop éloignée du citoyen. Cet éloignement n'est pas seulement géographique, mais aussi temporel, dès lors que les décisions sont rendues dans des délais inacceptables, voire psychologique, le fonctionnement de la justice suscitant souvent l'incompréhension des justiciables.

Le présent projet de loi tend à apporter une réponse à cette préoccupation lancinante en créant un nouvel ordre de juridiction de première instance, la juridiction de proximité, chargée du traitement des petits litiges de la vie quotidienne dans les matières civile et pénale ( articles 7 à 9 ).

La juridiction de proximité serait compétente :

- en matière civile, pour le traitement des affaires à la fois personnelles ou mobilières d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros ou d'une valeur indéterminée mais portant sur des obligations dont le montant est inférieur ou égal au seuil de sa compétence ; la juridiction de proximité serait également compétente en matière d'injonctions de faire et de payer pour les affaires d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros ;

- en matière pénale, pour les contraventions dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'Etat et pour la validation des mesures de composition pénale ; à l'égard des mineurs, la juridiction de proximité ne serait compétente que pour les contraventions des quatre premières classes, afin de préserver le champ de compétence des juridictions pour enfants.

La juridiction de proximité serait localisée au siège du tribunal d'instance mais pourrait tenir des audiences foraines dans tout le ressort. Le juge de proximité statuerait à juge unique.

Le statut des futurs juges de proximité a été renvoyé à un projet de loi organique, adopté le 24 juillet 2002 par le Conseil des ministres et qui sera débattu par le Parlement à l'automne.

Les juges de proximité ne seront pas des magistrats professionnels, mais des citoyens ayant une formation juridique et une expérience professionnelle leur permettant d'exercer des fonctions juridictionnelles. Le recrutement de 3.300 juges de proximité, représentant 330 emplois équivalent temps plein est prévu pour les cinq ans à venir.

*

Le rapprochement entre justice et citoyens est une préoccupation ancienne du Sénat et, singulièrement, de votre rapporteur, qui défend depuis de nombreuses années le rétablissement d'une forme de justice de paix, telle qu'elle existait avant 1958.

Le projet de loi constitue un progrès incontestable en confiant les petits litiges de la vie quotidienne à des juges non professionnels, dont les qualités humaines et psychologiques seront au moins aussi importantes par la qualité de leurs décisions que leurs compétences juridiques.

Une évolution plus radicale, préconisée par votre rapporteur dans un rapport de 1997 ^{5 ( * )} , aurait pu être envisagée, consistant à réorganiser entièrement les tribunaux d'instance afin de leur permettre de traiter dans de bonnes conditions tous les contentieux de masse . Le tribunal d'instance aurait alors été présidé par un juge directeur entouré d'une équipe de magistrats non professionnels, qui auraient pu être recrutés parmi les magistrats à titre temporaire.

Le dispositif plus modeste proposé par le Gouvernement a l'important avantage de pouvoir être mis en place rapidement sans grand bouleversement, dès lors que les tribunaux d'instance subsistent dans leur forme actuelle.

En revanche, quelques difficultés devront être surmontées. Ainsi, la création d'un ordre supplémentaire de juridiction de première instance risque de rendre plus complexes encore les règles de compétence entre juridictions. De plus, les futurs juges de proximité ne pourront bénéficier de l'encadrement par un tuteur.

Le succès ou l'échec de cette réforme sera déterminé avant tout par la capacité à recruter les futurs juges de proximité. Sans attendre le futur projet de loi organique, votre rapporteur tient à souligner que des conditions de recrutement trop rigides signeraient l'échec probable de la justice de proximité . Il y a quelques années, le législateur avait décidé le recrutement de magistrats à titre temporaire pour exercer certaines fonctions juridictionnelles. Cette réforme n'a pas été encore eu de suite, faute d'une volonté politique suffisante pour assurer le recrutement de ces magistrats.

Il convient qu'un tel précédent ne se reproduise pas. Votre rapporteur souhaite donc insister sur la nécessité de définir des critères de recrutement appropriés à la nature de la mission qui sera confiée au juge de proximité. L'expérience professionnelle des candidats, plutôt que leurs capacités juridiques, devra constituer le critère de sélection déterminant. Ici réside le sort final de l'avenir de l'institution.

Votre commission vous propose d'approuver le dispositif proposé, sous réserve de quelques améliorations formelles.

III. DROIT PÉNAL DES MINEURS : CONJUGUER L'ÉDUCATION ET LA SANCTION

La commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ^{6 ( * )} , qui a rendu son rapport il y a peu, a fait le constat d'une délinquance des mineurs plus massive, plus violente et commise par des mineurs de plus en plus jeunes. Elle a notamment observé que la justice des mineurs, sans être particulièrement laxiste comme on le lui reproche parfois, avait un fonctionnement erratique. Un mineur peut s'enfoncer dans la délinquance malgré de nombreuses « réponses » de la justice, parce que ces réponses ne sont pas claires, pas progressives, pas mises en oeuvre.

Le projet de loi tend à apporter des modifications substantielles au droit pénal des mineurs, sans remettre en cause les principes fondateurs de l'ordonnance de 1945 : primauté de l'éducation sur la répression, spécialisation des juridictions pour mineurs, excuse atténuante de minorité.

Afin de diversifier et d'améliorer les réponses apportées par la justice à la délinquance des mineurs, le projet de loi prévoit :

- l'introduction dans la loi de la notion de discernement (jusqu'alors jurisprudentielle), qui fonde la responsabilité pénale des mineurs ( article 10 ) ;

- la possibilité de prononcer des sanctions éducatives à l'encontre des mineurs âgés de plus de dix ans : confiscation d'un objet, interdiction de paraître dans certains lieux, interdiction de rencontrer la victime, mesure d'aide ou de réparation, obligation de suivre un stage de formation civique ( articles 11 à 13 ) ;

- l'assouplissement des conditions de retenue judiciaire des mineurs de dix à treize ans ( article 14 ) ;

- la possibilité de placer en détention provisoire en matière correctionnelle les mineurs âgés de treize à seize ans, dans le seul cas où les obligations d'un contrôle judiciaire n'auront pas été respectées ; le contrôle judiciaire de ces mineurs ne pourrait être effectué que dans l'un des centres éducatifs fermés que le projet de loi tend à instituer ( articles 15 et 16 ) ;

- la création de centres éducatifs fermés , destinés à accueillir des mineurs de treize à dix-huit ans placés sous contrôle judiciaire ou condamnés à une peine assortie du sursis avec mise à l'épreuve. La fermeture de ces centres serait juridique, reposant sur la menace d'une incarcération en cas de non-respect des obligations imposées au mineur ( article 20 ) ;

- la création d'une procédure de jugement à délai rapproché , devant permettre la comparution d'un mineur devant le tribunal pour enfants dans un délai de dix jours à un mois après l'infraction ( article 17 ) ;

- la construction d' établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs ( articles 16 et 20 ).

*

Ces orientations correspondent largement aux conclusions de la commission d'enquête du Sénat, qui avait notamment préconisé l'extension des mesures pouvant être prises à l'égard des mineurs de dix à treize ans, la possibilité de placer en détention provisoire les mineurs de treize à seize ans en cas de révocation d'un contrôle judiciaire, la création d'une procédure de jugement à bref délai.

Afin de renforcer la cohérence du dispositif proposé, votre commission vous propose de lui apporter quelques modifications et compléments en insérant dans le texte quelques mesures préconisées par la commission d'enquête :

- la commission d'enquête préconisait d' « être impitoyable à l'égard des majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions ». Votre commission vous propose de modifier l'article 227-21 du code pénal pour que la provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit soit sanctionnée sans qu'il soit nécessaire qu'elle soit habituelle comme c'est le cas actuellement ; elle vous propose également d'aggraver les peines encourues pour vol ou violences en cas de participation d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- votre commission vous propose que la procédure de jugement à délai rapproché que le projet de loi tend à instituer soit réservée à des mineurs déjà connus de la justice , conformément aux conclusions de la commission d'enquête ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- elle vous propose de permettre le prononcé d'une amende civile à l'égard des parents de mineurs délinquants qui ne répondent pas aux convocations des magistrats ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- afin de permettre une réponse rapide de la justice en cas de comportement inacceptable d'un mineur placé, votre commission vous propose de permettre au juge des enfants de révoquer lui-même une mesure de sursis avec mise à l'épreuve sans avoir à saisir le tribunal pour enfants. La commission d'enquête a pu constater qu'il arrivait fréquemment que des violences commises au cours d'un placement, notamment à l'encontre des éducateurs, n'entraînent aucune réponse de la justice ( article additionnel après l'article 20 ) ;

- enfin, votre commission vous propose d'amender le rapport annexé au projet de loi pour prévoir qu'à terme le juge des enfants devrait se voir confier les fonctions de juge de l'application des peines à l'égard des mineurs incarcérés. La commission d'enquête a fortement insisté sur la nécessité de mettre en place des parcours éducatifs continus pour les mineurs délinquants : une telle évolution implique qu'un même juge suive le mineur dans toutes les étapes de son parcours. L'attribution au juge des enfants des fonctions de juge de l'application des peines n'est pas possible dès à présent pour des raisons budgétaires et d'organisation, mais doit être envisagée comme un objectif pour la législature qui s'ouvre.

Par ailleurs, votre commission tient à souligner que les mesures proposées dans le projet de loi sont loin d'épuiser le champ des actions qui devraient être conduites pour mieux répondre à la délinquance des mineurs. L'administration de la protection judiciaire de la jeunesse devra profondément évoluer pour faire face à ses missions .

Surtout, le ministère de la justice n'est pas seul concerné par cette question. Les travaux de la commission d'enquête ont montré la nécessité d'une politique globale conduite dans la durée. Il conviendra en particulier d'agir pour soutenir la famille et l'école, qui sont en première ligne dans l'action de prévention de la délinquance des mineurs.

IV. QUEL ÉQUILIBRE POUR LA PROCÉDURE PÉNALE ?

Partant du constat, dressé dans l'exposé des motifs, que « les réformes successives de la procédure pénale intervenues ces dernières années ont abouti à une complexité croissante des règles applicables », le projet de loi tend à renforcer l'efficacité de la procédure et prévoit en particulier :

- l'extension de la mesure de composition pénale et son inscription au casier judiciaire ( article 21 ) ;

- le renforcement du rôle du procureur de la République en matière de détention provisoire grâce à l'obligation pour le juge d'instruction de motiver ses décisions refusant de suivre les réquisitions du procureur tendant à la saisine du juge des libertés et de la détention aux fins de placement d'une personne en détention ( article 22 ) ;

- la simplification des seuils de peine encourue permettant le placement en détention provisoire par l'établissement d'un seuil unique de trois ans ( article 22 ) ;

- la possibilité de prolonger les durées maximales de détention provisoire lorsque l'instruction doit être poursuivie et que la libération causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une particulière gravité ;

- la création d'une procédure de référé-détention ( article 23 ) ;

- la définition de délais différenciés laissés aux juridictions pour statuer sur les demandes de mises en liberté en fonction du statut pénal de la personne concernée ;

- la suppression de la possibilité pour les avocats d'assister aux actes d'instruction dont ils demandent la réalisation ( article 24 ) ;

- le renforcement des règles permettant de sanctionner les constitutions de partie civile abusives ( article 24 ) ;

- l'extension de la procédure de comparution immédiate à l'ensemble des délits punis de six mois à dix ans d'emprisonnement ( article 25 ) ;

- l'extension de la compétence du juge unique en matière correctionnelle ( article 26 ).

*

Plusieurs des dispositions proposées dans le projet de loi sont identiques à des propositions formulées en vain par le Sénat lors de la discussion de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ou lors de la discussion de la loi du 4 mars 2002 complétant la loi sur la présomption d'innocence.

Lors de la discussion de la loi sur la présomption d'innocence, le Sénat avait ainsi souhaité que les durées maximales de détention provisoire puissent être prolongées dans des circonstances exceptionnelles. Cette proposition n'avait pas été retenue.

De même, le Sénat s'était prononcé en faveur d'un seuil unique de peine encourue de trois ans pour le placement en détention provisoire, sans que sa proposition soit entendue. La récente loi du 4 mars 2002 a encore rendu plus complexes les règles relatives à la détention provisoire et le projet de loi apporte une simplification bienvenue.

Certaines des dispositions du projet de loi avaient été proposées par notre collègue M. Hubert Haenel dans une proposition de loi du 28 novembre 2001. Dans l'exposé des motifs de sa proposition, notre collègue constatait à propos de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes : « En fait, l'équilibre entre liberté et sécurité, entre respect des droits de la défense et efficacité de la répression a été partiellement rompu, l'idéologie ayant parfois pris le pas sur la volonté de moderniser nos procédures ».

« Après un an d'application, il n'est guère besoin d'études approfondies, d'évaluation au long cours pour constater que quelques dispositions de la loi nuisent à l'efficacité de la procédure pénale et découragent les acteurs de cette procédure (...) ».

Votre commission approuve les modifications de procédure proposées, qui devraient permettre d'apporter des réponses aux difficultés rencontrées par les magistrats dans la conduite de leur action .

Outre des améliorations formelles des dispositifs proposés, votre commission vous propose de :

- limiter les possibilités de prolongation exceptionnelle des durées maximales de la détention provisoire à quatre mois en matière correctionnelle et à huit mois en matière criminelle ( article 22 ) ;

- réécrire la procédure de référé-détention inscrite dans le projet de loi, afin de la préciser et de l'encadrer davantage ; il s'agit notamment de prévoir que le référé-détention sera examiné par le Premier président de la Cour d'appel et non par le président de la chambre de l'instruction ( article 23 ) ;

- maintenir la possibilité pour les avocats de demander à assister aux actes d'instruction dont ils demandent la réalisation. Dès lors que le juge d'instruction n'est pas tenu de faire droit à ces demandes, il ne paraît pas souhaitable d'exclure cette possibilité ( article 24 ).

V. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Outre les quatre principaux axes qui viennent d'être évoqués, le projet de loi contient des dispositions relatives :

- au fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

- à la justice administrative ;

- à l'aide aux victimes.

A. LE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES

Afin de renforcer la sécurité et d'améliorer le fonctionnement des établissements pénitentiaires, le projet de loi prévoit :

- de permettre le brouillage des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires ( article 29 ) ;

- de permettre l'hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées ( article 30 ) ;

- d'autoriser le placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire et de prévoir la possibilité de confier à une personne de droit privé habilitée la mise en oeuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance ( article 31 ) ;

- enfin, de simplifier les règles d'affectation des détenus au sein des établissements pénitentiaires ( article 32 ).

Ces dispositions sont bienvenues. La recherche de solutions au problème posé par les détenus atteints de troubles mentaux était indispensable. En 2000, la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait constaté que les personnels pénitentiaires étaient totalement dépourvus face aux troubles psychiques de certains détenus et avait préconisé le doublement des capacités des unités pour malades difficiles. Le projet de loi tend à apporter des solutions à une question qui ne pouvait plus être ignorée. Votre commission vous soumet des amendements améliorant la cohérence du dispositif proposé. Elle souhaite que les unités spécialement aménagées soient mises en fonction le plus rapidement possible .

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

Afin d'améliorer le fonctionnement de la justice administrative, le projet de loi prévoit :

- la prolongation de la faculté de recruter des magistrats administratifs par concours complémentaires ( article 33 ) ;

- la pérennisation du maintien en activité des magistrats administratifs après la limite d'âge ( article 35 ) ;

- la possibilité pour les juridictions administratives de recruter des assistants de justice, à l'instar des juridictions judiciaires ( articles 37 et 38 ).

Votre commission approuve les dispositions proposées. Elle vous propose de les compléter afin de :

- supprimer la règle suivant laquelle les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne peuvent être affectés dans une cour administrative d'appel que s'ils justifient d'au moins quatre ans d'exercice de fonctions juridictionnelles dans ce corps ( article additionnel avant l'article 33 ) ;

- permettre au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel de siéger toujours dans la même composition, quel que soit le niveau hiérarchique des magistrats dont le cas est examiné ( article additionnel avant l'article 33 ).

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'AIDE AUX VICTIMES

Le projet de loi prévoit trois mécanismes nouveaux destinés à améliorer l'aide aux victimes d'infractions pénales. Il ouvre :

- la possibilité aux victimes de demander l'assistance d'un avocat désigné par le bâtonnier . Cette disposition vise à mettre un terme à une situation déséquilibrée selon laquelle, actuellement, contrairement à la victime, les prévenus et les gardés à vue peuvent demander la commission d'un avocat d'office ( article 38 ) ;

- la possibilité pour les victimes des crimes les plus graves (atteintes volontaires à la vie, tortures...) de bénéficier de l' aide juridictionnelle sans condition de ressources ( article 39 ) ;

- la possibilité de recourir à deux nouvelles procédures judiciaires permettant une recherche active des personnes disparues dans des conditions suspectes ( article 40 ).

Ces dispositions novatrices méritent d'être approuvées. Trop de victimes ont encore le sentiment d'être ignorées pendant la procédure judiciaire et le projet de loi marque un progrès incontestable à cet égard.

Votre commission vous propose de compléter la liste des infractions permettant aux victimes de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources pour y inclure le viol.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi .

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

Depuis les débuts de la Vème République, trois lois ont déjà été qualifiées d'orientation et de programmation, ou d'orientation et de programme ^{7 ( * )} . La loi n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice était simplement une loi de programme.

Les lois de programme sont apparues sous la IIIème République pour permettre de planifier la réalisation de grands équipements en dépassant le cadre strict de l'annualité budgétaire. Elles ont été consacrées par la Constitution de 1958, dont l'article 34 dispose, dans son avant-dernier alinéa, que : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. »

L'article 70 de la Constitution indique par ailleurs que « tout projet de loi de programme à caractère économique ou social » doit être soumis pour avis au Conseil économique et social.

La portée juridique des lois de programme est précisée par l' ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances , dont l'article premier dispose que « les autorisations de programme pourront être groupées dans des lois dites « lois de programme » .

Cependant, aux termes de l'article 2 de cette ordonnance, « les lois de programme ne peuvent permettre d'engager l'Etat à l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l'année ». En effet, seule la loi de finances de l'année peut permettre d'acter juridiquement l'engagement des dépenses.

Les prévisions budgétaires chiffrées figurant dans les lois de programme ne sont d'ailleurs pas toujours respectées, notamment en raison de l'évolution ultérieure de la conjoncture économique.

Le Conseil constitutionnel a précisé la notion de loi de programme dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 sur la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social. Il a alors considéré que « pour l'application de l'article 70 de la Constitution, on doit entendre par "loi de programme à caractère économique ou social" une loi qui, non seulement définit des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comporte en outre des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs ».

Peuvent donc être considérées comme des lois de programme des lois qui comportent des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation des objectifs qu'elles approuvent, que ceux-ci soient ou non à caractère économique ou social. Ce dernier élément n'a de conséquence que sur l'obligation de soumettre, le cas échéant, le projet de loi au Conseil économique et social.

A la différence des lois de programme, les lois d'orientation n'ont pas de définition juridique, ne sont soumises à aucune particularité de procédure et ne se distinguent pas des lois ordinaires quant à leur régime juridique. Elles modifient d'ailleurs souvent des lois ordinaires.

De même que les lois de programme, les lois d'orientation présentent un certain nombre d'objectifs dont la réalisation est échelonnée sur plusieurs années ; en revanche, elles sont rarement assorties d'engagements financiers. Dans la forme, à l'instar des lois de programme, elles comportent généralement l'approbation d'un ou plusieurs rapports annexés.

Le présent titre comporte six articles prévoyant :

- l'approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé ( article premier ) ;

- la programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007 ( article 2 ) ;

- la soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics ( article 3 ) ;

- l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires et, en contrepartie, la soumission de l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants ( articles 4 et 5 ) ;

- une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice ( article 6 ).

Article premier
Approbation des orientations et de la programmation
des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007
figurant dans le rapport annexé

Cet article a pour objet d'approuver les orientations et la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007, qui sont précisées dans un rapport annexé.

La loi d'orientation et de programmation se voit assigner le triple objectif d'améliorer l'efficacité de la justice en renforçant ses moyens, de faciliter l'accès au juge et de développer l'effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.

Les moyens supplémentaires affectés à la justice sont déclinés en quatre volets : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens ; adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale ; traiter plus efficacement la délinquance des mineurs ; améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice.

1. Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens

Sur ce volet, la loi d'orientation se voit assigner cinq objectifs : permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions ; rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité ; renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité ; développer l'efficacité de l'administration judiciaire ; améliorer l'équipement et le fonctionnement matériel, notamment informatique, des juridictions judiciaires.

• Permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions

Il est prévu de réduire les délais moyens de traitement des affaires civiles à 12 mois dans les cours d'appel (contre 18,4 mois en 2001), 6 mois dans les tribunaux de grande instance (contre 8,9 mois en 2001) et 3 mois dans les tribunaux d'instance (contre 5,1 mois en 2001).

La chaîne de traitement des affaires pénales devra faire l'objet de moyens spécifiques précisément identifiés, afin de supprimer les goulets d'étranglement.

A cette fin, les effectifs des juridictions seront augmentés, notamment ceux des agents placés, et une nouvelle organisation du travail sera définie :

- généralisation de la politique de contractualisation par objectifs avec les juridictions ;

- retrait des magistrats des commissions administratives dans lesquelles leur présence est inutilement requise, afin de leur permettre de se recentrer sur leurs tâches juridictionnelles ;

- développement du travail en équipe et extension des missions des greffiers pour leur faire jouer un véritable rôle d'aide à la décision du magistrat (recherche documentaire, rédaction de projet de décision ou de réquisitoire) ;

- mutualisation des moyens des juridictions de proximité, d'instance et de grande instance dans le cadre d'un futur tribunal de première instance , ayant vocation à assurer une plus grande cohérence dans la gestion, sans pour autant porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires.

Enfin, la loi de programmation devra permettre à l'autorité judiciaire, en particulier au parquet, de maîtriser sa participation croissante aux politiques publiques . Des emplois de fonctionnaires et de magistrats devront être créés, sans lesquels cette participation s'avérerait inutile et les missions juridictionnelles des magistrats s'en trouveraient affectées.

Votre commission des Lois approuve ces orientations qui figurent, pour la plupart, dans les recommandations de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice . Celles-ci insistaient en particulier sur la nécessité, face au trop grand cloisonnement des services, de recentrer les magistrats sur leurs missions juridictionnelles et de constituer autour d'eux des équipes chargées de les assister, composées de greffiers et d'assistants de justice aux statuts rénovés. Comme le soulignait notre collègue Christian Cointat, rapporteur de la mission : « un hiatus s'est formé entre la façon de travailler, artisanale et solitaire, du magistrat, et la nécessité de répondre à un contentieux qui revêt aujourd'hui un caractère industriel ^{8 ( * )} . »

La déconcentration de la gestion des moyens des juridictions constitue un autre volet de la modernisation de la justice. La création d'un futur tribunal de première instance ne pourra toutefois faire l'économie d'une réflexion sur la révision de la carte judiciaire , sans cesse ajournée alors qu'elle constitue une nécessité, déjà soulignée par la précédente mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice ^{9 ( * )} .

Enfin la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a mis en lumière l'implication croissante des magistrats du parquet dans les politiques publiques, en particulier la politique de la ville, et la nécessité de placer auprès d'eux des assistants, greffiers ou assistants de justice, pour les aider à jouer ce rôle d'interface entre les partenaires de la justice (Etat, collectivités locales, associations) et les magistrats du siège qui doivent davantage rester en retrait, dans la mesure où chaque affaire qui leur est soumise est singulière.

• Rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité

Trois axes sont prévus afin de rendre la justice plus proche du citoyen et d'instaurer une véritable justice de proximité .

Le premier axe concerne la création d'une nouvelle juridiction de proximité spécialisée dans le traitement des petits litiges de la vie quotidienne , en matières civile et pénale.

Il est précisé que le juge de proximité sera un juge non professionnel ^{10 ( * )} se distinguant, à l'instar des anciens juges de paix, par son expérience professionnelle et sa compétence. Il est prévu une modification de la répartition des compétences des juridictions de première instance dans le sens d'un élargissement des attributions du tribunal d'instance.

Les articles 7, 8 et 9 du projet de loi visent à mettre en oeuvre une partie de cette réforme en prévoyant le principe de la création de cette juridiction, ses modalités d'organisation et le champ de ses compétences civiles et pénales. L'article 18 étend la compétence pénale du juge de proximité aux mineurs mais seulement pour les quatre premières catégories de contraventions.

Un projet de loi organique tendant à définir le statut, les modalités de recrutement, la discipline de ce juge devra compléter ces dispositions. La mise en place de ces juridictions de proximité ne sera donc effective qu'après l'entrée en vigueur de cette future loi organique.

Si d'autres solutions auraient pu être envisagées pour mettre en oeuvre une telle réforme, votre commission approuve cette démarche, qui a le mérite d'être pragmatique, facilement réalisable et de proposer une réponse adaptée aux attentes des Français.

La généralisation des guichets uniques des greffes ^{11 ( * )} constitue le deuxième axe de ce volet.

Votre commission se réjouit de cette annonce. La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice avait d'ailleurs mis en exergue les nombreux avantages de ce dispositif qui « permet à tout citoyen de recevoir des informations précises, d'avoir la possibilité de recourir à des modes diversifiés de règlement des différends... ^{12 ( * )} »

Le troisième axe de cette réforme traite de la création d'un service centralisé traitant l'ensemble des requêtes des particuliers . Le rapport annexé indique qu'il s'agit d'apporter une réponse précise aux requérants dans les meilleurs délais.

Une telle démarche traduit le souci de la Chancellerie de veiller à la qualité de la justice rendue et de répondre le plus en amont possible aux attentes des justiciables ; elle mérite donc d'être approuvée.

• Renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité

A l'instar des juridictions judiciaires, les juridictions administratives doivent traiter plus rapidement les contentieux qui leur sont soumis. L'objectif figurant dans le rapport annexé est de réduire à un an l'ensemble des délais de jugement à l'issue de la période de programmation. En 2000, ces délais étaient de 11 mois devant le Conseil d'Etat, de 2 ans et 11 mois devant les cours administratives d'appel et de 1 an et 8 mois devant les tribunaux administratifs.

A cette fin, outre les réformes d'ores et déjà apportées par le présent projet de loi, il est prévu :

- d'augmenter les effectifs par le recrutement non seulement de magistrats et de fonctionnaires mais également d'assistants de justice sur le modèle des juridictions judiciaires ; l'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée ;

- de renforcer les moyens en fonctionnement et en investissement avec la rénovation des bâtiments existants, la création d'une cour administrative d'appel (à Versailles) et de deux tribunaux administratifs, et une amélioration de l'outil informatique.

Le rapport annexé dispose qu'après la création de la nouvelle cour administrative d'appel, interviendra le transfert du Conseil d'Etat aux cours administratives d'appel, prévu par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 ^{13 ( * )} , de l'appel contre les jugements relatifs aux arrêtés de reconduite à la frontière, dont le principe a été posé par l'article 22 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ^{14 ( * )} .

Votre commission des Lois approuve ces orientations. Elle vous propose, en outre, d'insérer dans le projet de loi deux articles additionnels visant à faciliter l' affectation des magistrats administratifs dans les cours administratives d'appel et à améliorer le fonctionnement du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ( articles additionnels avant l'article 33 ).

• Développer l'efficacité de l'administration judiciaire

Le rapport annexé souligne, en premier lieu, la nécessité d'améliorer l'efficacité de l' administration centrale , afin de lui permettre de faire face à ses tâches, d'une part, de préparation des textes ou de suivi de négociations internationales (les études d'impact sont aujourd'hui insuffisantes), d'autre part, de pilotage des services d'administration déconcentrée.

Il est donc envisagé de renforcer les fonctions de gestion et d'expertise et l'attractivité des postes d'administration centrale. La politique immobilière et la politique de développement informatique seront réévaluées et développées.

En second lieu, le rapport annexé assigne pour objectif à la loi de programmation de mettre à niveau les services de formation et d' administration des juridictions judiciaires :

- l'Ecole nationale de la magistrature et l'Ecole nationale des greffes disposeront de moyens accrus pour assurer la formation initiale et continue d'un nombre croissant de magistrats et de fonctionnaires ;

- la durée et le contenu de la formation initiale des personnels des greffes seront revus ^{15 ( * )} ;

- les cours d'appel bénéficieront de l'expertise de techniciens de haut niveau pour la gestion du parc immobilier, dont la superficie ^{16 ( * )} s'élève actuellement à 1,8 million de m² ;

- les services administratifs régionaux et les cellules budgétaires d'arrondissement judiciaire seront développés, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Enfin, le rapport annexé envisage des mesures statutaires pour améliorer le traitement financier et le déroulement de carrière des agents en juridiction, et prendre davantage en compte, au moyen notamment de modulations indemnitaires, la formation, les responsabilités et la charge effective de travail de chacun.

Votre commission des Lois constate que ces orientations rejoignent, pour l'essentiel, les recommandations de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

En matière de formation, celle-ci a notamment souligné la nécessité de calibrer les futurs recrutements en fonction des capacités de l'Ecole nationale de la magistrature et de l'Ecole nationale des greffes (recommandations n° 2 et 10) et de développer les formations croisées , y compris avec les avocats (recommandations n° 11 et 25). Elle s'est prononcée en faveur d'un allongement de la durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers et du développement des formations obligatoires d'adaptation aux postes pour l'ensemble des catégories de personnels (recommandation n° 11).

En matière de gestion, la mission a recommandé de doter les juridictions d'un véritable service gestionnaire spécialisé , en renforçant notablement les équipes des actuelles cellules de gestion ; de doter les chefs de juridiction d'une « équipe de cabinet » animée par un secrétaire général institutionnalisé et professionnalisé (recommandation n° 16) ; de renforcer les services administratifs régionaux , en étoffant leurs effectifs, en les dotant d'un véritable statut qui figurerait dans le code de l'organisation judiciaire et en favorisant le recrutement de fonctionnaires d'autres administrations , susceptibles d'apporter leurs compétences au service de l'institution judiciaire (recommandation n° 17).

• Améliorer l'équipement et le fonctionnement matériel, notamment informatique des juridictions judiciaires

Le rapport annexé prévoit des opérations de rénovation et d' extension du patrimoine immobilier des juridictions et le développement des mesures de protection , en particulier de gardiennage, grâce à une externalisation des prestations en faveur d'entreprises spécialisées.

Il souligne la nécessité de dégager des moyens de fonctionnement correspondant aux effectifs supplémentaires de magistrats et de fonctionnaires (équipements mobiliers, informatiques, etc. ).

Enfin, il prévoit le développement des moyens informatiques des juridictions et de la communication électronique interne et externe, en particulier avec les auxiliaires de justice et les autres administrations.

La mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice a elle aussi insisté sur la nécessité de développer l'informatique et les nouvelles technologies de l'information , qui constituent un outil essentiel, non seulement pour la modernisation du fonctionnement des juridictions et des relations internes au sein de l'institution judiciaire, mais également pour l'amélioration de la communication externe, en direction des citoyens, des auxiliaires de justice, des collectivités locales et des autres administrations de l'Etat.

Les nouvelles technologies de l'information permettent de décloisonner le fonctionnement des services, de favoriser l'échange et d'ouvrir la voie au travail en équipe . Elles induisent un changement des méthodes de travail des magistrats et des personnels des greffes et deviennent un instrument du dialogue social au sein des juridictions : frappe de leurs jugements par les magistrats et simple mise en forme par les greffes, forums de discussion, gestion de courriers commune à plusieurs services, gestion de la liste des experts judiciaires...

Il s'agit également, dans les domaines civil et pénal, de réduire les charges liées à la saisie des données, d' accélérer le processus d'ensemble du traitement des affaires et de garantir la qualité de la transmission entre les juridictions et leurs partenaires : avocats, huissiers, avoués, donneurs d'ordre.

La réussite de la politique informatique suppose d'y consacrer des effectifs importants et de qualité. De ce point de vue des efforts restent à accomplir . L'opportunité de créer ou non une filière informatique au sein des métiers du ministère de la justice fait l'objet d'un débat. L'externalisation entraîne un abandon des savoir-faire et pose un problème de confidentialité des données. Le recrutement de fonctionnaires peut toutefois s'avérer lourd et suppose la mise en place d'une formation continue de haut niveau.

• Les moyens prévus pour la mise en oeuvre de ce volet

Au total, le rapport annexé prévoit la création de 4.397 emplois (soit 43,5 % des 10.100 emplois supplémentaires), dont 3.737 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives et 180 pour l'administration centrale.

1.329 millions d'euros (coût des emplois compris) seront consacrés à ce volet en dépenses ordinaires (47,8 % des 2.775 millions d'euros de dépenses ordinaires), et 382 millions d'euros en autorisations de programme (21 % des nouvelles AP). Les crédits de fonctionnement comprendront les crédits de vacations permettant le recrutement de 3.300 juges de proximité.

2. Adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale

Les orientations proposées par le rapport annexé en matière de droit pénal et de procédure pénale s'organisent autour de quatre axes.

• Adapter le droit pénal et la procédure pénale à l'évolution de la délinquance

Face à la complexité connue des règles de procédure pénale entraînée par les réformes successives, il convient de procéder à des simplifications, qui seront suivies de mesures destinées à faciliter l'exercice des poursuites pénales et à mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité.

• Mettre en place les conditions d'un traitement judiciaire rénové de la réponse pénale

L'augmentation du nombre de magistrats et de greffiers devrait permettre d'améliorer le délai de traitement du contentieux pénal. Le soutien aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales sera accru, afin de faciliter le développement des enquêtes sociales rapides, des enquêtes de personnalité et des mesures de contrôle judiciaire socio-éducatives. Enfin, les services de l'exécution des peines seront renforcés pour faciliter la mise à exécution rapide des peines.

• Développer la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire

Il s'agira tout d'abord d'augmenter la capacité des établissements pénitentiaires et d'améliorer les conditions de détention. 11.000 places nouvelles seront créées, dont 7.000 consacrées à l'augmentation de la capacité du parc. Le placement sous surveillance électronique, qui n'a jusqu'à présent fait l'objet que d'expérimentations, sera généralisé. Les effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation seront renforcés.

• Améliorer le fonctionnement des services pénitentiaires

La sécurité des établissements pénitentiaires sera renforcée grâce à l'installation de dispositifs de brouillage des téléphones mobiles (autorisée par l' article 29 du présent projet de loi) et à l'adaptation des miradors et des filins anti-hélicoptères. Afin de faciliter la réinsertion des personnes détenues, des mesures seront prises pour lutter contre l'indigence en prison, maintenir les liens familiaux, améliorer les conditions d'exercice du travail des détenus et valoriser leurs acquis sociaux et professionnels. De même, le rapport annexé prévoit de favoriser l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques. D'ores et déjà, le projet de loi prévoit l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux dans des unités spécialisées d'établissements de santé ( article 30 ). Le nombre des cellules aménagées pour la prise en charge des personnes handicapées et âgées sera accru et les conditions de leur prise en charge seront améliorées. Les conditions du transfert à l'administration pénitentiaire des tâches d'escorte des détenus seront étudiées. Les directions régionales de l'administration pénitentiaire devront être en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques, de gérer les moyens financiers qui leur sont délégués et d'assurer la gestion des ressources humaines de leurs services.

Enfin, le statut des personnels pénitentiaires devra mieux prendre en compte les obligations particulières auxquelles ces personnels sont astreints.

Au total, la réalisation de l'ensemble des actions consacrées à l'effectivité de la réponse pénale se traduira par la création de 3.600 emplois , dont 3.190 dans les services pénitentiaires.

3. Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs

Le rapport annexé rappelle que le nombre de mineurs mis en cause par la police et la gendarmerie est passé de 154.000 en 1997 à 177.000 en 2001, soit une augmentation de 15 %. La part des mineurs dans le total des mis en cause atteint désormais 21 %.

Plusieurs modifications de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante sont proposées par le présent projet de loi, notamment pour rendre les sanctions plus effectives et en renforcer le contenu éducatif.

• Renforcer et encadrer le dispositif de traitement des mineurs récidivistes ou violents

Le rapport annexé et le projet de loi proposent la création de « centres éducatifs fermés », nouvelles structures d'hébergement gérées par la protection judiciaire de la jeunesse qui ne seront pas physiquement fermées mais qui utiliseront comme « épée de Damoclès » la possibilité de révocation du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l'épreuve, entraînant la détention provisoire ou l'incarcération ferme du mineur qui n'aura pas respecté les conditions du placement, notamment en tentant de fuguer ou en ayant un comportement violent à l'intérieur du centre ( articles 16, 19 et 20 ).

Un projet éducatif rigoureux, reposant sur l'enseignement et l'insertion professionnelle, sera mis en oeuvre dans ces centres éducatifs fermés qui devraient offrir 600 places d'ici 2007.

Par ailleurs, les conditions d'incarcération des mineurs seront améliorées grâce à la création de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs, dont 400 places devraient être livrées d'ici 2007. Quant aux quartiers des mineurs , actuellement intégrés dans les maisons d'arrêt, ils seront rénovés et renforcés par la création de 500 places . Encore plus qu'aujourd'hui, la protection judiciaire de la jeunesse devra intervenir auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à compléter le rapport annexé, afin de poser comme objectif que le juge des enfants devienne, à terme, le juge de l'application des peines, en milieu fermé comme en milieu ouvert. Cette proposition a été émise à la fois par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs et par la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice. Sa mise en oeuvre permettrait de développer les mesures d'aménagement des peines en direction des mineurs et, surtout, tiendrait compte du fait que le juge des enfants, qui connaît le parcours du mineur, est le mieux placé pour envisager son orientation vers une structure plus ouverte, une formation, etc.

• Développer la prévention de la récidive

Trois réformes de procédure sont introduites par le présent projet de loi : l'intervention du juge de proximité pour les infractions commises par les mineurs et relevant des quatre premières classes ( article 18 ), la procédure de jugement à délai rapproché ( article 17 ) et les sanctions éducatives pour les mineurs de dix à treize ans avec une possibilité élargie de retenue judiciaire ( articles 10 à 14 ).

De plus, la prise en charge des mineurs délinquants en milieu ouvert sera renforcée. En particulier, le délai qui s'écoule entre le prononcé de la peine et le début de son exécution, qui est de 51 jours aujourd'hui en moyenne, sera ramené à quinze jours d'ici 2007.

• Mise à niveau des services de formation et d'administration de la protection judiciaire de la jeunesse

Un renforcement quantitatif et qualitatif de la filière administrative de la protection judiciaire de la jeunesse est prévu afin de poursuivre la déconcentration, de renforcer l'expertise et de redonner du corps à la fonction de pilotage de cette administration.

L'amélioration de la formation initiale et continue est envisagée sous différents aspects, en particulier le renforcement de la professionnalisation.

Enfin, la gestion du patrimoine immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse devra être rénovée afin de faire face aux constructions nouvelles prévues par le volet programmation du présent projet de loi.

• Les moyens prévus pour la mise en oeuvre de ce volet

Près de 2.000 emplois seront créés pour lutter plus efficacement contre la délinquance des mineurs, dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires et 1.250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

423 millions d'euros seront affectés à cet effet jusqu'en 2007, ainsi que 170 millions d'euros en autorisations de programme .

Votre commission des Lois approuve d'autant plus cette partie du rapport annexé que, comme la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, elle n'a cessé de demander un renforcement significatif des moyens humains et matériels de la justice des mineurs, notamment lors de l'adoption des lois de finances.

4. Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice

Le rapport annexé prévoit d'affecter 26 millions d'euros et la création de 115 emplois afin d'améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice. Ce volet du rapport annexé se décline en trois axes :

• Améliorer l'aide aux victimes

Trois réformes de procédure sont introduites par le présent projet de loi :

- un renforcement de l'information des victimes d'infractions pénales dès leur première audition par les services d'enquête et l'institution de la possibilité de pouvoir demander la désignation d'un avocat d'office ( article 39 ) ;

- l'attribution automatique de l' aide juridictionnelle , sans condition de ressources, aux victimes des crimes les plus graves tels que le meurtre, le viol aggravé... ( article 40 ) ;

- la création de deux nouvelles procédures judiciaires permettant une recherche active des personnes disparues dans des conditions suspectes ( article 41 ).

De plus, deux pistes de réforme sont annoncées  :

- une information plus large et plus rapide de la victime sur ses droits et sur le déroulement de l'ensemble de la procédure .

Selon les informations fournies par la Chancellerie, sont donc prévues la réactivation du numéro Azur ^{17 ( * )} , offrant à la victime la possibilité d'avoir une assistance à la fois psychologique et juridique 24 heures sur 24, ainsi que la présence de juristes auprès des associations d'aide aux victimes ;

- une meilleure indemnisation des préjudices , plus juste et plus transparente .

Des réflexions devraient être menées en vue d'harmoniser les méthodes d'évaluation des préjudices (clarification des postes de préjudice, création d'un barème d'évaluation harmonisé qui constituerait une référence à la disposition des magistrats et des assureurs). Un groupe de travail devrait être mis en place.

Une amélioration du déroulement des expertises est également envisagée. Plusieurs pistes pourraient être creusées, notamment à travers la possibilité d'offrir aux victimes, à l'instar des gardés à vue, la possibilité de bénéficier d'un premier examen médical sans délai, et une amélioration de la formation des experts.

• Faciliter l'accès au droit

Le rapport annexé annonce une rationalisation et un renforcement des implantations judiciaires dédiées à l'accès au droit telles que les maisons de justice et du droit, les antennes de justice, des antennes juridiques ^{18 ( * )} .

L'accès au droit, à travers l'information, l'orientation et la multiplication des consultations juridiques gratuites, constitue en effet une part croissante de l'activité des maisons de justice et du droit, qui avaient pour vocation initiale de participer à la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites (médiations pénales, rappels à la loi, classements sous conditions...).

Ainsi que l'a fait observer la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, ces implantations demeurent encore « relativement peu connues » alors que leurs utilisateurs expriment un fort taux de satisfaction ^{19 ( * )} .

Le renforcement de ces structures va donc dans le bon sens.

A cet égard, votre rapporteur attire l'attention de la Chancellerie sur la nécessité d'une plus grande implication de l'ensemble des magistrats du siège et du parquet dans le fonctionnement des maisons de justice et du droit. En effet, la mission sur l'évolution des métiers de la justice a fait état de leur « implication variable » en raison d'un manque de temps. Il paraît donc souhaitable que les magistrats désignés pour la coordination de ces structures bénéficient d'une décharge dans leurs fonctions au tribunal de grande instance.

• Permettre un accès effectif à la justice

Le Gouvernement envisage une amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle à travers une réforme des seuils d'admission et une revalorisation de la rétribution des auxiliaires de justice.

Votre commission se félicite d'un tel engagement. Le Sénat, à plusieurs reprises, a mis l'accent sur l'urgence de cette réforme ^{20 ( * )} , au demeurant très attendue par l'ensemble des avocats.

Mécontents de l'insuffisante rémunération qui leur était allouée, les avocats ont engagé des mouvements de protestation à la fin de l'année 2000 et au début de l'année 2001.

Depuis lors, il est permis de regretter que la Chancellerie n'ait apporté que des réponses ponctuelles ^{21 ( * )} .

Votre rapporteur ne peut donc qu'approuver que la refonte du dispositif d'aide juridictionnelle compte parmi les priorités du Gouvernement et tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité d'engager une concertation élargie à l'ensemble des professionnels concernés (avocats, avoués de cour d'appel, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, huissiers) afin d'associer les principaux intéressés à l'élaboration de cette réforme cruciale pour l'accès au droit et pour l'avenir de ces professionnels.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier sans modification et le rapport annexé ainsi modifié .

Article 2
Programmation des crédits et des emplois
sur la période 2003-2007

Cet article fixe l'enveloppe des crédits alloués au ministère de la justice et le nombre d'emplois qui seront créés au cours de la période 2003-2007. Les précisions sur l'affectation de ces moyens supplémentaires figurent dans le rapport annexé au projet de loi.

1. Etat des lieux

• Bilan de l'exécution de la loi de programme 1995-1999

La loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice avait prévu l'ouverture de 8,1 milliards de francs d'autorisations de programme et la création de 5.760 emplois budgétaires au cours de la période 1995-1999.

Les autorisations de programme

Aux termes de l'article 12 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées pour tenir compte, soit de modifications techniques, soit de variation de prix.

La loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a prévu leur remplacement, à compter de 2006, par des autorisations d'engagement, définies comme la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées ; l'autorisation d'engagement doit couvrir, pour une opération d'investissement, un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.

Comme le soulignait notre ancien collège M. Alain Lambert, rapporteur pour avis de ce texte au nom de la commission des Finances, les moyens prévus en autorisations de programme étaient deux fois plus importants que sur la période 1989-1994, et 15 % supérieurs en termes d'augmentation des effectifs ^{22 ( * )} .

Le bilan de l'exécution de la loi de programme a été dressé par notre regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2000.

S'agissant tout d'abord des créations d'emplois budgétaires , ce bilan s'établit comme suit pour la période 1995-1999 :

	Nombre de créations d'emplois prévues	Nombre de créations d'emplois inscrites en lois de finances	Taux de réalisation de la loi de programme
Total pour le ministère	5.760	3.903	67,76 %
Services judiciaires	1.135	1.329	117,09 %
Juridictions administratives	305	290	95,08 %
Protection judiciaire de la jeunesse	400	482	120,5 %
Administration pénitentiaire	3.920	1.802	46 %

Source : Ministère de la justice

Dans les services judiciaires, des crédits de vacations ont été inscrits chaque année, pour permettre le recrutement de 64 magistrats exerçant à titre temporaire en équivalent temps plein, par rapport aux 80 prévus dans la loi de programme.

Dans les juridictions administratives, les crédits nécessaires à la rémunération de 71 emplois de magistrats temporaires ont été inscrits, par rapport aux 75 prévus dans la loi de programme.

Toutefois, en raison d'un nombre élevé de vacances de postes et d'absences pour congés divers, les effectifs réels étaient sensiblement inférieurs . Le nombre d'emplois vacants s'élevait ainsi à 749 en 1994, 623 en 1995, 935 en 1996, 936 en 1997 et 700 en 1998 ^{23 ( * )} .

En 2000, le nombre d'emplois budgétaires vacants, s'agissant des seuls magistrats de l'ordre judiciaire, était de 298. Le nombre de magistrats exerçant à titre temporaire effectivement recrutés n'a jamais dépassé la dizaine (6 en 1998, 4 en 1999). Certes, la procédure de recrutement est complexe ; on ne peut néanmoins ignorer le poids des corporatismes et le manque de volonté politique dans cet échec regrettable.

En ce qui concerne les autorisations de programme inscrites pour la réalisation des équipements, le bilan pour la période 1995-1999 est le suivant :

	Enveloppe totale prévue par la loi de programme	Total des autorisations de programme	Taux d'exécution de la loi de programme
Total pour le ministère	8.100	7.574,09	93,51 %
Services judiciaires	4.500	4.227,85	83,95 %
Juridictions administratives	200	214,52	107,26 %
Protection judiciaire de la jeunesse	400	387,899	96,97 %
Administration pénitentiaire	3.000	2.743,821	91,4 %
Chancellerie	7.900	7.359,571	93,15 %

Source : Ministère de la justice - en millions de francs.

En 1998, dernière année d'application de la loi de programme ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation, le taux de consommation des autorisations de programme était de 51,6 % et celui des crédits d'équipement de 64,7 %.

Selon notre collègue Patrice Gélard, rapporteur pour avis de la commission des Lois pour les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, le taux de consommation des crédits d'équipement de la PJJ était de 54 % seulement en 2000. De janvier 1995 à juin 1999, sur 243 places d'hébergement collectif programmé, seules 115 avaient été livrées.

Ce constat, qui pourrait être étendu à d'autres services du ministère, en particulier l'administration pénitentiaire, témoigne de la difficulté de la Chancellerie à utiliser les crédits mis à sa disposition.

• Situation du ministère de la justice en 2002

Les crédits de la justice figurant dans la loi de finances initiale pour 2002 atteignent 4,68 milliards d'euros , soit 30,7 milliards de francs.

Crédits et effectifs par agrégat et titre

Agrégats	Dépenses ordinaires		Dépenses en capital		Total pour 2002	Effectifs pour 2002
	Titre III	Titre IV	Titre V	Titre VI
Services judiciaires	1.626	297	79,2		2.002,64	27.601
Conseil d'Etat et juridictions administratives	138,2	0,274	4,69		143,2	2.441
Services pénitentiaires	1.275	6,37	102,3	0,476	1.384,93	27.755
Services de la protection judiciaire de la jeunesse	532,8	3,81	3,05		539,67	7.439
Administration générale	615,89	0,71	1,25		671,862	1.937
Total général		308,27	190,62	0,476	4.688,3	67.173

Source : Budget voté de 2002 (en millions d'euros et en emplois budgétaires).

Le montant des dépenses ordinaires s'élève ainsi à 4,49 milliards d'euros en 2002 ; celui des crédits de paiement à 191 millions d'euros. 362 millions d'euros d'autorisations de programme ont été ouvertes. Le montant cumulé des autorisations de programme s'élève ainsi à 3,1 milliards d'euros .

De 1998 à 2002, le budget de la justice a augmenté de 4,2 milliards de francs, atteignant 29 milliards de francs en 2001, soit une hausse de 17,8 %.

Toutefois, selon les termes de notre collègue M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice au nom de la commission des Finances, « en l'absence de loi de programmation, l'octroi de moyens nouveaux manque de visibilité puisque les objectifs ne sont pas définis clairement. En outre, le Parlement a plus de difficultés à contrôler l'exécution des dépenses en l'absence de mise en perspective des crédits votés avec les dépenses réellement financées . Or, le budget de la justice continuera de croître au cours des prochaines années en raison des besoins colossaux en matière d'équipement auxquels il doit faire face ^{24 ( * )} . »

7.273 postes ont été créés en cinq ans. Néanmoins, ce gonflement des effectifs n'a eu qu'une répercussion très limitée sur la durée moyenne de traitement des affaires, tandis que la productivité des juridictions, mesurée en nombre de décisions par magistrat, n'a pas connu d'amélioration sensible. Selon la Chancellerie, 891 emplois devraient rester vacants à la fin de l'année 2002.

Ce décalage entre l'effort budgétaire réel et le relatif blocage du fonctionnement de la justice résulte des limites à l'augmentation des gains de productivité des magistrats, mais également d'une multiplication de réformes qui n'a pas permis d'utiliser les postes créés pour résorber les retards accumulés dans le traitement des contentieux.

Enfin, la justice française, qui doit encore se satisfaire d'une portion congrue du budget de l'Etat (1,74 % en 2002), ne bénéficie pas de moyens comparables à ceux de certaines de ses homologues dans les pays membres de l'Union européenne.

La mission de recherche droit et justice en Europe a publié en 2001 une étude comparée sur les budgets de la justice en Europe entre 1990 et 1997, montrant que le budget de la justice représentait, à la fin de la période, 0,51 % du produit intérieur brut en France, 0,73 % en Allemagne, 0,84 % au Royaume-Uni mais 0,45 % en Italie et 0,37 % en Espagne. La moyenne s'établissait à 0,64 % du produit intérieur brut. Ces comparaisons sont toutefois à examiner avec prudence, dans la mesure où le périmètre de la justice n'est pas le même selon les pays, la justice consulaire française n'étant pas prise en compte dans les calculs par exemple.

Aussi votre rapporteur se réjouit-il à la fois de l'initiative prise par le Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de programmation et d'orientation pour la justice et de l'ampleur exceptionnelle des moyens dégagés, même si les besoins restent considérables.

2. Le contenu du projet de loi

Aux termes du présent article, les juridictions judiciaires et administratives, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 3,65 milliards d'euros sur les années 2003 à 2007, en plus de la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002, d'un montant de 4,68 milliards d'euros.

L'administration centrale du ministère de la justice ne figure pas dans la liste des bénéficiaires de la programmation, alors que le rapport annexé prévoit, bien entendu, de lui octroyer des moyens supplémentaires. Votre rapporteur ne doute pas que cette omission sera réparée par votre commission des Finances, à laquelle votre commission des Lois a décidé de s'en remettre pour l'examen de cet article.

Le montant des dépenses ordinaires s'élèvera à 2.775 millions d'euros, celui des crédits de paiement à 875 millions d'euros. Ces crédits de paiement permettront de financer l'ouverture de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles ^{25 ( * )} . L'augmentation des moyens par rapport au budget 2002 est donc très sensible, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Comparaison entre le budget 2002 et les budgets annuels moyens
programmés sur la période 2003-2007
(en millions d'euros et en pourcentage)

	Budget 2002	Moyenne 2003-2007	Augmentation
Dépenses ordinaires	4 497	5 052	+ 12 %
Crédits de paiement	191	366	+ 92 %
Autorisations de programme	362	712	+ 97 %

Il est précisé que ces crédits s'ajouteront à la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002, à l'évolution du point fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse technicité sur le coût des rémunérations.

Votre rapporteur s'en félicite, tout en s'interrogeant sur le point de savoir s'il s'agira d'une reconduction en « euros constants » ou en « euros courants », c'est-à-dire sans prise en compte de l'inflation.

10.100 emplois permanents seront créés, auxquels s'ajouteront 580 emplois en équivalent temps plein , correspondant au recrutement de 3.300 juges de proximité et de 230 assistants de justice dans les juridictions administratives ^{26 ( * )} .

Les effectifs budgétaires du ministère de la justice prévus pour 2002 s'élevaient à 67.113 agents. L'augmentation sera donc de 15 % à la fin de la période.

Le tableau ci-après détaille la répartition envisagée des moyens supplémentaires alloués au ministère de la justice.

Votre rapporteur se félicite de l'ampleur exceptionnelle des moyens dégagés en faveur de la justice. Toutefois, pour être couronné de succès et permettre de rendre le fonctionnement de la justice plus conforme aux attentes de nos concitoyens, cet effort budgétaire devra être assorti d'une profonde réorganisation de l'organisation et des méthodes de travail de l'administration centrale, des juridictions et des services chargés de l'exécution des décisions de justice.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2001, la Cour des comptes constatait en effet que, « face à l'augmentation des besoins d'investissement, le ministère de la justice, avec l'accord de la direction du budget, a accumulé plus de moyens qu'il n'est capable d'en dépenser annuellement . »

Les services déconcentrés et d'administration centrale du ministère de la justice doivent acquérir une véritable culture de gestion pour mieux utiliser, et plus rapidement, les crédits considérables qui leur seront alloués.

Votre rapporteur est persuadé que la nomination de M. Pierre Bédier dans les fonctions de Secrétaire d'Etat chargé des programmes immobiliers de la justice et la mise en place, depuis le 1 ^er janvier 2002, de l'agence de maîtrise d'ouvrage du ministère de la justice ^{27 ( * )} permettront d'accélérer la consommation des autorisations de programme et des crédits de paiements.

Par ailleurs, comme l'a souligné la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice, le développement du travail en équipe et de l'aide à la décision des magistrats, et le recours aux nouvelles technologies de l'information devront être encouragés pour rendre la justice plus efficace.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois s'en remet à l'avis de la commission des Finances sur l'article 2.

Tableau récapitulatif des moyens nouveaux accordés au ministère de la justice en dépenses ordinaires (DO) et en dépenses en capital (DC)

	Emplois		Mesures intéressant le personnel	Fonctionnement	Interventions	Total coût budgétaire en DO		TOTAL cumulé sur 5 ans en DO	Total titres V et VI cumulé sur 5 ans en DC		Total cumulé sur 5 ans DO + DC
	Nombre	Coût							AP	CP
1. Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens	4 397	179 920 938		170 486 440	0	350 407 378			382 000 000	191 000 000
Services judiciaires	3 737	148 123 061		78 523 107	0	226 646 168			277 000 000	139 000 000
Administration centrale	180	7 331 210		83 930 000	0	91 261 210			45 000 000	23 000 000
Conseil d'Etat et juridictions administratives	480	24 466 667		8 033 333	0	32 500 000			60 000 000	29 000 000
2. Développer l'effectivité de la réponse pénale	3 600	113 962 876		70 928 389	0	184 891 265			1 198 000 000	599 000 000
Services judiciaires	410	16 935 957		3 688 033	0	20 623 990
Administration pénitentiaire	3 190	97 026 919		67 240 356	0	164 267 275			1 198 000 000	599 000 000
3. Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs	1 988	67 477 713		59 673 730	0	127 151 443			170 000 000	85 000 000
Services judiciaires	188	7 953 306		1 584 909	0	9 538 215
Administration pénitentiaire	550	17 233 300		16 304 348	0	33 537 648			115 000 000	57 000 000
Protection judiciaire de la jeunesse	1 250	42 291 107		41 784 473	0	84 075 580			55 000 000	28 000 000
4. Améliorer l'accès du citoyen au droit et à la justice	115	4 240 423		243 390	56 366 042	60 849 855			0	0
Services judiciaires	115	4 240 423		243 390	56 366 042	60 849 855
TOTAL GÉNÉRAL	10 100	365 601 950	176 817 890	301 331 949	56 366 042	900 117 831		2 775 000 000	1 750 000 000	875 000 000	3 650 000 000
Dont: Services judiciaires	4 450	177 252 747		84 039 439	56 366 042				277 000 000	139 000 000
Administration pénitentiaire	3 740	114 260 219		83 544 704	0				1 313 000 000	656 000 000
Protection judiciaire de la jeunesse	1 250	42 291 107		41 784 473	0				55 000 000	28 000 000
Administration centrale	180	7 331 210		83 930 000	0				45 000 000	23 000 000
Conseil d'Etat et juridictions administratives	480	24 466 667		8 033 333	0				60 000 000	29 000 000

En euros et en emplois budgétaires.

Article 3
(art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987
relative au service public pénitentiaire)
Soumission des marchés de conception, de construction
et d'aménagement d'établissements pénitentiaires
au code des marchés publics

Cet article réaffirme la possibilité pour l'Etat de confier à une personne morale ou à un groupement de personnes morales une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires. Ce caractère global constituait l'une des deux grandes innovations de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, dite « loi Chalandon » du nom du garde des Sceaux qui la présenta.

Il en va de même de la possibilité d'externaliser des responsabilités en matière de fonctionnement des établissements à l'exception des fonctions de direction, de greffe et de surveillance . La liste des fonctions exclues demeure la même.

Cet article tend, en outre, à soumettre au code des marchés publics ces marchés globaux , qui relevaient précédemment d'appels d'offres avec concours.

1. La confirmation des grands principes introduits par la loi du 22 juin 1987

a) Un marché unique pour plus de rapidité

La passation d'un marché unique vise à raccourcir les délais de réalisation s'imposant au maître d'ouvrage public dans la procédure classique, encadrée par la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique. Le découpage de l'opération en plusieurs phases distinctes (étude puis travaux) et les procédures particulières de choix du maître d'oeuvre puis des entreprises ne permettent pas de livrer une opération immobilière dans un délai inférieur à cinq ou six ans selon la taille du projet.

Ce caractère global constituait l'une des grandes innovations de la loi de 1987 relative au service public pénitentiaire.

Le dispositif déroge à l'article 7 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique, qui prévoit que la mission de maîtrise d'oeuvre doit être distincte de celle d'entrepreneur.

Il déroge également à l'article 18 de cette même loi, qui fixe des conditions restrictives à la passation de marchés communs pour la conception et la réalisation des travaux et n'étend pas cette possibilité à l'aménagement ou à l'entretien.

Ainsi, le recours à des marchés portant à la fois sur les études et l'exécution des travaux n'est possible que si « des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage ». Le décret d'application du 29 novembre 1993 ^{28 ( * )} précise que ces motifs techniques doivent être liés à la destination de l'ouvrage ou à sa mise en oeuvre. Les opérations concernées sont celles « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre ainsi que les opérations dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises. »

b) La délégation de l'entretien et de la maintenance pour une plus grande efficacité

Il est donc confirmé que l'entretien et la maintenance peuvent être externalisés.

Sont déléguées la gestion et l'exploitation de l'ensemble des services concourant au fonctionnement des nouveaux établissements, c'est-à-dire la maintenance, l'entretien et le transport, l'hôtellerie, la restauration et la cantine, l'organisation du travail et de la formation professionnelle et, jusqu'en 2001, la santé.

Les missions de direction, de surveillance et de tenue du greffe restent sous la responsabilité directe des agents de l'Etat, ainsi que la réinsertion des détenus, l'acquisition et la maintenance des matériels mobiles de sécurité -armes, radio-communications-, qui relèvent par nature de la compétence de l'administration.

Cette délégation permet d'assurer la destination des crédits consacrés à l'entretien et à la maintenance, qui font trop souvent office de variable d'ajustement. Or l'investissement ne représente qu'un tiers du coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans, contre les deux tiers pour la maintenance et l'entretien. Les économies faites en investissement engendrent donc des dépenses bien plus importantes en fonctionnement à moyen et long termes.

Au 1 ^er juillet 2001, 11.614 détenus étaient hébergés dans les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 ».

La comparaison du coût moyen d'un détenu par journée de détention entre le parc classique et le parc à gestion mixte ^{29 ( * )} fait apparaître un surcoût de l'ordre de 8 % pour les établissements pénitentiaires à gestion mixte .

Néanmoins, ce surcoût s'explique par une meilleure qualité des prestations . C'est notamment le cas en ce qui concerne la maintenance des bâtiments et des matériels, la mise aux normes des installations.

Il faut donc apprécier ce facteur coût à moyen et long termes, dans une optique de bonne gestion publique.

Ce mécanisme s'est donc révélé particulièrement heureux et l'idée en a été reprise par le précédent Gouvernement avec le programme « 4.000 places ».

2. La soumission au code des marchés publics

Afin de protéger les intérêts de l'Etat, il est prévu de soumettre ce marché au code des marchés publics.

Actuellement, le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 prévoit que l'exécution de cette mission résulte d'une convention passée entre l'Etat et la personne ou le groupe de personnes selon un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat. Cette personne ou ce groupement de personnes sont désignés à l'issue d'un appel d'offres avec concours.

Le choix des candidats, puis des titulaires, se fait dans le cadre d'un appel d'offres restreint ^{30 ( * )} . Sur avis de la commission d'appels d'offres et de la commission centrale des marchés, la personne responsable des marchés rend sa décision. La commission spécialisée des marchés des approvisionnements généraux rend ensuite un avis, tandis que le contrôleur financier appose son visa.

Outre les critères généraux prévus par le code des marchés publics, était prévu un critère-prix prenant en compte le coût des études de conception, le coût des constructions, des aménagements et le coût moyen de fonctionnement sur une période de 10 ans.

L'appel d'offres avec concours porte sur des prestations intellectuelles conduisant à préconiser un parti dans le domaine concerné (articles 98 et 302 de l'ancien code des marchés publics). Il y est fait recours pour des motifs d'ordre technique, esthétique ou financier justifiant des recherches particulières. Le programme du concours doit indiquer si, et dans quelles conditions, les auteurs des prestations seront appelés à coopérer à l'exécution du parti retenu.

Le choix d'une dérogation au code des marchés publics visait à simplifier la procédure et à en réduire les délais ^{31 ( * )} .

Si ces marchés seront désormais soumis au nouveau ^{32 ( * )} code des marchés publics, il demeure une dérogation à l'article 10 de ce code, qui impose à l'acheteur public de dissocier le lot construction du lot maintenance, et par conséquent de passer deux marchés distincts (pour deux lots). L'Etat conservera le droit de choisir son ou ses contractants, en tenant compte de l'équilibre de l'ensemble du marché et non pas lot par lot .

Ceci doit permettre au ministère de juger des offres en coût économique global, quel que soit le nombre de lots, et d'attribuer le marché, sur cette base, à un seul co-contractant.

Les marchés de fonctionnement régissant les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 » en gestion mixte ont débuté en 1990 et devaient initialement s'achever le 3 mars 2001. Sur les 32 candidats, 12 étaient admis à concourir et quatre marchés de conception-construction-aménagement ont été signés le 12 avril 1988 avec la SOGEP-Fougerolle pour la zone Ouest, SPIE-Batignolles pour la zone Nord, GTM-Entrepose pour la zone Sud et DUMEZ pour la zone Est.

Leur renouvellement a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres lancée en octobre 1999 (pour les 21 établissements existants et les 6 nouveaux établissements en cours de construction). La procédure a été marquée par le constat d'un manque de concurrence, seules les quatre entreprises actuellement titulaires des contrats ayant déposé une offre. Par conséquent, le ministère de la justice a décidé de déclarer sans suite la procédure engagée en 1999 et d'en mettre en oeuvre une nouvelle.

Par ailleurs, le projet de loi étend la possibilité de passation de ces marchés à des groupements de personnes de droit public ou privé et non plus aux seules personnes ou groupements de personnes de droit privé .

Pourront bénéficier des dispositions prévues par cet article tous les établissements pénitentiaires qui seront à édifier dans le cadre du programme visant à construire 11.000 places dont 7.000 en solde net, et 4.000 en substitution des plus vétustes. L'article 3 pourra aussi être utilisé pour réaliser les 400 places spécifiques aux établissements pénitentiaires pour mineurs.

Enfin, il est précisé que ces marchés globaux ne peuvent être passés dans le cas où l'immeuble est financé par location avec option d'achat précédée d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, par crédit-bail ou dans le cadre d'un bail emphytéotique avec une collectivité territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4
Application de la procédure d'extrême urgence
en matière d'expropriation pour la construction
d'établissements pénitentiaires

Le projet de loi tend à appliquer la procédure d'extrême urgence, prévue par l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en vue de la prise de possession immédiate par l'Etat des terrains bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la construction ou à l'extension des établissements pénitentiaires prévus dans la présente loi de programmation.

Le régime de droit commun dissocie les trois opérations fondamentales qui ne peuvent que se succéder : déclaration d'utilité publique, transfert de propriété, fixation des indemnités.

Alors que la procédure normale se déroule en moyenne en un an à compter de la déclaration d'utilité publique, voire plus en cas de contentieux, deux procédures permettent de raccourcir les délais en matière d'expropriation, une fois la déclaration d'utilité publique prononcée, et ce au stade de la phase indemnitaire et de la prise de possession des terrains :

- la procédure d'urgence, prévue par les articles L. 15-4 et L. 15-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, permet de réduire les délais de la phase indemnitaire et autorise la prise de possession moyennant le paiement ou la consignation préalable des indemnités, éventuellement provisionnelles, fixées par le juge ;

- la procédure d'extrême urgence est fixée par les articles L. 15-6 s'agissant de travaux intéressant la défense nationale et L. 15-9, pour la construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer ou d'oléoducs (loi n° 89-413 du 22 juin 1989).

A ces deux cas, s'ajoutent, en vertu de dispositions législatives particulières, ceux de l'expropriation pour cause de « risques naturels majeurs » et pour cause de « risques miniers » depuis 1995.

Dans ce cadre, le pouvoir de prononcer l'envoi en possession de terrains est transféré du juge de l'expropriation à l'administration et cet envoi en possession peut intervenir avant que l'ordonnance de transfert ne soit rendue. L'expropriant peut donc poursuivre simultanément le prononcé du transfert de propriété et la fixation des indemnités, la même autorité étant compétente sur les deux points.

Des dispositions particulières encadrent la mise en oeuvre de la procédure d'extrême urgence, afin de garantir les droits des personnes expropriées :

- elle ne peut s'appliquer qu'à des terrains non bâtis , situés dans l'emprise de l'ouvrage ;

- elle ne peut intervenir que si l'exécution des travaux risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession de ces terrains ;

- la prise de possession doit être autorisée par un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat, en respectant la procédure de l'article L. 15-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à savoir la production par l'administration d'un projet motivé, accompagné d'un plan parcellaire répertoriant les terrains concernés et d'une description générale des ouvrages projetés. Dans les 24 heures de la réception du décret, le préfet prend les arrêtés nécessaires permettant aux agents de l'administration de pénétrer dans les propriétés privées.

Cependant, la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après paiement provisionnel d'une somme égale à l'évaluation du service des domaines, ou à l'offre de l'autorité expropriante si elle est supérieure. En cas d'obstacle au paiement ou refus de recevoir, l'administration est obligée de consigner la somme correspondante.

Enfin, l'administration est tenue, dans le mois qui suit cette prise de possession, de poursuivre la procédure d'expropriation de droit commun. A défaut, le juge, saisi par le propriétaire, prononce le cas échéant le transfert de propriété et fixe le montant du prix du terrain. Il peut également décider, en application de l'article L. 15-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, d'une indemnité spéciale pour compenser le préjudice résultant de la rapidité de la procédure.

La mise en oeuvre de l'article L. 15-9 permet à l'évidence de raccourcir les délais, puisque l'Etat peut prendre possession des terrains sans attendre que soit opéré le transfert de propriété par voie d'ordonnance judiciaire et que les indemnités soient fixées par le juge.

Dans sa décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, le Conseil constitutionnel a jugé que ce dispositif n'était contraire « à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle » dès lors qu'il ne pouvait être invoqué que « lorsqu'apparaissent des difficultés bien localisées susceptibles de retarder l'exécution des travaux et que la procédure normale est déjà largement entamée. »

Dans le cas présent, une mesure législative est cependant nécessaire pour étendre le champ d'application de cette procédure d'extrême urgence, prévue initialement pour l'acquisition de terrains non bâtis, à la prise de possession de terrains bâtis .

Le projet de loi encadre le recours -temporaire et géographiquement limité- à la procédure d'extrême urgence.

Il limite le recours possible à cette procédure dans le temps, puisque les décrets pris sur avis conforme du Conseil d'Etat devront intervenir au plus tard le 30 juin 2007 .

Le Parlement a, à plusieurs reprises, autorisé le Gouvernement à utiliser la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de terrains bâtis :

- pour l'acquisition des immeubles nécessaires au logement des services administratifs des nouveaux départements créés en 1964 dans la région parisienne (loi de finances rectificative du 23 décembre 1964, article 2) ;

- pour la réalisation de la ligne expérimentale d'aérotrain (loi n° 66-1065 du 31 décembre 1966) ;

- pour l'exécution des travaux nécessaires à l'organisation des jeux olympiques de Grenoble en 1968 (loi du 29 juin 1965) et des jeux olympiques d'Albertville en 1992 (loi du 31 décembre 1987) ;

- jusqu'au 31 décembre 1997, dans la commune de Saint-Denis, pour permettre la prise de possession immédiate des immeubles dont l'acquisition était nécessaire à l'organisation de la coupe du monde de football de 1998 (loi du 31 décembre 1993) ;

- pour la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse (loi n° 2001-454 du 29 mai 2001).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5
Mesures de protection des occupants

Tirant la conséquence de l'extension du champ d'application de la procédure d'extrême urgence à l'expropriation de terrains bâtis, cet article prévoit de soumettre l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants.

Ces dispositions résultent des articles L. 314-1 à L. 314-8 du code de l'urbanisme insérés au chapitre IV relatif à la protection des habitants (issu de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985) inclus dans le livre troisième consacré à l'aménagement foncier.

Les cinq lois précitées, qui avaient autorisé le recours à la procédure d'extrême urgence, avaient déjà prévu une disposition similaire.

Cette obligation s'impose à l'égard des propriétaires occupants, des locataires, des sous-locataires, des occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et des preneurs de baux professionnels, commerciaux, artisanaux, industriels ou ruraux (article L. 314-1 se référant à la définition des occupants donnée par l'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation).

Les articles L. 314-2 à L. 314-8 du code de l'urbanisme distinguent ensuite les cas où des travaux nécessitent une éviction définitive ou provisoire de ceux où une telle éviction n'est pas nécessaire, et fixent les règles afférentes.

En cas d'éviction définitive des occupants, ceux-ci bénéficient des dispositions applicables en matière d'expropriation (article L. 314-2).

Il doit être fait aux occupants de locaux à usage d'habitation, professionnel ou mixte, au moins deux propositions de relogement portant sur des locaux satisfaisant aux normes d'habitabilité et à certaines conditions de localisation. Ils bénéficient en outre des droits de priorité et de préférence prévus aux articles L. 14-1 et L. 14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ^{33 ( * )} , même s'ils ne sont pas propriétaires.

En cas d'éviction provisoire des occupants, ceux-ci doivent être relogés provisoirement dans un local compatible avec leurs besoins, leurs ressources et, le cas échéant, leur activité antérieure, et satisfaisant à certaines conditions de localisation (article L. 314-3).

Lorsque les travaux ne nécessitent pas l'éviction des occupants, l'article L. 314-4 prévoit le maintien sur place dans certaines conditions (servitudes entraînant le cas échant réduction du loyer).

Les commerçants, artisans et industriels bénéficient également au titre de l'article L. 314-5 d'un droit de priorité pour l'attribution de locaux de même nature.

L'article L. 314-6 précise les conditions d'indemnisation des commerçants et artisans, tandis que l'article L. 314-7 prévoit les conditions du relogement (offres de relogement notifiées au moins six mois à l'avance) et l'article L. 314-8 les possibilités de changement d'activité pour le titulaire d'un bail commercial, industriel ou artisanal.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6
Evaluation annuelle

Cet article prévoit que les dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés, afin de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs retenus et de les rapporter aux moyens engagés.

Il précise que cette évaluation portera notamment sur : l'instauration d'une justice de proximité ; la réduction des délais de traitement des affaires civiles et pénales et la résorption du stock des affaires à juger ; l'efficacité de la réponse pénale à la délinquance et, en particulier, celle des mineurs ; l'effectivité de la mise à exécution des décisions de justice ; le développement de l'aide aux victimes ; l'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires.

La loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice avait prévu la remise annuelle d'un rapport du Gouvernement au Parlement dressant le bilan de sa mise en oeuvre. Des rapports ont effectivement été élaborés pour les années 1995 à 1998 ; il est regrettable, en revanche, que l'exécution de la loi de programme en 1999 n'ait pas fait l'objet d'un rapport détaillé. A la demande de votre rapporteur, la Chancellerie a pu fournir un bilan global et par services de l'exécution de cette première loi de programmation.

Le présent article tend, en quelque sorte, à mettre en oeuvre, par anticipation, la philosophie générale de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances qui instaure, dans son article 7, une présentation des crédits budgétaires orientée vers des objectifs précis et des résultats faisant l'objet d'une évaluation. Par ailleurs, l'article 51 de cette même loi organique prévoit que certaines annexes explicatives au projet de loi de finances seront accompagnées d'un « projet annuel de performances » précisant, pour les crédits d'un programme donné, « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ». Dans le même esprit, l'article 54 dispose que des « rapports annuels de performances [précisant] les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés » seront joints aux projets de loi de règlement.

L'intention est louable, la mesure, du moins l'évaluation des politiques publiques, indispensable ^{34 ( * )} , la rédaction perfectible .

En effet, elle ne mentionne pas le Parlement comme destinataire privilégié des résultats de l'évaluation. C'est pourtant la logique profonde de la nouvelle loi organique. Par ailleurs, elle s'en tient à l'évaluation des résultats obtenus et ignore le suivi de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation elle-même. Or, un tel contrôle du respect des engagements pris par le Gouvernement n'a pas la même finalité que l'évaluation des résultats obtenus telle qu'elle est prévue au présent article. Enfin, l'énumération, au demeurant incomplète, des objectifs figurant dans le rapport annexé s'avère inutile.

En revanche, le recours à une instance extérieure aux services concernés, sans autre précision sur sa composition, et non à la Cour des comptes, semble utile car il permettra d'associer les citoyens au contrôle des politiques publiques.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement reprenant la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'évaluation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (article 5 du projet de loi).

Il s'agit d'anticiper dès 2003, pour les crédits de la justice comme pour ceux de la sécurité intérieure, le lien entre procédure budgétaire et évaluation des performances que les articles 51 et 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 ont institué pour l'ensemble des ministères à compter de 2006.

Sur le modèle du « projet de performances » prévu par l'article 51 de la loi organique, le Gouvernement présentera au Parlement chaque année, dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances, les « objectifs de performances » assignées à la justice. De même, sur le modèle du rapport de performances que l'article 54 imposera de présenter avec le projet de loi de règlement à partir de 2006, les « résultats obtenus » feront, chaque année, l'objet d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.

Il appartiendra au Gouvernement de définir la forme que revêtiront ces documents et informations destinées au Parlement, notamment s'il s'agit d'en faire de véritables annexes aux projets de loi de finances ou de règlement.

L'amendement précise, en outre, que cette formule particulière d'information du Parlement prendra fin lors de l'entrée en vigueur des articles 51 et 54 de la loi organique ; c'est-à-dire le 1 ^er janvier 2005. Après cette date, en effet, ces informations devront respecter la forme déterminée par la loi organique applicable à l'ensemble des missions ministérielles.

De plus, l'amendement complète l'information destinée au Parlement en prévoyant la remise d'un rapport d'exécution de la présente loi, comme il est de tradition en matière de loi de programmation. Le dépôt de ce rapport devra intervenir avant le début de la session ordinaire, c'est-à-dire avant le 1 ^er octobre de chaque année. Il peut être dissocié de la présentation du projet de loi de finances, car la présente loi ne se réduit pas à une programmation budgétaire mais propose un certain nombre d'orientations d'autres natures, législatives, réglementaires ou organisationnelles.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

TITRE II
DISPOSITIONS INSTITUANT
UNE JUSTICE DE PROXIMITÉ

Le présent titre regroupe trois articles (7, 8 et 9) et insère deux nouveaux titres dans le code de l'organisation judiciaire ^{35 ( * )} et dans le code de procédure pénale ^{36 ( * )} afin de créer un nouvel ordre de juridiction judiciaire dénommé « juridiction de proximité », distinct des juridictions de première instance existant actuellement.

Ce titre définit de nouvelles règles d'organisation tendant à insérer à la base de la hiérarchie judiciaire un nouvel échelon « de proximité » .

En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de « fixer les règles concernant (...) la création de nouveaux ordres de juridiction » ainsi que l'a relevé le Conseil constitutionnel dans une décision DC n° 61-14 du 18 juillet 1961.

A titre liminaire, on rappellera que l'organisation judiciaire se structure actuellement de manière pyramidale avec :

- des juridictions de première instance qui se divisent en juridictions de droit commun (les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance) et spécialisées (conseils de prud'hommes, tribunaux de commerce, tribunaux paritaires des baux ruraux...) ;

- des juridictions de deuxième instance, les cours d'appel ;

- une juridiction de cassation située au sommet, la Cour de cassation.

L'architecture judiciaire est ancienne et a évolué au fil des siècles afin de répondre, avec plus ou moins de succès, aux attentes exprimées par les citoyens, d'une part, et de s'adapter aux mutations de la société française, d'autre part.

La perception de la justice par les citoyens souffre d'un paradoxe et d'un décalage qui la fragilisent. Il ressort d'une enquête de satisfaction réalisée en mai 2001 ^{37 ( * )} que les usagers portaient un jugement critique sur ce service public, cité en dernière position, bien après la police, l'école et l'armée, alors que, dans le même temps, 55 % des personnes interrogées se déclaraient confiantes à l'égard de l'institution judiciaire.

Au-delà de la question cruciale du manque de moyens affectant le fonctionnement de la justice au quotidien, auquel le présent projet de loi tente d'apporter une réponse constructive, se pose aujourd'hui un autre défi , d'ordre plus qualitatif , concernant la capacité de la justice à se rapprocher du citoyen et à offrir un traitement judiciaire acceptable, quelle que soit l'importance financière du litige.

Sur ce point, des progrès restent à accomplir car la justice est loin d'être à la portée de tous.

Il convient de reconnaître la difficulté de mener à bien une telle réforme. En effet, la notion de proximité doit être appréhendée de manière globale, c'est-à-dire dans toutes ses dimensions géographique (ce qui suppose que les citoyens puissent accéder facilement aux lieux où la justice est rendue), temporelle (ce qui exige des décisions de justice rapides), mais également psychologique (ce qui implique une plus grande écoute et une plus grande attention portées au justiciable).

La création d'une juridiction de proximité chargée du traitement des litiges de la vie quotidienne en matières civile et pénale est appelée à marquer une étape nouvelle dans l'histoire mouvementée de la justice française.

Force est de constater que, depuis la réforme de 1958 ayant supprimé les justices de paix ^{38 ( * )} , les modalités d'organisation de l'institution judiciaire ont toujours fait l'objet de vives discussions.

A cet égard, la création d'un nouvel échelon judiciaire de proximité apporte une réponse adaptée aux besoins exprimés par les citoyens mais ne constitue qu'une solution parmi d'autres .

En effet, un dispositif plus « radical » mais plus simple et plus lisible aurait pu être envisagé , consistant à transformer en profondeur les tribunaux d'instance et les tribunaux de police pour traiter les contentieux de masse. Les modalités d'une telle réforme auraient pu s'inspirer de la conception des justices de paix originelles.

Comme l'avait d'ailleurs proposé ^{39 ( * )} , il y a quelques années, la mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice présidée par notre ancien collègue M. Charles Jolibois, on aurait pu imaginer :

- que ce tribunal se compose d'un juge directeur nommé à sa tête ayant un grade équivalent à celui d'un président de tribunal de grande instance, entouré d'une équipe de magistrats recrutés largement parmi les magistrats à titre temporaire ^{40 ( * )} ;

- que les tentatives de conciliation y occupent une place prépondérante (supposant dès lors que soient rapatriées au tribunal toutes les mesures alternatives aux poursuites), et qu'à défaut, le litige soit tranché au fond par le même juge ;

- que les compétences du tribunal d'instance soient redéfinies à partir de la notion de « petit contentieux ».

En 1994, nos collègues MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis avaient d'ailleurs formulé une proposition analogue en préconisant, d'une part, la création de juges de proximité, suppléant le juge d'instance, rattachés au tribunal d'instance et recrutés soit parmi des greffiers en chef soit parmi des citoyens désireux de participer au fonctionnement de l'institution judiciaire, d'autre part, un redécoupage des compétences des juridictions de première instance permettant de renforcer l'activité de proximité du tribunal d'instance. Ils avaient mis en avant les avantages d'une telle réforme, susceptible « d'alléger la tâche des actuels juges d'instance qui pourraient dès lors consacrer plus de temps aux autres tâches qui leur seraient confiées » ^{41 ( * )} .

Dans le même esprit, la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice, présidée par notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, et dont notre collègue M. Christian Cointat était le rapporteur ^{42 ( * )} , a formulé en juin dernier des recommandations tendant à « conforter les tribunaux d'instance comme juges de proximité » et a souhaité l'instauration de « juges de paix délégués » dotés de prérogatives importantes pour régler les conflits à l'amiable, disposant de pouvoirs propres (les accords intervenus par leur entremise ayant automatiquement force exécutoire), exerçant leurs fonctions « sous le regard du juge d'instance ».

Le Sénat et tout particulièrement votre commission des Lois ont donc, à de nombreuses reprises, mis en avant l'intérêt d'une profonde réforme des tribunaux d'instance pour parvenir à l'instauration d'une véritable justice de proximité.

Ces orientations ont d'ailleurs reçu une large approbation de la part d'un grand nombre de personnes entendues par votre rapporteur ^{43 ( * )} , en particulier la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel ^{44 ( * )} , les représentants de la profession d'avocat (Conseil national des barreaux, Conférence des bâtonniers et Barreau de Paris) ou encore l'Association nationale des juges d'instance, selon lesquels une amélioration des structures existantes serait préférable à la création d'un nouvel échelon, susceptible d'accroître la complexité de la carte judiciaire et, partant, de rendre la justice moins lisible pour le justiciable.

Le Gouvernement a retenu une autre solution tendant à expérimenter une forme nouvelle d'organisation judiciaire , certes d'une ambition plus modeste en raison du champ de compétence restreint dévolu au juge de proximité, mais sans doute plus pragmatique et plus facile à mettre en oeuvre rapidement .

Votre rapporteur se félicite de l'objectif louable poursuivi par la présente réforme visant à apporter une réponse judiciaire adaptée, très attendue par les citoyens, et permettant de valoriser l'image de la justice auprès de l'opinion publique.

L'introduction d'un nouvel échelon judiciaire de proximité marque une première étape expérimentale qui permettra un premier pas en avant. Toutefois, il n'est pas certain que ce dispositif, une fois parvenu à sa maturité, offre une réponse suffisante à l'exigence croissante de proximité.

L'avantage global évident de cette démarche ne peut cependant pas faire oublier certaines difficultés, en particulier le morcellement des compétences entre le tribunal d'instance et la juridiction de proximité et l'absence d'encadrement de ces magistrats non-professionnels par un tuteur ^{45 ( * )} .

Sans doute sera-t-il nécessaire d'aller plus loin et de s'interroger à nouveau sur l'opportunité de mener une profonde réforme des tribunaux d'instance en vue de les ériger en véritables tribunaux de proximité.

Votre rapporteur se déclare en effet convaincu que les tribunaux d'instance ont conservé en partie leurs caractéristiques originelles de juridictions du petit contentieux et qu'à plus longue échéance, un jour ou l'autre, devra être envisagé un changement de leur physionomie.

La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a d'ailleurs pu constater l'efficacité de ces tribunaux et le rôle important qu'ils jouent auprès des citoyens, attestés « par le fait que les parties préférant que leurs affaires soient jugées par le tribunal d'instance, acceptaient de rabattre leur prétentions pour que leur demande reste en deçà du seuil de compétence du tribunal de grande instance » ^{46 ( * )} .

Avant même d'aborder en détail le dispositif du projet de loi, votre rapporteur tient à attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'éviter que les juridictions de proximité connaissent des difficultés matérielles analogues à celles affectant les autres juridictions de première instance.

En adoptant le dispositif qui nous est proposé aujourd'hui, le Parlement est en droit d'attendre un véritable engagement de la part du garde des Sceaux, en vue de mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires à sa réussite. La solution du Gouvernement devra faire la preuve de son efficacité. A défaut de volonté politique, cette nouvelle juridiction ne répondrait pas à notre attente... ce que votre rapporteur ne pourrait que déplorer.

Article 7
(art. L. 331-1 à L. 331-9 nouveaux du code de l'organisation judiciaire)
Institution, compétences et organisation
de la juridiction de proximité

Cet article insère neuf articles dans le code de l'organisation judiciaire (articles L. 331-1 à L. 331-9) afin d'instituer une juridiction de proximité, de définir ses règles de fonctionnement et de déterminer le champ de ses compétences.

Le paragraphe I de cet article, purement formel , a pour objet de compléter l' intitulé du livre III du code de l'organisation judiciaire relatif au tribunal de grande instance et au tribunal d'instance pour y ajouter la référence à la « juridiction de proximité ».

Le paragraphe II tend à compléter le livre III du code de l'organisation judiciaire en ajoutant un titre III nouveau consacré à la juridiction de proximité après le titre II relatif au tribunal d'instance.

Ce titre III serait composé d'un chapitre unique traitant des « dispositions générales », articulé autour de deux sections relatives, pour la première, à l'institution, à la compétence et au fonctionnement de cette juridiction (articles L. 331-1 à  L. 331-5) et, pour la seconde, à son organisation (articles L. 331-6 à L. 331-9).

1. Institution de la juridiction de proximité (article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l' article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire a pour objet d'instituer un nouvel ordre de juridiction de première instance et de compléter le mode d'organisation actuel des juridictions du premier degré articulé autour des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance.

Il s'agit de créer une juridiction nouvelle chargée de régler au niveau le plus modeste, le contentieux que l'échelon supérieur ne peut traiter avec une plus grande efficacité. En cela, la réforme qui nous est proposée aujourd'hui se présente comme une déclinaison du principe de subsidiarité appliqué à la hiérarchie judiciaire.

L'article L. 331-1 désigne le ressort de la cour d'appel ^{47 ( * )} comme territoire d'implantation de ces juridictions nouvelles, à l'instar de ce qui prévaut actuellement pour les tribunaux d'instance ^{48 ( * )} et les tribunaux de grande instance ^{49 ( * )} .

Cette juridiction serait dénommée « juridiction de proximité » afin d'afficher clairement sa vocation ^{50 ( * )} .

M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice ^{51 ( * )} , a indiqué devant votre commission des Lois, qu'après l'avoir envisagé, il n'avait pas jugé opportun de reprendre l'appellation « justice de paix » afin d'éviter toute confusion avec les anciennes justices de paix. Il a fait valoir que l'expression « proximité » correspondait davantage à l'esprit de la réforme nouvelle proposée par le Gouvernement, faisant état d'un sondage réalisé récemment à la demande de la Chancellerie selon lequel une majorité des personnes interrogées (90 %) approuvait ce terme.

Votre rapporteur demeure convaincu que la reprise de l'appellation ancienne aurait pu contribuer à valoriser l'image de la nouvelle juridiction de proximité, notamment en la rendant plus solennelle.

La simple évocation des justices de paix, désormais devenue banale et teintée de nostalgie, ne saurait toutefois suffire à appréhender la nature véritable de ces juridictions originales. A cet égard, il peut d'ailleurs sembler utile de revenir aux origines de l'organisation judiciaire afin de rappeler le rôle et la place centrale des anciennes justices de paix dans l'appareil judiciaire durant près de 170 ans.

Proches du justiciable, les justices de paix étaient implantées dans chaque canton ^{52 ( * )} . Leur mission essentielle consistait à favoriser la conciliation de tous les procès civils. En cas d'échec, elles avaient compétence pour juger les petits litiges de la vie quotidienne de valeur modeste tant en matière civile (actions personnelles et mobilières) ^{53 ( * )} qu'en matière contraventionnelle ^{54 ( * )} .

D'abord élus puis rapidement nommés ^{55 ( * )} parmi les notables locaux disposant d'un statut social et d'une autorité morale établis, les juges de paix furent astreints, à partir de 1926, à des exigences de qualification juridique ^{56 ( * )} marquant le début d'une professionnalisation de la fonction.

Ainsi que l'avaient déjà fort justement résumé nos collègues MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis : « le juge de paix incarnait les trois facettes de la proximité : installé dans le canton, il était facile à joindre, intégré dans le réseau des relations locales, il apparaissait comme familier, situé à la base de la hiérarchie judiciaire, il avait à coeur de régler rapidement les litiges les plus courants » ^{57 ( * )} .

Le juge de paix se présentait donc avant tout comme un conciliateur proche et disponible , et ce n'est qu'à défaut d'obtenir un accord entre les parties qu'il tranchait les litiges .

La modernisation de la société française, devenue plus urbaine que rurale, de plus en plus procédurière et de moins en moins tournée vers la conciliation, exigeant de ses juges une plus grande distanciation vis-à-vis des justiciables, a porté en germe la disparition des justices de paix.

En effet, la conjugaison de ces facteurs a entraîné un ralentissement de leur activité conduisant ainsi au regroupement des justices de paix ^{58 ( * )} . Elles se sont donc peu à peu éloignées des justiciables, conduisant ainsi à la profonde réforme de l'organisation judiciaire de 1958 ^{59 ( * )} .

La suppression des justices de paix après plusieurs siècles d'existence ne doit pas faire oublier les conditions de leur succès,  essentiellement lié à la personnalité du juge de paix, qui apparaissait avant tout comme un pacificateur , un juge humain , facilement accessible , tranchant les litiges en fonction du bon sens plus qu'en faisant prévaloir une règle de droit.

Telles sont les qualités indispensables que devra posséder le futur juge de proximité. En effet, le nombre croissant de décisions rendues ayant trait à un contentieux de masse se caractérisant par la prolifération d'affaires identiques ^{60 ( * )} semble appeler davantage une solution pragmatique qu'une brillante démonstration juridique .

C'est pourquoi, à juste titre, comme l'indique le rapport annexé au projet de loi ^{61 ( * )} , il a été jugé judicieux de confier l'exercice des fonctions de juge de proximité à des personnes qui ne soient pas des magistrats de carrière mais se distinguent particulièrement par leur bon sens, leur expérience de la vie, leur maturité et leur souci de rechercher une conciliation entre les parties , à l'instar des « magistrates courts » britanniques ^{62 ( * )} . En effet, ce juge, avant toute chose, devra s'efforcer de dialoguer avec les justiciables, d'être disponible , et de les écouter avec attention.

La réussite de la présente réforme dépendra donc étroitement des caractéristiques du futur juge de proximité amené à devenir le pivot de la nouvelle juridiction .

A cet égard, dans la continuité des réflexions des deux missions d'information de la commission des Lois ^{63 ( * )} , votre rapporteur tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de définir des critères de recrutement appropriés à la nature de la mission qui sera confiée au juge de proximité. L'expérience professionnelle des candidats, plutôt que leurs capacités juridiques, devra constituer le critère de sélection déterminant . En Grande-Bretagne, aucune condition de diplôme n'est exigée et pourtant les « magistrates courts » non-professionnels possèdent des attributions plus étendues.

Votre rapporteur tient à mettre en avant la nécessité de prévoir un mode de sélection adapté au profil des candidats et suffisamment attractif . Il s'agit de ne pas reproduire l'échec des recrutements de magistrats à titre temporaire qui, en dépit de la volonté du législateur, n'ont pas rencontré le succès escompté (13 magistrats seulement ont été recrutés entre 1995 et 2002).

De manière générale, la Chancellerie devra, en effet, faire un usage moins parcimonieux des voies parallèles d'intégration dans la magistrature qui offrent « une respiration » salutaire au corps des magistrats.

Les dispositions relatives au recrutement, à la nomination, à la formation, à la discipline et au statut du juge de proximité, compte tenu de leur caractère organique ^{64 ( * )} , ne figurent pas dans le présent texte et seront renvoyées à un texte organique appelé à être prochainement déposé sur le bureau d'une des deux assemblées par le garde des Sceaux. L'exposé des motifs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice indique qu'« il sera inspiré des règles régissant les magistrats à titre temporaire, mais élargira, d'une part, le champ du recrutement et assouplira, d'autre part, la procédure de nomination . »

Dans l'attente des propositions du Gouvernement, il est apparu opportun d'attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de rendre le recrutement des juges de proximité véritablement opérationnel et attractif .

Convaincue du bien-fondé de la démarche du Gouvernement, votre commission vous propose d' approuver le texte proposé pour l'article L. 331-1 .

2. Champ de compétence de la juridiction de proximité en matière civile (article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 331-2 a pour objet de définir le champ de compétence de la juridiction de proximité en vue de lui confier le traitement des petits litiges quotidiens.

a) Le droit actuel

Actuellement, ce type d'affaires, qui concernent le plus souvent des litiges locatifs ou liés à la consommation ou de voisinage ^{65 ( * )} , relève de la compétence du tribunal d'instance. La définition de la compétence de principe du tribunal est de nature réglementaire (article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire selon lequel « le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières... ^{66 ( * )} » jusqu'à la valeur de 7.600 euros ^{67 ( * )} ). Il s'agit essentiellement de créances dont l'origine est indifférente (un contrat, un délit ou un quasi-délit).

Au-delà de ce seuil, le tribunal de grande instance est en principe compétent.

Les règles en la matière s'avèrent plus complexes qu'il n'y paraît. En effet, d'autres dispositions du code de l'organisation judiciaire viennent étendre la compétence du tribunal d'instance à certaines affaires civiles, quelle que soit leur valeur ^{68 ( * )} .

En tout état de cause, le tribunal d'instance se présente comme la juridiction chargée du traitement des petits litiges de la vie quotidienne, compte tenu de l'enjeu financier modeste des affaires dont elle est saisie. En effet, le seuil de prétention des parties actuellement fixé à 7.600 euros limite l' intérêt personnel des litiges à un montant assez faible .

Il convient également de préciser que certains domaines particuliers lui échappent, tels que les litiges relatifs aux affaires familiales et successorales, à la propriété industrielle (brevets...), relevant de la compétence exclusive du tribunal de grande instance.

En outre, le tribunal d'instance traite également des procédures :

- d' injonction de payer ^{69 ( * )} , procédure simplifiée régie par les articles 1405 et suivants du nouveau code de procédure civile, qui permet le règlement rapide et à moindre coût de litiges relatifs à des difficultés de paiement ^{70 ( * )} . Elle ouvre en effet au créancier la possibilité de demander le recouvrement d'une créance civile d'origine contractuelle, quel que soit le montant de la demande (fût-il supérieur à 7.600 euros) ^{71 ( * )} ;

- d' injonction de faire ^{72 ( * )} , procédure ayant vocation à protéger les consommateurs en leur donnant la possibilité d'une exécution rapide et simplifiée des obligations de faire dont ils sont créanciers. Régie par les articles 1425-1 à 1425-9 du nouveau code de procédure civile, elle a pour objet « l'exécution en nature d'une obligation née d'un contrat conclu entre des personnes n'ayant pas toutes la qualité de commerçant . »

En pratique, il s'agira d'obtenir la livraison, la réparation ou le remplacement d'un bien.

La compétence du tribunal d'instance, moins étendue qu'en matière d'injonction de payer, est limitée par la valeur de la prestation dont l'exécution est demandée, qui ne doit pas excéder 7.600 euros ^{73 ( * )} .

En 2000, 5.729 requêtes ont été présentées devant les tribunaux d'instance ^{74 ( * )} . A la différence de l'injonction de payer, cette procédure ne revêt aucun caractère exécutoire et se heurte donc à de sérieuses difficultés d'application. En effet, en l'absence du débiteur ou en cas de refus, le demandeur est conduit à saisir une nouvelle fois le juge afin d'obtenir un dédommagement, ce qui atténue sensiblement l' intérêt et l' efficacité de l'injonction de faire. Un décret est actuellement en cours d'élaboration en vue de calquer l'injonction de faire sur l'injonction de payer afin de la rendre plus attractive.

Le tribunal d'instance offre donc au justiciable une palette d'instruments diversifiés pour trancher les petits litiges de la vie quotidienne.

Force est de constater que si telle avait été l'intention du législateur en 1958, cette juridiction se trouve aujourd'hui confrontée au double défi de maintenir sa nécessaire proximité avec le justiciable, partie intégrante de son identité, tout en assumant des missions souvent de plus en plus lourdes. Sa vocation première de juge de proximité apparaît en effet fragilisée, et même menacée.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation.

- L'extension croissante des attributions juridictionnelles du tribunal d'instance constitue une première source de difficulté.

Appelés à exercer des fonctions souvent comparables à celles du tribunal de grande instance, les tribunaux d'instance ont en effet vu leurs compétences s'étendre progressivement, s'éloignant ainsi de leur vocation initiale.

L'activité des juges d'instance, devenus juges des tutelles, du contentieux électoral -politique et professionnel-, a largement débordé le cadre de la justice de proximité et a entraîné une charge de travail considérable.

Les tribunaux d'instance ont connu une croissance régulière de leurs flux contentieux à partir des années 1980, sans interruption jusqu'au milieu des années 1990, mais qui semble avoir amorcé une légère stagnation ^{75 ( * )} . Cette évolution n'a pourtant pas conduit à un ralentissement des délais de traitement (compris entre trois et cinq mois), qui restent toutefois moins élevés que ceux des autres juridictions ^{76 ( * )} .

La métamorphose des tribunaux d'instance semble avoir créé un vide sujet à des critiques, qui rendraient légitime une clarification de leurs compétences afin de les recentrer sur des tâches précises.

- Le partage des compétences avec le tribunal de grande instance, devenu trop complexe , a conduit à un manque de lisibilité de nature à rendre l'accès à la justice difficile, voire à décourager certains justiciables de saisir le juge.

En effet, si le tribunal d'instance possède une compétence propre d'attribution dans certains domaines (tels que l'injonction de payer, le paiement direct des pensions alimentaires...), certaines de ses compétences recoupent des domaines identiques ou connexes à ceux pour lesquels le tribunal de grande instance est appelé à intervenir. Le partage des attributions entre ces deux catégories de juridiction ne paraît donc pas toujours logique et compréhensible ^{77 ( * )} .

En outre, le contentieux familial, souvent considéré comme un contentieux de proximité, échappe en grande partie à la compétence du tribunal d'instance ^{78 ( * )} .

Il est de fait que le champ actuel des compétences des tribunaux d'instance les assimile de plus en plus à des chambres détachées des tribunaux de grande instance. Face à une telle situation, il paraît donc tout à fait légitime de se poser la question d'une restructuration du système judiciaire.

- Certains litiges semblent échapper de plus en plus aux tribunaux d'instance.

En effet, un certain nombre de petits conflits tels que les troubles de voisinage, les litiges fonciers, les malfaçons sont désormais portés devant le conciliateur de justice ^{79 ( * )} , qui a pour mission de faciliter le règlement amiable des conflits portant sur des droits dont les parties ont la libre disposition. Notons toutefois que son intervention est exclue dans les matières intéressant l'ordre public (état des personnes, droit pénal).

En 2000, les conciliateurs de justice ont été saisis de 106.891 affaires, parmi lesquelles 47 % sont parvenues à faire l'objet d'une conciliation (soit 50.116 affaires). A titre de comparaison, les tribunaux d'instance ont traité, au cours de la même année, près de 390.000 affaires qui auraient pu entrer dans leur champ de compétence. La comparaison de ces deux chiffres permet de constater que les affaires portées devant les conciliateurs avaient représenté 27 % des affaires de même nature jugées par le tribunal d'instance, qui ont donc échappé au circuit de la justice.

En pratique, ces conciliateurs peuvent procéder, soit à une tentative préalable de conciliation avant une instance ^{80 ( * )} (sauf en matière de divorce et de séparation de corps), soit être directement désignés par le juge d'instance ^{81 ( * )} pour exercer leur mission de conciliation.

S'il est possible d'obtenir une homologation par le juge d'instance du constat d'accord (même partiel) en vue de lui conférer force exécutoire ^{82 ( * )} , on peut observer que la conciliation n'équivaut pas à une véritable décision de justice et n'est pas revêtue de la même force symbolique . En outre, la Chancellerie a fait valoir que cette procédure était assez contraignante pour les parties.

Sans remettre en cause l'intérêt de la conciliation judiciaire et le dévouement des conciliateurs qui exercent leurs fonctions à titre bénévole, il paraît difficilement admissible d'envisager une généralisation du traitement des petits litiges par des instances extérieures à l'institution judiciaire ^{83 ( * )} .

Une telle évolution présente le risque de compliquer notre système judiciaire et donc inévitablement d'en accroître l'opacité pour le citoyen, voire de priver ce dernier des garanties que lui offre le cadre judiciaire. En outre, une telle orientation tendrait à accréditer la théorie selon laquelle certains petits litiges ne seraient pas dignes de retenir l'attention du juge. Si la déjudiciarisation de certaines tâches administratives paraît admissible, tel n'est pas le cas des contentieux, et ce quelle que soit leur valeur.

S'il convient de conserver le mécanisme actuel de conciliation qui permet un règlement des litiges en amont du procès, il ne saurait être question de les substituer aux mécanismes judiciaires auxquels les justiciables restent attachés et qui demeurent le mode de résolution des conflits le moins contesté .

La conjugaison de ces facteurs rend donc nécessaire une profonde réforme de notre système judiciaire destinée à lui redonner les caractéristiques qui avaient fait le mérite des anciennes justices de paix : la recherche d'une plus grande proximité.

b) Le dispositif proposé

Le texte proposé pour l'article L. 331-2 définit la compétence de la juridiction de proximité.

Le premier alinéa de l'article L. 331-2 lui attribue le traitement  des affaires à la fois personnelles et mobilières :

- d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros (selon l'exposé des motifs, il peut s'agir, par exemple, de la livraison d'un meuble, d'une action en réparation d'un petit préjudice comme un trouble de voisinage) ;

- d'une valeur indéterminée mais portant sur des obligations dont le montant est inférieur ou égal au seuil de sa compétence (selon l'exposé des motifs, seraient concernées les actions en résolution ou en nullité de vente concernant par exemple une voiture affectée de vices cachés dont le prix est inférieur à 1.500 euros).

On observera que le texte proposé par le Gouvernement fait référence à la notion d'« affaires », alors que le code de l'organisation judiciaire utilise le terme « actions », plus précis et plus juridique. Par souci de cohérence, votre commission vous propose donc, par un amendement rédactionnel , d'utiliser l'expression consacrée dans le code de l'organisation judiciaire.

On notera que le taux de compétence générale de la juridiction de proximité ^{84 ( * )} , de nature réglementaire, est mentionné dans cet article. Le seuil de 1.500 euros constituera donc la valeur de référence pour l'ensemble des actions soumises.

Cet alinéa limite à une seule catégorie de justiciables - les personnes physiques - la possibilité de saisir la juridiction de proximité ; les demandes des personnes morales, en particulier des plaideurs institutionnels (banques, EDF, France Télécom...) relèveraient comme actuellement du seul tribunal d'instance jusqu'à 7.600 euros.  Il est également ajouté une autre limitation tendant à exclure les actions liées aux besoins de la vie professionnelle ^{85 ( * )} .

Comme l'indique l'exposé des motifs, ces dispositions se justifient par le souci « de ne pas détourner le juge de proximité de sa mission première » qui doit concerner au premier chef les seules personnes physiques.

Cet alinéa précise également que le juge de proximité statue en premier et dernier ressort , excluant ainsi toute possibilité d'appel, mais autorisant un pourvoi en cassation.

Cette dérogation au double degré de juridiction se justifie par la faible valeur du litige qui rend inopportun l'engagement de frais coûteux et donc disproportionnés engendrés par une seconde instance. L'exclusion de l'appel des jugements relatifs à des litiges de modeste valeur revêt un intérêt pratique permettant d'éviter, d'une part, l'encombrement des cours d'appel confrontées à de grandes difficultés pour résorber leurs flux contentieux ^{86 ( * )} , d'autre part, un allongement de la durée des procès.

Cette situation n'a rien de choquant puisque le code de l'organisation judiciaire fixe déjà un seuil en deçà duquel l'appel est impossible. Le taux de dernier ressort s'établit actuellement à 3.800 euros ^{87 ( * )} . Jusqu'à cette valeur, le tribunal d'instance ^{88 ( * )} , comme le tribunal de grande instance ^{89 ( * )} jugent les litiges sans possibilité d'interjeter appel. Au-delà de ce seuil, les affaires sont jugées à charge d'appel ^{90 ( * )} .

Comme actuellement, les litiges civils personnels mobiliers n'excédant pas la valeur de 1.500 euros continueraient d'être jugés en dernier ressort. Notons que les litiges de même nature d'une valeur comprise entre 1.500 et 3.800 euros seraient également toujours jugés en dernier ressort par le tribunal d'instance. Les règles relatives au taux de dernier ressort ne sont donc pas modifiées mais plutôt appliquées au nouvel échelon de proximité.

Le second alinéa de l'article L. 331-2 lui donne compétence en matière d' injonctions de payer et de faire . Il est précisé qu'il statue dans les « mêmes limites », c'est-à-dire pour des affaires d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros. D'un point de vue rédactionnel, votre rapporteur s'est interrogé sur l'étendue de cette expression en particulier sur le point de savoir si ce terme visait le seul taux de compétence prévu au premier alinéa ou également les conditions restrictives de saisine (ouverte aux seules personnes physiques pour les besoins de leur vie privée). La Chancellerie a indiqué que le terme « limites » vise ces deux aspects.

Par conséquent, votre commission a jugé préférable, afin de lever toute ambiguïté, de vous soumettre un amendement de clarification tendant à substituer le mot « conditions », plus général, au mot « limites » qui parait plus restrictif.

Une telle précision s'avère indispensable, dans la mesure où ces procédures d'injonction sont « captées » par les créanciers institutionnels et donc détournées de leur objectif premier d'offrir aux seuls justiciables une procédure simple et rapide.

De plus, cet amendement ne paraît pas de nature à pénaliser les créanciers institutionnels qui, comme à l'heure actuelle, conserveraient la possibilité de saisir le tribunal d'instance.

En outre, votre commission des Lois vous soumet un amendement de pure forme tendant à substituer la référence « au premier alinéa » à celle relative à « l'alinéa précédent », toujours dangereuse dans la perspective d'une insertion qui serait effectuée par une disposition ultérieure.

De manière plus générale, le texte proposé pour l'article L. 331-2 a donc pour objet essentiel de transférer les contentieux les plus modestes n'excédant pas la valeur de 1.500 euros du tribunal d'instance au tribunal de proximité , et de capter des litiges qui avaient tendance à lui échapper.

Le tableau ci-dessous  retrace la répartition des compétences des tribunaux de première instance en matière civile telle qu'elle résulterait de l'article 7.

Nouvelle répartition des compétences
des tribunaux de première instance en matière civile

Nature du litige	Juridiction de proximité	Tribunal d'instance	Tribunal de grande instance
Famille - Etat civil
- Adoption	-	-	X
- Consentement à adoption	-	X	-
- Autorité parentale	-	-	X
- Contribution aux charges du mariage	-	-	X
- Divorce	-	-	X
- Droit de visite	-	-	X
- Émancipation des mineurs	-	X	-
- État civil/Rectification des actes de l'état civil	-	-	X
- Filiation	-	-	X
- Nationalité (contestation, revendication)	-	-	X
- Déclaration d'acquisition de la nationalité française, délivrance de certificat d'état civil	-	X	-
- Pension alimentaire après divorce	-	-	X
- Pension alimentaire : main levée paiement direct	-	X	-
- Régimes matrimoniaux	-	-	X
- Successions	-	-	X
- Séparation de corps ou de biens	-	-	X
- Tutelles, curatelles : protection des mineurs et majeurs	-	X	-
Consommation et contrats
- Crédit à la consommation*	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 21.500 €	au-delà de 21.500 €
- Livraison non conforme*	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Travaux mal effectués, inachevés, non conformes*	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Contrats d'assurances*	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Crédit immobilier :
- délais de grâce	-	X	X
- autres litiges	-	Jusqu'à 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Dettes impayées	jusqu'à 1.500 € (y compris en matière d'injonction de payer)	entre 1.500 et 7.600 € (à partir de 1500 € s'il s'agit d'une procédure d'injonction de payer)	au-delà de 7.600 €
- Démarchage à domicile, vente par correspondance	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Location logement (loyers, charges...)	jusqu'à 1.500 €	X	-
- Bail commercial	-	-	X
Saisies
- Saisies	-	-	X
- Saisies-arrêt des rémunérations	-	X	-
- Saisies immobilières	-	-	X
Propriété immeuble voisinage
- Copropriété (statut)	-	-	X
- Copropriété (charges impayées)	-	Jusqu'à 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Expropriation (indemnisation)	-	-	X
- Indivision	-	-	X
- Propriété immobilière (revendication du droit)	-	-	X
- Mitoyenneté et actions en bornage	-	X	-
- Plantation d'arbres ou de haies	-	X	-
- Servitudes	-	X	-
Autres
- Accident de la route	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Responsabilité civile	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Propriété d'un bien meuble	jusqu'à 1.500 €	entre 1.500 et 7.600 €	au-delà de 7.600 €
- Jouissance d'un bien meuble ou immeuble sans contestation du droit de la propriété	-	Jusqu'à 7.600 €	au-delà de 7.600 €

* Sauf s'il s'agit d'une demande à caractère professionnel.
Source : Ministère de la justice.

Ce dispositif, qui constitue le coeur des dispositions relatives la justice de proximité, appelle quelques observations de portée générale.

- Sur le plan des principes, le mouvement de spécialisation opéré en faveur des plus petits litiges d'un intérêt patrimonial très limité marque la volonté de prendre en considération toutes les catégories d'affaires sans considération du montant. En effet, pour le justiciable, il n'existe pas de petites ou grandes affaires, chaque affaire -la sienne- revêt une importance considérable à propos de laquelle il est en droit d'attendre une réponse judiciaire la plus attentive possible. La création d'un tribunal spécialisé sur le contentieux de proximité paraît de nature à mettre en adéquation la réponse sociale et institutionnelle avec le besoin de justice.

- Sur le plan de l'architecture judiciaire, votre rapporteur tient à souligner que, pour être efficace, la modification de la répartition des tâches des juridictions de première instance de droit commun qui nous est proposée ne pourra faire l'économie d'une meilleure articulation entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance et d'une plus grande cohérence dans la définition de leurs compétences par blocs identifiables ^{91 ( * )} . Le rapport annexé affirme l'objectif général « d'élargir les compétences du tribunal d'instance ».

Il conviendra également de veiller à ce que le nouvel échelon de proximité s' insère de manière harmonieuse dans le paysage judiciaire et fonctionne en étroite association, voire sous la houlette, du tribunal d'instance, qui doit garder sa spécificité de juridiction de proximité. Il s'agit en effet d'éviter des conflits de compétence et de faire en sorte que le juge d'instance et le juge de proximité partagent une certaine communauté de vue .

Conscient de l'ampleur d'un tel chantier et de la nécessité de prendre le temps de consulter les acteurs de l'institution judiciaire, votre rapporteur n'a pas souhaité faire des propositions hâtives mais tient à inviter la Chancellerie à réfléchir aux nécessaires adaptations de l'organisation judiciaire qu'il conviendrait de proposer.

En effet, la grande majorité des juges d'instance s'inquiète de son avenir, l'Association nationale des juges d'instance souhaitant en particulier un réexamen du champ de compétence des tribunaux d'instance « en clarifiant ce qui relève du contentieux de la proximité, qui serait du ressort naturel du tribunal d'instance, du contentieux de grande instance ^{92 ( * )} ».

- Sur le champ de compétence dévolu, force est de constater qu'il est de portée limitée , ce qui peut être admis compte tenu de l'esprit de la réforme qui s'inscrit principalement dans une démarche expérimentale . En effet, le seuil de prétention des parties fixé à 1.500 euros est très modeste.

Il convient de noter que la Chancellerie n'a pas souhaité étendre la compétence du tribunal de proximité aux affaires familiales, contrairement au système britannique. Ce choix paraît cohérent avec la position du Sénat qui, lors de l'examen de la réforme du divorce présentée en février 2002 par le précédent garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, n'avait pas souhaité remettre en cause la compétence exclusive du tribunal de grande instance en la matière.

Les modalités de la réforme retenues tendent à conférer au tribunal de proximité une compétence a minima, et peuvent être comprises comme une pierre d'attente acceptable avant d'engager une réforme de l'organisation judiciaire plus profonde .

Outre les amendements formels qu'elle vous soumet, votre commission a jugé opportun d' étendre le domaine de compétence du juge de proximité aux demandes d'homologation formées par les parties, après accord , dans le cadre d'une tentative préalable de conciliation (avant l'instance) ^{93 ( * )} menée par le conciliateur de justice.

On rappellera qu'actuellement, les demandes d'homologation du constat d'accord sont transmises au juge d'instance, qui peut leur donner force exécutoire ^{94 ( * )} .

Dès lors qu'il revient au juge de proximité de juger les litiges civils de la vie quotidienne, il est apparu logique de lui donner la possibilité d'homologuer les constats d'accord relevant de son champ naturel de compétence et dans la limite de ses attributions (pour les seuls litiges de nature personnelle et mobilière n'excédant pas le seuil de 1.500 euros et s'agissant des seules personnes physiques pour les besoins de leur vie non-professionnelle). Tel est l'objet d'un amendement que vous propose votre commission, qui a pour objet de conforter la vocation naturelle d'arbitre du futur juge de proximité ainsi que sa place au sein des mécanismes de règlement amiable des conflits.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-2 sous réserve des amendements présentés précédemment.

3. Règles de procédure (article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire)

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire prévoit que la procédure suivie devant le tribunal d'instance est applicable devant le tribunal de proximité.

Actuellement, la procédure devant le tribunal d'instance relève du domaine réglementaire.

A cet effet, il convient de se reporter au nouveau code de procédure civile :

- l'instance contentieuse peut être introduite soit par assignation ^{95 ( * )} à toutes fins ^{96 ( * )} , par requête conjointe, par présentation volontaire des parties devant le juge ou encore par simple déclaration au greffe ;

- la demande aux fins de tentative de conciliation est possible. Elle peut être menée, soit par le juge, soit par le conciliateur de justice (article 830) ;

- la représentation par avocat n'est pas obligatoire (article 827), ce qui offre une facilité d'accès certaine au justiciable, mais présente néanmoins le double inconvénient de le priver des conseils d'un juriste confirmé et de ne pas établir de filtre aux recours ;

- la procédure est orale et le justiciable peut formuler ses prétentions de manière verbale à l'audience (article 843).

A l'instar du tribunal d'instance, la procédure suivie devant le tribunal de proximité se caractériserait par une simplicité formelle et un accès facile au juge .

L'intérêt patrimonial modeste du litige s'accommoderait difficilement d'une procédure coûteuse et d'une instruction très minutieuse, ponctuée de nombreuses formalités.

Le caractère peu formaliste de la procédure répond à la nécessité d'offrir un mode de gestion des conflits où le juge et le justiciable sont en contact direct et permanent tout au long de l'instance.

De telles dispositions paraissent donc en adéquation avec la vocation essentielle de la juridiction de proximité.

Le premier alinéa de l'article L. 331-3 impose au juge de proximité l'obligation de concilier les parties avant de statuer. Cette mission de conciliation du juge est déjà mentionnée à plusieurs reprises dans le nouveau code de procédure civile ^{97 ( * )} , en particulier à l'article 21 selon lequel « il entre dans la mission du juge de concilier les parties . »

On notera d'ailleurs qu'il existe actuellement des expériences ponctuelles dans certains tribunaux d'instance dans lesquels des conciliateurs de justice ^{98 ( * )} sont présents à l'audience et interviennent si les parties acceptent la conciliation proposée par le juge. Néanmoins, un grand nombre d'interlocuteurs rencontrés par la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice ont souligné que les juges d'instance n'avaient bien souvent pas le temps de tenter de concilier ^{99 ( * )} les parties.

Votre commission des Lois tient à souligner la nécessité d'affirmer la vocation essentielle de conciliation du juge de proximité, ainsi que l'indique d'ailleurs l'exposé des motifs, selon lequel « le projet de loi prévoit d'instituer un juge disposant du temps nécessaire pour privilégier l'écoute des justiciables ainsi que la voie de la conciliation ».

En effet, la valeur et l'originalité de ce juge de proximité résulteront précisément de la complémentarité entre ses pouvoirs de conciliateur de justice et ses prérogatives juridictionnelles lui permettant de trancher sans formalisme les contestations en rendant une décision ayant force exécutoire . Ainsi sera-t-il doté d'une force morale de persuasion supérieure à celle actuellement dévolue aux conciliateurs en raison du pouvoir de rendre la sentence.

A juste titre, le projet de loi met donc l'accent sur le caractère prioritaire de la conciliation , ce qui mérite d'être approuvé.

Le second alinéa du texte proposé pour l'article L. 331-3 définit les modalités d'assistance et de représentation des parties devant la juridiction de proximité en renvoyant aux règles en vigueur devant le tribunal d'instance.

Actuellement, l'article 827 du nouveau code de procédure civile définit les règles en la matière devant le tribunal d'instance et offre aux parties la possibilité soit de se défendre elles-mêmes, soit de se faire assister ou représenter.

L'article 828 du même code fixe la liste des personnes susceptibles de se voir confier les missions d'assistance et de représentation par les parties. Ces dernières peuvent aussi bien choisir :

- un avocat ;

- un proche (parent ou allié en ligne directe ou en ligne collatérale jusqu'au troisième degré) ;

- une personne exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise.

La jurisprudence a récemment précisé la portée de ces règles.

En effet, dans sa décision du 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a annulé deux dispositions réglementaires tendant à étendre la liste des personnes susceptibles de se voir confier une telle mission en raison de l'atteinte portée au monopole d'avocat affirmé par l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires ^{100 ( * )} .

Le Conseil d'Etat n'a pas remis en cause la composition de la liste des personnes autorisées à exercer ces missions ^{101 ( * )} compte tenu de l'ancienneté de ces règles ^{102 ( * )} dont l'entrée en vigueur était antérieure à la loi de 1971. Il a cependant relevé que les dérogations au monopole des avocats relevaient du domaine législatif et non plus du domaine réglementaire.

Désormais, seule une disposition législative peut prévoir une exception au monopole de la représentation par avocat. La présente disposition a donc toute sa place dans la loi, dans la mesure où elle ouvre les missions d'assistance et de représentation des parties à d'autres personnes, à l'instar des règles prévues devant le tribunal d'instance.

En mars 2002, Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, avait fait part de son intention d'étendre cette liste au partenaire d'un pacte civil de solidarité, au concubin et aux personnes attachées au service personnel des parties ou à leur entreprise (c'est-à-dire des juristes polyvalents attachés à plusieurs personnes ou à plusieurs entreprises souvent désignés sous le terme de « multicartes ») ^{103 ( * )} .

La Chancellerie n'a pas souhaité élargir davantage les actuelles possibilités de représentation et d'assistance des parties devant le tribunal d'instance et, par ricochet, devant le tribunal de proximité.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-3 sans modification .

4. Renvoi de l'affaire en cas de difficulté sérieuse (article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-4 ouvre au tribunal de proximité la possibilité d'un renvoi de l'affaire devant le tribunal d'instance en cas de « difficulté juridique sérieuse » portant :

- soit sur l'application d'une règle de droit ;

- soit sur l'interprétation de l'obligation liant les parties.

Cette procédure peut être demandée, soit par le juge lui-même après avoir recueilli l'avis de l'autre partie, soit à la demande des parties elles-mêmes. Toutefois, il revient au seul juge de proximité d'apprécier l'opportunité d'un tel renvoi.

Il est précisé que le tribunal d'instance devant lequel l'affaire est renvoyée statue « en tant que juridiction de proximité ». Un tel ajout paraît de nature à préserver le principe d'égalité devant la justice, évitant ainsi que des affaires de même nature soient jugées par des juridictions différentes ^{104 ( * )} .

Ce dispositif se justifie par le souci d'offrir une garantie supplémentaire au justiciable dont l'affaire présenterait une difficulté sérieuse et constitue en quelque sorte un « filet de sécurité » utile.

Une telle souplesse s'avère indispensable compte tenu de la vocation du tribunal de proximité à juger rapidement les litiges qui lui sont soumis et du recrutement spécifique des juges de proximité qui ne disposeront pas nécessairement de compétences juridiques très pointues, et pourraient éprouver des difficultés sur certains dossiers très techniques (portant par exemple sur le respect du plafond d'indexation du loyer ou encore sur la répartition entre les réparations locatives et l'entretien à la charge du bailleur). La complexité technique s'avère indépendante du montant de la demande.

Ce renvoi en cas de difficulté sérieuse apparaît d'autant plus légitime que la décision est rendue en premier et dernier ressort et qu'il permettra d'unifier la jurisprudence sur un point de droit complexe impliquant une analyse juridique poussée.

Enfin, l'instauration d'un mécanisme de renvoi paraît plus efficace et plus lisible pour le justiciable que le renvoi préjudiciel ^{105 ( * )} qui rendrait plus complexe la procédure, renvoyée d'un tribunal à l'autre.

Toutefois, on pourrait craindre qu'un tel système permette une multiplication des demandes de renvoi et aboutisse, à terme, à amputer fortement la compétence du tribunal de proximité au profit du tribunal d'instance, paralysant le fonctionnement des juridictions de proximité et portant dès lors en germe l'échec de la réforme qui nous est présentée aujourd'hui.

Cette appréhension peut néanmoins être relativisée, dans la mesure où le renvoi n'est pas automatique mais relèvera du juge lui-même.

De plus, des mécanismes équivalents existent déjà qui, selon les informations fournies par la Chancellerie, paraissent bien fonctionner et n'ont pas abouti à déposséder de ses compétences le juge ayant renvoyé l'affaire ^{106 ( * )} . En outre, il existe un système analogue en Grande-Bretagne qui n'a pas pour autant remis en cause le rôle très important des « magistrates courts » qui peuvent, dans certains cas, renvoyer une affaire devant la juridiction supérieure.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la constitutionnalité de ce dispositif. Il lui a néanmoins semblé qu'au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 75-56 DC du 23 juillet 1975, qui se plaçait dans l'hypothèse de poursuites pénales, cette disposition relative au domaine civil ne violait pas le principe d'égalité posé par la Constitution.

Votre commission des Lois vous propose donc d' adopter le texte proposé pour l'article L. 331-4 sous réserve d'un amendement rédactionnel tendant, d'une part, à remplacer le terme « obligation », trop général et trop vague, par le mot « contrat » plus précis et plus approprié, d'autre part, à supprimer une mention inutile et à apporter une amélioration rédactionnelle.

5. Compétence en matière pénale (article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire prévoit que la juridiction de proximité est également compétente en matière pénale et opère un renvoi aux articles 706-72 du code de procédure pénale s'agissant des majeurs et 20-1-1 de l'ordonnance n° 45-1274 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante s'agissant des mineurs, qui déterminent l'étendue de sa compétence et son mode de fonctionnement.

Une erreur s'est glissée dans le projet de loi concernant le renvoi à l'article 20-1-1 de l'ordonnance de 1945, qui n'existe pas. En effet, la compétence du juge à l'égard des mineurs en matière contraventionnelle est définie à l'article 21 de l'ordonnance de 1945, qu'il conviendrait plutôt de viser.

Votre commission des Lois vous propose donc d' adopter le texte proposé pour l'article L. 331-5 sous réserve d'un amendement tendant à corriger une erreur matérielle.

6. Organisation de la juridiction de proximité (article L. 331-6 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-6 du code de l'organisation prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe le siège et le ressort des tribunaux ^{107 ( * )} , à l'instar des règles prévues en la matière pour le tribunal d'instance ^{108 ( * )} et le tribunal de grande instance ^{109 ( * )} .

a) Le droit actuel

Il convient de rappeler brièvement les règles actuelles relatives au siège et au ressort de ces juridictions de première instance, qui sont de nature réglementaire.

- Le ressort du tribunal d'instance ne correspond pas nécessairement à une circonscription déterminée. Il s'étend en général sur plusieurs cantons (en moyenne 10 cantons) et prend en principe pour référence l' arrondissement .

Cette juridiction est donc proche du justiciable même s'il ne fait aucun doute que la carte des implantations, obsolète, est désormais en décalage manifeste avec la répartition actuelle de la population et l'activité économique locale ^{110 ( * )} . Le siège du tribunal est généralement situé soit au chef-lieu du département conjointement avec le tribunal de grande instance, soit au chef-lieu d'arrondissement .

- Le ressort du tribunal de grande instance , plus large, a pour référence le département sous réserve d'une certaine souplesse selon l'importance de la population, du volume de l'activité et de l'état des voies de communication. Le siège de ce tribunal est situé en principe au chef-lieu du département.

b) Le dispositif proposé par le Gouvernement

D'après les informations fournies par la Chancellerie, le siège du tribunal d'instance accueillerait celui du tribunal de proximité et partagerait son secrétariat-greffe.

D'un point de vue matériel, les locaux de ces tribunaux ainsi que le personnel des greffes seraient donc mis en commun .

Le Gouvernement prévoit donc une mutualisation des moyens financiers et humains de ces deux ordres de juridiction. Il s'agit d'ailleurs d'une démarche globale, comme le souligne le rapport annexé qui indique que « sans porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires, il est envisagé de mutualiser les ressources humaines et les moyens budgétaires, dans le cadre d'un « futur tribunal de première instance » pour parvenir à une gestion plus cohérente des juridictions de grande instance et de proximité ».

Votre rapporteur tient à exprimer ses réserves à l'encontre de tout éventuel projet de fusion entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance évoqué au cours des entretiens de Vendôme en juin 2001, en raison des difficultés qui pourraient résulter de la création de trop grandes structures, par définition peu propices au développement du sens des responsabilités et se prêtant mal à toute évaluation qualitative.

- Le ressort du tribunal de proximité serait calqué sur celui du tribunal d'instance avec la possibilité de tenir des audiences foraines prévue à l'article L. 331-8 ^{111 ( * )} . Le tribunal de proximité serait donc appelé à se déplacer dans tout le ressort afin de répondre au plus près aux besoins locaux de la population. Une telle solution est sans doute préférable à l'implantation d'une juridiction par canton, inspirée des anciennes justices de paix, qui aurait conduit à accroître l'éparpillement des juridictions sur le territoire.

Votre commission vous propose, sous réserve d'un amendement rédactionnel , d' approuver le texte proposé pour l'article L. 331-6 ainsi modifié .

7. Formation de jugement du tribunal de proximité (article L. 331-7 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-7 précise la formation de jugement du tribunal de proximité qui « statue à juge unique », ce qui répond à l'esprit même de l'institution du juge de proximité.

Tel est déjà le cas aujourd'hui devant le tribunal d'instance, juridiction à juge unique (article L. 321-4 du code de l'organisation judiciaire).

Au demeurant, les formations de jugement réellement collégiales régressent à tous niveaux, ainsi que l'a d'ailleurs regretté le Conseil supérieur de la magistrature dans son rapport d'activité pour 1999 ^{112 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-7 sans modification .

8. Possibilité de tenir des audiences foraines (article L. 331-8 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-8 du code de l'organisation judiciaire ouvre aux juridictions de proximité la faculté de tenir des audiences foraines .

Une telle possibilité figure déjà dans le code de l'organisation judiciaire pour l'ensemble des juridictions. L'article 3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile et à la procédure pénale a en effet généralisé la faculté de tenir des audiences foraines ^{113 ( * )} (article L. 7-10-1-1 du code de l'organisation judiciaire).

Selon les informations fournies par la Chancellerie, il semblerait toutefois qu'actuellement, les juridictions utilisent peu cette faculté. C'est pourquoi le Gouvernement a tenu à rappeler l'existence d'un tel mécanisme afin de marquer la nette volonté de le faire fonctionner plus activement dans les juridictions de proximité.

Ces audiences foraines permettent pourtant d'assurer une présence judiciaire au niveau le plus pertinent et d'offrir au justiciable un juge facilement accessible et le plus proche possible du terrain.

Elles sont indispensables à l'effet d'exemplarité, particulièrement souhaitable en matière pénale.

L'article L. 331-8 précise qu'elles pourront se dérouler « en tout lieu approprié » (ce qui peut sembler évident...). Un décret en Conseil d'Etat est appelé à fixer la liste de ces lieux et les conditions dans lesquelles ces audiences seront tenues.

Selon les informations fournies par la Chancellerie, le choix des lieux devrait tenir compte de la concentration urbaine et des besoins de la population, notamment dans les zones urbaines difficiles ou les quartiers défavorisés. Les maisons de justice et du droit ^{114 ( * )} , les antennes de justice ^{115 ( * )} ou encore les mairies , autant de lieux desquels se dégage une certaine dignité, pourraient accueillir ces audiences. Le Gouvernement a indiqué à cet égard qu'il souhaitait largement s'appuyer sur les collectivités locales.

Il reviendra donc à la Chancellerie, au besoin par voie de circulaire, d'inciter les juridictions à rendre une justice plus « ambulatoire », à la rencontre des citoyens, et de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour que les audiences foraines soient tenues dans toutes les juridictions de proximité.

Votre rapporteur, à cet égard, tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de prévoir des indemnités de déplacement d'un montant suffisant afin de ne pas pénaliser les juges de proximité les plus dynamiques.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-8 sans modification .

9. Remplacement du juge de proximité par un juge d'instance en cas de vacance ou d'empêchement (article L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-9 vise à prévoir le remplacement du juge de proximité par un juge d'instance en cas d'empêchement ou lorsque les effectifs sont insuffisants.

Ce juge d'instance exercerait les fonctions de juge de proximité et serait désigné par le président du tribunal de grande instance, dont il dépend administrativement ^{116 ( * )} .

Cette disposition, de nature réglementaire, vise à pallier deux types de difficultés pratiques.

Il s'agit, d'une part, de permettre une mise en place progressive des tribunaux de proximité qui ne fonctionneront véritablement qu'après l'entrée en fonction des juges de proximité.

Dans l'attente de l'adoption de la loi organique relative au statut de ces juges, qui permettra leur recrutement, il convient donc d'éviter qu'à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, faute de magistrat, les petits litiges de la vie quotidienne ne soient plus jugés. Le dispositif proposé vise à donc à éviter une paralysie du traitement judiciaire dans l'attente de la montée en puissance des juridictions de proximité.

Cette disposition vise, d'autre part, à prendre en compte la spécificité du recrutement des futurs juges de proximité qui pourraient continuer l'exercice de leur profession d'origine concomitamment aux fonctions judiciaires. Il n'est donc pas exclu qu'ils soient parfois soumis à certains empêchements liés à leur activité professionnelle.

Ces dispositions destinées à assurer la continuité et la souplesse du service public de la justice méritent donc d'être approuvées.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-9 , sous réserve d'un amendement de précision tendant, d'une part, à ajouter que la désignation du juge d'instance s'effectue « par ordonnance » du président du tribunal de grande instance, à l'instar des autres mesures d'administration judiciaire, d'autre part, à supprimer une mention inutile.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(art. L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire)
Secrétariat - greffe

Cet article a pour objet de pourvoir les juridictions d'un service de secrétariat-greffe qui, à l'instar de toutes les juridictions de droit commun, serait assuré par des fonctionnaires.

Il vise à compléter l'article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire qui précise que le service des secrétariats-greffes de la Cour de cassation, des cours d'appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance est confié à des fonctionnaires de l'Etat, afin d'ajouter à cette liste les tribunaux de proximité.

En pratique, selon les informations fournies par la Chancellerie, et compte tenu de l'implantation des tribunaux de proximité dans les locaux du tribunal d'instance, il reviendrait aux personnels des greffes de ce tribunal d'assurer le secrétariat de cette nouvelle juridiction ainsi que l'accueil des justiciables.

Cette précision s'avère utile dans la mesure où le service des secrétariats-greffes de certaines juridictions spécialisées est assuré différemment ^{117 ( * )} .

Il paraît crucial de pourvoir les juridictions de proximité d'un secrétariat-greffe étoffé.

Votre rapporteur tient à souligner la nécessité de placer auprès des futurs juges de proximité des greffiers en nombre suffisant, qui pourront à l'instar des « clerks » britanniques ^{118 ( * )} , jouer un rôle de conseil juridique . Le juge de proximité sera peut-être un non-juriste et dans ce cas, pourrait avoir besoin de l'assistance d'un juriste professionnel tel que le greffier qui, en tant que véritable « notaire des juridictions », pourrait lui apporter une aide précieuse. Il pourrait peut-être également bénéficier du concours d'assistants de justice, créés par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

Article 9
(art. 706-72 nouveau du code de procédure pénale)
Compétence de la juridiction de proximité en matière pénale
à l'égard des majeurs

Cet article vise à insérer un article 706-72 nouveau dans le code de procédure pénale, afin de définir le champ des attributions du juge de proximité en matière pénale à l'égard des majeurs . Il serait compétent pour le jugement des contraventions de police et pour la validation, sur délégation donnée par le président du tribunal de grande instance, des mesures de composition pénale.

En vertu de sa vocation de juge des petits litiges de la vie quotidienne, parallèlement à ses compétences en matière civile, le juge de proximité se verrait également confier les petites infractions.

A cet effet, l'article 9 complète le livre IV relatif à quelques procédures particulières pour y ajouter un titre XIV intitulé « dispositions relatives à la juridiction de proximité », composé d'un article unique (706-72).

1. Le constat : les difficultés actuelles de la justice pénale

A titre liminaire, il convient de revenir sur la répartition des compétences en matière pénale entre les juridictions du premier degré de l'ordre judiciaire :

- les tribunaux d'instance, qui prennent le nom de tribunaux de police, statuent en matière contraventionnelle (article L. 623-1 du code de l'organisation judiciaire) ;

- les tribunaux de grande instance, dénommés alors tribunaux correctionnels, jugent les délits ;

- les cours d'assises sont compétentes pour le jugement des crimes.

A l'instar de la justice civile, la justice pénale connaît également des difficultés notables, comme en témoignent les trop nombreux classements sans suite, qui constituent un mode de régulation des flux contentieux.

Les efforts statistiques accomplis par la Chancellerie en la matière ont permis d'affiner l'analyse.

Il n'est en effet plus possible de se fonder sur le taux de classement global de l'ensemble des affaires pénales transmises au parquet (5.039.643 en 2000 en progression de 2,2 %). Il convient désormais de distinguer les affaires n'ayant pu faire l'objet de poursuites ^{119 ( * )} (63 %), des affaires traitées susceptibles de recevoir une réponse pénale désignées sous l'appellation « affaires poursuivables » (28 %) ^{120 ( * )} .

Il apparaît qu'actuellement le taux de réponse pénale s'avère insuffisant, le taux de classement « sec » pour inopportunité des poursuites (32,1 % du total des affaires poursuivables) ne marquant aucune diminution par rapport à 1999 ^{121 ( * )} et paraissant encore trop élevé .

On peut regretter que près d'un tiers de ces affaires reste privé de toute réponse pénale. Une telle situation paraît difficilement admissible et révèle l'impuissance de la justice en matière pénale.

La durée moyenne de traitement des affaires pénales (10,9 mois en 1999) ne cesse de s'allonger (+ 0,2 mois par rapport à 1998).

Le législateur s'est efforcé de trouver des solutions pragmatiques , reprenant certaines initiatives menées par plusieurs juridictions, afin de permettre une amélioration de la réponse pénale et d'éviter l'impunité complète d'un trop grand nombre de délinquants.

Cette prise de conscience a conduit au développement des mesures alternatives aux poursuites , encore dénommées troisième voie , qui mettent fin à l'action publique mais permettent une réparation directe ou indirecte du dommage ou une réinsertion de l'auteur et de mieux traiter certaines formes de délinquance.

Les articles 41-1, 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale déterminent l'ensemble des mesures auxquelles le procureur de la République peut recourir, soit directement, soit par délégation, parmi lesquelles figurent  notamment :

- le rappel à la loi ou avertissement, qui est la procédure alternative aux poursuites la plus utilisée (116.000 procédures en 2000, près de 47 % du total de ces procédures) ;

- les classements sous condition (13 %) ;

- l'injonction thérapeutique (dans certains cas tels que l'alcoolisme ou les stupéfiants, près de 4 %) ;

- la médiation pénale (qui suppose l'accord de la victime), consacrée par la loi du 4 janvier 1993 et qui donne lieu bien souvent à des résultats encourageants.

Le procureur de la République peut également recourir, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une personne habilitée à une mesure de composition pénale ^{122 ( * )} instituée par la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale. Elle constitue une autre forme originale d'alternative aux poursuites.

Le nombre de mesures alternatives aux poursuites classées sans suite marque des progrès constants, puisqu'elles se sont appliquées à près de 19 % des affaires poursuivables en 2000 (contre 17 % en 1999). On peut se réjouir que ces affaires aient pu recevoir une réponse pénale effective.

Des acteurs nouveaux ont émergé aux côtés du procureur de la République qui peut leur donner délégation pour mettre en oeuvre ces mesures (délégués du procureur ^{123 ( * )} ou médiateurs).

Tel est le contexte dans lequel la nouvelle juridiction de proximité est appelée à s'insérer. Il est permis d'espérer que ce nouveau dispositif permette de contribuer au mouvement initié depuis quelques années tendant à ne pas laisser impunies les infractions, mêmes les plus petites.

2. Le dispositif proposé

Le premier alinéa du texte proposé par l'article 9 pour l'article 706-72 du code de procédure pénale prévoit que les juridictions de proximité sont compétentes pour le jugement de certaines contraventions de police, y compris celles de la cinquième classe.

A l'heure actuelle, le tribunal de police réprime l'ensemble des contraventions , y compris celles de la cinquième classe ^{124 ( * )} . Il statue à juge unique. Ce juge est toujours un magistrat professionnel et en principe un juge du tribunal d'instance.

Le tableau ci-après retrace le nombre d'infractions existantes et les peines encourues pour les contraventions des quatre premières classes :

Nombre de contraventions existantes et peines encourues

	TOTAL	Dont code pénal	Dont code de la route	Montant de l'amende encourue (1)
Contravention de 1 ^ère classe	66	12	43	38 €
Contravention de 2 ^ème classe	149	11	92	150 €
Contravention de 3 ^ème classe	670	16	67	450 €
Contravention de 4 ^ème classe	1.098	19	216	750 €

(1) Des peines complémentaires sont également prévues pour certaines contraventions (notamment confiscation des biens ayant servi à la commission de l'infraction, interdiction de porter une arme ou suspension du permis de conduire).

Source : Chancellerie

Une grande partie des contraventions de la première à la quatrième classe (infractions aux règles de stationnement de véhicule par exemple) donne lieu à un volume important, qui s'apparente à un contentieux de masse , répétitif et ne posant aucune difficulté technique .

Cette situation a conduit le législateur à mettre en place des procédures dites simplifiées, écrites, et sans audience de jugement telles que :

- l'amende forfaitaire ^{125 ( * )} (article 529 du code de procédure pénale) dont le champ d'application a été progressivement élargi par de nombreuses lois. Elle concerne notamment les contraventions à la réglementation des transports par route, les contraventions relatives au code des assurances relatives à l'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur et leurs remorques, les contraventions à la police des services publics de transport, les contraventions au code de la route.

La liste des contraventions susceptibles de faire l'objet d'une amende forfaitaire est précisée par décret en Conseil d'Etat. Elle est mise en oeuvre par le parquet, sans intervention du juge de police.

A défaut de paiement ou de demande d'exonération présentée par le contrevenant, l'amende est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public (10.153.903 amendes majorées en 2000). Lorsque la personne ne s'acquitte pas de l'amende ou conteste l'infraction, elle est alors poursuivie devant le tribunal de police ;

- l'ordonnance pénale (articles 525 et 526 du code de procédure pénale) ^{126 ( * )} . Elle est mise en oeuvre par le ministère public qui communique le dossier de la poursuite et ses réquisitions au juge du tribunal de police, qui statue sans débat préalable. En cas d'opposition du contrevenant, l'affaire est portée devant le tribunal de police (475.324 ordonnances pénales en 2000).

Le tableau ci-dessous retrace l'activité des tribunaux de police en 2000 :

Activité des tribunaux de police en 2000

Ensemble des affaires traitées	757.667
Contraventions des 4 premières classes	581.030
- ordonnances pénales	395.456
- jugements	185.574
Contraventions de 5 ^ème classe	176.637
- ordonnances pénales	79.868
- jugements	96.769

Source : Chancellerie

Cette disposition vise donc à transférer du tribunal de police vers la juridiction de proximité le jugement de certaines contraventions de police appelées à figurer sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat .

a) Selon les informations fournies par la Chancellerie, il pourrait être prévu de confier au juge de proximité des contraventions visées par le code pénal « touchant le quotidien des Français ».

Le tableau ci-dessous résume ce qui pourrait être envisagé :

Contraventions touchant le quotidien des justiciables
susceptibles d'être transférées au juge de proximité

Classe 1	-Violation des interdictions ou manquement aux obligations édictées par arrêtés de police - Menace réitérée de destruction ou de dégradation
Classe 2	- Divagation d'animal dangereux - Dépôt d'ordures sans autorisation
Classe 3	- Bruit et tapage diurne ou nocturne - Menace réitérée de violences - Excitation ou défaut de maîtrise d'animal attaquant ou poursuivant un passant
Classe 4	- Violence n'ayant entraîné aucune incapacité de travail - Mauvais traitements infligés à un animal - Menace réitérée de destruction ou de dégradation ne représentant pas de danger pour les personnes
Classe 5 ^*	- Violence ayant entraîné une incapacité totale de travail n'excédant pas huit jours - Dépôt d'ordure transporté à l'aide d'un véhicule dans un lieu non autorisé - Abandon d'épave de véhicule dans un lieu non autorisé - Dégradation volontaire entraînant un dommage léger - Intrusion dans l'enceinte d'un établissement scolaire

* uniquement pour les majeurs.

Cette liste non-exhaustive n'est qu'indicative.

b) En outre, certaines contraventions figurant dans le code la route pourraient également lui être transférées :

- d'une part, il pourrait s'agir de certaines contraventions au code de la route faisant actuellement l'objet d'une procédure d'amende forfaitaire ^{127 ( * )} .

La Chancellerie a fait valoir que ce transfert pourrait utilement décharger les tribunaux de police compte tenu du volume que représente le contentieux du stationnement payant et gênant (contravention de classe 1), dangereux (contravention de classe 4) ou de l'excès de vitesse constitutif d'une infraction de quatrième classe (dépassement inférieur à 50 km/h) ^{128 ( * )} ;

- d'autre part, pourraient être transférées certaines contraventions relevant du code de la route.

Contraventions relevant du code de la route
susceptibles d'être transférées au juge de proximité

Classe 2	- Changement de direction sans avertissement préalable - Conduite d'un véhicule dans des conditions ne permettant pas au conducteur de manoeuvrer aisément - Circulation sur une bande d'arrêt d'urgence - Arrêt ou stationnement gênant, notamment sur un emplacement réservé aux handicapés
Classe 3	- Circulation d'un véhicule non équipé de dispositifs de freinage conformes - Emission de fumées ou gaz toxiques, corrosifs ou odorants par un véhicule à moteur - Circulation d'un véhicule dont le dispositif d'échappement n'est pas entretenu ou a été modifié - Circulation d'un véhicule non muni de feux de route conformes
Classe 4	- Conduite d'une motocyclette sans port d'un casque homologué - Arrêt ou stationnement dangereux de véhicule - Refus de priorité - Circulation en sens interdit - Conduite de véhicule sans laisser une distance de sécurité avec le véhicule qui le précède - Dépassement d'un véhicule par la droite - Franchissement d'une ligne continue
Classe 5 ^*	- Défaut d'assurance - Défaut de permis de conduire - Excès de vitesse de plus de 50 km/h

* uniquement pour les majeurs.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 opère un renvoi aux articles 521 à 549 du code de procédure pénale afin de prévoir que la procédure suivie devant le tribunal de proximité est identique à celle suivie devant le tribunal de police.

Le lieu de commission ou de constatation déterminerait sa compétence (article 522). Les règles relatives aux procédures simplifiées telles que l'amende forfaitaire ou l'ordonnance pénale (articles 525 à 530-3) seraient applicables. La saisine de ce tribunal pourrait s'effectuer, soit par renvoi de la juridiction d'instruction, soit par la comparution volontaire des parties, soit par la citation délivrée directement au prévenu et à la personne civilement responsable de l'infraction (article 531). Ces derniers, avec le parquet, disposeraient de la faculté d'interjeter appel devant la cour d'appel (articles 546 à 549).

Notons que ce dispositif est également étendu aux mineurs (article 18 du projet de loi). En matière contraventionnelle, le juge de proximité serait, en effet, également compétent, mais pour les seules contraventions des quatre premières classes ^{129 ( * )} . Ainsi le Gouvernement ne s'est-il pas engagé dans la voie d'une « despécialisation » des juridictions pour mineurs.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 prévoit que le juge de proximité est compétent pour la validation des mesures de composition pénale . Il paraît important de préciser que, contrairement au tribunal de police, le tribunal correctionnel garde la compétence exclusive pour le jugement des délits, le juge de proximité ne bénéficiant d'aucun transfert en la matière.

Actuellement, si la personne accepte d'exécuter la mesure proposée par le parquet, la proposition de composition pénale est validée, soit par le président du tribunal de grande instance en matière de délit (article 41-2 du code de procédure pénale), soit par le juge d'instance s'agissant de certaines contraventions (article 41-3 du même code).

Afin d'éviter toute difficulté dans la répartition des compétences entre, d'une part, le président du tribunal de grande instance et le juge d'instance et, d'autre part, le juge de proximité, le dispositif précise que le juge de proximité est compétent, par délégation donnée par le président du tribunal de grande instance . En effet, il appartient à ce dernier de distribuer les affaires à l'ensemble des magistrats au début de chaque année judiciaire. C'est donc à lui que reviendrait, en toute logique, le soin de répartir entre les différents magistrats la validation des mesures de composition pénale inscrites au rôle.

L'entrée en vigueur, le 1 ^er janvier 2001, de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes explique la mise en place récente de la composition pénale qui n'est pas encore généralisée dans les juridictions. Ce mécanisme commence à monter en puissance depuis la fin de l'année 2001, et de manière générale, de nombreux chefs de juridiction ont mis en exergue la complexité de la mise en oeuvre de cette procédure.

Votre commission approuve donc le transfert des validations de mesures de composition pénale qui permettra de décharger utilement et de soulager les présidents de tribunaux de grande instance, sur lesquels pèsent déjà de lourdes tâches de nature à la fois juridictionnelle et administrative.

Le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 indique, à l'instar de ce qui prévaut pour le tribunal de police, que les fonctions du parquet près la juridiction de proximité sont exercées par un officier du ministère public .

Cet alinéa renvoie aux articles 45 à 48 du code de procédure pénale qui énumère la liste des officiers du ministère public susceptibles de le représenter près le tribunal de police. Il s'agit :

- du procureur de la République s'agissant des contraventions de cinquième classe ;

- du commissaire de police ou du procureur de la République, s'il le juge utile, s'agissant des contraventions des quatre premières classes (le plus souvent le ministère public est représenté par un commissaire de police) ;

- d'un ingénieur des eaux et forêts ou d'un chef de district ou d'un agent technique désigné par le conservateur des eaux et forêts, en matière d'infractions forestières.

Votre commission des Lois, vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .

TITRE III
DISPOSITIONS PORTANT RÉFORME
DU DROIT PÉNAL DES MINEURS

Le présent projet de loi propose plusieurs modifications de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, afin de répondre au constat d'une délinquance plus massive, plus violente et commise par des mineurs de plus en plus jeunes.

La responsabilité pénale des dix-treize ans est réaffirmée, notamment par la création de « sanctions éducatives » (articles 10 à 13) et la facilitation de la retenue judiciaire des dix-treize ans (article 14).

Le contrôle judiciaire des mineurs de treize à dix-huit ans est redéfini, notamment afin de prévoir que le contrôle judiciaire en matière correctionnelle des treize-seize ans , ayant déjà mis en échec un placement, s'exercera en « centre éducatif fermé », dont la création est prévue à l'article 20, et pourra entraîner la détention provisoire du mineur qui y contreviendrait (article 15).

Les modalités de la détention provisoire des mineurs sont aménagées et affirment la continuité de l'action éducative à la sortie de prison (article16).

Une procédure de jugement à délai rapproché est instituée, permettant au parquet de saisir le tribunal pour enfants en vue d'une audience dans un délai compris entre dix jours et un mois (article 17).

La compétence du juge de proximité est affirmée pour les contraventions des quatre premières classes encourues par les mineurs (article 18).

Le régime du sursis avec mise à l'épreuve (SME) est complété par la possibilité d'associer au SME un placement en centre éducatif fermé (article 19).

Enfin, des « centres éducatifs fermés » sont créés, dans lesquels les mineurs de treize à dix-huit ans ne pourront être placés qu'en contrôle judiciaire ou au titre du sursis avec mise à l'épreuve (article 20).

Par ailleurs, de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs s'ajouteront aux actuels quartiers des mineurs intégrés dans les maisons d'arrêt (articles 16 et 20).

Plusieurs de ces mesures reprennent des propositions formulées par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ^{130 ( * )} .

SECTION 1
Dispositions relatives
à la responsabilité pénale des mineurs

Article 10
(art. 122-8 du code pénal)
Introduction dans la loi
de la notion de discernement

Cet article tend à introduire dans la loi la notion de discernement, qui fonde la responsabilité pénale des mineurs.

1. Le droit existant

Actuellement, l'article 122-8 du code pénal dispose simplement que les mineurs reconnus coupables d'infractions pénales font l'objet de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation fixées par une loi particulière -l'ordonnance du 2 février 1945-, qui détermine également les peines applicables aux mineurs de plus de treize ans.

Il résulte de cette rédaction que la loi ne fixe pas l'âge en-dessous duquel les mineurs ne peuvent être reconnus coupables d'infractions pénales (âge de la minorité pénale).

Dans le silence de la loi, la jurisprudence a dégagé la notion de discernement afin de fonder le départ de la responsabilité pénale ^{131 ( * )} des mineurs. Il s'agit de l'arrêt Laboube du 13 décembre 1956 de la chambre criminelle de la Cour de cassation : « Conformément aux principes généraux du droit, [il faut] que le mineur dont la participation à l'acte matériel à lui reproché est établie, ait compris et voulu cet acte. Toute infraction, même non intentionnelle, suppose en effet que son auteur ait agi avec intelligence et volonté. »

En conséquence, toute infraction peut être imputée à tout mineur si le juge décide que l'acte résulte d'une volonté libre et consciente, et sans que le juge ait a priori à distinguer en fonction de l'âge du mineur ^{132 ( * )} .

2. Le projet de loi

Le présent article propose d'introduire dans la loi la notion de discernement du mineur et d'opérer dans le code pénal les coordinations rendues nécessaires par l'introduction dans l'ordonnance du 2 février 1945 de « sanctions éducatives » pour les mineurs de dix à treize ans notamment.

L'article de principe sur la responsabilité pénale des mineurs disposera désormais que « les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables des crimes, délits ou contraventions dont ils ont été reconnus coupables dans des conditions fixées par une loi particulière ».

En conséquence, l'ordonnance du 2 février 1945 déterminerait « les mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation dont ils peuvent faire l'objet » et « également les sanctions éducatives qui peuvent être prononcées à l'encontre des mineurs de dix à dix-huit ans, ainsi que les peines auxquelles peuvent être condamnés les mineurs de treize à dix-huit ans, en tenant compte de l'atténuation de responsabilité dont ils bénéficient en raison de leur âge ».

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous propose d'approuver l'inscription dans la loi de la notion de discernement : il s'agit de battre en brèche l'idée fausse -mais répandue- selon laquelle les mineurs de moins de treize ans bénéficieraient d'une présomption d'irresponsabilité pénale ; cette conception remonte à la loi du 22 juillet 1912 mais ne correspond ni au dispositif de l'ordonnance du 2 février 1945, ni à la jurisprudence de la Cour de cassation, constante depuis 1956.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 11
(art. 2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Sanctions éducatives pour les mineurs
à partir de dix ans

Cet article tend à permettre la condamnation de mineurs de dix à treize ans à des « sanctions éducatives », catégorie intermédiaire entre les mesures éducatives et les peines.

1. Le droit existant

L'article 2 de l'ordonnance du 2 février 1945, introduit par la loi n° 51-687 du 24 mai 1951, pose le principe de la primauté de l'éducation sur la répression :

- le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs prononcent en priorité « les mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation » qui semblent appropriées ; ce sont les mesures éducatives (premier alinéa) ;

- cependant, lorsque « les circonstances et la personnalité du délinquant » leur paraissent l'exiger, ils peuvent prononcer à l'égard du mineur de plus de treize ans une condamnation pénale (deuxième alinéa).

Ainsi, les mineurs de moins de treize ans ayant commis un délit ou un crime ne peuvent actuellement être soumis qu'à des mesures éducatives, un placement sous le régime de la liberté surveillée ou une mesure ou activité d'aide ou de réparation.

2. Le projet de loi

Le présent article propose d'inscrire dans la loi pénale de nouvelles sanctions en tenant compte de l'âge des mineurs concernés :

- à partir de dix ans , le mineur sera passible d'une « sanction éducative », définie par l'article 15-1 de l'ordonnance du 2 février 1945, créé par le présent projet de loi ;

- à partir de treize ans , comme aujourd'hui, le mineur pourra être condamné à une peine . Toutefois, l'échelle des peines des mineurs tient compte de l'atténuation de leur responsabilité pénale (articles 20-2 à 20-9 de l'ordonnance du 2 février 1945).

En tant que condamnations pénales, ces sanctions éducatives seront prises en compte pour l'appréciation de la récidive , définie par les articles 132-8 et suivants du code pénal.

3. La position de votre commission des Lois

Le Sénat a déjà eu l'occasion de se prononcer en faveur de la fixation par la loi du seuil de dix ans à partir duquel de nouvelles sanctions seraient applicables aux infractions des très jeunes mineurs.

En effet, sur proposition de votre rapporteur ^{133 ( * )} , lors de la discussion de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, le Sénat avait proposé de permettre le prononcé d'une sanction pénale -à l'exclusion de l'emprisonnement- à l'encontre d'un mineur âgé de dix à treize ans .

Il s'agissait de tenir compte du fait que de très jeunes mineurs sont utilisés par des plus âgés pour commettre des infractions, précisément parce qu'ils n'encourent pas de sanctions pénales.

La commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs s'est quant à elle prononcée pour un élargissement de la gamme des mesures applicables aux enfants de moins de treize ans, notamment en préconisant :

- que la mesure de réparation soit plus fréquemment ordonnée à leur encontre ;

- qu'une mesure d'éloignement de brève durée , « qui ne serait pas un placement mais une sanction éducative », permette d'effectuer un travail sur le comportement du mineur ;

- enfin, qu'il soit possible de confisquer les objets qui ont servi à commettre l'infraction ^{134 ( * )} .

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter l'article 11 sans modification .

Article 12
(art. 15-1 nouveau de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Liste des sanctions éducatives

1. Le droit existant

Actuellement, les mineurs de moins de treize ans ne peuvent pas être condamnés à une peine. Lorsque leur responsabilité pénale est reconnue, ils ne peuvent faire l'objet que de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation.

Les mesures éducatives concernent les mineurs ayant commis des crimes ou délits et âgés de moins de treize ans. Elles recouvrent des actions très diverses, en particulier l'admonestation, le placement sous le régime de la liberté surveillée , l'action éducative en milieu ouvert (AEMO), permettant à un éducateur d'intervenir auprès d'un mineur et de sa famille à leur domicile, la mesure d'aide ou de réparation ou encore le placement du mineur dans une structure d'hébergement de la protection judiciaire de la jeunesse.

En 2001, les juges des enfants ont été saisis de 3.029 mineurs délinquants de 12 ans et moins (sur un total de 79.985 mineurs, soit 3,8 %).

Le placement des mineurs délinquants

Il convient de rappeler que le placement du mineur au titre de l'ordonnance de 1945, c'est-à-dire dans le cadre de la procédure pénale, peut d'ores et déjà intervenir à différents moments de la procédure :

- au stade de l'instruction, par un jugement rendu en chambre du conseil, le juge des enfants peut ordonner le placement provisoire du mineur dans l'un des établissements visés aux articles 15 et 16 au titre des mesures de sûreté (article 8 de l'ordonnance du 2 février 1945) ;

- si le juge des enfants estime que l'infraction est établie, s'il constate que les investigations sur la personnalité du mineur et sur les moyens appropriés à sa rééducation ont déjà été effectuées, et s'il envisage de prononcer une mise sous protection judiciaire ou un placement, il peut ordonner à l'égard du mineur, à titre provisoire , son placement dans un établissement public ou habilité à cet effet, en renvoyant l'affaire à une prochaine audience de la chambre du conseil, qui devra avoir lieu au plus tard dans les six mois (article 8-1) ;

- le juge des enfants et le juge d'instruction peuvent confier provisoirement le mineur mis en examen à un centre d'accueil ; à une section d'accueil d'une institution publique ou privée habilitée à cet effet ; au service de l'aide sociale à l'enfance ou à un établissement hospitalier ; à un établissement ou à une institution d'éducation, de formation professionnelle ou de soins, de l'Etat ou d'une administration publique, habilité. La mesure de garde dure jusqu'à la comparution du mineur devant le tribunal pour enfants (article 10) ;

- le placement fait partie des mesures que le tribunal pour enfants peut prononcer, par décision motivée lorsque la prévention est établie à l'égard des mineurs de moins de treize ans (article 15) ou de plus de treize ans (article 16). Tous peuvent être placés dans une institution ou un établissement public ou privé, d'éducation ou de formation professionnelle, habilité ; dans un établissement médical ou médico-pédagogique habilité ; dans un internat approprié aux mineurs délinquants d'âge scolaire.

Les mineurs de plus de treize ans peuvent également être placés dans une « institution publique d'éducation surveillée ou d'éducation corrective » ^{135 ( * )} , tandis que les mineurs de moins de treize ans peuvent être remis au service de l'aide sociale à l'enfance ;

- le placement peut intervenir dans le cadre de la mise sous protection judiciaire des mineurs ; dans ce cas, il peut même se poursuivre après la majorité de l'intéressé si celui-ci en fait la demande (article 16 bis ) ;

- le placement peut se cumuler avec le régime de la liberté surveillée (article 19) ;

- en matière criminelle, s'il est décidé que l'accusé mineur déclaré coupable ne doit pas faire l'objet d'une condamnation pénale, le placement peut intervenir dans les conditions prévues à l'article 16 ou au titre de la liberté surveillée (article 20) ;

- le tribunal pour enfants qui ajourne le prononcé de la mesure éducative ou de la peine peut ordonner à l'égard du mineur, à titre provisoire, son placement dans un établissement public ou habilité à cet effet (article 20-7) ;

- le placement peut intervenir en cas d'incident à la liberté surveillée (articles 26 et 28).

Il convient de souligner que le juge des enfants et le tribunal pour enfants peuvent, dans tous les cas, ordonner l'exécution provisoire de leur décision (nonobstant opposition ou appel). Dans ce cas, le mineur est conduit et retenu dans un centre d'accueil, une section d'accueil d'une institution visée à l'article 10, un établissement de l'aide sociale à l'enfance ou un centre d'observation (article 22).

De façon générale, les mesures de placement sont révisables à tout moment par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants (articles 26 et 28). Toutefois, les parents, le tuteur ou le mineur ne peuvent demander la fin du placement avant le délai d'un an . En cas de rejet, la même demande ne pourra être renouvelée qu'après l'expiration du délai d'un an (article 27).

Enfin, certains juges des enfants prononcent le placement d'un mineur ayant commis un délit non au titre de l'ordonnance de 1945, mais en se fondant sur la législation relative à l'assistance éducative (articles 375 et suivants du code civil). Cette pratique a été dénoncée par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs.

Le présent article précise le contenu des sanctions éducatives, désigne le service chargé de les mettre en oeuvre et prévoit que le non-respect de la sanction éducative par le mineur entraîne son placement.

2. Juridiction compétente

En l'état actuel du droit, lorsqu'il décide de juger un mineur dans son cabinet, le juge des enfants ne peut prononcer que des mesures éducatives. En revanche, lorsqu'un mineur est jugé par le tribunal pour enfants, soit que le juge des enfants l'ait décidé, soit que l'affaire soit criminelle, soit qu'un juge d'instruction ait été saisi, celui-ci peut prononcer aussi bien des mesures éducatives que des peines.

Le présent article propose que la juridiction compétente pour prononcer une sanction éducative soit le tribunal pour enfants , qui statuera par décision motivée .

Votre commission des Lois estime que la compétence exclusive du tribunal pour enfants en la matière présente deux inconvénients :

- il s'agit d'une procédure lourde , puisqu'il faudra réunir le tribunal pour enfants, instance solennelle composée du juge des enfants et de deux assesseurs, alors que ceux-ci, n'étant pas magistrats professionnels, ont une disponibilité limitée ;

- il serait paradoxal que les sanctions éducatives à l'encontre des mineurs de dix à treize ans relèvent du cérémonial du tribunal pour enfants, alors que certains délits commis par des mineurs jusqu'à dix-huit ans, ne donnant pas lieu à une condamnation pénale, ne relèvent que d'un jugement en chambre du conseil par le seul juge des enfants. En pratique, les affaires qui donneront lieu au prononcé de sanctions éducatives sont, le plus souvent, actuellement traitées par les parquets des mineurs (magistrats du parquet ou délégués du procureur), au titre des alternatives aux poursuites.

Votre commission des Lois vous propose, par un amendement , de permettre le prononcé de sanctions éducatives par le juge des enfants statuant en chambre du conseil comme par le tribunal pour enfants. Il s'agit donc d'élargir la palette des outils disponibles pour le juge des enfants statuant en audience de cabinet, sans remettre en cause le fait que les condamnations pénales ne peuvent être prononcées que par le tribunal pour enfants.

Lors de son audition devant la commission d'enquête du Sénat, M. Philippe Chaillou, président de la chambre spéciale des mineurs de la cour d'appel de Paris, a souligné l'intérêt de l'alternative entre les deux sortes d'audiences en matière correctionnelle : « L'audience en cabinet « dégonfle » les choses. La justice des mineurs doit être capable de surprendre et de ne pas faire endosser à un gamin les oripeaux de délinquant qu'il veut revêtir à tout prix afin de se faire passer pour un dur » ^{136 ( * )} .

Par ailleurs, votre commission des Lois vous soumet un amendement limitant la motivation de la sanction éducative aux seuls mineurs de dix à treize ans. En effet, à l'heure actuelle, les mineurs de treize à dix-huit ans peuvent déjà être condamnés à des peines sans que le tribunal pour enfants ait à motiver cette peine, sauf s'il s'agit d'une peine d'emprisonnement. Il serait paradoxal que le prononcé d'une sanction éducative à l'égard des mineurs de plus de treize ans soit motivé alors que le prononcé d'une peine ne l'est pas.

Votre commission des Lois n'a pas jugé réaliste d'étendre l'obligation de motivation à l'ensemble des peines, car cette solution risquerait d'aboutir à des automatismes (utilisation de formulaires pré-imprimés) au détriment de l'individualisation de la motivation.

3. Liste des sanctions éducatives

Les sanctions éducatives qui pourront être prononcées (et qui pourront se cumuler pour un même mineur et une même affaire) sont :

- la confiscation de l'objet détenu ou appartenant au mineur et ayant servi à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

- l'interdiction de paraître dans certains lieux, pour une durée limitée à un an ; il s'agit du ou des lieux dans lesquels l'infraction a été commise et qui sont désignés par la juridiction, à l'exception des lieux dans lesquels le mineur réside habituellement ;

- l'interdiction de relations avec la ou les victimes de l'infraction, pour une durée limitée à un an ;

- la mesure d'aide ou de réparation, prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 ;

- l'obligation de suivre un « stage de formation civique », ayant pour objet de rappeler au mineur les obligations résultant de la loi, pour une durée maximale d'un mois.

Les trois premières sont déjà connues du droit pénal des mineurs, notamment au titre des obligations du contrôle judiciaire. De même, la mesure de réparation est déjà bien développée ^{137 ( * )} .

Bien que le « stage de formation civique » ne figure pas encore dans la loi, il est actuellement pratiqué par certains parquets pour mineurs au titre des alternatives aux poursuites. Un décret en Conseil d'Etat précisera le contenu de cette mesure.

La commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs s'est prononcée en faveur du développement de la mesure de réparation pour les mineurs de moins de treize ans et pour la création d'une mesure de « stage d'instruction civique », distincte de la réparation, qui pourrait être ordonnée par le parquet pour certaines infractions peu graves.

4. Exécution de la sanction

En l'état actuel du droit, le secteur public et le secteur associatif habilité de la protection judiciaire de la jeunesse sont également compétents pour exécuter les mesures éducatives, mais le secteur public dispose d'un quasi-monopole pour l'exécution des mesures pénales et des peines (le secteur privé n'effectue au pénal que les placements et les réparations, à l'exclusion des investigations et des peines).

Le présent article propose que le tribunal pour enfants désigne le service de la protection judiciaire de la jeunesse chargé de veiller à la bonne exécution de la sanction éducative, lequel fera rapport au juge des enfants de l'exécution de la sanction éducative.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin de préciser expressément que le secteur privé habilité de la protection judiciaire de la jeunesse pourra se voir confier l'exécution de sanctions éducatives.

En cas de non respect par le mineur des sanctions éducatives prononcées à son encontre, le tribunal pour enfants pourra prononcer une mesure de placement dans un des établissements visés à l'article 15 de l'ordonnance du 2 février 1945, c'est-à-dire les établissements publics ou privés d'éducation ou de formation professionnelle, les établissements médicaux ou médico-pédagogiques, le service de l'aide sociale à l'enfance et les internats appropriés aux mineurs délinquants d'âge scolaire, tous ces établissements devant être habilités.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié .

Article 13
(art. 768, 769-2 et 775 du code de procédure pénale)
Casier judiciaire

Cet article tend à mettre en cohérence les articles du code de procédure pénale relatifs au casier judiciaire avec les modifications apportées à l'ordonnance du 2 février 1945.

La connaissance des antécédents judiciaires commande la mise en oeuvre des règles d'aggravation de la peine, comme la récidive, ou de mansuétude, comme le sursis, participant plus généralement à l'individualisation de la peine.

I. Inscription au casier judiciaire

L'article 768 du code de procédure pénale énumère les condamnations et décisions judiciaires devant figurer au casier judiciaire national automatisé . Le casier judiciaire reçoit les condamnations prononcées pour crime, délit ou contravention de la cinquième classe, ainsi que les déclarations de culpabilité assorties d'une dispense de peine ou d'ajournement du prononcé de la peine.

Pour les mineurs, s'y ajoutent les décisions prononcées par application des articles 8, 15, 16 et 28 de l'ordonnance du 2 février 1945, c'est-à-dire l'ensemble des mesures éducatives prononcées par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants (remise à parent, tuteur, gardien ou personne de confiance ; admonestation ; placement sous le régime de la liberté surveillée ; placement dans une institution éducative).

Les mesures provisoires prises par le juge des enfants ou le juge d'instruction ainsi que les mesures ou activités d'aide ou de réparation proposées aux mineurs en application de l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 ne peuvent faire l'objet d'un enregistrement.

Le paragraphe I du présent article propose que les décisions prises par application des articles 15-1 et 16 bis soient portées au casier judiciaire des mineurs. Il s'agit des sanctions éducatives et de la mise sous protection judiciaire.

II. Effacement du casier judiciaire

La suppression des fiches du casier judiciaire a pour but de favoriser la réinsertion du mineur délinquant par une mesure d'oubli du passé judiciaire.

L'article 769-2 du code de procédure pénale énonce les fiches qui sont de plein droit retirées du casier judiciaire . S'agissant des mineurs, les fiches relatives aux mesures prononcées par application des articles 8, 15, 16, 16 bis et 28 de l'ordonnance du 2 février 1945 sont retirées du casier judiciaire à la date d'expiration de la mesure et, en tout cas, lorsque le mineur atteint l'âge de la majorité ^{138 ( * )} ; les fiches relatives à des peines d'amende ainsi qu'à des peines d'emprisonnement n'excédant pas deux mois sont retirées lorsque l'intéressé atteint l'âge de la majorité ; enfin, les fiches relatives aux autres condamnations pénales prononcées par les tribunaux pour enfants, assorties du bénéfice du sursis avec ou sans mise à l'épreuve ou assorties du bénéfice du sursis avec l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général, sont retirées à l'expiration du délai d'épreuve. Dans tous les autres cas où la loi n'a pas institué de retrait automatique, elle permet à l'intéressé de le demander à la juridiction compétente.

Le paragraphe II du présent article propose de préciser que les sanctions éducatives sont retirées du casier judiciaire à la date d'expiration de la mesure et, en tout cas, lorsque le mineur atteint l'âge de la majorité.

III. Délivrance des informations figurant au bulletin n° 2

La divulgation des informations enregistrées au casier judiciaire doit concilier les nécessités de la défense sociale et le souci de ne pas entraver le reclassement des personnes concernées. C'est pourquoi trois types d'extraits, adaptés à la nature des demandeurs, répondent à cette double nécessité. Le bulletin n° 1, relevé intégral des fiches du casier judiciaire applicables à la même personne, n'est délivré qu'aux autorités judiciaires. Le bulletin n° 2, relevé partiel, n'est délivré qu'à certaines administrations et à divers organismes assimilés. Enfin, le bulletin n° 3, relevé très expurgé, n'est délivré qu'à l'intéressé.

L'article 775 du code de procédure pénale énumère les fiches qui ne figurent pas au bulletin n° 2. S'agissant des mineurs, il s'agit des décisions prononcées en vertu des articles 2, 8, 15, 16, 18 et 28 de l'ordonnance du 2 février 1945 (mesures éducatives et condamnation à une peine, y compris de réclusion criminelle).

Le paragraphe III du présent article propose d'ajouter à cette liste les sanctions éducatives et la mise sous protection judiciaire du mineur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .

SECTION 2
Dispositions relatives à la rétention
des mineurs de dix à treize ans

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à corriger une erreur (remplacer le terme « rétention » par celui de « retenue »).

Article 14
(art. 4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Assouplissement des conditions de la retenue judiciaire
et allongement de sa durée

Cet article a pour objet d'assouplir les conditions dans lesquelles un mineur de dix à treize ans peut faire l'objet d'une retenue et d'allonger la durée de celle-ci.

1. Le droit existant

Le paragraphe I de l'article 4 de l'ordonnance du 2 février 1945 dispose que le mineur de moins de treize ans ne peut être placé en garde à vue.

Toutefois, à titre exceptionnel, le mineur de dix à treize ans contre lequel il existe des indices graves et concordants laissant présumer qu'il a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d'au moins sept ans d'emprisonnement peut, pour les nécessités de l'enquête, être retenu à la disposition d'un officier de police judiciaire , avec l'accord préalable et sous le contrôle d'un magistrat du ministère public ou d'un juge d'instruction spécialisés dans la protection de l'enfance ou d'un juge des enfants, pour une durée que ce magistrat détermine et qui ne saurait excéder dix heures .

Cette durée peut toutefois être prolongée à titre exceptionnel par décision motivée de ce magistrat pour une durée maximale de dix heures, après présentation devant lui du mineur, sauf si les circonstances rendent cette présentation impossible. Elle doit être strictement limitée au temps nécessaire à la déposition du mineur et à sa présentation devant le magistrat compétent ou à sa remise aux parents, au tuteur ou à la personne ou au service auquel est confié le mineur.

Lorsqu'un mineur est retenu, ses parents, son tuteur ou la personne ou le service auquel il est confié sont informés de cette mesure. Un médecin examine le mineur dès le début de la retenue. Le mineur peut demander à s'entretenir avec un avocat ; il doit être immédiatement informé de ce droit ; un avocat commis d'office est désigné le cas échéant.

2. Le projet de loi

Le présent article propose de modifier les conditions dans lesquelles un mineur de dix à treize ans peut être retenu à disposition d'un officier de police judiciaire, dans le but de faciliter les enquêtes concernant ces mineurs.

a) Indices graves ou concordants

Des indices graves ou des indices concordants (et non « des indices graves et concordants ») laissant présumer que le mineur a commis ou tenté de commettre une infraction grave seront désormais suffisants pour justifier sa retenue.

L'assouplissement des conditions de retenue des mineurs ^{139 ( * )} correspond à un mouvement parallèle des règles de la garde à vue des majeurs . Celles-ci ont d'abord été modifiées par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Les articles 63 (crimes et délits flagrants), 77 (enquête préliminaire) et 154 (commission rogatoire) du code de procédure pénale, dans leur rédaction issue de la loi du 15 juin 2000, permettent à l'officier de police judiciaire, pour les nécessités de l'enquête ou de l'exécution de la commission rogatoire, de placer en garde à vue ou de garder à sa disposition « toute personne à l'encontre de laquelle il existe des indices faisant présumer qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction ». Toutefois, la loi n° 2002-307 du 4 mars 2002 complétant la loi du 15 juin 2000 a modifié ces articles, en permettant la garde à vue de toute personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction.

Par ailleurs, le juge d'instruction ne peut mettre en examen que les personnes à l'encontre desquelles il existe « des indices graves ou concordants » rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer, comme auteur ou comme complice, à la commission des infractions dont il est saisi (article 80-1 du code de procédure pénale).

b) Délits punis de cinq ans d'emprisonnement

La retenue judiciaire d'un mineur de dix à treize ans sera désormais possible dès lors qu'il est susceptible d'avoir commis un crime ou un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement, contre sept ans aujourd'hui.

Les crimes et délits punis de sept ans d'emprisonnement sont par exemple les atteintes aux personnes aggravées, c'est-à-dire les violences volontaires ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours et commises avec deux circonstances aggravantes ^{140 ( * )} , les violences volontaires ayant entraîné une incapacité totale de travail inférieure à huit jours mais commises avec trois circonstances aggravantes, ou les agressions sexuelles aggravées ^{141 ( * )} . Il s'agit également des atteintes aux biens comme le vol aggravé par deux circonstances ^{142 ( * )} ou le vol avec violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant huit jours ou plus ^{143 ( * )} .

Justifieraient la retenue d'un mineur de dix à treize ans les crimes et délits punis de cinq ans d'emprisonnement , par exemple les agressions sexuelles autres que le viol sans circonstance aggravante (article 222-27 du code pénal), les violences volontaires ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours avec une circonstance aggravante ou de moins de huit jours avec deux circonstances aggravantes, le vol aggravé par une circonstance ou encore la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui, en l'absence de danger pour les personnes, commis avec une circonstance aggravante (article 322-3 du code pénal).

c) Durée de douze heures

La durée maximale de la retenue est portée de dix à douze heures , ainsi que son éventuelle prolongation.

3. La position de votre commission des Lois

Lors des travaux préparatoires de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, votre commission des Lois avait déjà proposé de ramener de sept à cinq ans le seuil de peine encourue à partir duquel la retenue à disposition d'un officier de police judiciaire peut être utilisée, notamment pour inclure des infractions fréquemment commises telles que le vol aggravé.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .

SECTION 3
Dispositions relatives au placement des mineurs
dans des centres éducatifs fermés, sous contrôle judiciaire
ou en détention provisoire

Article 15
(art. 10-1 nouveau de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Contrôle judiciaire à partir de treize ans, assorti éventuellement
d'un placement en centre éducatif fermé

Cet article a pour objet de modifier le régime juridique du contrôle judiciaire des mineurs, en particulier en proposant qu'en matière correctionnelle, les mineurs de moins de seize ans ne puissent effectuer leur contrôle judiciaire qu'au sein d'un « centre éducatif fermé ».

1. Le droit existant du contrôle judiciaire

En 2000, 3.186 mineurs ont été placés sous contrôle judiciaire.

a) Le principe du contrôle judiciaire

L'article 137 du code de procédure pénale indique que la personne mise en examen, présumée innocente, reste libre. Toutefois, elle peut être astreinte à un contrôle judiciaire ^{144 ( * )} , mesure restrictive de liberté qui permet, à raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté, de soumettre la personne mise en examen à une ou plusieurs obligations limitativement énumérées par la loi, mais seulement si elle encourt une peine d'emprisonnement correctionnelle ou une peine plus grave .

Lorsque ces obligations se révèlent insuffisantes au regard de ces objectifs, elle peut, à titre exceptionnel, être placée en détention provisoire ; cette possibilité est exclue pour les mineurs de moins de seize ans en matière correctionnelle (article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945).

b) Les juges compétents pour placer les mineurs sous contrôle judiciaire

L'article 8 de l'ordonnance du 2 février 1945 permet au juge des enfants d'effectuer « toutes diligences et investigations utiles pour parvenir à la manifestation de la vérité et à la connaissance de la personnalité du mineur ainsi que des moyens appropriés à sa rééducation », en particulier de prescrire le contrôle judiciaire en se conformant aux règles du droit commun . L'article 9 ouvre la même possibilité au juge d'instruction. Par référence au droit pénal des majeurs, le juge des libertés et de la détention est également compétent (article 137-2 du code de procédure pénale).

c) Les obligations du contrôle judiciaire

Les obligations du contrôle judiciaire, limitativement énumérées à l'article 138 du code de procédure pénale, peuvent être classées en trois grande catégories : les unes ont pour objet principal d'assurer une surveillance de la personne en vue d'éviter sa fuite ; d'autres sont sous-tendues par l'idée d'assister la personne mise en examen ; d'autres encore ont pour but de garantir les droits des victimes.

Elles sont assez peu adaptées aux mineurs. Ceux-ci peuvent néanmoins être concernés notamment par l'interdiction de s'absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge en dehors des cas prévus par ce magistrat (2° de l'article 138) ; l'interdiction de se rendre en certains lieux (3°) ; l'obligation de se présenter périodiquement aux services, associations habilitées ou autorités désignés par le juge (4°) ; l'obligation de répondre aux convocations de toute autorité, de toute association ou de toute personne qualifiée désignée par le juge et de se soumettre, le cas échéant, aux mesures de contrôle portant sur ses activités professionnelles ou sur son assiduité à un enseignement ainsi qu'aux mesures socio-éducatives destinées à favoriser son insertion sociale et à prévenir la récidive (6°) ; l'obligation de s'abstenir de rencontrer certaines personnes ou d'entrer en relation avec elles de quelque façon que ce soit (9°) ; l'obligation de se soumettre à des mesures d'examen, de traitement ou de soins (10°).

S'agissant des mineurs, le contrôle judiciaire peut être assorti du placement provisoire du mineur mis en examen dans un établissement de la protection judiciaire de la jeunesse ou de l'aide sociale à l'enfance.

d) Durée et organisation du contrôle

La durée du contrôle judiciaire varie selon que surviennent ou non des incidents. En l'absence d'incidents, il se poursuit jusqu'à la fin de l'instruction ou jusqu'à ce que le jugement ou l'arrêt de condamnation devienne définitif. Mais il peut être mis fin au contrôle judiciaire soit au cours de l'instruction, soit devant les juridictions de jugement (placement en détention provisoire ou mainlevée du contrôle judiciaire).

Actuellement, le service compétent pour l'exécution des contrôles judiciaires est le service éducatif auprès du tribunal (SEAT) ^{145 ( * )} , qui fait partie de l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse.

e) Révocation du contrôle judiciaire et placement en détention provisoire

La mise en détention provisoire d'une personne sous contrôle judiciaire peut intervenir si la personne se soustrait volontairement aux obligations qui lui sont imposées (article 141-2 du code de procédure pénale). Toutefois, le mineur de moins de seize ans dont le contrôle judiciaire en matière correctionnelle serait révoqué ne peut pas faire l'objet d'un placement en détention provisoire. Dans ces conditions, il est extrêmement rare que les mineurs de moins de seize ans soient placés sous contrôle judiciaire.

2. Le projet de loi

Le présent article tend à préciser les modalités du contrôle judiciaire des mineurs, alors qu'actuellement le renvoi au droit pénal des majeurs rend peu opérante cette mesure.

Le paragraphe I du présent article opère une coordination à l'article 8 de l'ordonnance du 2 février 1945 : le juge des enfants pourra prescrire le contrôle judiciaire en se conformant aux règles du droit commun, sous réserve, tant de l'article 11 qui encadre la détention provisoire des mineurs, que du nouvel article 10-1, introduit par le paragraphe II du présent article.

Le I de l'article 10-1 proposé poserait le principe selon lequel les mineurs de treize à dix-huit ans peuvent être placés sous contrôle judiciaire. Le code procédure pénale continuerait à s'appliquer, sous réserve des dispositions particulières posées par l'ordonnance du 2 février 1945.

a) La procédure applicable

Le premier alinéa du II et le dernier alinéa du III de l'article 10-1 proposé par le présent article fixent la procédure applicable au prononcé du contrôle judiciaire.

Les magistrats compétents sont, selon le cas, le juge des enfants, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, qui statuent par une ordonnance motivée.

Le magistrat devra notifier oralement au mineur les obligations qui lui sont imposées et l'informer que le non-respect de ces obligations pourra justifier sa mise en détention provisoire . Ces formalités sont mentionnées au procès-verbal, lequel sera signé par le mineur et le magistrat. Cette audience se déroulera en présence de l'avocat du mineur et de ses représentants légaux, ou, à défaut, en leur absence si ceux-ci ont dûment été convoqués.

Lorsque la décision de mise sous contrôle judiciaire accompagne une mise en liberté ^{146 ( * )} , l'avocat du mineur sera convoqué par tout moyen et sans délai. La règle générale, figurant au deuxième alinéa de l'article 114 du code de procédure pénale, selon laquelle les avocats sont convoqués au plus tard cinq jours ouvrables avant l'interrogatoire ou l'audition de la partie qu'ils assistent, est ainsi écartée.

b) Les obligations (II)

Une ou plusieurs obligations spécifiques aux mineurs pourront être ordonnées :

- l'obligation de se soumettre aux mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation confiées à un service de la protection judiciaire de la jeunesse ou à un service habilité, mandaté à cette fin par le magistrat (1°) ;

- l'obligation de respecter les conditions d'un placement dans un centre éducatif de la protection judiciaire de la jeunesse ou relevant d'un service habilité auquel le mineur a été confié en application des dispositions de l'article 10 de l'ordonnance du 2 février 1945, notamment dans un « centre éducatif fermé » , institué par le présent projet de loi (2°). Ce placement ne peut être ordonné que pour une durée de six mois et ne peut être renouvelé qu'une seule fois pour une durée au plus égale à six mois. Il fait l'objet d'une ordonnance motivée.

Par ailleurs, les autres obligations de l'article 138 du code de procédure pénale (interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes ou de paraître en certains lieux par exemple) demeurent applicables aux mineurs, à l'exception des treize-seize ans en matière correctionnelle (voir infra ).

Le responsable des services ou centres désignés devra faire rapport au juge des enfants ou au juge d'instruction en cas de non-respect par le mineur des obligations qui lui ont été imposées. Le juge adresse une copie de ce rapport au procureur de la République.

c) Contrôle judiciaire pour les moins de seize ans en matière correctionnelle

Les deux premiers alinéas du III de l'article 10-1 proposé autorisent le placement sous contrôle judiciaire en matière correctionnelle des mineurs de moins de seize ans :

- lorsque la peine d'emprisonnement encourue est supérieure ou égale à cinq ans ;

- et lorsque le mineur a déjà fait l'objet d'une ou plusieurs mesures de placement prononcées en application des articles 8, 10, 15, 16 et 16 bis de l'ordonnance du 2 février 1945.

Le projet de loi limite à une seule le nombre des obligations pouvant être imposées au mineur de moins de seize ans placé sous contrôle judiciaire en matière correctionnelle : il s'agit de l'obligation de respecter les conditions d'un placement en « centre éducatif fermé ».

Dès lors, le contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans ayant commis des délits ne pourra plus, comme aujourd'hui ^{147 ( * )} , être associé à un placement en foyer traditionnel, centre éducatif renforcé ou centre de placement immédiat, assorti des obligations mentionnées à l'article 138 du code de procédure pénale, et prononcé à l'encontre de mineurs n'ayant pas encore été placés au titre de l'ordonnance du 2 février 1945.

d) Audience de cabinet et procédure contradictoire

Le dernier alinéa du III de l'article 10-1 proposé impose au juge des enfants, au juge d'instruction et au juge des libertés et de la détention, lorsqu'ils statuent sur le placement sous contrôle judiciaire d'un mineur, de procéder à un débat contradictoire au cours duquel le juge entend le ministère public ^{148 ( * )} , puis les observations du mineur ainsi que celles de son avocat. Le magistrat peut également, le cas échéant, recueillir au cours de ce débat les déclarations du représentant du service qui suit le mineur.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à élargir le champ d'application du contrôle judiciaire pour les mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle en supprimant la condition selon laquelle seuls les jeunes ayant mis en échec un précédent placement au pénal pourront faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

Cette condition, qui n'existe pas actuellement, risque de restreindre l'utilisation du contrôle judiciaire, alors que celui-ci permet d'éviter la détention provisoire.

Par ailleurs, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer la mention selon laquelle le contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ne pourrait s'exercer que dans un centre éducatif fermé.

Il convient de maintenir les autres modalités du contrôle judiciaire, y compris les placements en foyer traditionnel, en centre éducatif renforcé et en centre de placement immédiat, qui sont aujourd'hui des outils disponibles.

Le risque serait que le contrôle judiciaire des treize-seize ans en matière correctionnelle soit inopérant faute de places en centres éducatifs fermés, ces centres étant entièrement à créer.

Surtout, il peut paraître paradoxal que les mineurs de treize à seize ans ne puissent être placés en contrôle judiciaire que dans un centre éducatif fermé alors que les mineurs de seize à dix-huit ans pourront, eux, continuer à remplir les obligations de leur contrôle judiciaire dans un foyer classique, un CER ou un CPI, voire à leur domicile si aucun placement n'est associé à leur contrôle judiciaire.

Ces deux amendements correspondent à des propositions formulées par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
(art. 11 et art. 11-2 nouveau de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Détention provisoire des mineurs

Cet article tend à réformer la détention provisoire des mineurs de treize à dix-huit ans en :

- prévoyant que la détention provisoire des mineurs pourra être exécutée dans des établissements pénitentiaires spécifiques à créer ;

- autorisant la détention provisoire des treize-seize ans en matière correctionnelle , dans le seul cas où ils n'auront pas respecté les conditions de leur placement en centre éducatif fermé sous le régime du contrôle judiciaire ;

- et en simplifiant les conditions de seuil de peine correctionnelle encourue pour le placement en détention provisoire.

1. Le droit existant de la détention provisoire des mineurs

La détention provisoire est une mesure d'incarcération dans une maison d'arrêt prise avant tout jugement à l'égard d'une personne mise en examen.

L'article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945 fixe les règles relatives à la détention provisoire des mineurs, en fonction de leur âge et de la nature délictuelle ou criminelle des faits qui leur sont reprochés. En particulier, il encadre strictement la durée de cette détention et son éventuelle prolongation.

En 2000, 1.700 mineurs ont été placés en détention provisoire.

a) Conditions du placement en détention provisoire

Le mineur âgé de plus de treize ans ne peut être placé en détention provisoire que si cette mesure paraît indispensable ou encore s'il est impossible de prendre toute autre disposition ^{149 ( * )} (notamment le contrôle judiciaire, la liberté surveillée, le placement dans un centre de la protection judiciaire de la jeunesse).

Depuis 1987, la détention provisoire des mineurs de moins de seize ans en matière correctionnelle est impossible.

La personne mise en examen peut être placée en détention provisoire si elle encourt une peine criminelle ou une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans d'emprisonnement ; toutefois, ce seuil varie selon les infractions concernées et selon le « passé judiciaire » de la personne mise en examen.

La détention provisoire peut également être ordonnée lorsque le mineur, de seize à dix-huit ans en matière correctionnelle et de treize à dix-huit ans en matière criminelle, se soustrait volontairement aux obligations du contrôle judiciaire (article 143-1 du code de procédure pénale).

b) Procédure de placement en détention provisoire

L'article 12 de l'ordonnance du 2 février 1945 impose qu'avant toute réquisition ou décision de placement d'un mineur en détention provisoire ou de prolongation de la détention provisoire, le service éducatif auprès du tribunal (SEAT) soit consulté. Le rapport qu'il établit, joint à la procédure, contient tous renseignements utiles sur la situation du mineur ainsi qu'une proposition éducative.

Le juge compétent est le juge des libertés et de la détention , saisi soit par le juge d'instruction, soit par le juge des enfants. L'article 145 du code de procédure pénale impose au juge des libertés et de la détention d'organiser un débat contradictoire pour placer le mineur en détention provisoire. Sauf demande de la personne mise en examen ou de son avocat, le juge des libertés et de la détention statue en audience de cabinet ; il entend le ministère public qui développe ses réquisitions, les observations de la personne mise en examen et, le cas échéant, celles de son avocat. La prolongation de la détention provisoire obéit aux mêmes règles procédurales.

La décision du juge des libertés et de la détention, qui est spécialement motivée, est susceptible d'appel devant la chambre de l'instruction.

c) Durée de la détention provisoire

Matière	Age du mineur	Durée maximale de la détention provisoire
Délit	moins de 16 ans 16 ans au moins	détention provisoire impossible un mois + une prolongation d'un mois si la peine encourue n'excède pas sept ans d'emprisonnement un an (prolongation comprise) dans les autres cas
Crime	moins de 13 ans 13 - 16 ans 16 ans au moins	détention provisoire impossible six mois + six mois de prolongation deux ans (prolongation comprise)

Lorsque la détention provisoire est ordonnée à la suite d'une révocation du contrôle judiciaire à l'encontre du mineur antérieurement placé en détention provisoire pour les mêmes faits, la durée cumulée des détentions ne peut excéder de plus d'un mois la durée maximale de la détention prévue à l'article 11 de l'ordonnance. Cette disposition concerne les seize-dix-huit ans en matière correctionnelle et les treize-dix-huit ans en matière criminelle.

d) Conditions d'incarcération

Actuellement, la détention provisoire des mineurs s'effectue dans des quartiers spéciaux des maisons d'arrêt ou, à défaut, dans des locaux spéciaux. Le mineur est en principe en cellule individuelle la nuit.

En pratique, les conditions d'incarcération des mineurs (qu'ils soient prévenus ou condamnés) sont indignes de notre République, comme le Sénat l'a montré dans les rapports de ses commissions d'enquête sur les établissements pénitentiaires et sur la délinquance des mineurs : les décisions d'incarcération ne font pas sens, les conditions de détention sont précaires, les mineurs ont rarement la possibilité de bénéficier de mesures d'aménagement des peines.

2. Le projet de loi

Le présent article réécrit le premier alinéa de l'article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945 afin d'en clarifier la rédaction et d'introduire quatre modifications de fond.

a) Conditions de placement en détention provisoire

Comme actuellement, les mineurs mis en examen pourront être placés en détention provisoire à la condition que cette mesure soit indispensable ou qu'il soit impossible de prendre toute autre disposition. Le projet de loi réaffirme que la détention provisoire ne pourra être prononcée que si les obligations du contrôle judiciaire sont insuffisantes.

Les conditions de placement en détention provisoire des mineurs de seize à dix-huit ans sont modifiées de la même manière que pour les adultes : le jeune devra encourir une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans (voir le commentaire de l'article 22 du présent projet de loi, modifiant l'article 143-1 du code de procédure pénale). Les autres conditions sont identiques au droit existant (encourir une peine criminelle ou ne pas respecter les obligations de son contrôle judiciaire).

La principale modification apportée par le présent article réside dans la possibilité de placer les mineurs de treize à seize ans en détention provisoire en matière correctionnelle, dans la seule hypothèse où ils n'auraient pas respecté les obligations de leur contrôle judiciaire (voir le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi).

Rappelons que le contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ne concernera que les jeunes ayant déjà mis en échec un ou plusieurs placements, encourant une peine de cinq ans d'emprisonnement ou plus, et ne pourra prendre la forme que d'un placement en centre éducatif fermé.

La possibilité de détention provisoire des mineurs de moins de seize ans en matière correctionnelle avait été supprimée par la loi n° 87-1062 du 30 décembre 1987 relative aux garanties individuelles en matière de placement en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire et portant modification du code de procédure pénale.

b)  Création d'établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs

Le projet de loi propose que la détention provisoire des mineurs puisse s'exercer non seulement dans les quartiers spéciaux des maisons d'arrêt, mais également dans des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs.

Le rapport annexé au projet de loi précise que ces établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, placés sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, permettront l'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse, une prise en charge pluridisciplinaire et un soutien personnalisé des mineurs qui y sont incarcérés. 400 places seront créées dans ces établissements d'ici 2007.

c) Continuité de l'action éducative après la détention provisoire

Le projet de loi propose de poser le principe de la continuité éducative à l'issue de la détention provisoire, en imposant au juge de prononcer la mesure éducative ou de liberté surveillée justifiée par la situation du mineur remis en liberté ^{150 ( * )} . Aujourd'hui, il s'agit d'une simple faculté pour le juge et il n'est pas rare qu'un mineur sorte de prison sans qu'aucun suivi éducatif ne soit prévu pour sa réinsertion ou pour prévenir la récidive.

Le juge des enfants, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention pourront toutefois ne prononcer aucune de ces mesures, par décision motivée. Il faut espérer que l'absence de suivi éducatif des mineurs à l'issue d'une détention provisoire devienne l'exception.

d) Durée de la détention provisoire des treize-seize ans en matière correctionnelle après révocation du contrôle judiciaire

Le projet de loi propose d'insérer un nouvel article 11-2 dans l'ordonnance du 2 février 1945 afin de préciser la durée de la détention provisoire consécutive à la révocation du contrôle judiciaire pour les treize-seize ans en matière correctionnelle ^{151 ( * )} .

Cette durée sera de quinze jours maximum, renouvelable une fois. Elle est portée à un mois renouvelable une fois s'il s'agit d'un délit puni d'au moins dix ans d'emprisonnement. En cas de pluralité des révocations du contrôle judiciaire, la durée cumulée de la détention est limitée respectivement à un mois et deux mois.

3. La position de votre commission des Lois

Lors des travaux préparatoires de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, votre commission des Lois regrettait que l'interdiction par le législateur, en 1987, de placer en détention provisoire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ait eu pour effet d'écarter toute possibilité de placer sous contrôle judiciaire ces mineurs, dès lors que le non-respect des obligations du contrôle judiciaire ne pouvait plus être sanctionné.

En conséquence, elle avait adopté une disposition permettant de placer en détention provisoire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle, en cas de non-respect du contrôle judiciaire.

La commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs s'est prononcée elle aussi pour une telle possibilité.

Elle a également préconisé un meilleur suivi des mesures et des peines, une mesure de tutorat judiciaire et le renforcement de la fonction « fil rouge » de la protection judiciaire de la jeunesse, afin qu'une véritable continuité de l'action éducative soit enfin mise en oeuvre.

Outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à affirmer que les mineurs âgés de treize à seize ans ne pourront être placés en détention que dans les seuls établissements garantissant un isolement complet d'avec les détenus majeurs, ainsi que la présence en détention d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse.

En effet, lors de ses multiples déplacements, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs a constaté, d'une part, que de trop nombreux quartiers des mineurs des maisons d'arrêt n'offraient qu'une étanchéité théorique avec les autres quartiers de détention, d'autre part, que l'implication de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu carcéral était très inégale selon les départements.

Une modification profonde des conditions d'incarcération des mineurs lui a paru indispensable afin de prévenir la récidive à la sortie de prison. La commission d'enquête s'est ainsi prononcée en faveur de la création d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs, conçus spécifiquement pour permettre une prise en charge intensive en vue de la réinsertion de ces jeunes. Ces établissements devraient progressivement remplacer les quartiers des mineurs actuellement intégrés dans les maisons d'arrêt.

Votre commission des Lois se félicite que le présent article reprenne des propositions de la commission d'enquête et vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié .

SECTION 4
Dispositions instituant
une procédure de jugement à délai rapproché

Article 17
(art. 5, 12 et 14-2 nouveau de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Procédure de jugement à délai rapproché

Comme l'a montré la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, l'un des principaux reproches adressés à la justice des mineurs est sa lenteur. Bien souvent, les mineurs délinquants sont jugés plusieurs mois, voire plus d'un an, après les faits. Or, tout le temps qui s'écoule entre l'infraction et le jugement atténue la portée de ce dernier. La perception du temps qu'ont les enfants et les adolescents n'est pas la même que celle des adultes et une sanction intervenant longtemps après les faits n'a guère de sens pour eux.

En 1995 et 1996, des tentatives d'accélération des procédures ont été conduites.

- La loi du 8 février 1995 a introduit dans l'ordonnance de 1945 la procédure de convocation par officier de police judiciaire (COPJ) aux fins de mise en examen , qui permet la fixation immédiate d'une date d'audience devant le juge des enfants.

- La loi du 1 ^er juillet 1996 a généralisé le champ d'application de la COPJ qui peut désormais également intervenir pour le jugement du mineur en audience de cabinet. La même loi a en outre créé une procédure de comparution à délai rapproché devant le tribunal pour enfants (article 8-2 de l'ordonnance du 2 février 1945). La mise en oeuvre de cette procédure implique que l'affaire soit de nature délictuelle, que la personnalité du mineur soit déjà connue et que des investigations sur les faits ne soient pas nécessaires.

Si ces conditions sont réunies, le procureur de la République peut requérir du juge des enfants la comparution à délai rapproché devant la juridiction de jugement dans un délai de un à trois mois. Le mineur est alors présenté au juge des enfants qui décide s'il fait ou ne fait pas droit aux réquisitions du parquet.

Les travaux de la commission d'enquête du Sénat ont montré que cette procédure n'était pratiquement jamais utilisée. Dans ces conditions, la commission d'enquête a proposé l'instauration d'une nouvelle procédure permettant au procureur de la République de saisir directement le tribunal pour enfants aux fins de jugement dans un délai de dix jours à un mois.

Le présent article tend précisément à instituer une procédure de jugement à délai rapproché, qui répond aux préconisations de la commission d'enquête.

Le paragraphe I tend à compléter l'article 5 de l'ordonnance de 1945, qui définit notamment les modalités de saisine des juridictions pour enfants par le procureur de la République, pour prévoir la possibilité de saisine du tribunal pour enfants conformément à la procédure de jugement à délai rapproché que le présent article tend à instituer.

Le paragraphe II tend à insérer dans l'article 12 de l'ordonnance du 2 février 1945, qui prévoit notamment la consultation d'un service de la protection judiciaire de la jeunesse lors de réquisitions du procureur de la République au titre de la procédure de comparution à délai rapproché, une référence à l'article 14-2 pour prévoir la même consultation dans le cadre de la procédure de jugement à délai rapproché que le présent article tend à instituer.

Le paragraphe III tend à insérer dans l'ordonnance de 1945 un article 14-2 instituant une procédure de jugement à délai rapproché.

Le texte proposé pour cet article prévoit tout d'abord (paragraphe I) que les mineurs de seize à dix-huit ans pourront être poursuivis devant le tribunal pour enfants dans les cas et selon les modalités prévus par le nouvel article 14-2.

La procédure de jugement à délai rapproché serait applicable, selon les termes du paragraphe II du texte proposé, aux mineurs encourant une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans en cas de flagrance, ou supérieure ou égale à cinq ans dans les autres cas. Le projet de loi prévoit qu'elle ne peut être engagée que si des investigations sur les faits ne sont pas nécessaires et si des investigations sur la personnalité ont été accomplies, le cas échéant, à l'occasion d'une procédure antérieure de moins de dix-huit mois.

Cette rédaction peut laisser penser que la procédure de jugement à délai rapproché pourrait être appliquée à des primo-délinquants.

Or, l'exposé des motifs du projet de loi indique clairement que la procédure est prévue à l'égard d'un mineur « pour lequel des investigations suffisantes sur sa personnalité et sur les moyens appropriés à sa rééducation ont déjà été accomplies à l'occasion d'une procédure antérieure ».

Dans ces conditions, votre commission vous soumet un amendement tendant à mieux rédiger ce paragraphe pour qu'il soit clair que la procédure de jugement à délai rapproché est réservée à des mineurs connus de la justice.

Selon le paragraphe III du texte proposé pour l'article 14-2, le procureur de la République, après avoir versé au dossier de la procédure les éléments de personnalité, devrait vérifier l'identité du mineur et lui notifier les faits reprochés en présence de l'avocat de son choix ou d'un avocat désigné par le bâtonnier à la demande du procureur de la République en l'absence de choix d'un avocat par le mineur ou ses représentants. Dès sa désignation, l'avocat pourrait consulter le dossier et communiquer librement avec le mineur.

Le texte proposé pour l'article 14-2 prévoit ensuite que le procureur, après avoir recueilli les observations éventuelles du mineur et celles de son avocat, l'informe qu'il est traduit devant le tribunal pour enfants pour y être jugé à une audience dont il lui notifie la date et l'heure et qui doit avoir lieu dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours ni supérieur à un mois. Ces différentes formalités feraient l'objet d'un procès-verbal dont copie devrait être remise au mineur à peine de nullité.

Ce mécanisme impliquera une bonne coordination entre les parquets et les juridictions pour enfants afin que les audiences du tribunal pour enfants soient susceptibles d'accueillir des affaires non programmées longtemps à l'avance.

Le texte proposé pour le paragraphe IV de l'article 14-2 nouveau de l'ordonnance du 2 février 1945 prévoit qu'après avoir procédé aux formalités, le procureur fait comparaître le mineur devant le juge des enfants afin qu'il soit statué sur ses réquisitions tendant soit au placement sous contrôle judiciaire, soit au placement en détention provisoire du mineur jusqu'à l'audience de jugement.

Il convient de noter que le procureur est obligé de demander une mesure de détention ou de contrôle judiciaire. La procédure de jugement à délai rapproché ne pourra donc être utilisée que lorsqu'une telle mesure de sûreté sera nécessaire.

Le juge des enfants devrait statuer sur la demande de placement en détention provisoire ou contrôle judiciaire en audience de cabinet après un débat contradictoire réunissant le procureur de la République, le mineur et son avocat. Le juge des enfants pourrait également entendre les déclarations du représentant du service auquel le mineur a été confié.

Les représentants légaux du mineur devraient être informés de la décision du juge des enfants. L'ordonnance pourrait faire l'objet d'un appel devant la chambre de l'instruction et éventuellement d'un référé-liberté. Le juge des enfants refusant de placer le mineur en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire pourrait ordonner un placement « le cas échéant, jusqu'à la comparution du mineur ».

Par un amendement , votre commission vous propose de supprimer la mention selon laquelle le placement est prononcé « le cas échéant, jusqu'à la comparution du mineur », qui apparaît inutile. Il est clair en effet que le tribunal pour enfants pourra remettre en cause le placement. Il est souhaitable qu'avant l'audience, le juge des enfants puisse remettre en cause le placement à tout moment si cela est nécessaire, comme le prévoit, de manière générale, l'ordonnance de 1945.

On notera que la décision de placement en détention provisoire serait prise par le juge des enfants et non par le juge des libertés et de la détention, alors que ce dernier a reçu compétence par la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes pour placer en détention provisoire les mineurs. Cette différence peut se justifier par le fait que, par hypothèse, la procédure du jugement à délai rapproché n'implique pas d'instruction par le juge des enfants.

Le recours au juge des libertés ne se justifie donc pas comme au cours d'une procédure d'instruction. Pour les majeurs, en cas de comparution immédiate, lorsque l'affaire ne peut être jugée immédiatement et que le prévenu est incarcéré, la décision est prise par le tribunal correctionnel et non par le juge des libertés et de la détention.

Le texte proposé pour le paragraphe V de l'article 14-2 nouveau de l'ordonnance du 2 février 1945 prévoit que le tribunal pour enfants, saisi dans le cadre d'une procédure de jugement à délai rapproché, statue dans les mêmes conditions que lorsqu'il est saisi en application d'une autre procédure.

Il pourrait toutefois, d'office ou à la demande des parties, s'il estimait que l'affaire n'était pas en état d'être jugée, renvoyer à une prochaine audience dans un délai qui ne pourrait être supérieur à un mois, en décidant, le cas échéant, de commettre le juge des enfants pour procéder à un supplément d'information ou d'ordonner une mesure de placement. Le texte prévoit que lorsque le mineur est en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire, le tribunal statue par décision spécialement motivée sur le maintien de la mesure. S'agissant d'un mineur en détention provisoire le jugement au fond devrait être rendu dans un délai d'un mois suivant le jour de sa première comparution devant le tribunal. Faute de décision au fond à l'expiration de ce délai, il serait mis fin à la détention provisoire.

Le tribunal pour enfants pourrait également, s'il estimait que des investigations supplémentaires étaient nécessaires, compte tenu de la gravité ou de la complexité de l'affaire, renvoyer le dossier au procureur de la République. Le texte proposé dispose que le tribunal statue au préalable, le cas échéant, sur le maintien en détention provisoire du mineur jusqu'à sa comparution devant le juge des enfants ou le juge d'instruction, qui devrait avoir lieu le même jour, faute de quoi le prévenu serait remis en liberté.

Enfin, le texte proposé pour le paragraphe VI de l'article 14-2 nouveau de l'ordonnance du 2 février 1945 prévoit que la procédure de jugement à délai rapproché peut également être utilisée à l'égard des mineurs de treize à seize ans, à condition que la peine encourue soit comprise entre cinq et sept ans d'emprisonnement. L'audience devrait se tenir dans un délai de dix jours à deux mois (contre dix jours à un mois pour les mineurs de seize à dix-huit ans) et le procureur de la République ne pourrait alors requérir que le placement sous contrôle judiciaire du mineur dans un centre éducatif fermé.

La procédure proposée pourrait permettre que des mineurs multiréitérants soient jugés dans des délais très brefs, ce qui pourrait contribuer à limiter le sentiment d'impunité de certains mineurs. Votre commission, comme la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, estime souhaitable que la nouvelle procédure de jugement à délai rapproché vienne se substituer à la procédure de comparution à délai rapproché, qui a été un échec manifeste, et non s'y ajouter. Par un amendement , elle vous propose en conséquence de supprimer cette procédure, tout en maintenant la possibilité, qui lui est associée, que le procureur de la République puisse demander, à tout moment d'une procédure, le renvoi d'un mineur devant le juge des enfants ou le tribunal pour enfants.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .

SECTION 5
Dispositions relatives au jugement des mineurs
par la juridiction de proximité

Article 18
(art. 1er et 21 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Compétence de la juridiction de proximité
en matière pénale à l'égard des mineurs

Cet article a pour objet de confier au juge de proximité le jugement de certaines contraventions de police des quatre premières classes commises par des mineurs.

Actuellement, en application de l'article 21 de l'ordonnance n°45-174 du 12 février 1945 relative à l'enfance délinquante (premier alinéa), le tribunal de police est compétent pour statuer à l'égard des mineurs s'agissant des contraventions de police des quatre premières classes . Aucune statistique ne permet de recenser le nombre de condamnations en la matière ^{152 ( * )} . Selon les informations fournies par la Chancellerie, il apparaît néanmoins que ce nombre est résiduel par rapport aux majeurs.

Conformément à l'article 1 ^er de l'ordonnance précitée, les mineurs ayant commis de graves infractions ne relèvent pas des juridictions de droit commun mais des juridictions spécialisées .

Les tribunaux pour enfants sont compétents pour les contraventions de cinquième classe (coups et blessures volontaires, infractions à la circulation routière, dégradations ou détériorations...) ^{153 ( * )} , les délits ^{154 ( * )} et les crimes ^{155 ( * )} commis par les mineurs jusqu'à seize ans. En 2000, ces tribunaux ont rendu 38.315 jugements.

Un ou plusieurs tribunaux pour enfants sont implantés dans le ressort de chaque cour d'appel ^{156 ( * )} . Ils sont composés d'un juge des enfants, président, et de deux assesseurs non professionnels choisis parmi les personnes âgées de plus de trente ans, de nationalité française et qui se sont signalées par l'intérêt qu'elles portent aux questions de l'enfance et par leur compétence ^{157 ( * )} . Le juge des enfants peut prononcer des mesures éducatives, une peine de travail d'intérêt général, une amende ou encore une peine d'emprisonnement (pour les mineurs âgés de plus de treize ans) ^{158 ( * )} .

Les cours d'assises des mineurs statuent quant à elles sur les infractions qualifiées de crime commises par des mineurs âgés de plus de seize ans .

Ces trois juridictions siègent dans des conditions de publicité restreintes définies à l'article 14 de l'ordonnance de 1945 : les débats ne sont pas publics ^{159 ( * )} , leur compte rendu dans la presse est interdit. Le jugement peut être publié, mais sans que le nom du mineur y figure.

Le paragraphe I de cet article tend à compléter l'article 1 ^er de l'ordonnance du 2 février 1945 précitée afin de prévoir que la juridiction de proximité est compétente à l'égard des mineurs et renvoie aux dispositions de l'article 21 de l'ordonnance qui, aux termes de la nouvelle rédaction résultant du paragraphe II de cet article, définit les conditions d'application de cette règle nouvelle.

Il convient d'observer qu'actuellement l'article 1 ^er de l'ordonnance traite des seules juridictions spécialisées . Il tend en effet à définir les compétences du tribunal pour enfants, d'une part, et des cours d'assises des mineurs, d'autre part. Les règles relatives à la compétence du tribunal de police figurent à l'article 20 de l'ordonnance et ne sont pas mentionnées à l'article 1 ^er .

Par souci de cohérence rédactionnelle , afin de respecter le champ de l'article 1 ^er dédié aux seules juridictions spécialisées, il est apparu plus logique de ne pas mentionner la compétence de la juridiction de proximité , qui comme le tribunal de police, constitue une juridiction de droit commun appelée à rendre des jugements tant à l'égard des majeurs qu'à l'égard des mineurs. C'est pourquoi votre commission vous proposera par un amendement de supprimer ce paragraphe.

Le paragraphe II de cet article tend à compléter l'article 21 de l'ordonnance de 1945 par un nouvel alinéa afin de prévoir que la juridiction de proximité est compétente à l'égard des mineurs pour les contraventions des quatre premières classes mentionnées l'article 706-72 nouveau du code de procédure pénale inséré par l'article 9 du projet de loi, qui renvoie à une liste fixée par décret en Conseil d'Etat.

Le dispositif proposé est donc plus restrictif que les dispositions prévues à l'article 9 du projet de loi qui concernent les personnes majeures, et qui s'avèrent plus larges compte tenu du champ d'application retenu (étendu à l'ensemble des contraventions, y compris celles de la cinquième classe).

Pour avoir un aperçu des compétences qui pourraient être confiées au juge de proximité à l'égard des mineurs, il convient donc de reprendre les tableaux figurant à l'article 9 résumant les contraventions susceptibles d'être transférées au tribunal de police, expurgés des contraventions de cinquième classe ^{160 ( * )} .

On peut citer quelques exemples pour mémoire : la menace réitérée de destruction ou de dégradation (classe 1), la divagation d'animal dangereux (classe 2), le bruit et le tapage nocturne ou diurne (classe 3), les mauvais traitements infligés à un animal ou la violence n'ayant entraîné aucune incapacité de travail (classe 4).

Il est également précisé que le juge de proximité siègerait dans des conditions de débat restreint exposées précédemment (article 14 de l'ordonnance de 1945).

Il est de plus indiqué que la juridiction de proximité exerce ses attributions dans des conditions identiques à celles prévues pour le tribunal de police. Elle disposerait donc de la possibilité de transmettre, après le prononcé du jugement, le dossier au juge des enfants ^{161 ( * )} . Il serait également possible d'interjeter appel de ses décisions, à l'instar de celles rendues par le juge de proximité ^{162 ( * )} en matière pénale à l'égard des majeurs.

Votre rapporteur approuve le champ limité de cette disposition . Le dispositif proposé par le Gouvernement n'ampute aucune des compétences du juge des enfants et se borne à transférer à la juridiction de proximité certaines compétences actuelles du tribunal de police. On ne peut que se féliciter de la démarche du Gouvernement tendant maintenir le principe d'une spécialisation  du juge des enfants . Le choix inverse aurait pu conduire à fragiliser le traitement judiciaire spécifique et à banaliser l'attention particulière qui doit être portée aux mineurs.

Certaines personnalités telles que Mme Claire Brisset, défenseure des enfants, les principaux représentants du barreau (Conseil national des barreaux, Conférence des bâtonniers, barreau de Paris, Syndicat des avocats de France), de même qu'un grand nombre de magistrats se sont d'ailleurs déclarés attachés au maintien de cette spécificité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

SECTION 6
Dispositions relatives au sursis avec mise à l'épreuve

Article 19
(art. 20-2 et art. 20-9 nouveau
de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Sursis avec mise à l'épreuve,
notamment en « centre éducatif fermé »

Cet article tend à ajouter la possibilité d'assortir le sursis avec mise à l'épreuve d'un placement en « centre éducatif fermé ».

1. L'emprisonnement des mineurs (I)

Actuellement, l'article 20-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 prévoit seulement que les conditions de l'emprisonnement des mineurs sont définies par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe I du présent article tend à inscrire dans la loi le principe selon lequel cet emprisonnement s'effectue soit dans un quartier spécial d'un établissement pénitentiaire, soit dans un établissement pénitentiaire spécialisé pour mineurs ; cette deuxième catégorie, qui n'existe pas encore, est à créer (voir supra , commentaire de l'article 16 du projet de loi).

En 2001, 3.283 mineurs ont été incarcérés. Au 1 ^er avril 2002, 865 mineurs étaient incarcérés.

2. Le sursis avec mise à l'épreuve

En 2001, 4.205 sursis avec mise à l'épreuve ont été prononcés (à comparer aux 10.136 peines d'emprisonnement avec sursis et 8.305 peines d'emprisonnement ferme).

a) Le droit existant

Les articles 132-40 et suivants du code pénal offrent la faculté à une juridiction qui prononce un emprisonnement d'ordonner qu'il sera sursis à son exécution, la personne physique condamnée étant placée sous le régime de la mise à l'épreuve. Le sursis avec mise à l'épreuve est applicable aux condamnations à l'emprisonnement prononcées pour une durée de cinq ans au plus, en matière criminelle ou délictuelle. Le délai d'épreuve ne peut être inférieur à dix-huit mois ni supérieur à trois ans.

Les mineurs de treize à dix-huit ans condamnés à une peine d'emprisonnement par le tribunal pour enfants ou la cour d'assises des mineurs peuvent bénéficier du sursis avec mise à l'épreuve.

Plusieurs mesures de contrôle (art. 132-44) s'imposent au condamné, ainsi que des obligations particulières (art. 132-45), notamment l'obligation d'exercer une activité professionnelle ou de suivre un enseignement ou une formation professionnelle.

Lorsque le condamné n'a pas satisfait aux mesures de contrôle et aux obligations particulières qui lui étaient imposées, ou si le condamné commet, au cours du délai d'épreuve, un crime ou un délit de droit commun suivi d'une condamnation à une peine privative de liberté sans sursis, la juridiction de jugement peut ordonner la révocation du sursis avec mise à l'épreuve . En conséquence, le condamné est incarcéré (mise à exécution de sa peine d'emprisonnement).

Concernant les mineurs, selon l'article 744-2 du code de procédure pénale, le juge des enfants et le tribunal pour enfants exercent les attributions dévolues au juge de l'application des peines et au tribunal correctionnel dans la procédure applicable aux majeurs (articles 739 à 744-1), jusqu'à l'expiration du délai d'épreuve. L'article R. 60 du même code permet au juge des enfants, s'il l'estime opportun, de combiner les mesures de sursis avec mise à l'épreuve avec une mesure de placement ou une mesure de liberté surveillée (articles 15 à 19, 2 et 28 de l'ordonnance du 2 février 1945).

b) Le projet de loi

Le présent article a pour objet, d'une part, d'inscrire dans l'ordonnance du 2 février 1945 les dispositions relatives au sursis avec mise à l'épreuve des condamnés mineurs ^{163 ( * )} , d'autre part, de prévoir le placement des probationnaires mineurs en centres éducatifs fermés .

En cas de condamnation d'un mineur de treize à dix-huit ans à une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve par le tribunal pour enfants ou, pour les mineurs de plus de seize ans en matière criminelle, par la cour d'assises des mineurs, le juge des enfants et le tribunal pour enfants pourront exercer les attributions dévolues au juge de l'application des peines et au tribunal correctionnel par les articles 739 à 744-1 du code de procédure pénale jusqu'à l'expiration du délai d'épreuve.

Si la juridiction de jugement estime que la personnalité du mineur le justifie, elle pourra assortir cette peine de l'une des mesures définies aux articles 16, 19 et 27 de l'ordonnance du 2 février 1945, ces mesures pouvant être modifiées pendant toute la durée de l'exécution de la peine par le juge des enfants. Il s'agit du placement du mineur en institution ou établissement (public ou privé) d'éducation ou de formation professionnelle, du placement en établissement médical ou médico-pédagogique, du placement en institution d'éducation surveillée ou d'éducation corrective, du placement sous le régime de la liberté surveillée...Votre commission des Lois vous propose un amendement supprimant une référence inutile ^{164 ( * )} .

Le présent article ajoute le placement en « centre éducatif fermé » .

La juridiction de jugement pourra astreindre le condamné à l'obligation de respecter les conditions d'exécution des différentes mesures de placement ci-dessus évoquées. L'article 132-43 du code pénal trouvera à s'appliquer, c'est-à-dire, d'une part, que le condamné pourra bénéficier de mesures d'aide destinées à favoriser son reclassement social, d'autre part, que ces mesures et obligations particulières cesseront de s'appliquer et que le délai d'épreuve sera suspendu pendant le temps où le condamné sera incarcéré.

Comme aujourd'hui, le non-respect des conditions d'exécution du placement pourra entraîner la révocation du sursis avec mise à l'épreuve et la mise à exécution de la peine d'emprisonnement.

Le responsable du service qui veille à la bonne exécution de la peine devra faire rapport au procureur de la République et au juge des enfants en cas de non-respect par le mineur des obligations qui lui ont été imposées.

c) La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à donner la possibilité au juge des enfants de révoquer un sursis avec mise à l'épreuve, ce qui entraîne l'incarcération forme du mineur, sans avoir pour cela besoin de convoquer le tribunal pour enfants, seul compétent pour ce faire à l'heure actuelle.

Cet amendement correspond à une des propositions formulées par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs et s'inscrit dans le même esprit que la proposition de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines également en milieu fermé : il s'agit de renforcer l'efficacité du SME en faisant en sorte que le juge des enfants puisse continuer à effectuer un suivi après le jugement, lui permettant d'exercer une certaine contrainte.

Il ne s'agit pas de remettre en cause le droit des mineurs à une garantie telle que la collégialité : la révocation du sursis avec mise à l'épreuve se situe en effet après la condamnation du mineur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié .

SECTION 7
Des centres éducatifs fermés

Article 20
(art. 33 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Définition des « centres éducatifs fermés »

Cet article tend à inscrire dans la loi la création de nouveaux établissements destinés aux mineurs de treize à dix-huit ans ayant commis des crimes ou des délits : les « centres éducatifs fermés ».

Pour ce faire, il remplace l'article 33 de l'ordonnance du 2 février 1945, devenu sans objet. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

1. Le droit existant : les centres d'hébergement de la protection judiciaire de la jeunesse

La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), administration chargée d'exécuter les décisions de justice concernant les mineurs au titre de l'assistance éducative ou de l'ordonnance du 2 février 1945, agit tant en milieu ouvert (lorsque le mineur est encore dans sa famille) qu'en hébergement.

Le secteur public de la PJJ dispose en particulier de 35 foyers d'action éducative, d'unités d'hébergement diversifié (familles d'accueil, studios, etc.) et de centres d'action éducative assurant la fonction d'hébergement. Ces structures « traditionnelles » sont complétées depuis 1996 par les centres d'éducation renforcée (CER) et depuis 1999 par les centres de placement immédiat ( CPI). 47 CER prennent en charge les mineurs délinquants pour des séjours de rupture de trois à six mois. 37 CPI ont vocation à accueillir à tout moment des mineurs en grande difficulté, en vue de leur orientation.

La commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs a mis en évidence les lacunes actuelles de l'hébergement traditionnel : un manque de places paradoxalement conjugué à une sous-utilisation des structures ; le refus de certains établissements d'hébergement habilités d'assumer leur mission au pénal ; une prise en charge parfois minimaliste et l'absence de continuité de l'action éducative.

Si les centres éducatifs renforcés ont réussi à trouver un positionnement reconnu, ils demeurent trop peu nombreux et présentent encore des défauts : la brièveté des séjours, la rigidité des règles de placement en CER, et surtout la sortie du dispositif .

Quant aux centres de placement immédiat, outre leur réalisation dans la précipitation et au détriment des foyers existants, ils souffrent d'une triple hostilité : celle des riverains, celle de certaines collectivités locales et celle des professionnels de la PJJ. De plus, ils ont le plus souvent été utilisés à contre-emploi, l'alternative à l'incarcération des mineurs récidivistes l'ayant emporté sur la fonction d'évaluation et d'orientation des mineurs non connus de la justice.

2. Le projet de loi

Le présent article dispose que les « centres éducatifs fermés » seront des établissements du secteur public ou privé . Les centres éducatifs fermés privés seront habilités dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. Il s'agit de s'assurer qu'ils offrent une éducation et une sécurité adaptées à leur mission ainsi que la continuité du service.

Les mineurs y seront placés en application d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve . Au sein de ces centres, les mineurs feront l'objet de mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité. La violation des obligations auxquelles le mineur est astreint pourra entraîner soit son placement en détention provisoire (placement dans le cadre d'un contrôle judiciaire) soit son incarcération (placement dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve).

Il s'agit de décourager la tentative de fugue et de sanctionner les faits de violence à l'intérieur des centres, non par une fermeture physique (mur d'enceinte, barreaux, miradors), mais par une menace judiciaire forte.

La sortie du centre éducatif fermé donnera lieu à un suivi éducatif renforcé , quelle que soit la cause de cette sortie (terme normal de la mesure de placement, révocation du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l'épreuve ou fin de la détention).

Le juge des enfants sera alors tenu de prendre toute mesure permettant d'assurer la continuité de la prise en charge éducative du mineur, en vue de sa réinsertion durable dans la société.

Le rapport annexé au présent projet de loi précise que les centres éducatifs fermés seront placés sous la responsabilité de la protection judiciaire de la jeunesse. Destinés à la prise en charge des mineurs multiréitérants, un fort contenu éducatif leur sera assigné en termes d'enseignement et d'insertion professionnelle. 600 places seront créées d'ici 2007 .

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

SECTION ADDITIONNELLE APRÈS L'ARTICLE 20
Dispositions diverses

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer une section supplémentaire dans le projet de loi, afin de reprendre plusieurs amendements déjà proposés par le Sénat lors du débat sur la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne et proposés à nouveau par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs.

Article additionnel après l'article 20
(art. 222-12, 222-13 et 311-14 du code pénal)
Aggravation de certaines peines en cas de participation
d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice

Par un amendement tendant à insérer un article additionnel , votre commission des Lois vous propose d'aggraver les peines encourues en cas de vol et de violences lorsque ces infractions ont été commises avec la participation d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice.

1. Le droit existant

La commission de l'infraction en réunion est déjà une circonstance permettant l'aggravation des peines en cas de vol ou de violences.

De plus, les articles 222-12, 222-13 et 311-4 du code pénal prévoient une suraggravation des peines lorsque l'infraction est commise dans deux ou trois des circonstances aggravantes mentionnées dans ces articles.

2. La position de votre commission Lois

La création d'une nouvelle circonstance aggravante d'utilisation du mineur pourrait rendre moins attractive leur exploitation pour commettre des infractions.

Cette proposition a été formulée par le Sénat lors de la discussion de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne et par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs.

Tel est l'objet de cet article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

Article additionnel après l'article 20
(art. 227-17 du code pénal)
Manquement des parents à leurs obligations
mettant en danger leur enfant mineur

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à modifier l'infraction consistant pour les parents à manquer à leur devoir d'éducation au point de mettre en danger leur enfant mineur.

Actuellement, l'article 227-17 du code pénal dispose que le fait, pour le père ou la mère légitime, naturel ou adoptif, de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre gravement la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende.

Comme l'a souligné la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, cet article est trop peu appliqué (172 cas, donnant lieu à 132 condamnations en 2000), en raison de conditions restrictives : un lien de causalité entre la conduite des parents et les actes des mineurs et une intention de nuire. En pratique, l'article 227-17 du code pénal ne réprime que les faits les plus graves ^{165 ( * )}

Il s'agit de supprimer la condition selon laquelle la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de l'enfant devrait être gravement compromise, une compromission simple devant être de nature à permettre des poursuites pénales.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

Article additionnel après l'article 20
(art. 227-21 du code pénal)
Provocation d'un mineur à commettre
des crimes ou des délits

1. Le droit existant

Dans sa rédaction actuelle, l'article 227-21 du code pénal punit de cinq ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende le fait de provoquer directement un mineur à commettre habituellement des crimes ou des délits.

Ces peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et 150.000 euros d'amende lorsqu'il s'agit d'un mineur de moins de quinze ans ou que les faits sont commis à l'intérieur ou aux abords d'un établissement scolaire ou éducatif.

Il convient de souligner que la répression de la provocation d'un mineur à commettre, une seule fois, des délits ou des crimes ne peut être correctement assurée en poursuivant l'auteur comme complice de l'infraction. En effet, les règles du code pénal relatives à la complicité ne peuvent s'appliquer que si l'infraction a été suivie d'effet. Il faut donc que le mineur ait commis effectivement le crime ou le délit auquel il a été provoqué pour que le majeur puisse être poursuivi en tant que complice.

2. La position de votre commission des Lois

Lors de la discussion de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a proposé de modifier les éléments constitutifs de cette infraction afin de réprimer toute provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit, sans qu'il soit nécessaire qu'il s'agisse d'une provocation à commettre « habituellement » des crimes ou des délits. Il avait également proposé que la condition d'habitude en constitue une circonstance aggravante.

Cette proposition a également été formulée par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, qui a souhaité que la justice se montre impitoyable à l'égard des majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions.

Votre commission des Lois vous propose donc un amendement tendant à insérer un article additionnel reprenant cette proposition.

Article additionnel après l'article 20
(art. 10-1-A nouveau de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Possibilité de prononcer une amende civile
contre les parents qui ne comparaissent pas

Actuellement, si l'article 10 de l'ordonnance du 2 février 1945 dispose que, quelle que soit la procédure de comparution, le mineur et les parents, le tuteur, la personne qui en a la garde ou son représentant, sont simultanément convoqués pour être entendus par le juge, aucune mesure ne permet de sanctionner les parents qui ne défèrent pas aux convocations des juges.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin de permettre au juge des enfants, au juge d'instruction ou au tribunal pour enfants, de prononcer une amende civile à l'encontre des parents qui ne répondent pas aux convocations lors d'une procédure judiciaire concernant leur enfant.

Cette proposition a précédemment été formulée par Mme Christine Lazerges et M. Jean-Pierre Balduyck, dans le cadre de la mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs, qu'ils ont conduite en 1998, et par le Sénat lors des travaux préparatoires de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

Cette amende pourra être annulée par le juge si les parents défèrent ultérieurement à la convocation.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

Article additionnel après l'article 20
(art. 14 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Présence de la victime à l'audience

1. Le droit existant

L'article 14 de l'ordonnance du 2 février 1945 énumère la liste des personnes admises à assister aux débats devant le tribunal pour enfants : il s'agit des témoins de l'affaire, des proches parents, du tuteur ou du représentant légal du mineur, des membres du barreau, des représentants des sociétés de patronage et des services ou institutions s'occupant d'enfants, enfin des délégués à la liberté surveillée (fonction actuellement exercée par les services de la protection judiciaire de la jeunesse).

Ainsi, la victime n'est pas mentionnée parmi les personnes susceptibles d'assister aux débats. La jurisprudence a résolu cette question en assimilant la victime à un témoin.

2. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de mentionner explicitement la victime parmi les personnes admises à assister aux débats devant le tribunal pour enfants.

En effet, le temps du procès et essentiel pour la victime, notamment lorsque sont jugées des atteintes aux personnes. Pour le mineur lui-même, la confrontation avec sa victime peut contribuer à une prise de conscience de la gravité de l'acte commis.

Cette proposition avait été formulée par le Sénat lors des travaux préparatoires de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

TITRE IV
DISPOSITIONS TENDANT
À SIMPLIFIER LA PROCÉDURE PÉNALE
ET À ACCROÎTRE SON EFFICACITÉ
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA COMPOSITION PÉNALE

Article 21
(art. 41-2, 41-3, 768, 769 et 775 du code de procédure pénale)
Procédure de composition pénale

La loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale a donné naissance à la procédure de composition pénale. Celle-ci permet au procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer à une personne majeure, qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits, de se soumettre à certaines mesures, telles que le versement d'une amende de composition, le dessaisissement au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit, la remise au greffe du tribunal de grande instance du permis de conduire ou du permis de chasser pour une période maximale de quatre mois, la réalisation, au profit de la collectivité, d'un travail non rémunéré pour une durée maximale de soixante heures, dans un délai qui ne peut être supérieur à 18 mois.

La composition pénale peut actuellement être appliquée aux délits suivants :

- violences ayant entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours ;

- violences aggravées ayant entraîné une incapacité totale de travail de moins de huit jours ;

- appels téléphoniques malveillants ;

- menaces ;

- abandon de famille ;

- atteintes à l'exercice de l'autorité parentale ;

- vol simple ;

- filouterie ;

- détournement de gage ou d'objet saisi ;

- destructions, dégradations et détériorations ;

- menaces de destructions, de dégradations ou de détériorations ;

- outrage et rébellion ;

- sévices et actes de cruauté envers les animaux ;

- consommation de stupéfiants ;

- conduite sous l'emprise d'un état alcoolique ;

- détention d'armes sans autorisation.

La composition pénale peut également être proposée en matière de destructions et dégradations contraventionnelles.

La mesure de composition pénale doit recevoir l'accord de la personne à laquelle elle est proposée. Elle doit être validée par le président du tribunal, qui peut procéder à l'audition de l'auteur des faits et de la victime.

Si la personne n'accepte pas la composition ou si, après avoir donné son accord, elle n'exécute pas intégralement les mesures décidées ou si la demande de validation est rejetée, le procureur de la République apprécie la suite à donner à la procédure.

Le décret d'application de la loi du 23 juin 1999 a été pris le 29 janvier 2001 (décret en Conseil d'Etat n° 2001-71 modifiant le code de procédure pénale et relatif aux délégués et aux médiateurs du procureur de la République et à la composition pénale).

Le Sénat a pris une part active dans l'élaboration de la loi ayant donné naissance à la composition pénale, estimant que l'instauration d'une forme de « plaider coupable » dans notre droit pourrait permettre de soulager les juridictions correctionnelles d'affaires pouvant être réglées autrement.

Le présent article tend à apporter plusieurs modifications à la procédure de composition pénale afin de renforcer son efficacité.

Le paragraphe I tend à modifier l'article 41-2 du code de procédure pénale, qui définit les conditions de mise en oeuvre de la composition pénale. Il prévoit tout d'abord l'application de la composition pénale au délit de recel, puni par le code pénal de cinq ans d'emprisonnement et de 375.000 € d'amende. De fait, il est cohérent, dès lors que la composition pénale est applicable au délit de vol, de l'appliquer également au délit de recel. En tout état de cause, cette procédure ne sera utilisée que pour des recels de faible ampleur, dès lors que le procureur ne peut proposer de peine d'emprisonnement dans le cadre de la composition pénale et que le montant maximal de l'amende de composition est de 3.750 €.

Le projet de loi tend également à porter de quatre à six mois la durée maximale pendant laquelle le permis de conduire ou le permis de chasser peuvent être déposés au greffe du tribunal dans le cadre d'une composition pénale.

Par ailleurs, la liste des mesures pouvant être proposées à l'auteur d'un délit serait élargie pour inclure le suivi d'un stage ou d'une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel pour une durée qui ne pourrait excéder trois mois dans un délai ne pouvant être supérieur à dix-huit mois. Il s'agit d'une mesure tout à fait intéressante, mais qui ne trouvera à s'appliquer que si les pouvoirs publics engagent une action volontariste afin que de tels stages ou formations puissent effectivement être proposés.

Enfin, l'article 41-2 serait complété pour prévoir l'inscription des compositions pénales exécutées « au bulletin du casier judiciaire de l'intéressé qui n'est accessible qu'aux seules autorités judiciaires ».

Cette inscription serait sans incidence sur l'application des règles sur la récidive.

Votre commission se félicite d'une telle évolution. Lors de la discussion de la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, elle avait vainement souhaité qu'une trace des compositions pénales soit conservée et avait proposé la création d'un registre national des compositions pénales. Il est en effet souhaitable que le procureur s'apprêtant à utiliser cette procédure sache si la personne n'a pas déjà fait l'objet d'une ou plusieurs compositions pénales. Le présent projet de loi marque un progrès incontestable, qui pourrait inciter les magistrats du parquet à recourir davantage à la composition pénale.

Par un amendement , votre commission vous propose de simplifier la rédaction de cette disposition. Dans un souci de rigueur, il est préférable de viser le bulletin n° 1 du casier judiciaire, dont l'article 774 du code de procédure pénale précise clairement qu'il n'est destiné qu'aux autorités judiciaires, plutôt que le « bulletin du casier judiciaire de l'intéressé qui n'est accessible qu'aux seules autorités judiciaires ». De la même manière, il est inutile de préciser que l'inscription des compositions pénales est sans incidence sur l'application des règles de la récidive, dès lors que la notion de récidive implique une condamnation pénale définitive, ce que n'est en aucun cas la composition pénale.

Le paragraphe II tend à compléter l'article 41-3 du code de procédure pénale, qui prévoit l'application de la composition pénale aux destructions et dégradations contraventionnelles. La composition pénale pourrait désormais s'appliquer à d'autres contraventions dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'Etat. Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Le paragraphe III tend à compléter l'article 768 du code de procédure pénale, qui énumère la liste des décisions devant être adressées au casier judiciaire national automatisé, afin d'y faire figurer les compositions pénales exécutées. Il s'agit d'une coordination avec les dispositions modifiant l'article 41-2 du code de procédure pénale.

Le paragraphe IV tend à compléter l'article 769 du code de procédure pénale, qui prévoit les conditions de retrait de certaines fiches du casier judiciaire, pour prévoir le retrait des mentions relatives à la composition pénale, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter du jour où l'exécution de la mesure a été constatée, si la personne n'a pas, pendant ce délai, soit subi de condamnation à une peine criminelle ou correctionnelle, soit exécuté une nouvelle composition pénale. Ces règles sont beaucoup plus souples que celles qui sont prévues en cas de condamnation pour crime ou délit, puisque le retrait n'est prévu que pour les condamnations prononcées depuis plus de quarante ans, sauf lorsqu'elles sont couvertes par une amnistie. En revanche, les condamnations pour contraventions sont retirées à l'expiration d'un délai de trois ans à compter du jour où ces condamnations sont devenues définitives.

Le paragraphe V tend à compléter l'article 775 du code de procédure pénale, qui définit le contenu du bulletin n° 2 du casier judiciaire. Rappelons que le bulletin n° 2 , contrairement au bulletin n° 1, n'est pas accessible qu'aux seules autorités judiciaires. Le présent paragraphe tend donc à prévoir que les fiches concernant les compositions pénales ne peuvent figurer au bulletin n° 2.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA DÉTENTION PROVISOIRE ET À L'INSTRUCTION

SECTION 1
Dispositions relatives à la détention provisoire

Paragraphe I
Dispositions renforçant la cohérence des règles
relatives aux conditions de placement en détention provisoire
ou de prolongation des détentions

Article 22
(art. 137-4, 137-5, 143-1, 144, 145-1, 145-2 du code procédure pénale)
Conditions et durée du placement en détention provisoire

Cet article tend à modifier certaines règles relatives à la détention provisoire telles qu'elles résultent de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

Sur plusieurs points, le présent projet de loi reprend des propositions formulées par le Sénat -mais écartées par l'Assemblée nationale- pendant la discussion de la loi sur la présomption d'innocence ou pendant la discussion de la loi du 4 mars 2002 complétant la loi sur la présomption d'innocence.

Le paragraphe I tend à réécrire l'article 137-4 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article dispose que le juge d'instruction n'est pas tenu de statuer par ordonnance motivée lorsque, saisi de réquisitions du procureur de la République tendant au placement en détention provisoire ou demandant la prolongation de celle-ci, il ne transmet pas le dossier de la procédure au juge des libertés et de la détention. Le même article prévoit que le juge d'instruction n'est pas tenu de statuer par ordonnance motivée lorsqu'il ne suit pas les réquisitions du procureur de la République tendant au prononcé d'une mesure de contrôle judiciaire.

Lors de la discussion de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, le Gouvernement et l'Assemblée nationale avaient souhaité que le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention ne soient pas tenus de motiver les décisions refusant de faire droit à des réquisitions de placement en détention provisoire, au motif que « la liberté ne se motive pas ». Le Sénat avait demandé, et finalement obtenu, que le juge des libertés et de la détention motive l'ensemble de ses ordonnances, y compris lorsque ce juge refuse de faire droit à une demande de placement en détention.

Le présent article tend à réécrire l'article 137-4 du code de procédure pénale afin de prévoir l'obligation pour le juge d'instruction de motiver les ordonnances de refus de saisine du juge des libertés et de la détention. L'ordonnance devrait être immédiatement portée à la connaissance du procureur de la République. Il s'agit de faire en sorte que le parquet soit informé des raisons ayant conduit le juge d'instruction à ne pas faire droit à ses réquisitions.

Le texte proposé pour l'article 137-4 ne mentionne pas la situation dans laquelle le juge d'instruction refuse de faire droit à une demande de placement sous contrôle judiciaire. Dans ces conditions, les règles générales de l'article 82 du code de procédure pénale s'appliqueront : lorsque le juge d'instruction ne suit pas les réquisitions du procureur de la République, il doit rendre une ordonnance motivée dans les cinq jours des réquisitions.

Le paragraphe II tend à supprimer l'article 137-5 du code de procédure pénale qui, dans sa rédaction issue de la loi sur la présomption d'innocence, prévoit que lorsqu'il n'a pas été fait droit à ses réquisitions tendant au placement en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire de la personne mise en examen, ou à la prolongation de la détention provisoire, le procureur de la République peut saisir directement la chambre de l'instruction dans les dix jours de l'avis de notification qui lui est donné par le greffier.

De fait, cette précision n'est plus utile, dès lors que le texte proposé pour l'article 137-4 du code de procédure pénale prévoit que le juge d'instruction devra rendre une ordonnance immédiatement transmise au procureur s'il refuse de faire droit à ses réquisitions tendant à la saisine du juge des libertés et de la détention. Dans les autres cas, l'article 82 du code de procédure pénale s'appliquera, qui prévoit qu'à défaut d'ordonnance du juge d'instruction, le procureur de la République peut, dans les dix jours, saisir directement la chambre d'accusation. Par un amendement , votre commission vous propose d'opérer une coordination oubliée dans l'article 207 du code de procédure pénale, qui fait référence à l'article 137-5.

Le paragraphe III tend à supprimer le quatrième alinéa de l'article 143-1 du code de procédure pénale, relatif aux seuils de peine encourue à partir desquels le placement en détention provisoire est possible.

Après l'entrée en vigueur de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, les personnes mises en examen pouvaient être placées en détention provisoire si elles encouraient :

- une peine criminelle ;

- une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans d'emprisonnement.

Toutefois, pour les atteintes aux biens prévues par le livre III du code pénal, le placement en détention n'était possible que si la personne encourait cinq ans d'emprisonnement. Le seuil de trois ans demeurait cependant applicable si la personne avait déjà été condamnée à un an d'emprisonnement.

La loi du 4 mars 2002 complétant la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a rendu ces dispositions encore plus complexes en prévoyant que le seuil de peine de trois ans était également applicable en matière d'atteinte aux biens si la personne mise en examen avait déjà fait l'objet d'une poursuite pénale ou d'une mesure alternative aux poursuites dans les six mois précédant l'infraction.

Le projet de loi vient simplifier ce système. Dorénavant, le placement en détention provisoire serait possible :

- si la personne encourt une peine criminelle ;

- si la personne encourt une peine correctionnelle d'au moins trois ans d'emprisonnement.

Ces nouveaux seuils correspondent à un élargissement mesuré des possibilité de placement en détention provisoire et ont le mérite de clarifier des dispositions fort complexes. Lors de la discussion de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, le Sénat avait proposé de retenir ces seuils de peine encourue, mais n'avait pu obtenir gain de cause . Il convient en outre de rappeler que, lors de la discussion de la loi du 4 mars 2002 complétant la loi sur la présomption d'innocence, l'Assemblée nationale et le Gouvernement de l'époque avaient proposé d'introduire un seuil de peine encourue de deux ans pour les réitérants.

Le paragraphe IV tend à supprimer la deuxième phrase de l'article 144 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit notamment que la détention provisoire peut être ordonnée ou prolongée si elle constitue l'unique moyen de mettre fin à un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé. Il prévoit également que ce motif ne peut justifier la prolongation de la détention provisoire, sauf en matière criminelle ou lorsque la peine correctionnelle encourue est supérieure ou égale à dix ans d'emprisonnement.

Le projet de loi tend à supprimer cette impossibilité d'utiliser le trouble à l'ordre public comme critère de la prolongation de la détention provisoire.

Les paragraphes V et VI tendent à compléter les articles 145-1 et 145-2 du code de procédure pénale, relatifs à la durée maximale de la détention provisoire. La loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a introduit dans le code de procédure pénale des durées maximales de détention provisoire :

- en matière correctionnelle , la durée de la détention provisoire ne peut excéder quatre mois si la personne mise en examen n'a pas déjà été condamnée pour crime ou délit de droit commun soit à une peine criminelle, soit à une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée supérieure à un an et qu'elle encourt une peine inférieure ou égale à cinq ans.

Dans les autres cas, la détention peut être prolongée à deux reprises pour une durée de quatre mois, la durée maximale atteignant ainsi un an . Cependant, cette durée est portée à deux ans lorsqu'un des faits a été commis hors du territoire national ou lorsque la personne est poursuivie pour trafic de stupéfiants, terrorisme, association de malfaiteurs, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour une infraction commise en bande organisée et qu'elle encourt une peine égale à dix ans d'emprisonnement ;

- en matière criminelle , la durée maximale de détention provisoire ne peut excéder deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle et trois ans dans les autres cas. Ces délais sont portés respectivement à trois et quatre ans lorsque l'un des faits constitutifs de l'infraction a été commis hors du territoire national. Enfin, la durée maximale est également de quatre ans lorsque la personne est poursuivie pour plusieurs crimes mentionnés aux livres II (atteintes contre les personnes) et IV (crimes et délits contre l'Etat, la Nation et la paix publique) ou pour trafic de stupéfiants, terrorisme, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour un crime commis en bande organisée.

Le paragraphe V tend à prévoir que la durée maximale de deux ans prévue en matière correctionnelle peut être prolongée à titre exceptionnel par la chambre de l'instruction pour une durée maximale de quatre mois si l'instruction doit être poursuivie et si la mise en liberté de la personne mise en examen causerait, pour la sécurité des personnes et des biens, un risque d'une particulière gravité. La chambre de l'instruction serait saisie par ordonnance motivée du juge des libertés et de la détention. La décision pourrait être renouvelée une fois dans les mêmes conditions.

Le paragraphe VI tend à prévoir que les durées maximales de détention de deux, trois et quatre ans prévues en matière criminelle peuvent être prolongées, pour une durée de quatre mois, par la chambre de l'instruction lorsque les investigations du juge d'instruction doivent être poursuivies et que la mise en liberté de la personne mise en examen causerait, pour la sécurité des personnes et des biens, un risque d'une particulière gravité. La décision pourrait être renouvelée deux fois dans les mêmes conditions.

Votre commission des Lois se félicite tout particulièrement de l'insertion dans le projet de loi de ces dispositions. Lors de la discussion de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence, le Sénat avait proposé ces dispositions, que son rapporteur, notre ancien collègue M. Charles Jolibois, qualifiait de « soupape ». Le Sénat n'avait toutefois pu faire prévaloir son point de vue.

En novembre 2001, dans une proposition de loi, notre excellent collègue M. Hubert Haenel avait proposé l'adoption des mêmes dispositions et votre rapporteur avait proposé de les introduire dans la loi du 4 mars 2002 complétant la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence. Une nouvelle fois, le Sénat n'avait pas été entendu.

Or, les durées maximales de détention provisoire prévues par la loi sur la présomption d'innocence posent des difficultés aux magistrats. Il arrive qu'un magistrat instructeur soit contraint de renvoyer certains prévenus devant une juridiction alors que l'instruction de l'affaire n'est pas achevée pour éviter de devoir remettre en liberté des personnes placées en détention provisoire. Les dispositions proposées dans le présent projet de loi sont donc particulièrement utiles.

Votre commission rappelle que la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'impose aucune durée maximale de détention provisoire, mais prévoit seulement que « toute personne arrêtée ou détenue (...) a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable ».

Afin que cette possibilité de prolonger les durées de détention provisoire revête véritablement un caractère exceptionnel, votre commission vous soumet deux amendements tendant d'une part à exclure tout renouvellement de la prolongation de quatre mois en matière correctionnelle, d'autre part à prévoir une seule possibilité de renouvellement de la prolongation de quatre mois en matière criminelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié .

Paragraphe II
Dispositions relatives aux demandes de mise en liberté
et instituant la procédure de référé-détention

Article 23
(art. 148-1-A nouveau, 187-3 nouveau, 148-2, 183 et 199
du code de procédure pénale)
Référé-détention - Demandes de mise en liberté

Le présent article tend à modifier certaines règles applicables aux demandes de mise en liberté formulées par les prévenus et à instituer une procédure de référé-détention.

Les paragraphes I et II tendent à créer une procédure de référé-détention.

1. Le dispositif proposé

Le paragraphe I tend à insérer un article 148-1-A dans le code de procédure pénale afin de prévoir la possibilité, pour le procureur de la République, de faire appel d'une ordonnance de mise en liberté rendue par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, en demandant que cet appel revête un caractère suspensif.

Tout d'abord, l'ordonnance de mise en liberté rendue par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention contre les réquisitions du parquet devrait être immédiatement communiquée au procureur de la République. Le procureur devrait la retourner sans délai au juge s'il n'entendait pas s'opposer à la mise en liberté.

Dans le cas contraire, il devrait former appel sans délai de la décision devant le greffier du juge des libertés et de la détention ou du juge d'instruction, en saisissant le président de la chambre de l'instruction d'un référé-détention. La personne mise en examen se verrait alors avisée de cette procédure en même temps que lui serait notifiée l'ordonnance de mise en liberté, qui ne pourrait être mise à exécution, la personne restant détenue tant que ne serait pas intervenue la décision du président de la chambre de l'instruction et, le cas échéant, celle de la chambre de l'instruction.

Le paragraphe II tend à insérer dans le code de procédure pénale un article 187-3 définissant les modalités d'application de la procédure du référé-détention.

Le texte proposé pour cet article prévoit qu'en cas d'appel d'une ordonnance de mise en liberté rendue par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, le procureur peut, si l'appel est formé sans délai après la notification de l'ordonnance, demander au président de la chambre de l'instruction ou au magistrat qui le remplace, de déclarer cet appel suspensif. La demande devrait, à peine d'irrecevabilité, être formée en même temps que l'appel. Le procureur de la République devrait joindre à sa demande les observations écrites justifiant le maintien en détention de la personne. Cette dernière ou son avocat pourraient également présenter toutes observations écrites qu'ils jugeraient utiles.

Le président de la chambre de l'instruction devrait statuer au plus tard le troisième jour ouvrable suivant la demande. Pendant cette durée, les effets de l'ordonnance de mise en liberté seraient suspendus et la personne resterait détenue. A défaut pour le magistrat de statuer dans ce délai, la personne serait immédiatement remise en liberté.

Le texte proposé pour l'article 187-3 prévoit ensuite que le président de la chambre de l'instruction statue au vu des éléments du dossier par une ordonnance motivée insusceptible d'appel. A sa demande, l'avocat de la personne mise en examen pourrait présenter des observations orales devant le magistrat, lors d'une audience de cabinet dont serait avisé le procureur de la République.

Le président de la chambre de l'instruction ordonnerait la suspension des effets de l'ordonnance de mise en liberté jusqu'à ce que la chambre de l'instruction statue s'il estimait, au vu des dispositions de l'article 144 du code de procédure pénale, relatif aux critères du placement en détention provisoire, que la personne devrait rester détenue. Dans le cas contraire, il ordonnerait la mise en liberté de la personne.

La procédure de référé-détention est donc très proche dans ses modalités de la procédure de référé-liberté, instituée en 1993, qui permet à une personne mise en examen de demander que l'appel à l'encontre d'une décision de placement en détention provisoire soit déclaré suspensif.

2. Les propositions de votre commission

Les textes proposés pour les articles 148-1-A et 187-3 du code de procédure pénale soulèvent plusieurs interrogations :

- le texte proposé pour l'article 148-1-A peut soulever une difficulté d'interprétation, dès lors qu'il semble sous-entendu que le référé-détention est systématique dès lors que le procureur de la République fait appel. Or, le texte proposé pour l'article 187-3 nouveau du code de procédure pénale, appelé à définir les modalités du référé-détention, prévoit au contraire explicitement que le référé-détention est une faculté laissée à l'appréciation du procureur de la République ;

- par ailleurs, l'emploi d'expressions telles que « sans délai » ou « immédiatement » laisse une place à l'interprétation et pourrait être source de difficultés importantes dans la mise en oeuvre de la procédure ;

- surtout, il n'est pas certain que la procédure proposée satisfasse pleinement aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans ses décisions des 11 août 1993 et 23 avril 1997 pour qu'une décision d'un magistrat du siège puisse voir ses effets suspendus. En effet, le texte prévoit que le président de la chambre de l'instruction se prononcera successivement sur le caractère suspensif de l'appel du procureur puis sur cet appel lui-même, selon des critères identiques. Les garanties proposées pourraient être considérées comme insuffisantes.

Dans ces conditions, votre commission vous propose par un amendement de réécrire entièrement les textes proposés pour les articles 148-1-A et 187-3 du code de procédure pénale afin de :

- donner un délai de quatre heures au procureur de la République pour formuler un appel accompagné d'un référé-détention à l'égard d'une décision de mise en liberté, sans que ce délai l'empêche par la suite de faire appel de la décision dans les conditions de droit commun ;

- prévoir l'examen du référé-détention par le premier président de la Cour d'appel ou le magistrat qui le remplace et non par le président de la chambre de l'instruction ;

- prévoir l'obligation pour le premier président de la Cour d'appel de statuer dans les deux jours ouvrables suivant l'appel ;

- préciser que l'appel de la décision de mise en liberté ne pourra être déclaré suspensif que si au moins deux des critères de placement en détention provisoire posés par l'article 144 du code de procédure pénale sont réunis ;

- indiquer dans le texte proposé pour l'article 187-3 que le dossier de la procédure peut être transmis au premier président de la Cour d'appel par voie de télécopie ;

- modifier la référence proposée pour l'article 148-1-A ; dès lors que cet article est appelé à suivre l'article 148-1, il est logique qu'il porte la numérotation 148-1-1.

Le paragraphe III tend à modifier l'article 148-2 du code de procédure pénale, qui prévoit notamment que les juridictions saisies doivent statuer sur les demandes de mise en liberté ou de mainlevée du contrôle judiciaire formulées par les personnes placées en détention provisoire dans les dix jours ou dans les vingt jours de la réception de la demande , selon qu'elles sont du premier degré ou du second degré. Le texte précise cependant que lorsqu'il n'a pas encore été statué sur une précédente demande de mise en liberté ou sur l'appel d'une précédente décision de refus de mise en liberté, le délai de dix ou vingt jours ne commence à courir qu'à compter de la décision rendue par la juridiction compétente. Faute de décision à l'expiration de ce délai, il est mis fin à la détention provisoire, le prévenu, s'il n'est pas détenu pour une autre cause, étant mis d'office en liberté.

Le présent paragraphe tend à modifier ces dispositions afin de prévoir des délais différents laissés aux juridictions pour statuer en fonction de la situation pénale de la personne détenue . Les délais prévus seraient les suivants :

- dix ou vingt jours, selon que la juridiction est de premier ou de second degré, si la personne n'a pas encore été jugée en premier ressort ;

- deux mois si la personne a été jugée en premier ressort et est en instance d'appel ;

- quatre mois lorsque la personne a été jugée en second ressort et a formé un pourvoi en cassation.

Comme le texte actuellement en vigueur, le texte proposé par le présent paragraphe précise que les délais ne commencent à courir qu'à compter de la décision rendue par la juridiction compétente lorsque, au jour de la réception de la demande, il n'a pas encore été statué soit sur une précédente demande de mise en liberté ou de mainlevée du contrôle judiciaire, soit sur l'appel d'une précédente décision de refus de mise en liberté ou de mainlevée du contrôle judiciaire.

En revanche, le nouveau texte ne prévoit pas que, faute pour la juridiction de statuer dans les délais, la personne est remise en liberté. Par un amendement votre commission vous propose de réparer cet oubli.

Le paragraphe IV tend à remplacer dans l'article 183 du code de procédure pénale, relatif aux ordonnances de règlement et aux décisions susceptibles de faire l'objet d'appel, une référence à l'article 145 par une référence à l'article 137-3, deuxième alinéa. Il s'agit de tenir compte du fait que les dispositions imposant la notification des ordonnances de placement en détention provisoire, de prolongation de la détention ou de refus de mise en liberté ne figurent plus à l'article 145 mais à l'article 137-3.

Le paragraphe V tend à compléter l'article 199 du code de procédure pénale, relatif à la procédure applicable devant la chambre de l'instruction, afin de prévoir la possibilité pour le président de la chambre de l'instruction, en cas d'appel d'une ordonnance rejetant une demande de mise en liberté, de refuser la comparution personnelle d'une personne qui a déjà comparu devant la chambre de l'instruction moins de quatre mois auparavant.

Cette disposition a pour objet de limiter certaines demandes de mise en liberté qui tendent seulement à permettre au détenu de quitter pour quelques heures l'établissement pénitentiaire. Rappelons en effet que les escortes judiciaires sont assurées par les forces de police et de gendarmerie, dont on conviendra qu'elles ont à exercer des missions plus essentielles. Le projet de loi d'orientation sur la sécurité intérieure, en cours de discussion, prévoit un transfert des escortes judiciaires à l'administration pénitentiaire, dont les moyens humains devront alors être renforcés.

Votre commission se félicite de la mesure prévue au présent paragraphe, qu'elle avait proposée lors de la discussion de la proposition de loi complétant la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

Elle vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié .

SECTION 2
Dispositions relatives à l'instruction

Article 24
(art. 80-2, 82-2, 86, 177-3 nouveau, 706-58
du code de procédure pénale, art. 434-15-1 du code pénal)
Première comparution, demandes d'actes par les parties,
amende civile, témoin anonyme, sanction du refus de témoigner

Le présent article tend à modifier plusieurs dispositions du code de procédure pénale et du code pénal résultant soit de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes soit de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Le paragraphe I tend à modifier l'article 80-2 du code de procédure pénale qui prévoit notamment que le juge d'instruction peut informer une personne par lettre recommandée qu'elle est convoquée, dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours ni supérieur à un mois, pour qu'il soit procédé à sa première comparution.

Cette disposition, introduite dans le code de procédure pénale par la loi sur la présomption d'innocence, résultait de la volonté du législateur de mettre fin aux mises en examen par lettre recommandée. Désormais, le juge d'instruction peut seulement convoquer une personne par lettre recommandée afin qu'il soit procédé à sa première comparution.

Le projet de loi ne remet pas en cause cette évolution, mais tend à porter le délai maximal entre la lettre recommandée et la première comparution de un mois à deux mois.

Votre commission se félicite de cette évolution, puisqu'elle correspond à la proposition qu'elle avait -en vain- formulé lors de la discussion du projet de loi sur la présomption d'innocence. Dans son rapport en deuxième lecture sur ce projet de loi, notre ancien collègue M. Charles Jolibois notait ainsi : « (...) après avoir reçu la lettre recommandée, la personne devra faire connaître le nom de son avocat, qui devra à son tour être convoqué. Il paraît donc plus prudent de prévoir un délai un peu plus long. L'allongement du délai n'a aucune conséquence préjudiciable pour la personne mise en cause, dans la mesure où elle sera informée des faits dont est saisi le juge d'instruction et pourra préparer dans des conditions satisfaisantes l'interrogatoire de première comparution ». Ces éléments d'appréciation demeurent parfaitement valables.

Le paragraphe II tend à abroger l'article 82-2 du code de procédure pénale, créé par la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence, qui prévoit que lorsque la personne mise en examen saisit le juge d'instruction d'une demande tendant à ce que ce magistrat procède à un transport sur les lieux, à l'audition d'un témoin, d'une partie civile ou d'une autre personne mise en examen, elle peut demander que cet acte soit effectué en présence de son avocat. Le même article donne un droit identique à la partie civile. Le juge d'instruction doit statuer sur ces demandes des parties en rendant une ordonnance motivée.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement justifie la suppression de cet article en soulignant que la possibilité donnée à l'avocat d'une personne mise en examen d'assister personnellement aux actes d'instruction que le juge d'instruction a accepté de conduire à sa demande « était largement vécue, par les témoins ou les victimes, comme ajoutant encore aux difficultés inhérentes à ces actes ».

De fait, dans certaines matières, il peut être particulièrement éprouvant pour un témoin ou une victime d'être entendu par le juge d'instruction en présence de l'avocat de la personne mise en examen.

Néanmoins, la proposition de suppression de l'article 82-2 du code de procédure pénale peut susciter quelques interrogations. Le juge d'instruction n'est en aucun cas tenu de faire droit aux demandes tendant à ce qu'un avocat assiste à certains actes.

Par ailleurs, le projet de loi ne prévoit pas la suppression de la possibilité pour le procureur de demander à assister à l'accomplissement des actes qu'il requiert, également introduite par la loi sur la présomption d'innocence. Certes, le parquet, en droit français, ne peut être assimilé purement et simplement à une partie comme une autre. Néanmoins, il pourrait être reproché au projet de loi de porter atteinte au principe de l'égalité des armes.

Compte tenu de la possibilité pour le juge d'instruction de s'opposer aux demandes des avocats des parties, votre commission estime inutile la suppression de l'article 82-2 du code de procédure pénale et vous propose, par un amendement , de supprimer le présent paragraphe.

Le paragraphe III tend à compléter l'article 86 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article décrit la procédure suivie en cas de plainte avec constitution de partie civile devant le juge d'instruction. Il prévoit notamment que le procureur de la République ne peut saisir le juge d'instruction de réquisitions de non informer que si, pour des causes affectant l'action publique elle-même, les faits ne peuvent légalement comporter aucune poursuite ou si, à supposer ces faits démontrés, ils ne peuvent admettre aucune qualification pénale.

Le présent paragraphe tend à compléter cet article pour permettre au juge d'instruction d'utiliser les procédures définies aux articles 177-2 et 177-3 du code de procédure pénale lorsqu'il rend une ordonnance de refus d'informer. La création de l'article 177-3 est proposée par le présent projet de loi et sera commentée ci-après.

L'article 177-2, introduit dans le code de procédure pénale par la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes à l'initiative du Sénat, permet au magistrat instructeur de condamner la partie civile à une amende civile lorsqu'il rend une ordonnance de non-lieu, s'il considère que la constitution de partie civile a été abusive ou dilatoire. La même possibilité lui serait offerte en cas d'ordonnance de refus d'informer s'il constatait que la constitution de partie civile était abusive ou dilatoire.

Un tel complément aux règles actuelles paraît bienvenu.

Le paragraphe IV tend à insérer dans le code de procédure pénale un article 177-3 pour compléter les règles relatives au prononcé d'une amende civile par le juge d'instruction. Le texte proposé pour l'article 177-3 dispose que lorsque la partie civile est une personne morale, l'amende civile qui peut être infligée en cas de constitution de partie civile abusive peut être prononcée contre son représentant légal si la mauvaise foi de ce dernier est établie. Une telle disposition est tout à fait utile car il est fréquent que les plaintes avec constitution de partie civile émanent de personnes morales et il est normal que les règles applicables aux personnes physiques leur soient également applicables.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à corriger une erreur matérielle.

Le paragraphe V tend à modifier l'article 706-58 du code de procédure pénale. Cet article, inséré dans le code de procédure pénale par la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, à l'initiative du Sénat, prévoit que lorsque l'audition d'un témoin est susceptible de mettre gravement en danger l'intégrité physique de cette personne, des membres de sa famille ou de ses proches, le juge des libertés et de la détention peut autoriser cette personne à déposer en conservant l'anonymat. Dans ce cas, deux procès-verbaux de l'audition sont dressés, l'un faisant apparaître l'identité du témoin, l'autre non.

Actuellement, la possibilité d'entendre un témoin conservant l'anonymat n'est possible qu'en cas de procédure portant sur un crime ou un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement. Le projet de loi tend à élargir cette disposition en prévoyant la possibilité d'entendre un témoin conservant l'anonymat dès lors qu'une peine de trois ans d'emprisonnement est encourue.

Une telle évolution permettrait notamment d'autoriser un témoin à conserver l'anonymat dans des affaires de destructions et dégradations commises en réunion. Votre rapporteur est favorable à l'extension de la procédure permettant à un témoin de conserver l'anonymat. Dans certains quartiers, la peur des représailles est telle que les témoins d'infractions refusent absolument de déposer.

Il n'est pas honnête d'assimiler cette procédure à une dénonciation anonyme comme certains le font parfois. Le témoin anonyme le reste pour l'auteur présumé des faits, mais pas pour la justice dont il est nécessairement connu. Rappelons en outre qu'aucune condamnation ne peut être fondée exclusivement sur la déposition d'un témoin ayant gardé l'anonymat.

Le paragraphe VI tend à compléter l'article 434-15-1 du code pénal, qui, dans sa rédaction issue de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence, punit d'une amende de 3.225 € le fait de ne pas comparaître, de ne pas prêter serment ou de ne pas déposer devant le juge d'instruction, sans excuse ni justification, pour étendre cette sanction au refus de comparaître devant un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire. De fait, refuser de comparaître devant un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire du juge d'instruction revient à refuser de comparaître devant le juge d'instruction lui-même. Cette disposition renforce donc la cohérence de l'article 434-15-1 du code pénal.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU JUGEMENT DES DÉLITS

SECTION 1
Dispositions relatives à la procédure
de comparution immédiate

Article 25
(art. 395, 396, 397-1, 397-3, 397-4 du code de procédure pénale)
Extension du champ de la procédure de comparution immédiate -
Délai d'audiencement en cas de demande de renvoi
par le prévenu

Le présent article tend à modifier les règles du code de procédure pénale relatives à la procédure de comparution immédiate.

Les paragraphes I et II modifient l'article 395 du code de procédure pénale pour étendre le champ d'application de la procédure de comparution immédiate.

Rappelons qu'actuellement, la procédure de comparution immédiate, qui permet au procureur de la République de traduire sur-le-champ un prévenu devant le tribunal, est applicable lorsque la peine d'emprisonnement encourue est au moins égale à deux ans sans excéder sept ans. En cas de flagrant délit, la procédure de comparution immédiate peut être utilisée si la peine encourue est comprise entre un an et sept ans d'emprisonnement.

Le projet de loi tend à prévoir l'utilisation de la procédure de comparution immédiate lorsque la peine encourue est au moins égale à deux ans sans excéder dix ans . En cas de flagrant délit, la procédure de comparution immédiate pourrait être utilisée à l'égard d'un prévenu encourant au moins six mois d'emprisonnement.

Rappelons que la procédure de comparution immédiate ne peut être utilisée qu'en matière délictuelle. A l'avenir, elle pourrait donc être mise en oeuvre pour la plupart des délits punis de peines d'emprisonnement, seuls les délits punis de trois mois d'emprisonnement ne pouvant donner lieu à cette procédure.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement fait valoir que l'extension de la procédure de comparution immédiate aux délits punis de dix ans d'emprisonnement permettra « notamment de faire usage de ce mode de poursuites en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants ou de destruction par substances incendiaires, afin de lutter plus efficacement contre la délinquance urbaine ».

En ce qui concerne la possibilité de recourir à la comparution immédiate pour les délits punis de six mois d'emprisonnement, elle pourrait permettre d'utiliser cette procédure en matière d'outrages ou de rébellion. Votre commission vous soumet un amendement d'amélioration rédactionnelle.

Le paragraphe III tend à modifier l'article 396 du code de procédure pénale, qui définit notamment les conditions dans lesquelles un prévenu traduit devant le tribunal par la voie de la procédure de comparution immédiate peut être placé en détention provisoire lorsque la réunion du tribunal est impossible le jour même. Il s'agit de procéder à des modifications de références oubliées lors de la discussion de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. L'article 396 renvoie, pour les modalités de placement en détention provisoire, aux articles 135 et 145-1 du code de procédure pénale, alors que les modalités de placement en détention sont désormais définies par l'article 137-3 du code de procédure pénale.

Le paragraphe IV tend à compléter l'article 397-1 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que si le prévenu ne consent pas à être jugé séance tenante ou si l'affaire ne paraît pas en état d'être jugée, le tribunal, après avoir recueilli les observations des parties et de leur avocat, renvoie à une prochaine audience qui doit avoir lieu dans un délai qui ne peut être inférieur à deux semaines, sauf renonciation expresse du prévenu, ni supérieur à six semaines.

Le présent paragraphe tend à compléter cet article afin de renforcer les droits de la défense pour tenir compte de l'extension proposée du champ d'application de la procédure de comparution immédiate. Désormais, les détenus encourant plus de sept ans d'emprisonnement -en pratique ceux qui encourent dix ans d'emprisonnement- pourraient demander que l'affaire soit renvoyée à une audience qui devrait avoir lieu dans un délai qui ne pourrait être inférieur à deux mois, sans être supérieur à quatre mois.

Le paragraphe V tend à modifier l'article 397-3 du code de procédure pénale, relatif au placement sous contrôle judiciaire ou en détention provisoire des prévenus lorsqu'ils ne consentent pas à être jugés séance tenante ou que l'affaire n'est pas en état d'être jugée pour modifier des références devenues erronées depuis l'entrée en vigueur de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence. Pour les modalités de placement en détention provisoire, l'article 397-4 renvoie aux articles 145 et 145-1 du code de procédure pénale, alors que les modalités de placement en détention sont désormais définies par l'article 137-3.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Par ailleurs, le présent paragraphe prévoit une modification de fond de l'article 397-3. Depuis l'entrée en vigueur de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, cet article prévoit que lorsque le prévenu est en détention provisoire, le jugement au fond doit être rendu dans le mois qui suit le jour de sa première comparution devant le tribunal. Ce délai est prolongé d'un mois au maximum à la demande du prévenu. Faute de décision au fond à l'expiration de ce délai, il est mis fin à la détention provisoire. Le présent article tend à revenir au droit antérieur en prévoyant un délai de deux mois après la première comparution devant le tribunal pour juger un prévenu qui a fait l'objet d'une procédure de comparution immédiate et est placé en détention provisoire.

De fait, dans certaines circonstances, le délai d'un mois peut s'avérer trop court pour effectuer certaines expertises, surtout avec l'extension du champ d'application de la procédure de comparution immédiate.

Enfin, le présent paragraphe tend à compléter l'article 397-3 pour prévoir que lorsque le prévenu aura demandé le renvoi à une audience ultérieure dans un délai compris entre deux et quatre mois, en application de l'article 397-1 du code de procédure pénale modifié par le présent projet de loi, la durée maximale de détention provisoire est portée à quatre mois.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Le paragraphe VI tend à modifier l'article 397-4 du code de procédure pénale qui, dans sa rédaction issue de la loi sur la présomption d'innocence, impose à la cour d'appel, lorsqu'une personne condamnée en comparution immédiate est détenue, de statuer dans les deux mois de l'appel du jugement rendu sur le fond interjeté par le prévenu détenu, faute de quoi celui-ci, s'il n'est pas détenu pour une autre cause, est mis d'office en liberté.

Le présent paragraphe tend à revenir au droit antérieur à la loi sur la présomption d'innocence en portant de deux à quatre mois le délai dans lequel la cour d'appel doit statuer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

SECTION 2
Dispositions étendant la compétence du juge unique
en matière correctionnelle

Article 26
(art. 398-1 du code de procédure pénale)
Compétence du juge unique

L'article 398 du code de procédure pénale prévoit notamment que pour le jugement des délits énumérés à l'article 398-1, sauf si la peine encourue, compte tenu de l'état de récidive légale du prévenu, est supérieure à cinq ans d'emprisonnement, le tribunal correctionnel est composé d'un seul magistrat exerçant les pouvoirs conférés au président.

La liste des infractions pouvant être jugées par le juge unique a progressivement été étendue. Elle comporte :

- les délits d'émission de chèques au mépris d'une interdiction ou de retrait, avec la volonté de nuire à autrui, de la provision correspondant à un chèque émis ;

- les délits prévus par le code de la route ainsi que les blessures involontaires lorsqu'elles sont commises à l'occasion de la conduite d'un véhicule ;

- certains délits prévus par le décret-loi de 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions ;

- les violences ;

- les appels téléphoniques malveillants ;

- les menaces ;

- l'exhibition sexuelle ;

- les abandons de famille et atteintes à l'exercice de l'autorité parentale ;

- le vol ;

- la filouterie ;

- le détournement de gage ou d'objet saisi ;

- le recel ;

- les destructions, dégradations et détériorations ;

- les menaces de destructions, de dégradations et de détériorations ;

- les menaces de commettre un crime ou un délit contre les personnes exerçant une fonction publique ;

- les outrages ;

- les sévices ou actes de cruauté envers les animaux ;

- la consommation de stupéfiants ;

- les délits prévus par le code rural en matière de chasse, de pêche et de protection de la faune et de la flore ; les délits prévus en matière de pêche maritime ;

- les délits prévus par le code forestier et par le code de l'urbanisme pour la protection des bois et forêts.

Le présent article tend à modifier l'article 398-1 pour étendre la compétence du juge unique.

Le paragraphe I tend à étendre la compétence du juge unique aux délits de rébellion, de rébellion commise en réunion, enfin de rébellion armée. Seuls les faits de rébellion armée commis en réunion ne pourront être jugés par le tribunal correctionnel statuant à juge unique.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Le paragraphe II tend à étendre la compétence du juge unique à l'ensemble des délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue, à l'exception des délits de presse.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié .

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA PROCÉDURE CRIMINELLE
ET À LA COUR D'ASSISES

Article 27
(art. 215, 215-2, 268, 367 du code de procédure pénale)
Arrêt de mise en accusation, délais d'audiencement

Cet article apporte plusieurs modifications aux règles relatives à la procédure criminelle.

Le paragraphe I tend à compléter l'article 215 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, l'article 215 prévoit que l'arrêt de mise en accusation contient, à peine de nullité, l'exposé et la qualification légale des faits, objet de l'accusation, et précise l'identité de l'accusé.

Le même article dispose également que l'arrêt de mise en accusation décerne en outre ordonnance de prise de corps contre l'accusé et contre les personnes renvoyées pour délit connexe devant la cour d'assises.

L'article 215 précise enfin que les dispositions de l'article 181 du code de procédure pénale relatives à l'ordonnance de mise en accusation sont également applicables à l'arrêt de mise en accusation.

Cet article serait complété pour prévoir que l'arrêt de mise en accusation est notifié à l'accusé, dans les conditions prévues à l'article 183 du code de procédure pénale, qui prévoit les modalités de notification de toutes les décisions susceptibles de faire l'objet de voies de recours de la part d'une partie à la procédure. Il serait laissé copie à l'accusé de l'arrêt de mise en accusation.

Ces dispositions remplaceraient les dispositions de l'article 268 du code de procédure pénale que le projet de loi tend à supprimer et qui prévoit une signification par huissier de l'arrêt de mise en accusation. De fait, dès lors que les ordonnances de règlement font l'objet d'une notification, il est normal que l'arrêt de mise en accusation, rendu désormais par le juge d'instruction comme les ordonnances de règlement, soit communiqué selon les mêmes procédures.

Le paragraphe II tend à modifier l'article 215-2 du code de procédure pénale, relatif aux délais d'audiencement en matière criminelle. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que l'accusé détenu en raison des faits pour lesquels il est renvoyé devant la cour d'assises est immédiatement remis en liberté s'il n'a pas comparu devant celle-ci à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la date à laquelle la décision de mise en accusation est devenue définitive.

Ce principe rigide est tempéré par la possibilité pour la chambre de l'instruction de prolonger à deux reprises, pour six mois, l'ordonnance de prise de corps, de sorte que le délai d'audiencement peut atteindre deux ans au maximum.

Le présent paragraphe tend à modifier cet article afin de prévoir que le délai d'audiencement d'un an court à partir soit de la date à laquelle la décision de mise en accusation est définitive si l'accusé était déjà détenu, soit de la date à laquelle il a été ultérieurement placé en détention provisoire.

De fait, les délais d'audiencement ont été conçus pour éviter le maintien pendant de trop longues durées des accusés en détention provisoire. Il est donc normal qu'ils ne courent qu'à partir du moment où l'accusé a effectivement été placé en détention.

Le paragraphe III tend à abroger l'article 268 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit la signification à l'accusé par huissier de l'ordonnance ou de l'arrêt de mise en accusation. Il prévoit cependant une possibilité de notification de l'ordonnance ou de l'arrêt de mise en accusation à l'accusé détenu par les soins du chef de l'établissement pénitentiaire.

Cet article serait remplacé par une notification, dans tous les cas, dont le principe serait désormais posé à l'article 215 du code de procédure pénale comme on l'a vu au paragraphe I du présent article.

Le paragraphe IV tend à modifier l'article 367 du code de procédure pénale, qui prévoit notamment des délais d'audiencement en cas d'appel d'un accusé condamné en premier ressort. Ainsi, la cour d'assises d'appel doit avoir commencé à examiner l'affaire dans le délai d'un an à compter de la date à laquelle il a été interjeté appel, faute de quoi l'accusé est remis en liberté. La chambre de l'instruction peut toutefois prolonger pour six mois le délai d'un an prévu par cet article.

Le présent paragraphe tend à supprimer tout délai d'audiencement en cas d'appel d'une décision rendue par une cour d'assises. Dans ces conditions, pendant l'instance d'appel, l'ordonnance de prise de corps serait mise à exécution ou continuerait de produire ses effets jusqu'à ce que la durée de la détention ait atteint celle de la peine prononcée. Le présent paragraphe précise cependant que cette disposition s'appliquerait sans préjudice pour l'accusé de son droit à demander sa mise en liberté conformément aux dispositions des articles 148-1 et 148-2 du code de procédure pénale.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Elle vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié .

CHAPITRE V
DISPOSITION RELATIVE
À L'APPLICATION DES PEINES

Article 28
(art. 722 du code de procédure pénale)
Prononcé des mesures d'aménagement de peines
sans débat contradictoire

La loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a juridictionnalisé l'application des peines. Désormais, les mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle sont accordées, ajournées, refusées, retirées ou révoquées, après un débat contradictoire, par le juge de l'application des peines. Les mesures de libération conditionnelle concernant les condamnés aux peines les plus importantes sont désormais rendues par une juridiction régionale de la libération conditionnelle et non plus par le garde des Sceaux. Les décisions du juge de l'application des peines et de la juridiction régionale de la libération conditionnelle peuvent désormais faire l'objet d'un appel.

La juridictionnalisation de l'application des peines était attendue depuis de nombreuses années et constitue un progrès incontestable. Toutefois, sa mise en oeuvre a posé d'importants problèmes de moyens, en particulier pendant les premiers mois d'application de la loi, à tel point que le législateur a dû adopter dans l'urgence quelques mesures transitoires.

Le présent article tend à modifier l'article 722 du code de procédure pénale, relatif à la procédure applicable en matière d'aménagement des peines pour prévoir la possibilité d'octroyer une mesure d'aménagement sans débat contradictoire lorsque la mesure fait l'objet d'un consensus entre le procureur de la République, le condamné et le juge de l'application des peines.

Il s'agit d'une mesure de simplification bienvenue dès lors que la mesure envisagée n'est pas contestée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 sans modification .

TITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉLIORATION
DU FONCTIONNEMENT ET DE LA SÉCURITÉ
DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES

Le titre V du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice comporte quatre chapitres et autant d'articles destinés à améliorer le fonctionnement et la sécurité des établissements pénitentiaires.

Ceux-ci se répartissent actuellement en deux catégories : les maisons d'arrêt et les établissements pour peines.

Les maisons d'arrêt reçoivent les prévenus, c'est-à-dire les détenus en attente de jugement, ainsi que les condamnés dont le reliquat de peine n'excède pas un an lors de leur condamnation définitive. Il existe une maison d'arrêt au moins par département, sauf dans le Gers.

Les établissements pour peines sont divisés en maisons centrales, centres de détention et centres de semi-liberté, en fonction du type de population pénale qu'ils accueillent. Les détenus condamnés à une longue peine et présentant des risques sont dirigés vers les maisons centrales, à vocation sécuritaire. Ceux dont les peines sont plus courtes, ou qui témoignent de possibilités concrètes de réinsertion sociale, sont orientés vers les centres de détention. Les condamnés soumis au régime de semi-liberté, qui peuvent durant la journée exercer une activité professionnelle et suivre un enseignement ou une formation hors de l'enceinte pénitentiaire, sont tenus de regagner le soir le centre de semi-liberté auxquels ils sont rattachés.

Au 1 ^er janvier 2000, il y avait 117 maisons d'arrêt, 11 centres de détention nationaux, 12 centres de détention régionaux, 26 centres pénitentiaires (8 comportant un quartier maison centrale, 10 avec un quartier centre de détention et 20 avec un quartier centre de détention régional), 6 maisons centrales, 13 centres autonomes de semi-liberté.

Le présent projet de loi prévoit :

- d'autoriser la neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissement pénitentiaires ( article 29 ) ;

- de permettre l'hospitalisation dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées, des personnes détenues atteintes de troubles mentaux ( article 30 ) ;

- d'autoriser le placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire et de permettre à une personne de droit privé de se voir confier la mise en oeuvre du dispositif technique ( article 31 ) ;

- de regrouper les établissements pénitentiaires en deux catégories : les maisons d'arrêt et les établissements pour peines, dans lesquels les condamnés seraient répartis en fonction de leur profil et non plus de critères liés au reliquat ou au quantum de la peine ( article 32 ).

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITION RELATIVE
AUX COMMUNICATIONS TÉLÉPHONIQUES

Article 29
(art. L. 33-3 du code des postes et télécommunications)
Neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte
des établissements pénitentiaires

Cet article tend à compléter l'article L. 33-3 du code des postes et télécommunications afin d'autoriser l'installation d'appareils radioélectriques destinés à rendre inopérants les téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires.

1. Le constat : une prolifération inquiétante du nombre de téléphones mobiles dans les établissements pénitentiaires

Le nombre de téléphones mobiles ou de leurs accessoires découverts dans les établissements pénitentiaires ne cesse d'augmenter. On en dénombrait 28 en 1997, 179 en 2000 et 313 en 2001 . Encore ne s'agit-il que des appareils saisis par l'administration pénitentiaire. Le nombre de téléphones effectivement introduits est probablement bien plus important.

Cette situation s'avère extrêmement préoccupante à plusieurs titres.

En premier lieu, elle constitue une violation des règles encadrant la possibilité offerte aux détenus de téléphoner . Ce droit n'est pas reconnu aux personnes détenues dans les maisons d'arrêt. Aux termes de l'article D. 417 du code de procédure pénale, les condamnés incarcérés dans les établissements pour peines peuvent être autorisés par le chef d'établissement à téléphoner en raison de circonstances familiales ou personnelles importantes. Dans les centres de détention, ils peuvent téléphoner une fois par mois, sur autorisation du chef d'établissement, aux membres de leur famille ou aux titulaires de permis de visite. Les détenus téléphonent à leurs frais ou aux frais de leur correspondant. L'identité du correspondant et le contenu de la conversation sont contrôlés.

Sous réserve de certaines dérogations au bénéfice, notamment, des personnels de permanence (surveillants et médecins), l'usage du téléphone portable est interdit, pour les détenus mais également pour les personnels, dans l'enceinte des établissements pénitentiaires. La détention d'un téléphone mobile par un détenu est considérée comme une faute du premier degré et peut entraîner une mise en quartier disciplinaire pendant 45 jours au maximum ^{166 ( * )} .

En second lieu, la diffusion de téléphones mobiles engendre un trafic dans les établissements pénitentiaires ^{167 ( * )} . Elle permet aux détenus de poursuivre leurs infractions depuis leur cellule, d'organiser des agressions contre leurs codétenus ou leurs surveillants, ou même de préparer des évasions . L'enquête relative à l'évasion par hélicoptère de trois détenus du centre pénitentiaire de Moulins-Yzeure, le 9 juin 2000, a révélé l'usage de téléphones mobiles avant et pendant l'opération.

Votre rapporteur observe toutefois qu'avec 23 évasions réussies mais également 52 tentatives mises en échec par an entre 1991 et 2000, la France connaît l'un des taux d'évasion les plus bas en Europe .

Taux d'évasion (pour 10.000 détenus)
dans 14 pays européens en 1999

Source : Chancellerie

Néanmoins, à la suite de la tentative d'évasion et de la prise en otage de trois agents de l'administration pénitentiaire survenues à Fresnes le 27 mai 2001, un groupe de travail présidé par M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris, s'est vu confier une mission d'évaluation, de réflexion et de proposition sur la sécurité des établissements pénitentiaires et des personnels.

Parmi les mesures préconisées dans le rapport remis au garde des Sceaux le 18 octobre 2001, notamment le renforcement des dispositifs anti-hélicoptères, l'amélioration de la sécurité du périmètre des établissements pénitentiaires, la restructuration des portes d'entrée ou encore la modernisation des systèmes de communication et d'alarmes en détention, figure la neutralisation des téléphones mobiles .

Les membres du groupe de travail ont en effet constaté que l'introduction de téléphones portables en détention était de plus en plus difficile à endiguer. Ces appareils sont de moins en moins décelables par les systèmes de détection en raison de leur miniaturisation et de leur faible teneur en éléments métalliques. Les nombreuses fouilles organisées régulièrement dans les établissements pénitentiaires permettent de limiter leur prolifération mais s'avèrent insuffisantes.

Dans ces conditions, le groupe de travail a proposé de neutraliser les communications émises ou reçues en détention au moyen de téléphones mobiles, soulignant toutefois que la mise en place d'un tel dispositif supposait une autorisation législative.

Tel est l'objet du présent article, qui s'inspire d'un dispositif introduit à l'initiative du Sénat dans la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel pour permettre la neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des salles de spectacle.

2. Le dispositif proposé : le décalque des dispositions applicables aux salles de spectacle

L'article L. 39-1 du code des postes et télécommunications interdit de perturber les émissions hertziennes autorisées, sous peine de six mois d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende ^{168 ( * )} .

En juin 1999, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) ^{169 ( * )} s'était fondée sur cette disposition pour s'opposer à la diffusion d'appareils permettant de rendre inopérants les téléphones mobiles.

Elle avait également estimé que ces systèmes étaient de nature à remettre en cause :

- les obligations de permanence, de qualité et de disponibilité du réseau mises à la charge des opérateurs de téléphonie mobile par leur autorisation en application des dispositions de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications ;

- le régime en vigueur d'attribution des fréquences aux opérateurs, lié à la personne du titulaire.

L'article 26 de la loi du 17 juillet 2001 précitée, introduit à l'initiative de notre ancien collègue M. Guy Herment et de nos collègues MM. Pierre Hérisson et Philippe Richert, a apporté une dérogation à ces principes en ajoutant à la liste des installations établies librement, définies à l'article L. 33-3 du code des postes et télécommunications ^{170 ( * )} , les installations radioélectriques permettant de rendre inopérants, tant pour l'émission que pour la réception, les téléphones mobiles de tous types dans l'enceinte des salles de spectacle ^{171 ( * )} .

S'inspirant de cette disposition, le présent article vise à ajouter à la liste des installations librement autorisées un septième cas : celui des « installations radioélectriques permettant de rendre inopérants dans l'enceinte des établissements pénitentiaires, tant pour l'émission que pour la réception, les téléphones mobiles de tous types . »

Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 33-3 et de l'article L. 36-6 du code des postes et télécommunications, les conditions d'utilisation de ces installations radioélectriques doivent être déterminées par une décision de l'Autorité de régulation des télécommunications soumise à l'homologation du ministre chargé des télécommunications et publiée au Journal officiel.

La Chancellerie a prévu d'affecter 35 millions d'euros à la mise en place de ces « brouilleurs » en 2003. Les dix plus grandes maisons d'arrêt, qui accueillent les prévenus les plus dangereux, seraient équipées en priorité ^{172 ( * )} . Au total, 53 millions d'euros d'autorisations de programme seraient ouvertes au titre des mesures de sécurisation des établissements pénitentiaires.

3. La position de la commission des Lois : approuver le dispositif proposé mais inviter le Gouvernement à encadrer sa mise en oeuvre

Votre commission des Lois souscrit pleinement à l'objectif d'une neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires, relevant d'ailleurs qu'après s'être opposée à une telle mesure ^{173 ( * )} , le précédent garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, s'y était déclaré favorable et avait souligné l'urgence de sa mise en oeuvre lors de la présentation à la presse du rapport de M. Jean-Marc Chauvet.

Elle observe toutefois que la mise en oeuvre de la loi du 17 juillet 2001 soulève des difficultés techniques et juridiques.

En effet, avant de définir les conditions d'utilisation des installations radioélectriques destinées à neutraliser les téléphones mobiles dans les salles de spectacle, l'Autorité de régulation des télécommunications a souhaité organiser une large consultation publique, en lançant au mois de décembre 2001 un « appel à commentaires ».

Cette consultation, à laquelle ont notamment participé les opérateurs de téléphonie mobiles, des industriels, le ministère de l'intérieur, celui de la justice, celui de la culture et de la communication, a fait ressortir, outre des positions parfois très divergentes, une série de difficultés, dont certaines touchent à la sécurité publique et à la protection des libertés individuelles. En outre, l'Autorité de régulation des télécommunications s'est inquiétée d'un risque de « prolifération » des dispositifs de brouillage, d'aucuns pouvant demander leur installation dans les établissements scolaires, les bibliothèques, les aéroports...

La neutralisation des téléphones mobiles, aussi bien dans les salles de spectacle que dans les établissements pénitentiaires, suppose de trouver une solution techniquement acceptable, permettant d'éviter un double écueil.

Les appareils de brouillage utilisés devront être suffisamment perfectionnés, d'une part, pour obtenir le confinement de la neutralisation des téléphones mobiles à l'enceinte des établissements pénitentiaires et des salles de spectacle, d'autre part, pour ne pas perturber le réseau des services de l'Etat (police, pompiers, gendarmerie, services d'urgence...) ou même les futurs systèmes d'alarmes portatives individuelles du personnel pénitentiaire, enfin, pour éviter que les ondes radioélectriques ainsi émises ne soient dangereuses pour la santé .

La recommandation n° 1999/519/CE du 12 juillet 1999 du Conseil de l'Union européenne prévoit ainsi la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Hz). L'article L. 32 du code des postes et télécommunications, modifié par l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications, renvoie ainsi à un décret le soin de définir les valeurs limites que ne doivent pas dépasser les champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations mentionnées à l'article L. 33-3 ^{174 ( * )} .

Inversement, le recours à des appareils perfectionnés rend possibles des interceptions de sécurité risquant de porter atteinte aux libertés individuelles.

Aussi votre commission des Lois invite-t-elle le Gouvernement et l'Autorité de régulation des télécommunications à définir avec soin les modalités techniques d'installation et de contrôle des appareils de neutralisation des téléphones mobiles.

Encore conviendra-t-il d'informer la Commission européenne de la mise en place de ce dispositif, puisque la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoit une procédure d'information des autres Etats membres de l'Union et de la Commission, d'une durée incompressible de trois mois, avant que l'Autorité de régulation des télécommunications puisse adopter formellement la décision précisant les conditions techniques d'utilisation. Dans ce délai, ceux-ci pourront faire des observations à la France dont elle « tiendra compte dans la mesure du possible ^{175 ( * )} . »

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 29 sans modification .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'HOSPITALISATION
DES PERSONNES DÉTENUES ATTEINTES
DE TROUBLES MENTAUX

Article 30
(art. L. 3214-1 à L. 3214-5 nouveaux du code de la santé publique)
Hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux

Cet article tend à insérer un chapitre IV dans le code de la santé publique afin de prévoir l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées.

Le dispositif proposé tire les conséquences de l'inadaptation du système actuel de prise en charge face à l'augmentation du nombre de détenus souffrant de troubles mentaux.

1. Le constat : un système de prise en charge inadapté face à l'augmentation du nombre de détenus atteints de troubles mentaux

• Une prise en charge psychiatrique assurée par le service public hospitalier, généralement au sein même des établissements pénitentiaires

La prise en charge psychiatrique des détenus est confiée au service public hospitalier depuis 1986.

Aux termes de l'article 11 du décret n° 86-602 du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l'organisation de la sectorisation psychiatrique, dans chaque région pénitentiaire sont créés un ou plusieurs secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire, rattachés à un établissement public de santé désigné par arrêté du ministre de la santé après consultation du garde des Sceaux.

Dans tous les établissements pénitentiaires, les soins ambulatoires sont dispensés par l'équipe du secteur de psychiatrie générale locale . Les quatre gestionnaires privés des établissements du programme 13.000 avaient mis en place des unités de soins intégrant la psychiatrie. Désormais, ils seront assurés par le secteur public hospitalier.

Des soins plus diversifiés sont dispensés dans 26 services médico-psychologiques régionaux (SMPR), services de psychiatrie implantés en milieu pénitentiaire, généralement une maison d'arrêt, par un établissement hospitalier. Un SMPR a ainsi vocation à assurer l'hospitalisation librement consentie des personnes détenues atteintes de troubles mentaux provenant d'un quelconque établissement pénitentiaire relevant de son secteur de psychiatrie.

Les hospitalisations pour troubles mentaux réalisées sans le consentement des détenus sont réalisées hors milieu pénitentiaire, selon la procédure de l'hospitalisation d'office , dans les établissements de santé habilités ^{176 ( * )} .

Contrairement à une hospitalisation en soins somatiques, il n'est pas prévu de garde du détenu par la police ou la gendarmerie, le régime de l'hospitalisation d'office étant censé contenir en lui-même les mesures de sécurité adéquates.

Les détenus les plus dangereux peuvent être placés dans l'une des quatre unités pour malades difficiles implantées dans les centres hospitaliers spécialisés (psychiatriques) de Villejuif (60 places installées en 2001 pour 80 places autorisées), Monfavet (84 places installées), Cadillac (86 places installées) et Sarreguemines (166 places installées).

Créées par un arrêté du 14 octobre 1986 relatif au règlement intérieur type des unités pour malades difficiles, les UMD accueillent non seulement des détenus en crise mais également des personnes ayant bénéficié d'un non lieu pour irresponsabilité pénale en application de l'article 122-1 du code pénal et des malades mentaux non détenus jugés dangereux. D'après un rapport de juin 2001 de l'inspection générale des services judiciaires et de l'inspection générale des affaires sociales sur l'organisation des soins aux détenus, les détenus n'y constituent qu'une minorité.

• Une augmentation du nombre de détenus atteints de troubles mentaux

En 1997, la proportion des personnes souffrant de troubles mentaux lors de leur entrée en prison représentait entre 14 % et 25 % des hommes et jusqu'à 30 % des femmes.

L'inspection générale des services judiciaires et l'inspection générale des affaires sociales estiment que cette proportion et la gravité des troubles psychiatriques se sont aggravées depuis : la proportion de psychotiques suivis a considérablement augmenté dans certains SMPR ; la consommation de psychotropes ne cesse de croître ; les agressions contre les personnels de surveillance ont été multipliées par 2,7 en 5 ans, toutes n'étant pas, bien entendu, imputables aux seules personnes souffrant de troubles mentaux ; certains détenus suivis par des SMPR se révèlent très dangereux, commettant des agressions graves contre leurs codétenus ou le personnel, parfois même des meurtres ; les suicides ont plus que doublé de 1990 à 1999.

Les causes de cette évolution sont multiples.

Si la politique de sectorisation psychiatrique a permis de prendre en charge en ambulatoire beaucoup de malades auparavant placés en asile, elle présente deux lacunes : les secteurs infanto-juvéniles sont inégalement développés, ce qui compromet la prise en charge des mineurs ; la population souffrant de précarité et d'exclusion est peu vue par les secteurs de psychiatrie générale, alors qu'elle constitue une part importante des entrants en prison. « Faute d'avoir été dépistées à temps, ces personnes passent à l'acte un jour ou l'autre ^{177 ( * )} ».

Elles se trouvent alors confrontées à un système judiciaire peu préparé à repérer les symptômes mentaux sous-jacents. Dans les affaires délictuelles, l'expertise psychiatrique reste l'exception. Dans les affaires criminelles, la mise en évidence de troubles mentaux ayant atténué la responsabilité de l'accusé (deuxième alinéa de l'article 122-1 du code pénal) peut jouer contre ce dernier, la cour d'assises ayant tendance à décider des peines lourdes, pouvant parfois excéder les réquisitions du parquet, pour retarder la sortie du condamné.

La prison, en soi, constitue un facteur d'aggravation des troubles mentaux.

Enfin, la société demande de plus en plus à la psychiatrie de soigner les comportements déviants, en particulier les auteurs de crimes et délits à caractère sexuel.

• Les insuffisances du système actuel de prise en charge

Le dispositif actuel de soins psychiatriques, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de la prison, ne semble pas en mesure de répondre à cette augmentation de la demande de prise en charge.

L'hospitalisation complète n'est pas possible dans les cellules des SMPR , qui ne se distinguent pas des autres cellules de la prison : absence de surveillance infirmière la nuit ; manque de personnel d'entretien, celui-ci étant souvent assuré par des détenus ; hygiène défaillante ; hospitalisation des femmes impossible, sauf à Fleury-Mérogis.

Les moyens restent très inégaux entre les sites disposant de SMPR et ceux qui en sont dépourvus.

Selon l'inspection générale des services judiciaires et l'inspection générale des affaires sociales, le choix de l'implantation des SMPR a été effectué au détriment des établissements pour peines et des petites maisons d'arrêt , alors que les détenus atteints de troubles mentaux y semblent proportionnellement plus nombreux que dans les établissements disposant de SMPR. En outre, le caractère régional du fonctionnement des SMPR , qui pouvait compenser ces faiblesses, régresse .

A l'extérieur des établissements pénitentiaires, le recours à l'hôpital ne semble pas non plus satisfaisant .

Le seul mode d'hospitalisation accessible aux détenus est l'hospitalisation d'office ^{178 ( * )} , dans des conditions souvent peu acceptables. Les hôpitaux se montrent peu enclins à accueillir ce type de malades et les renvoient rapidement en prison.

Le taux d'évasion à partir des hôpitaux psychiatriques, où les détenus atteints de troubles mentaux sont surveillés par le personnel hospitalier, est 100 fois plus élevé qu'à partir des hôpitaux généraux, où ils sont gardés par la police et la gendarmerie.

Le faible nombre d'admissions en unités pour malades difficiles (moins de 50 par an) provoque des délais d'attente et des dysfonctionnements.

Ainsi, les détenus n'ont-ils pas le même accès aux soins psychiatriques que la population générale, contrairement aux principes énoncés dans la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.

Compte tenu de ces difficultés, le présent article tend à prévoir l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux dans des établissements de santé dotés d'unités spécialement aménagées et à énumérer leurs droits dans la loi.

2. Le dispositif proposé : inscrire dans la loi les droits des détenus atteints de troubles mentaux et prévoir leur hospitalisation dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées

Le paragraphe I crée, au titre Ier (« modalités d'hospitalisation ») du livre II (« lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie (« lutte contre les maladies et dépendances ») du code de la santé publique, un chapitre IV intitulé : « Hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux. »

Par coordination, il prévoit la transformation de l'actuel chapitre IV, consacré aux dispositions pénales, en un chapitre V et celle des articles L. 3214-1 à L. 3214-4 en articles L. 3215-1 à L. 3215-4.

Le nouveau chapitre IV comportera quatre articles : l'article L. 3214-1 pose le principe de l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux dans des établissements de santé dotés d'unités spécialement aménagées ; l'article L. 3214-2 affirme leurs droits ; les articles L. 3214-3 et L. 3214-4 précisent la procédure d'hospitalisation sous contrainte ; enfin, l'article L. 3214-5 renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de leurs troubles mentaux.

Le paragraphe II maintient le droit actuel dans l'attente de la création des unités spécialement aménagées au sein des établissements de santé.

Ainsi, les critères et les modalités d'hospitalisation sous contrainte des personnes détenues atteintes de troubles mentaux figureront-ils désormais dans la loi, alors que jusqu'ici ils faisaient l'objet de dispositions réglementaires, en dépit du caractère attentatoire aux libertés individuelles des hospitalisations sous contrainte.

• Le principe de l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux au sein d'unités spécialement aménagées d'un établissement de santé

L' article L. 3214-1 indique que les personnes détenues, lorsqu'elles sont atteintes de troubles mentaux, sont hospitalisées dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées .

Ces unités accueilleront ainsi tous les détenus dont les troubles mentaux nécessitent une hospitalisation, qu'elle soit librement consentie ou contrainte. Ils retourneront en détention une fois la sortie d'hospitalisation prononcée par le médecin ^{179 ( * )} .

Les soins ambulatoires resteront dispensés au sein des établissements pénitentiaires.

Cette disposition tire la conséquence de l'incapacité actuelle des services médico-psychologiques régionaux à assurer l'hospitalisation à temps complet des détenus atteints de troubles mentaux.

Une autre solution aurait pu consister à apporter aux SMPR des moyens supplémentaires en personnel de nuit, à leur allouer des agents d'entretien, à moderniser leurs locaux et leurs équipements et à exiger un changement radical du mode d'organisation permettant aux soignants d'accéder directement aux malades, de jour comme de nuit. Ainsi, les services médico-psychologiques régionaux eussent-ils été en mesure de remplir la mission qui leur est actuellement assignée.

Pour autant, comme le relevaient l'inspection générale des services judiciaires et l'inspection générale des affaires sociales : « si l'hospitalisation au SMPR dans les locaux de la prison n'a jamais pu se faire depuis 15 ans dans des conditions correctes, ce n'est pas seulement pour des problèmes de moyens (certains SMPR sont bien dotés) mais pour des problèmes de territoire, de culture et d'enjeux différents. Les locaux et les comportements pénitentiaires sont difficilement compatibles avec l'hospitalisation. Le changement d'état d'esprit ne se décrète pas. En outre, une unité d'hospitalisation ne peut être longtemps coupée du reste de l'hôpital sans perdre ses références. Comme au moment de la création des UCSA ^{180 ( * )} , une rupture avec le passé est nécessaire pour partir sur de nouvelles bases, d'autant que le renforcement des SMPR ne résout pas les problèmes posés par l'hospitalisation d'office en hôpital psychiatrique . »

Le regroupement de détenus atteints de troubles mentaux dans l'établissement pénitentiaire de Château-Thierry n'a d'ailleurs pas été couronné de succès.

Comme l'a souligné la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France : « la piste évoquée par certains de la création d'établissements spécialisés, gérés par l'administration pénitentiaire, n'est pas souhaitable. Elle opérerait une confusion entre différentes missions ^{181 ( * )} . »

Votre commission des Lois approuve donc cette disposition qui reprend une suggestion formulée dans le rapport de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des services judiciaires de créer des « UHSI-psy », sur le modèle des UHSI somatiques.

La prise en charge des maladies somatiques

Chaque établissement pénitentiaire est lié par un protocole à un établissement de santé de proximité, chargé d'implanter une unité de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) en milieu pénitentiaire.

L'UCSA est chargée des consultations de médecine générale, des soins infirmiers, des soins dentaires, des consultations spécialisées et des permanences de soin en milieu pénitentiaire.

Elle coordonne les actions de prévention en milieu pénitentiaire conduites notamment par l'Etat, les conseils généraux et les associations.

Elle organise également l'accueil et la prise en charge hospitalière, qu'il s'agisse d'hospitalisations, de consultations ou d'examens spécialisés nécessitant le recours au plateau technique hospitalier.

Un schéma national d'hospitalisation des détenus a été élaboré prévoyant la création d' unités inter-régionales d'hospitalisation sécurisées (UHSI) implantées en centre hospitalier universitaire, destinées à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus en dehors des situations d'urgence. Ce schéma vise à rationaliser l'hospitalisation des détenus afin d'alléger la charge des gardes et des escortes, tout en offrant une qualité d'accueil et de soins.

Un arrêté du 14 août 2000 a prévu la création, avant le 31 décembre 2003, de 8 UHSI à Bordeaux (16 lits), Lille (21 lits), Lyon (23 lits), Marseille (45 lits), Nancy (17 lits), Rennes (19 lits), Toulouse (16 lits) et Paris, à l'hôpital de La Pitié-Salpêtrière (25 lits).

La sécurisation des unités d'hospitalisation est assurée par l'administration pénitentiaire, les personnels et les infrastructures nécessaires étant à la charge de la direction des hôpitaux.

Les hospitalisations d'urgence sont assurées dans les établissements de santé de proximité, dont certaines chambres seront sécurisées.

Cette solution présente l'avantage de répondre aux conditions spécifiques des détenus (droits, sécurité, diversité des soins) en évitant le mélange de publics relevant de systèmes juridiques différents.

Elle rejoint la proposition de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France d'un renforcement des unités fermées des hôpitaux psychiatriques et d'un doublement au minimum des lits en unités pour malades difficiles .

Voici la vision qu'en proposait le rapport des deux inspections générales : « Il s'agirait de services d'hospitalisation psychiatriques autonomes, situés dans des établissements de santé habilités en application de l'article L. 3222-1 du code de la santé publique. Dotés de suffisamment de lits pour disposer d'un personnel autonome et d'une superficie assez vaste pour permettre les promenades dans un site protégé et se prêter à des activités assez variées (ateliers thérapeutiques), leur architecture comporterait d'emblée une enceinte protégée. La garde serait assurée de la même manière que pour les UHSI somatiques, le personnel pénitentiaire assurant les missions pénitentiaires traditionnelles. »

Dans un premier temps, pourrait être créée une UHSI psychiatrique par région pénitentiaire. Pour des raisons de superficie et de savoir-faire, il paraît préférable de choisir des centres hospitaliers spécialisés, généralement largement dotés en terrains, plutôt que des hôpitaux généraux. De plus, il ne serait pas raisonnable d'ajouter des lits psychiatriques aux projets d'UHSI somatiques. Cela retarderait la mise en place de ces unités. Et le mélange des malades somatiques et des malades psychiatriques doit être évité.

D'après les renseignements fournis par la Chancellerie, 7 unités devraient être réalisées progressivement , chaque structure étant dotée d'une équipe de 14 agents de surveillance. Un changement de la nomenclature budgétaire sera réalisé pour permettre au ministère de la justice de verser des subventions d'équipement aux hôpitaux au titre du chapitre 66-20.

Votre commission des Lois souhaite toutefois attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'éviter de recréer les anciens asiles d'aliénés . Comme l'a montré le rapport des docteurs Eric Piel et Jean-Luc Roelandt ^{182 ( * )} , l'évolution actuelle des soins psychiatriques consiste à limiter au maximum l'enfermement, diversifier l'offre de soins, en particulier les soins à domicile, afin de « réimplanter fortement le dispositif de santé mentale dans la cité ».

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel visant à prévenir une interprétation littérale du texte en vertu de laquelle tout détenu atteint de troubles mentaux devrait être hospitalisé.

• Les droits des détenus atteints de troubles mentaux

L' article L. 3214-2 du code de la santé publique, proposé par le présent article, vise à préciser les droits reconnus aux détenus atteints de troubles mentaux hospitalisés avec ou sans leur consentement.

Le premier alinéa dispose que ces droits ne peuvent être soumis à des restrictions « qu'en relation avec celles imposées par les décisions judiciaires privatives de liberté ou rendues nécessaires par leur qualité de détenu ou leur état de santé ».

Toutefois, le deuxième alinéa énumère les droits reconnus aux personnes hospitalisées par le chapitre premier (« droits des personnes hospitalisées ») du titre premier (« modalités d'hospitalisation ») du livre II (« lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie (« lutte contre les maladies et dépendances ») du code de la santé publique applicables aux détenus :

- mise en oeuvre d'un protocole thérapeutique dans le strict respect des règles déontologiques en vigueur (article L. 3211-4) ;

- placement sous la sauvegarde de la justice (article L. 3211-6) ;

- mise sous tutelle ou curatelle (article L. 3211-8) ;

- désignation d'un curateur chargé de veiller à ce que les revenus disponibles du malade soient employés à adoucir son sort, à accélérer sa guérison et à favoriser sa réinsertion, et à ce que le malade soit rendu au libre exercice de la totalité de ses droits aussitôt que son état le permettra (article L. 3211-9) ;

- possibilité, pour une personne hospitalisée sans son consentement, de se pourvoir par simple requête devant le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance du lieu de sa détention, afin qu'il statue en la forme des référés, après débat contradictoire et vérifications, pour ordonner, s'il y a lieu, la sortie immédiate (article L. 3211-12). Le cas échéant, cette sortie immédiate devra être notifiée sans délai à l'établissement pénitentiaire par le procureur de la République, les conditions du retour en détention étant précisées par voie réglementaire.

Le troisième et dernier alinéa complète cette énumération en indiquant qu'un détenu hospitalisé sous contrainte, dans le cadre de la nouvelle procédure introduite par le texte proposé pour l'article L. 3214-3, bénéficie également, sous réserve de l'application du régime de la détention à ses relations avec l'extérieur, des droits reconnus aux personnes atteintes de troubles mentaux hospitalisées sans leur consentement par l'article L. 3211-3 du code de la santé publique. Cet article dispose que le malade a droit :

- à ce que les seules restrictions à l'exercice de ses libertés individuelles soient celles nécessitées par son état de santé et la mise en oeuvre de son traitement ;

- au respect de sa dignité et à la recherche de sa réinsertion ;

- à être informé dès l'admission et par la suite, à sa demande, de sa situation juridique et de ses droits ;

- de communiquer avec le représentant de l'Etat dans le département, ou son représentant, le juge du tribunal d'instance, le président du tribunal de grande instance ou son délégué, le maire de la commune ou son représentant et le procureur de la République dans le ressort duquel est situé l'établissement, qui sont chargés de visiter les établissements accueillant des malades atteints de troubles mentaux et de recevoir les réclamations de ces derniers ou de leur conseil ;

- de saisir la commission départementale des hospitalisations psychiatriques ;

- de prendre conseil d'un médecin ou d'un avocat de son choix ;

- d'émettre ou de recevoir des courriers ;

- de consulter le règlement intérieur de l'établissement ;

- d'exercer son droit de vote ;

- de se livrer aux activités religieuses ou philosophiques de son choix.

Ce troisième alinéa de l'article L. 3214-2 semble pour le moins curieux car il exclut de la liste des droits applicables aux détenus hospitalisés en raison de leurs troubles mentaux ceux énumérés par l'article L. 3211-3 pour en réserver le bénéfice aux seuls détenus hospitalisés sous contrainte, toujours sous réserve de l'application du régime de détention à leurs relations avec l'extérieur. Votre rapporteur perçoit mal l'intérêt de cette disposition, qui complique la rédaction de l'article en affaiblissant les droits des détenus hospitalisés avec leur consentement.

Par ailleurs, puisque les autres articles du code de la santé publique ne sont pas visés, le détenu hospitalisé en raison de troubles mentaux, avec ou sans son consentement, serait exclu du bénéfice :

- du droit de s'adresser au praticien ou à l'équipe de santé mentale, publique ou privée, de son choix (article L. 3211-1) ;

- de l'application des droits reconnus à tout malade non détenu hospitalisé pour une autre cause que psychiatrique (article L. 3211-2) ;

- de la conservation de la totalité de ses droits et devoirs de citoyen, sous réserve d'une mise sous tutelle ou curatelle, sans que ses antécédents psychiatriques puissent lui être opposés (article L. 3211-5) ;

- de la conservation du domicile qui était le sien avant l'hospitalisation (article L. 3211-7) ;

- des dispositions permettant aux titulaires de l'autorité parentale, au conseil de famille ou au tuteur de l'enfant avec l'accord du juge des tutelles de demander l'hospitalisation ou la sortie d'un mineur (article L. 3211-10) ;

- des sorties d'essai (article L. 3211-11) ;

- des sorties accompagnées de courte durée (n'excédant pas douze heures) pour motif thérapeutique ou pour accomplir des démarches extérieures (article L. 3211-1-1).

Il est vrai que ces dispositions ne sont pas compatibles avec les conditions de détention et d'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement visant à :

- simplifier la rédaction de cet article, en énumérant les droits reconnus aux personnes hospitalisées applicables aux détenus et les restrictions susceptibles de leur être apportées ;

- spécifier que les restrictions rendues nécessaires par l'état de santé des détenus atteints de troubles mentaux ne concernent que les personnes hospitalisées sans leur consentement .

Il s'agit, conformément aux principes énoncés par la loi du 18 janvier 1994, d'aligner autant que possible les droits des détenus hospitalisés sur ceux des autres malades. Or, aux termes de l'article L. 3211-3 du code de la santé publique, les restrictions à l'exercice des libertés individuelles des personnes atteintes de troubles mentaux liées à leur état de santé (par exemple la contention, le placement en chambre d'isolement, l'interdiction pour raisons médicales de la visite d'un parent pourtant titulaire d'un permis de visite dans un établissement pénitentiaire) ne peuvent concerner que les hospitalisations sous contrainte et non celles qui sont librement consenties.

• Une modification des conditions d'hospitalisation sous contrainte des détenus atteints de troubles mentaux

L' article L. 3214-3 autorise une hospitalisation sous contrainte d'un détenu atteint de troubles mentaux sous une triple condition :

- le détenu doit nécessiter des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier ;

- les troubles mentaux justifiant ces soins doivent rendre impossible son consentement ;

- ils doivent également constituer un danger pour lui-même ou pour autrui .

La procédure d'hospitalisation sera celle de l'actuelle hospitalisation d'office, régie par l'article L. 3213-1 du code de la santé publique.

Le préfet de police à Paris ou le représentant de l'Etat dans le département siège de l'établissement dans lequel est affecté le détenu prononce par arrêté, au vu d'un certificat médical circonstancié, l'hospitalisation du détenu dans l'une des unités spécialement aménagées au sein d'un établissement de santé. Le certificat médical ne peut émaner d'un psychiatre exerçant dans l'établissement d'accueil.

L'arrêté préfectoral doit être motivé et énoncer avec précision les circonstances qui ont rendu l'hospitalisation nécessaire. Dans les vingt-quatre heures suivant l'admission, le directeur de l'établissement d'accueil transmet au préfet (à Paris, le préfet de police) et à la commission départementale des hospitalisations psychiatriques un certificat médical établi par le psychiatre de l'établissement. Les arrêtés préfectoraux doivent être inscrits sur le registre que tient l'hôpital pour les personnes atteintes de troubles mentaux hospitalisées sous contrainte ^{183 ( * )} .

L' article L. 3214-4 prévoit, une fois encore dans une rédaction curieuse énumérant dans deux alinéas distincts les articles du code de la santé publique applicables aux détenus atteints de troubles mentaux et hospitalisés sans leur consentement, que :

- dans les quinze jours, puis un mois après l'hospitalisation et ensuite au moins tous les mois, le malade est examiné par un psychiatre de l'établissement qui établit un certificat médical circonstancié confirmant ou infirmant, s'il y a lieu, les observations contenues dans le précédent certificat, chaque certificat étant transmis au représentant de l'Etat et à la commission départementale des hospitalisations psychiatriques (article L. 3213-3) ;

- le préfet doit être informé par le directeur de l'établissement, dans les vingt-quatre heures, de la décision d'un psychiatre déclarant sur un certificat médical ou sur le registre de l'hôpital que la sortie peut être ordonnée, et statuer sans délai (article L. 3213-5) ;

- dans les trois jours précédant l'expiration du premier mois d'hospitalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut prononcer, après avis motivé d'un psychiatre, le maintien de l'hospitalisation d'office pour une nouvelle durée de trois mois. Au-delà de cette durée, il peut maintenir l'hospitalisation pour des périodes de six mois maximum renouvelables selon les mêmes modalités. Faute de décision à l'issue de chacun de ces délais, la mainlevée de l'hospitalisation est acquise. Enfin, le représentant de l'Etat dans le département peut à tout moment mettre fin à l'hospitalisation après avis d'un psychiatre ou sur proposition de la commission départementale des hospitalisations psychiatriques (article L. 3213-4).

Votre commission des Lois approuve cette modification des conditions d'hospitalisation sous contrainte des détenus atteints de troubles mentaux. En opérant une synthèse des conditions requises pour l'hospitalisation d'office et pour l'hospitalisation à la demande de tiers , elle permettra d'apporter une solution à des situations difficiles.

Comme on l'a vu, les textes actuels ne permettent en effet, outre l'hospitalisation librement consentie, que l'hospitalisation d'office des personnes détenues dont les troubles mentaux compromettent gravement l'ordre public ou la sûreté des personnes et qui ne peuvent, de ce fait, être maintenues dans un établissement pénitentiaire ^{184 ( * )} .

Les critères de l'hospitalisation à la demande de tiers n'étant pas applicables aux détenus, il est impossible d'hospitaliser des personnes suicidaires ou adoptant une attitude de retrait , d'isolement, dont l'état de santé s'aggrave mais qui ne présentent aucun élément de danger pour autrui.

La cohérence juridique eût sans doute rendu préférable d'attendre la refonte tant annoncée de la loi du 27 juin 1990 , qui devrait proposer la fusion des régimes d'hospitalisation sous contrainte au profit d'un régime fondé sur la nécessité des soins, conformément aux recommandations du Conseil de l'Europe. La détresse dans laquelle se trouvent les détenus commande cependant d'adopter sans délai ces dispositions.

La procédure d'hospitalisation librement consentie, qui nécessite un certificat médical du psychiatre de l'établissement pénitentiaire, n'est pas précisée dans le projet de loi, pas plus qu'elle ne l'est dans le cadre des hospitalisations en milieu libre. Une telle mention ne semble donc pas nécessaire.

Votre commission des Lois vous soumet simplement deux amendements rédactionnels et un amendement de précision .

• Modalités de garde, d'escorte et de transport

L'article L. 3214-5 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de leurs troubles mentaux.

S'agissant des hospitalisations somatiques, le Conseil de sécurité intérieure du 6 décembre 1999 a confié à l'administration pénitentiaire la prise en charge, d'une part, du transport, de l'escorte et de la garde des personnes détenues se rendant à une consultation spécialisée dans un hôpital externe, d'autre part, la garde interne des UHSI et des chambres sécurisées.

En revanche, le transport et l'escorte des détenus se rendant ou revenant de l'UHSI, la sécurité périphérique de l'unité sécurisée ainsi que l'escorte et la garde des détenus devant se rendre sur des plateaux externes à l'unité sont à la charge des forces de police et de gendarmerie.

On notera que le rapport annexé (annexe II) au projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, en cours de discussion, prévoit qu'une réflexion sera lancée sur les moyens de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des extractions et transfèrements de détenus et la surveillance des détenus hospitalisés. Une telle réforme ne serait pas sans incidence sur la programmation des moyens des ministères de la justice.

Votre rapporteur attire l'attention de la Chancellerie sur cet impératif. Certes, l'hospitalisation dans un établissement de santé des détenus atteints de troubles mentaux semble le meilleur moyen de leur dispenser des soins de qualité. Pour autant, la garde des détenus et la sécurité du personnel médical et des autres patients doivent être garanties.

• Dispositif transitoire

Le paragraphe II dispose qu'à titre transitoire, dans l'attente de la prise en charge des détenus atteints de troubles mentaux par les unités hospitalières spécialement aménagées, leur hospitalisation continue d'être assurée par un service médico-psychologique régional ou un établissement de santé habilité dans les conditions actuelles, régies par les articles L. 6112-1, L. 6112-9 et R. 711-9 du code de la santé publique : hospitalisation librement consentie dans un SMPR et hospitalisation d'office dans un établissement de santé habilité.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision .

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, elle vous propose d'adopter l'article 30 ainsi modifié .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AU PLACEMENT
SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE

Article 31
(art. 138, 144-2, 723-7, 723-9 et 723-13 du code de procédure pénale)
Placement sous surveillance électronique
dans le cadre d'un contrôle judiciaire
Contrôle à distance par des personnes de droit privé

La loi du 29 décembre 1997, résultant d'une proposition de notre ancien collègue M. Guy-Pierre Cabanel, a prévu la possibilité d'effectuer de courtes peines d'emprisonnement ou des reliquats de peines d'emprisonnement sous le régime du placement sous surveillance électronique.

La loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a prévu la possibilité d'effectuer une mesure de détention provisoire sous le régime du placement sous surveillance électronique.

Le présent article tend à apporter plusieurs modifications au régime du placement sous surveillance électronique.

• Le paragraphe I tend à modifier l'article 138 du code de procédure pénale pour prévoir la possibilité de placer une personne mise en examen sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire. L'obligation de ne s'absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d'instruction qu'aux conditions et pour les motifs fixés par ce magistrat pourrait être exécutée sous le régime du placement sous surveillance électronique. L'accord de la personne mise en examen devrait être recueilli en présence de son avocat. Les dispositions concernant le placement sous surveillance électronique dans le cadre d'une condamnation seraient applicables à ce nouveau mode d'utilisation du bracelet électronique, le juge d'instruction exerçant les compétences exercées par le juge de l'application des peines en cas de condamnation.

• Le paragraphe II tend à supprimer l'article 144-2 du code de procédure pénale, issu de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui prévoit la possibilité d'effectuer une détention provisoire sous le régime du placement sous surveillance électronique. L'exposé des motifs du projet de loi précise que cette mesure soulève « des difficultés pratiques et de principe ». De fait, compte tenu des critères du placement en détention provisoire, il est difficile de percevoir dans quels cas cette mesure pourrait s'effectuer dans un cadre aussi souple que celui du placement sous surveillance électronique.

• Le paragraphe III tend à compléter l'article 423-7 du code de procédure pénale, relatif aux modalités du placement sous surveillance électronique. Cet article prévoit notamment que le placement sous surveillance électronique emporte pour le condamné interdiction de s'absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge de l'application des peines en dehors des périodes fixées par celui-ci. Les périodes et les lieux sont fixés en tenant compte : de l'exercice d'une activité professionnelle par le condamné ; du fait qu'il suit un enseignement ou une formation, effectue un stage ou occupe un emploi temporaire en vue de son insertion sociale ; de sa participation à la vie de famille ; de la prescription d'un traitement médical.

Le présent paragraphe tend à compléter ces dispositions pour prévoir que le placement sous surveillance électronique emporte également pour le condamné l'obligation de répondre aux convocations de toute autorité publique désignée par le juge de l'application des peines.

• Le paragraphe IV tend à modifier l'article 723-9 du code de procédure pénale, qui définit les conditions dans lesquelles est contrôlé le placement sous surveillance électronique. Dans sa rédaction actuelle, cet article dispose que le contrôle à distance du placement sous surveillance électronique est assuré par des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire qui sont autorisés, pour l'exécution de cette mission, à mettre en oeuvre un traitement automatisé des données nominatives.

Le projet de loi tend à compléter ces dispositions pour prévoir que la mise en oeuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance peut être confiée à une personne de droit privé habilitée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cette mesure pourrait permettre l'accélération et favoriser la rationalisation du développement du dispositif de surveillance électronique sur l'ensemble du territoire national.

Par ailleurs, le présent paragraphe tend à modifier la disposition qui permet aux agents chargés du contrôle de se rendre sur le lieu de l'assignation pour chercher à rencontrer le condamné, afin de préciser que cette disposition n'est applicable qu'aux agents de l'administration pénitentiaire.

• Le paragraphe V tend à modifier l'article 723-13 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article précise notamment que le juge de l'application des peines peut retirer la décision de placement sous surveillance électronique soit en cas d'inobservation des conditions d'exécution constatée au cours d'un contrôle, d'inobservation des mesures prononcées, de nouvelle condamnation ou de refus, par le condamné, d'une modification nécessaire des conditions d'exécution, soit à la demande du condamné.

Le présent paragraphe tend à modifier ces dispositions pour permettre le retrait de la décision de placement en cas d'inconduite notoire . De fait, un condamné placé sous surveillance électronique peut avoir un comportement inacceptable sans cependant violer les obligations qui lui ont été imposées. Actuellement, seule une nouvelle condamnation peut justifier un retrait de la mesure. Le projet de loi apporte une souplesse bienvenue, déjà prévue pour la révocation de la mesure de libération conditionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 31 sans modification .

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA RÉPARTITION DES DÉTENUS

Article 32
(art. 717 du code de procédure pénale)
Classification des établissements pénitentiaires

Dans sa rédaction actuelle, l'article 717 du code de procédure pénale prévoit que les condamnés purgent leur peine dans un établissement pour peines, mais que les condamnés à l'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans l'exécutent dans un établissement qui leur est spécialement réservé. Le même article dispose également que les condamnés à des peines inférieures à sept ans peuvent exécuter leur peine dans les établissements réservés aux condamnés à des peines inférieures ou égales à cinq ans si le reliquat de peine leur restant à purger après leur condamnation est inférieur à cinq ans.

Le présent article tend à simplifier ces règles en les remplaçant par une phrase précisant seulement que les condamnés purgent leur peine dans un établissement pour peines.

En pratique, cette modification devrait entraîner la disparition de la distinction entre centres de détention régionaux , qui accueillent les condamnés à des peines inférieures ou égales à cinq ans (voire à sept ans dans certains cas) et les centres de détention nationaux qui accueillent les autres.

Comme le précise l'exposé des motifs, « la loi nouvelle n'instaurera en conséquence que deux catégories d'établissements : les maisons d'arrêt et les établissements pour peines. Ainsi, les condamnés seront-ils affectés en fonction de leur profil dans les établissements pour peines, sans que les critères liés au reliquat ou au quantum de la peine revêtent de dimension impérative.

« Ces nouvelles dispositions, qu'il conviendra de préciser par décret simple, auront un impact sur la sécurité. Elles permettront en effet d'affecter les condamnés dans des établissements adaptés sur la base de critères liés à leur éventuelle dangerosité et à leur personnalité et non plus sur celui du seul quantum de leur peine qui n'est pas un révélateur en soi de la réelle dangerosité d'un condamné. »

Une telle évolution peut effectivement faciliter une répartition plus adaptée des condamnés dans les établissements pénitentiaires.

Il reste que le principal problème en cette matière reste la présence de nombreux condamnés dans les maisons d'arrêt malgré les prescriptions de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 32 sans modification .

TITRE VI
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

A titre liminaire, il convient de rappeler que la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 avait habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes. En application de cette loi, la partie législative du code de justice administrative a-t-elle été annexée à l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000.

Comme votre commission des Lois a eu l'occasion de l'affirmer lors du vote de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives ^{185 ( * )} , le Parlement ne ratifie implicitement que les seuls articles du code qu'il modifie (décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987).

En conséquence, cette ratification implicite partielle ne prive pas d'objet l'adoption par le Parlement du projet de loi de ratification ^{186 ( * )} de l'ordonnance portant code de justice administrative (partie législative) .

*

Le rapport annexé au présent projet de loi fixe pour objectif de ramener à un an l'ensemble des délais de jugement à l'issue de la période de programmation.

Pour ce faire, outre l'augmentation des effectifs et le renforcement des moyens des juridictions administratives en fonctionnement et en investissement, des réformes sont proposées :

- prorogation pendant la durée de la loi de programmation des concours de recrutement complémentaire et augmentation de leur proportion par rapport aux autres voies de recrutement (articles 33 et 36) ;

- pérennisation de la possibilité pour les magistrats administratifs d'être maintenus en surnombre au-delà de la limite d'âge (article 34) ;

- création d'un cadre juridique permettant le recrutement d'assistants de justice, tant au Conseil d'Etat (article 37) que dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel (article 38).

Votre commission des Lois approuve ces orientations et vous propose, en outre, d'insérer deux articles additionnels visant à :

- assouplir les règles d'affectation dans les cours administratives d'appel (article additionnel avant l'article 33) ;

- modifier les règles de composition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (article additionnel avant l'article 33).

Article additionnel avant l'article 33
(art. L. 222-5 du code de justice administrative)
Abrogation d'une disposition relative
à l'affectation des magistrats administratifs
dans les cours administratives d'appel

Votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel tendant à abroger l'article L. 222-5 du code de justice administrative afin de supprimer la règle suivant laquelle les magistrats administratifs ne peuvent être affectés dans une cour administrative d'appel que s'ils justifient, au 1 ^er janvier de l'année de leur nomination, d'au moins quatre ans d'exercice de fonctions juridictionnelles dans ce corps.

Posée par l'article L. 222-5 du code de justice administrative, cette règle interdit en effet à tout nouveau membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, recruté par la voie de l'Ecole nationale d'administration, du tour extérieur ^{187 ( * )} , du détachement ^{188 ( * )} ou du recrutement complémentaire ^{189 ( * )} , de recevoir une première affectation en cour administrative d'appel .

Une telle interdiction ne semble pas justifiée au regard de l'organisation des juridictions administratives. En effet, les fonctions incombant aux magistrats affectés en cour administrative d'appel ne présentent pas de spécificités telles qu'elles justifieraient impérativement une ancienneté plus grande.

La collégialité plus systématique des décisions et l'importance des structures d'encadrement des cours administratives d'appel facilitent au contraire l'apprentissage du travail juridictionnel. A certains égards, le métier de juge de cour administrative d'appel peut s'avérer plus formateur que celui de juge d'un tribunal administratif car le dossier a déjà été examiné en première instance.

Du reste, le statut ne fait pas de distinction selon le grade : l'affectation en cour peut être réalisée au grade de conseiller comme à celui de premier conseiller.

Il ne semble pas à craindre que les magistrats ainsi nommés manquent de maturité, dans la mesure où l'âge moyen d'entrée dans le corps s'élève à 31 ans . Il est en revanche indispensable que, dans des juridictions qui sont à l'origine de la jurisprudence, s'expriment non seulement les points de vue des magistrats les plus anciens, mais également ceux de magistrats plus récents dans le corps, de manière à éviter les phénomènes de sclérose juridictionnelle .

Enfin, l'abrogation de l'article L. 222-5 permettrait de remédier aux difficultés structurelles de recrutement que rencontrent aujourd'hui certaines cours administratives d'appel . Il est en effet anormal que, du fait de cette règle, le législateur crée des emplois qui restent trop longtemps vacants ^{190 ( * )} .

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous demande d'insérer par amendement .

Article additionnel avant l'article 33
(art. L. 232-4-1 nouveau du code de justice administrative)
Fonctionnement du Conseil supérieur des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel

Votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel tendant à créer un article L. 232-4-1 dans le code de justice administrative, afin d'autoriser le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel à siéger toujours dans la même composition, quel que soit le niveau hiérarchique des magistrats dont le cas est examiné.

Aux termes de l'article L. 232-2 du code de justice administrative, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel comprend notamment, outre le vice-président du Conseil d'Etat qui le préside, cinq représentants des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, élus au scrutin de liste parmi l'ensemble des membres du corps ^{191 ( * )} .

Il résulte des dispositions de l'article R. 232-23 que les représentants des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne sont pas tous habilités à délibérer sur l'ensemble des questions qui sont soumises à l'examen du Conseil supérieur . En effet, lorsque celui-ci statue sur des questions d'ordre individuel relatives à la situation administrative d'un membre du corps, seuls siègent ceux qui détiennent un grade supérieur ou égal à celui du magistrat intéressé.

Cette situation est, en droit, conforme au principe général en vertu duquel, lorsque sont examinées les questions relatives à la situation individuelle d'un agent public, ne peuvent siéger au sein des organismes compétents que les représentants des personnes détenant un grade supérieur ou égal au grade détenu par l'agent public concerné .

Il en est ainsi, notamment, pour le fonctionnement des commissions administratives paritaires des différents corps de la fonction publique, mais avec un aménagement important, consistant à ne faire siéger alors qu'un nombre égal de représentants de l'administration pour maintenir la règle de la parité qui s'applique à ces commissions.

Cependant, plutôt que d'être assimilé aux commissions administratives d'appel, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel devrait être comparé au Conseil supérieur de la magistrature et au Conseil supérieur des chambres régionales des comptes .

Or, cette restriction entourant sa composition ne s'applique ni au Conseil supérieur de la magistrature, ni à la commission d'avancement instituée par les articles 34 et 35 de l'ordonnance organique n° 85-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ^{192 ( * )} .

Elle ne s'applique au Conseil supérieur des chambres régionales des comptes que pour l'examen des tableaux d'avancement et des listes d'aptitude ainsi que des propositions de nomination à l'emploi de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France ^{193 ( * )} .

Dans son arrêt du 10 mai 1999 (Syndicat de la juridiction administrative) rejetant un recours tendant à l'annulation des dispositions de nature réglementaire figurant à l'article R. 232-23 du code de justice administrative précité, le Conseil d'Etat a indiqué qu'il appartenait au seul législateur de déroger au principe général en vertu duquel, lorsque sont examinées les questions relatives à la situation individuelle d'un agent public, ne peuvent siéger au sein des organismes compétents que les représentants des personnels détenant un grade égal ou supérieur à celui de l'agent concerné.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous demande d'adopter par amendement .

Article 33
(art. L. 233-6 du code de justice administrative)
Concours de recrutement complémentaire
de conseillers sur cinq ans

Cet article tend à prolonger et amplifier, pour les cinq années à venir, le recrutement complémentaire par voie de concours de conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

1. Le droit existant

En principe, les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont recrutés parmi les anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Toutefois, des nominations au tour extérieur sont prévues, de même que le recrutement après détachement et le recrutement complémentaire.

L'article L. 233-6 du code de justice administrative autorise, jusqu'au 31 décembre 2004, le recrutement complémentaire , par voie de concours, de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel au grade de conseiller, organisé par l'article 1 ^er de la loi  n° 80-511 du 7 juillet 1980. Pour les années 2000 à 2002, il peut être dérogé à la disposition de cette loi selon laquelle le nombre de postes offerts au titre du recrutement complémentaire ne peut excéder le nombre de ceux pourvus au titre du recrutement statutaire.

Il convient de rappeler que la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs avait initialement autorisé jusqu'au 31 décembre 1985 un tel recrutement complémentaire de conseillers de première et de deuxième classes. Ces concours sont ouverts :

- aux fonctionnaires ou assimilés de catégorie A, justifiant de sept années, pour la deuxième classe, et de dix années, pour la première classe, de services publics effectifs (dont trois ans dans la catégorie A) ;

- aux magistrats de l'ordre judiciaire (qui devront justifier de dix ans d'exercice pour l'accès à la première classe) ;

- et aux titulaires de l'un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours de l'ENA, sous réserve que les intéressés, qui sont seulement admis à postuler pour un emploi de conseiller de deuxième classe, soient âgés de plus de 27 ans.

Ces recrutements ont été reconduits à plusieurs reprises : jusqu'au 31 décembre 1990 par la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 ; jusqu'au 31 décembre 1995 par la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif ; jusqu'au 31 décembre 1999, par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative ; enfin, jusqu'au 31 décembre 2004 par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits. Par ailleurs, la loi n° 97-276 du 25 mars 1997 portant dispositions statutaires relatives au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel a prévu que ces recrutements s'effectuent uniquement au grade de conseiller.

Il a été dérogé à la règle de parité entre les postes offerts à la sortie de l'ENA et ceux mis au concours complémentaire en 1980 et 1981, puis de 1988 à 1990 (en raison de la création des cours administratives d'appel), à nouveau de 1995 à 1997, enfin une telle autorisation est actuellement prévue pour les années 2000 à 2002.

En effet, le concours de l'ENA ne fournit aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel que 9 à 12 conseillers par an, ce qui est très inférieur aux besoins des juridictions administratives.

Recrutement des conseillers de tribunaux administratifs
et de cours administratives d'appel

année	ENA	Tour extérieur	Recrutement complémentaire	Détachement	loi n° 70-2 ^194 ( * )	TOTAL
1997	9	6	19	16	2	52
1998	12	6	20	23	3	64
1999	12	7	19	21	2	61
2000	11	7	17	14	2	51
2001	11	10	23	8	2	64

Source :Ministère de la justice.

2. Le projet de loi

Le présent article supprime le renvoi à l'article 1 ^er de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980, dont il reprend les dispositions en les modifiant.

Premièrement, il tend à prolonger la faculté d'organiser des recrutements complémentaires de conseillers de tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel jusqu'au 31 décembre 2007 .

Deuxièmement, il supprime la condition d'âge pour les candidats titulaires de l'un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours d'entrée à l'ENA, au motif que cette disposition serait d'ordre réglementaire.

Troisièmement, il supprime la règle de la parité entre le recrutement statutaire et le recrutement complémentaire. Désormais, le nombre de postes pourvus au titre du recrutement complémentaire pourra atteindre jusqu'à trois fois le nombre de postes offerts chaque année dans le corps des tribunaux et des cours administratives d'appel aux élèves sortant de l'ENA et aux candidats au tour extérieur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 33 sans modification .

Article 34
(art. L. 233-7 du code de justice administrative)
Maintien en activité après la limite d'âge

Cet article tend à pérenniser le maintien en activité des magistrats administratifs après la limite d'âge.

1. Le droit existant

La loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 fixe la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public à soixante-cinq ans. Toutefois, plusieurs dispositions législatives spéciales fixent des limites d'âges différentes ^{195 ( * )} .

A l'origine, l'article 8 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 prévoyait qu'à titre exceptionnel et jusqu'au 31 décembre 1999, les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, lorsqu'ils atteignaient la limite d'âge résultant de la loi du 13 septembre 1984, étaient, sur leur demande, maintenus en activité, en surnombre, pour exercer des fonctions de conseiller ^{196 ( * )} pendant une durée de trois ans non renouvelable. La loi du 18 décembre 1998 précitée a prorogé cette faculté jusqu'au 31 décembre 2004.

En pratique, de 1992 à 2001, seuls 12 magistrats administratifs ont demandé leur maintien en activité (5 en 1993, 1 en 1994, 1 en 1995, aucun en 1996, 1 en 1997, 1 en 1998, 1 en 1999, aucun en 2000 et 2 en 2001).

2. Le projet de loi

Le projet de loi tend à supprimer le caractère exceptionnel et la limitation dans le temps (date butoir du 31 décembre 2004) du maintien en activité, en surnombre, des premiers conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 34 sans modification .

Article 35
(art. L. 233-9 nouveau du code de justice administrative)
Date de fin de fonctions

Cet article tend à codifier la disposition permettant le maintien en fonctions, jusqu'à la fin du semestre, des magistrats ayant atteint la limite d'âge.

Actuellement, l'article 5 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 dispose que les membres des tribunaux administratifs sont maintenus en fonctions, sauf demande contraire, jusqu'au 30 juin ou jusqu'au 31 décembre de l'année en cours, selon qu'ils ont atteint la limite d'âge au cours du premier ou du second semestre.

Le projet de loi propose de codifier cette disposition, de procéder à une coordination avec la nouvelle dénomination du corps et de créer une nouvelle division dans le code de justice administrative : la section 6 (« fin de fonctions ») du chapitre III (« nomination et recrutement ») du titre III (« dispositions statutaires ») du livre II (« les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel »).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 35 sans modification .

Article 36
(art. 1er, 2 et 5 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980)
Abrogations par coordination

Cet article tend à procéder aux abrogations rendues nécessaires par l'adoption des articles 32 et 34 du présent projet de loi. Il s'agit :

- des articles 1 ^er et 2 de la loi du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs ^{197 ( * )} , dont le contenu est repris et aménagé à l'article 33 du projet de loi (autorisation de procéder à des recrutements complémentaires, clé de répartition des postes entre recrutement statutaire et recrutement complémentaire, nature des épreuves du concours, conditions de candidature) ;

- et de l'article 5 de la même loi, reproduit à l'article 35 du présent projet de loi (maintien en fonctions jusqu'à la fin du semestre).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 36 sans modification .

Articles 37 et 38
(art. L. 122-2 et L. 227-1 du code de justice administrative)
Recrutement d'assistants de justice
dans les juridictions administratives

Ces deux articles visent à permettre, tant au Conseil d'Etat (article 37) qu'aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel (article 38), de recruter des assistants de justice dans les mêmes conditions que les juridictions judiciaires.

1. Le constat : une fonction reconnue d'aide à la décision des magistrats

A l'initiative de notre collègue Pierre Fauchon, la loi n° 95-125 du 8 février 1995, relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, a autorisé le recrutement d'assistants de justice auprès des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel. Ses dispositions, qui ne sont pas codifiées dans le code de l'organisation judiciaire, ont été complétées par le décret n° 96-513 du 7 juin 1996.

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a étendu cette faculté à la Cour de cassation.

Recrutés pour une période de deux ans , renouvelable une fois , parmi les titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'études supérieures en matière juridique, ces assistants sont chargés, sous réserve de certaines incompatibilités, d' apporter leur concours aux magistrats du siège et du parquet , d'effectuer des recherches documentaires, des analyses juridiques, de rédiger des notes de jurisprudence et des notes de synthèse des dossiers ainsi que, parfois, des projets de décision sur les instructions et les indications des magistrats.

Ils sont tenus au secret professionnel sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal (un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende).

Leur recrutement et leur gestion sont déconcentrés au niveau des cours d'appel. Ils perçoivent des vacations horaires ^{198 ( * )} dont le nombre ne peut excéder 80 par mois et 720 par an. Ils étaient 1.232 au 1 ^er janvier 2002.

Le profil type d'un assistant de justice est celui d'un étudiant, ou plutôt d'une étudiante , titulaire le plus souvent d'un diplôme de troisième cycle universitaire en fin de parcours ou venant de quitter l'université.

Les magistrats rencontrés par la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice ont exprimé leur satisfaction d'avoir à leurs côtés des collaborateurs de valeur qui leur apportent un soutien précieux dans la préparation des décisions .

Le recrutement d'assistants de justice contribue à la mise en place de nouvelles méthodes de travail fondées sur la création d'équipes autour des magistrats et au décloisonnement des services, qui permettent d'améliorer la qualité des décisions.

De leur côté, comme le soulignait notre collègue Christian Cointat, rapporteur de la mission d'information de la commission des Lois, les assistants de justice « apprécient la diversité des tâches qui leur sont confiées, le rapport de confiance qu'ils nouent avec le magistrat et l'expérience qu'ils acquièrent. Ils éprouvent le sentiment de contribuer à l'accélération du traitement des dossiers ^{199 ( * )} . »

L'utilité de la fonction est désormais reconnue de tous . Telle est la raison pour laquelle le présent projet de loi vise à permettre aux juridictions administratives de bénéficier, elles aussi, du concours d'assistants de justice.

2. Le dispositif proposé : l'extension aux juridictions administratives de la possibilité de recruter des assistants de justice

L' article 37 tend à insérer une section 4, intitulée « Les assistants de justice », dans le chapitre II (« Le Conseil d'Etat dans l'exercice de ses attributions contentieuses ») du titre II (« Organisation et fonctionnement ») du livre premier (« Le Conseil d'Etat ») du code de justice administrative.

Cette section serait composée d'un seul article, l'article L. 122-2, autorisant le recrutement d'assistants de justice auprès des magistrats du Conseil d'Etat.

L' article 38 tend à insérer un chapitre VII, intitulé « Les assistants de justice », dans le titre II (« Organisation et fonctionnement ») du livre II (« Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel ») du code de justice administrative.

Ce chapitre comprendrait également un seul article, l'article L. 227-1, autorisant le recrutement d'assistants de justice auprès des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

L'existence des assistants de justice dans les juridictions administratives sera donc codifiée, contrairement à celle des assistants des juridictions judiciaires.

Reprenant la rédaction de l'article 20 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, ces deux articles précisent que peuvent être nommées, en qualité d'assistants de justice, les personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation juridique d'une durée au moins égale à quatre années d'études supérieures après le baccalauréat ^{200 ( * )} et que leur compétence qualifie particulièrement pour exercer ces fonctions.

Les assistants seront nommés pour une durée de deux ans renouvelable une fois. Ils seront tenus au secret professionnel sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal.

Un décret en Conseil d'Etat est prévu par chacun de ces deux articles afin de préciser leurs modalités d'application.

230 assistants de justice devraient être recrutés, principalement dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. Dès 2003, chacune des quelque 170 chambres que comptent les juridictions administratives pourrait bénéficier du concours d'un assistant.

3. La position de la commission des Lois : approuver le dispositif proposé et inviter le Gouvernement à doter les assistants de justice d'un statut plus attractif et plus pérenne

Votre commission des Lois approuve cette extension aux juridictions administratives de la possibilité de recruter des assistants de justice.

Comme le souligne le rapport annexé au présent projet de loi, l'augmentation continue du contentieux administratif (plus de 20 % durant les cinq dernières années) engendre des délais de jugement trop longs : un an et neuf mois devant les tribunaux administratifs, deux ans et onze mois devant les cours administratives d'appel en 2000.

Conjugué à l'augmentation des effectifs des juridictions administratives, par le biais de la prorogation de la possibilité d'organiser des concours complémentaires et de la pérennisation du maintien en surnombre de magistrats, le recrutement d'assistants de justice devrait aider les juridictions à résorber le retard actuel et à faire face à l'afflux prévisible du contentieux dans les années à venir ^{201 ( * )} , tout en améliorant la qualité des décisions rendues.

Votre commission des Lois tient cependant à attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de doter les assistants de justice d'un statut plus pérenne et plus attractif, sans pour autant créer un nouveau corps de fonctionnaires .

Les magistrats des juridictions judiciaires déplorent en effet le fort taux de rotation des assistants de justice , qui mettent rapidement un terme à leur contrat soit parce qu'ils ont été reçus à un concours de la fonction publique, soit parce qu'ils ont trouvé un emploi durable dans le secteur privé. Ils jugent regrettable de devoir sans cesse consacrer du temps et des efforts à la formation d'assistants éphémères.

De leur côté, les assistants de justice, du moins ceux rencontrés à Bordeaux par la mission d'information de la commission des Lois, s'inquiètent de la précarité de leur statut, en particulier de l' impossibilité de prolonger leur contrat au-delà de quatre ans , et de la faiblesse de leur rémunération ; ils souffrent parfois d'un manque de reconnaissance au sein de la juridiction et aspirent à pouvoir se présenter aux concours internes de la fonction publique ^{202 ( * )} .

Néanmoins, les organisations représentatives des personnels des greffes s'inquiètent de voir exercer par d'autres des fonctions dont elles considèrent qu'elles relèvent de la compétence des greffiers en chef ou même des greffiers.

La mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice a ainsi recommandé de doter les assistants de justice d'un statut plus attractif en allongeant le nombre d'heures et d'années d'exercice de ces fonctions, en revalorisant le montant des vacations horaires et en créant des passerelles vers la magistrature.

Il serait souhaitable qu'une réponse aux attentes légitimes des magistrats et des assistants de justice soit rapidement trouvée.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter les articles 37 et 38 sans modification .

TITRE VII
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'AIDE AUX VICTIMES

Article 39
(articles 53-1 et 75 du code de procédure pénale)
Information des victimes par les officiers
et agents de police judiciaire de certains droits

Cet article a pour objet, d'une part, de permettre, dès le début de l'enquête, une meilleure information de la victime et, d'autre part, de lui ouvrir la possibilité de demander la désignation d'un avocat par le bâtonnier.

L'information particulière des victimes est en effet prévue à divers stades de la procédure. Ce droit n'a cessé de s'élargir.

Le procureur de la République doit par exemple aviser « le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée » (article 40 du code de procédure pénale).

L'information obligatoire de la victime par le juge d'instruction sur la possibilité de se constituer partie civile est également prévue dès l'ouverture d'une information (article 80-3 du même code, inséré par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes).

Aux termes de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000, les officiers et agents de police judiciaire sont tenus d'informer les victimes de leur droit d'obtenir réparation du préjudice subi, de bénéficier de l'aide et de l'assistance d'un service relevant d'une ou plusieurs collectivités publiques ou d'une association d'aide aux victimes ^{203 ( * )} , dès le début d'une enquête de flagrance ^{204 ( * )} ou d'une enquête préliminaire ^{205 ( * )} .

Une circulaire du 14 mai 2001 précise également qu'en pratique, les officiers et agents de police judiciaire « pourront remettre aux personnes victimes un formulaire » leur indiquant notamment les informations utiles sur la « procédure à suivre pour faire appel à un avocat et pour se constituer partie civile... », dès leur première audition.

La loi du 15 juin 2000 a permis des avancées et s'est efforcée de mettre en oeuvre certaines des préconisations du rapport présenté par le groupe interministériel d'aide aux victimes ^{206 ( * )} en mars 2000 qui mettait l'accent sur le nécessaire développement de l'information de la victime à tous les stades de la procédure .

En mai dernier, le ministère de l'intérieur a adressé au directeur de la police nationale et à son homologue de la gendarmerie une circulaire leur demandant de donner à leurs services « des instructions précises afin que le nom, la qualité et les coordonnées de la personne qui ont reçu leur plainte, ainsi que celles de la personne du service chargé du suivi de leur dossier soient communiqués aux victimes ».

Le présent article s'inscrit dans ce mouvement et tend à le renforcer.

En effet, il semble que les victimes souffrent encore d'un manque d'information . Ainsi que l'a récemment souligné M. Alain Boulay, président de l'Association d'aide aux parents d'enfants victimes : « la victime est tenue à distance et n'a droit qu'à une indemnisation » ^{207 ( * )} . Il semble en effet que les victimes souffrent encore d'un manque de considération et attendent de l'Etat non seulement une écoute plus attentive allant au-delà de la garantie d'indemnisation, mais également un plus grand humanisme de l'institution judiciaire.

Certaines victimes se plaignent encore de la difficulté d'obtenir un rendez-vous avec les magistrats du parquet ou avec le juge d'instruction. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi : « les victimes restent trop souvent en retrait des procédures judiciaires ».

Le présent article vise à réécrire l'article 53-1 et le troisième alinéa de l'article 75 tels qu'ils résultaient de la loi du 15 juin 2000. La rédaction est identique pour ces deux articles.

Le premier alinéa du texte proposé pour ces articles reprend une partie du contenu des articles 53-1 et 75 qui imposent aux officiers de police judiciaire l'obligation d'informer les victimes dès leur première audition par les services d'enquête. Une précision est ajoutée par rapport au droit actuel, puisqu'il serait désormais mentionné que cette information s'effectue « par tout moyen ».

Selon les informations fournies par la Chancellerie, cet ajout viserait à permettre la distribution de formulaires. On peut également supposer que des renseignements pourraient être diffusés par voie électronique.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour ces articles (1°) reprend strictement l'obligation d'informer les victimes sur leur droit à obtenir réparation du préjudice subi , déjà prévue aux articles 53-1 et 75 dans leur rédaction actuelle.

Le troisième alinéa du texte proposé pour ces articles (2°) ajoute des obligations nouvelles aux officiers de police judiciaire quant au contenu des informations à fournir aux victimes.

Il tend désormais à rendre obligatoire l'information de la victime sur la possibilité de se constituer partie civile et sur les modalités permettant d'engager une telle action. Ainsi, se verrait-elle systématiquement indiquer qu'elle peut agir :

- soit dans le cadre d'une procédure ouverte à l'initiative du ministère public ;

- soit de sa propre initiative, par une citation directe de l'auteur des faits devant la juridiction compétente ou par un dépôt de plainte devant le doyen des juges d'instruction.

Le présent article tend donc à améliorer l'information de la victime sur ses moyens d'action le plus tôt possible et à renforcer la transparence du dispositif judiciaire. Certaines victimes peuvent en effet avoir intérêt à se constituer partie civile avant le stade de l'audience.

Cet article poursuit l'objectif louable de rendre la justice plus lisible et plus compréhensible pour la victime, souvent démunie lors de sa première audition par les services d'enquête, et d'éviter qu'elle se sente tenue à distance du fonctionnement de l'institution judiciaire, ce que votre rapporteur ne peut qu'approuver. Une telle disposition, de nature à humaniser davantage la justice, paraît donc bienvenue.

Votre commission vous proposera par un amendement rédactionnel de supprimer la référence au « doyen des juges d'instruction » pour ne mentionner que le seul « juge d'instruction ». En effet, le code de procédure pénale prévoit actuellement que la constitution de partie civile s'effectue seulement auprès du juge d'instruction (article 85) ^{208 ( * )} . Par souci de cohérence rédactionnelle, il ne paraît donc pas nécessaire de mentionner le doyen de ces juges.

Le quatrième alinéa du texte proposé pour ces articles (3°) prévoit également que les services d'enquête doivent aviser la victime, dès sa première audition :

- de son droit d'être assistée par un avocat ;

- de la possibilité, soit de choisir cet avocat, soit de demander qu'il lui en soit désigné un par le bâtonnier .

L'avocat choisi serait rémunéré dans les conditions de droit commun, soit à la charge de la victime, soit rétribué au titre de l'aide juridictionnelle si les victimes en sont bénéficiaires ^{209 ( * )} ou encore rémunéré par une assurance de protection juridique ^{210 ( * )} .

Cet article crée un droit nouveau au profit des victimes, ce dont votre commission des Lois ne peut que se féliciter.

Toutefois, sans remettre en cause cette avancée importante, il est apparu préférable de mentionner ce droit en tant que tel dans le code de procédure pénale plutôt que d'y faire indirectement référence par le biais de l'obligation d'information imposée aux services d'enquête. A cette fin, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 39 en vue de préciser les modalités d'application du droit de la victime à obtenir la désignation d'un avocat par le bâtonnier.

Actuellement, les associations d'aide aux victimes orientent souvent elles-mêmes les victimes vers un avocat. Il paraît néanmoins souhaitable d'éclairer la victime le plus tôt possible sur la possibilité de bénéficier de l'assistance d'un professionnel du droit. L'ajout d'une telle obligation paraît donc opportun.

De plus, comme l'indique l'exposé des motifs, ce dispositif novateur permettra à la victime d'organiser sa défense le plus facilement possible, lui évitant ainsi de se retrouver désarmée dans l'hypothèse d'un renvoi à bref délai du prévenu devant la justice.

D'après les informations fournies par la Chancellerie, un tel cas de figure est loin d'être exceptionnel puisque les citations directes, les convocations par officier de police judiciaire et les comparutions immédiates, représentent près de 71 % des procédures de comparution (contre 34 % il y a dix ans).

En effet, les modes de comparution dits rapides ont augmenté de 83 % entre 1991 et 2000 ^{211 ( * )} . Cette tendance résulte de la généralisation du traitement en temps réel .

En outre, l'élargissement des modalités de désignation de l'avocat d'une victime présente l'avantage de placer cette dernière sur un pied d'égalité avec la partie adverse.

En effet, sans remettre en cause l'exercice des droits de la défense, il peut apparaître choquant que l'accusé ^{212 ( * )} , le prévenu ^{213 ( * )} , le gardé à vue ^{214 ( * )} le témoin assisté ^{215 ( * )} puissent se voir désigner un avocat commis d'office alors que la victime est souvent contrainte de multiplier les démarches pour être assistée d'un avocat (s'adresser à une association d'aide aux victimes, se rendre à un point d'accès au droit ou dans un cabinet d'avocat).

Il convient de favoriser un rééquilibrage en faveur des victimes afin d'améliorer la qualité et le fonctionnement de la justice rendue.

Votre commission tient à souligner qu'une telle mesure aura des incidences sur les dépenses de l'Etat en matière d'aide juridictionnelle dès lors que ces victimes y seraient éligibles partiellement ou en totalité.

Au-delà de son adhésion de principe au dispositif proposé par le Gouvernement, votre rapporteur s'est interrogé sur sa portée concrète . En effet, la rédaction du Gouvernement précise que lorsque la victime est informée par les services d'enquête, elle peut « alors » être assistée d'un avocat.

Ce terme ne donne pas une indication très précise du moment à partir duquel la victime peut se faire assister d'un avocat choisi par elle ou désigné par le bâtonnier : lors de sa première audition par les services d'enquête (qu'elle décide ou non de se constituer partie civile)? ou seulement dans le cas où elle souhaiterait se constituer partie civile ? La Chancellerie a indiqué à votre rapporteur qu'il convenait de viser le deuxième cas de figure.

Votre commission, par un amendement de clarification, vous propose en conséquence de remplacer le terme « alors » par les mots « si elle souhaite se constituer partie civile » afin de lever toute ambiguïté.

En outre, votre commission vous propose, dans ce même amendement, de rectifier une erreur rédactionnelle . Le terme « d 'office » paraît en contradiction avec le dispositif selon lequel l'avocat serait désigné à la demande des parties .

Le cinquième alinéa du texte proposé pour ces articles (5°) est la stricte reprise d'une partie du contenu actuel des articles 53-1 et 75 prévoyant l'obligation d'informer du droit d'être aidé par un service relevant d'une ou plusieurs collectivités publiques ou par une association conventionnée d'aide aux victimes.

A titre indicatif, on peut signaler qu'en 2000, les associations d'aide aux victimes ont reçu 176.158 personnes dont 105.117 victimes d'infractions pénales ^{216 ( * )} , près de 50.000 ont nécessité un suivi.

Dans le souci de permettre à la victime de devenir un acteur à part entière du processus judiciaire au même titre que la défense et le parquet, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 39 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 39
(art. 40-1 nouveau du code de procédure pénale)
Possibilité de demander la désignation d'un avocat par le bâtonnier

Par un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 39, votre commission des Lois vous propose de préciser les modalités d'application du droit de la victime à obtenir la désignation d'un avocat par le bâtonnier .

L'article 39 ^{217 ( * )} prévoit la notification de ce droit à la victime par les officiers de police judiciaire sans pour autant que les conditions d'application de ce dispositif figurent expressément dans le code de procédure pénale.

Il est donc apparu de meilleure méthode législative de consacrer clairement la faculté ouverte aux victimes de pouvoir bénéficier, à leur demande, de la désignation d'un avocat, plutôt que de prendre acte de son existence par allusion... Il est donc proposé d'insérer un nouvel article 40-1 dans le code de procédure pénale tendant à fixer les conditions de fonctionnement de ce mécanisme.

Le dispositif proposé par votre commission précise que la victime, après avoir été informée de son droit de se voir désigner un avocat par le bâtonnier , ne peut l'exercer que si elle souhaite se constituer partie civile, par cohérence avec la précision apportée à l'article 39.

Deux hypothèses distinctes sont prévues :

- dans le cas d'une procédure ouverte à l'initiative du parquet (mise en mouvement de l'action publique), il appartiendrait au procureur de la République d'informer « sans délai » le bâtonnier de la demande des parties ; ainsi, la victime pourrait-elle bénéficier de l'assistance d'un avocat de permanence en cas de poursuites par comparution immédiate.

- dans le cas où le parquet déciderait de ne pas engager de poursuites, il reviendrait à la victime, si elle décidait néanmoins de demander réparation du préjudice subi (par citation directe ou plainte avec constitution de partie civile), de s'adresser directement au bâtonnier. En pratique, il pourrait être envisagé d'accompagner l'avis de classement d'un formulaire de demande de désignation d'un avocat que la victime n'aurait qu'à adresser au bâtonnier.

Tel est l'objet de cet article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

Article 40
(art. 9-2 nouveau de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991)
Attribution automatique du bénéfice de l'aide juridictionnelle
aux victimes des crimes les plus graves

Cet article a pour objet de permettre aux victimes des crimes les plus graves de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources et donc d'une prise en charge intégrale par l'Etat des frais exposés dans le cadre d'une action en réparation des dommages résultant des atteintes à la personne.

Actuellement, les victimes d'infractions pénales ne bénéficient d'aucune dérogation en matière d'aide juridictionnelle. En effet, à l'instar des justiciables, elles y sont éligibles sous réserve, d'une part, du caractère sérieux de la demande, d'autre part, de remplir les conditions de ressources posées par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Les plafonds de ressources pour bénéficier de l'aide juridictionnelle s'élèvent actuellement à 789 euros (5.175 francs) pour l'aide totale et à 1.184 euros (7.764 francs) pour l'aide partielle.

La demande d'aide juridictionnelle est adressée à un bureau d'aide juridictionnelle ^{218 ( * )} qui se prononce après un examen de l'ensemble de ces éléments.

Les justiciables sont donc astreints à une procédure rigoureuse pour justifier de leur impossibilité d'assumer les frais de la procédure.

L'article 36 insère dans la loi du 10 juillet 1991 un article 9-2 nouveau afin d'introduire une dérogation au dispositif en vigueur et de rendre automatique l'attribution de l'aide juridictionnelle aux victimes de certains crimes et à leurs ayants-droit.

Cette règle n'est pas nouvelle puisque des dérogations existent déjà en ce qui concerne les plaideurs en matière de pension militaire ^{219 ( * )} et les mineurs entendus en justice dans toute procédure les concernant (article 9-1 de la loi du 10 juillet 1991).

Le champ d'application de cette dérogation s'étend aux victimes des crimes les plus graves et à leurs ayants-droit , ayant subi notamment :

- des atteintes volontaires à la vie (meurtre, empoisonnement...) ;

- des atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne (tortures, actes de barbarie) ;

- des violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner sur une personne vulnérable (mineur de quinze ans, personne âgée...), sur une personne d'autorité (magistrat, fonctionnaire de la police nationale...), un parent ... ;

- des violences habituelles commises sur des personnes vulnérables ;

- un viol aggravé (ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente, un viol commis sur un mineur ou une personne vulnérable...)

- des actes de terrorisme ayant généré des violences corporelles qualifiées de crimes.

Votre commission ne peut qu'approuver l'extension à ces victimes du bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle, qui leur évitera d'être astreintes à des démarches souvent complexes alors que ces dernières sont souvent démunies et « psychologiquement affaiblies » ^{220 ( * )} .

Toutefois, votre rapporteur regrette qu'aucune étude d'impact n'ait évalué le coût d'une telle mesure . En effet, la dotation de l'Etat consacrée à l'aide juridictionnelle (279 millions d'euros en 2002) a marqué une nette augmentation depuis quelques années (+18 % par rapport à 2001).

Cette hausse s'explique par la croissance du nombre des admissions passant de 348.587 en 1991 à 698.779 en 2000 (soit plus de 100 %) observée depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1991 ayant réformé en profondeur le dispositif d'assistance aux plus démunis hérité du milieu du XIXe siècle ^{221 ( * )} . Selon les informations fournies par la Chancellerie, 27 % de la population est actuellement éligible à l'aide juridictionnelle.

En outre, l'extension récente du champ d'application de l'aide juridictionnelle à des domaines « pré-contentieux » ^{222 ( * )} , tels que les transactions intervenues avant l'introduction de l'instance ou la médiation pénale, rend prévisible une nouvelle augmentation du nombre d'admissions.

Une maîtrise des dépenses de l'Etat en matière d'aide juridictionnelle s'avère donc indispensable , et pour ce faire une lisibilité du coût des dépenses nouvelles s'impose. En outre, il paraît probable que dans le cadre du plan pluri-annuel d'aide aux victimes engagé par la Chancellerie, le champ d'application de cette mesure sera sans doute étendu à de nouvelles infractions.

Plus généralement, votre rapporteur tient à souligner la nécessité d'une revalorisation de la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle qui constitue le corollaire d'une accessibilité accrue à la justice. L'urgence d'une refonte globale du dispositif actuel est en effet indéniable , compte tenu de la faiblesse de la rémunération versée aux avocats à ce titre. Votre rapporteur invite donc la Chancellerie à ouvrir au plus vite le chantier de cette réforme très attendue.

En outre, au-delà de l'aspect financier d'une telle question, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d' étendre le champ d'application de ce dispositif aux victimes de viol . En effet, nul ne saurait ignorer la détresse de ces personnes et demeurer indifférent à leur traumatisme.

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement en ce sens. Cette proposition s'inscrit d'ailleurs dans l'esprit du dispositif proposé par le Gouvernement tendant à rendre l'accès à la justice plus facile aux personnes diminuées psychologiquement.

Soucieuse de placer la victime au coeur des préoccupations de l'institution judiciaire, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40 ainsi modifié .

Article 41
(art. 74-1 et 80-4 nouveaux du code de procédure pénale,
art. 26 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995)
Recherche des personnes disparues
dans des circonstances suspectes

Cet article définit deux nouvelles procédures judiciaires d'enquête ou d'information permettant la recherche d'une personne dont la disparition est suspecte.

Le présent article vise à remédier aux insuffisances de la législation actuelle , qui ne permet pas un traitement judiciaire efficace des disparitions inquiétantes.

Une circulaire interministérielle (justice, intérieur, défense) du 23 mai 1997 rappelle les trois procédures applicables actuellement en cas de disparition d'une personne :

- l'enquête administrative ^{223 ( * )} permet de rechercher soit un mineur, soit un majeur protégé, soit une personne majeure disparue dans des conditions inquiétantes ou suspectes eu égard aux circonstances, à son âge, son état de santé.

Cette disparition peut être signalée par un membre de la famille ou par un proche.

Le procureur de la République est avisé de la disparition dans les quarante-huit heures.

Pour leurs recherches, les services de police et de gendarmerie ont accès aux fichiers détenus par les organismes publics ou ceux chargés d'une mission de service public.

Si la personne signalée disparue n'est pas découverte ou que la preuve de la mort n'est pas obtenue dans l'année suivant la déclaration de sa disparition, un certificat de vaines recherches est adressé au déclarant. Notons toutefois que cet acte ne met pas fin aux recherches ;

- la recherche dans l'intérêt des familles régie par les circulaires du 21 février et du 6 juin 1983 concerne les disparitions, des seuls majeurs ne laissant présumer aucun crime ni délit, ne présentant aucun caractère inquiétant ou suspect.

Le requérant doit être une personne physique ayant un intérêt familial à la recherche de la personne disparue ou une personne légalement mandatée à cet effet. La recherche est d'abord entreprise par les services préfectoraux au niveau départemental et régional (demande d'extrait d'acte de naissance de la personne recherchée, vérification aux adresses connues...) et à défaut de découverte de la personne dans un délai de trois mois, le dossier est renvoyé au ministère de l'intérieur, qui inscrira la demande au fichier des personnes recherchées pendant une durée de six mois. A l'issue de cette période, un certificat de vaines recherches est délivré par les services préfectoraux, entraînant la cessation des recherches.

Ces deux procédures n'offrent que des moyens d'enquête limités qui ne permettent pas une recherche active de la personne recherchée ; tout au plus permettent-elles de localiser des personnes ayant disparu volontairement. Ce cadre juridique n'autorise pas les perquisitions, les saisies, ni de procéder à des auditions ;

- le recours à des investigations judiciaires . Cette procédure est toutefois d'une portée assez limitée . En effet, la conduite d'une enquête préliminaire telle que l'ouverture d'une information judiciaire suppose l'existence d'indices précis d'infractions pénales laissant présumer la commission d'un crime ou d'un délit. La rigidité de ce cadre juridique limite fortement la possibilité de conduire des investigations en cas de disparition.

Comme le souligne un rapport de l'inspection générale des services judiciaires rendu public en mars 2001 : « ... il n'existe souvent aucun élément matériel permettant de soupçonner l'existence d'une infraction à laquelle serait liée la disparition. Cela oblige les magistrats du ministère public à utiliser des artifices , en retenant un crime supposé, pour justifier une action judiciaire positive [...]. Pour beaucoup, il ne s'agit que d'un pis-aller , manquant de rigueur juridique et non dépourvu de risques au regard des libertés publiques » ^{224 ( * )} .

En outre, le droit civil n'offre pas davantage de solution. En cas de fugue prolongée d'un mineur, le ministère public est par usage avisé sans pour autant que soient engagés des moyens effectifs pour rechercher le mineur. Pour les majeurs, la procédure de présomption d'absence destinée à clarifier la situation patrimoniale à la suite d'une disparition ne conduit pas à enclencher une recherche active.

Force est de constater que l'arsenal juridique et réglementaire paraît aujourd'hui largement inadapté au regard de la nécessité de doter l'institution de moyens efficaces pour les personnes disparues et constitue un frein à l'efficacité de la justice.

L'affaire des « disparues de l'Yonne » concernant la disparition de sept jeunes femmes à Auxerre et dans ses environs proches, entre 1975 et 1979, et n'ayant abouti à la découverte du présumé coupable qu'en 2000, a donné une vive acuité à ce débat.

La Chancellerie, soucieuse de remédier à cette situation et d'améliorer l'efficacité de la justice, avait donc saisi l'inspection générale des services judiciaires qui a remis deux rapports, respectivement en mars 2001 ^{225 ( * )} et en mars 2002 ^{226 ( * )} mettant en exergue « le cadre légal peu propice à un traitement efficace des disparitions suspectes » et préconisant la création « d'une procédure judiciaire autorisant la recherche des causes de la disparition, même en l'absence d'indices d'infraction pénale ».

Constatant « les faiblesses et les difficultés propres (...) existant à l'heure actuelle », le précédent ministre de l'intérieur, le 14 janvier dernier, sur les propositions d'un groupe de travail interministériel, avait également proposé l'adaptation du dispositif législatif afin d'accroître la rapidité et l'efficacité de la réponse policière et judiciaire.

L'article 41 du présent projet de loi, qui se décompose en trois paragraphes, tend à traduire cette proposition dans le code de procédure pénale. Il s'inspire du dispositif de recherche des causes de la mort régi par l'article 74 du code de procédure pénale et qui permet, lorsque la cause du décès est inconnue ou suspecte en l'absence de toute suspicion d'infraction, de recourir à des moyens d'investigation.

Le paragraphe I , qui insère dans le code de procédure pénale un article nouveau 74-1, tend à définir deux nouvelles procédures judiciaires d'enquête ^{227 ( * )} ou d'information ^{228 ( * )} pour recherche des causes d'une disparition et dote les enquêteurs de véritables pouvoirs en la matière.

Le fondement juridique de ces nouvelles procédures obéit à des critères analogues à ceux énoncés dans la procédure d'enquête administrative. Elles pourraient être déclenchées à la suite de la disparition :

- d'un mineur ou d'un majeur protégé ;

- d'un majeur, si les circonstances de sa disparition présentent un caractère inquiétant ou suspect eu égard aux circonstances, à son âge ou à son état de santé. Deux nouvelles précisions sont également ajoutées par rapport à la rédaction retenue pour la procédure d'enquête administrative relatives au caractère subit et inexpliqué de la disparition qui paraissent redondants avec ce qui précède. C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose par un amendement la suppression de ces deux adjectifs inutiles .

Le texte proposé pour l'article 74-1 attribue aux services d'enquête une grande partie des pouvoirs qui leur sont conférés dans le cadre d'une enquête de flagrance (perquisitions, visites domiciliaires, ouverture des scellés, audition de toute personne susceptible de fournir des renseignements...), à l'exception du placement en garde à vue. A l'issue d'un délai de huit jours, ces investigations pourraient se poursuivre dans les formes de l'enquête préliminaire.

Le paragraphe II insère un article 80-4 dans le code de procédure pénale afin de préciser les conditions dans lesquelles se déroule l'information judiciaire.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 80-4 renvoie au cadre général fixé par le chapitre Ier relatif au juge d'instruction du titre III (les juridictions d'instruction) du livre Ier (de l'exercice de l'action publique et de l'instruction).

Un tempérament est néanmoins apporté à ce cadre général. En effet, il est prévu un aménagement de la procédure des interceptions de sécurité qui ne pourraient excéder une durée de deux mois renouvelables alors qu'actuellement cette décision est prise pour une durée maximum de quatre mois renouvelable (article 100-2 du code de procédure pénale). Cette indication vise également les informations pour recherche des causes de la mort suspecte.

Le second alinéa du texte proposé pour l'article 80-4 définit le champ des requérants susceptibles de se constituer partie civile . Le lien de parenté constitue le critère déterminant puisqu'il s'agirait des membres de la famille des personnes disparues ou décédées.

Votre commission considère qu'il serait préférable que ce champ soit élargi aux proches , à l'instar de ce qui prévaut s'agissant de l'enquête administrative et afin de ne pas exclure du bénéfice de ce dispositif les personnes peut-être les plus proches du disparu.

Elle vous propose un amendement en ce sens, afin de permettre au concubin et au partenaire d'un pacte civil de solidarité de se constituer partie civile.

Cet alinéa précise qu'en cas de découverte de la personne disparue, son accord, ou l'accord du juge d'instruction s'il s'agit d'un mineur ou d'un majeur protégé, serait exigé pour permettre de porter à la connaissance de la partie civile des renseignements relatifs à son adresse.

Cette disposition tend en effet à concilier l'information de la partie civile et le respect de la liberté individuelle de la personne disparue. Il s'agit en effet de préserver la confidentialité des renseignements obtenus sur la personne disparue volontairement.

Une telle disposition ne paraît pas anodine. En effet, 80 % des 10 à 15.000 disparitions de personnes majeures, dont 2.500 dans la région parisienne, seraient volontaires et 55 % des personnes retrouvées refuseraient de communiquer tout renseignement à leurs proches.

Selon le service des disparitions de la préfecture de police de Paris, seul service spécialisé en France, 96 % des personnes recherchées, au terme d'un délai d'une année, sont retrouvées mortes ou vivantes ^{229 ( * )} .

Le paragraphe III tend à établir une articulation entre la procédure d'enquête administrative et les deux procédures instituées par le paragraphe I et modifie en conséquence l'article 26 de la loi du 21 janvier 1995 précitée.

Le premier alinéa de l'article 26 de la loi de 1995 serait complété afin d'ajouter que la mort doit être « subite et inexpliquée ». Par cohérence avec le choix de votre commission de supprimer ces précisions superflues, déjà mentionnée dans le paragraphe I de cet article, votre commission vous propose de prévoir la même suppression dans l'amendement qu'elle vous a exposé précédemment.

Le troisième alinéa de l'article 26 qui détermine le champ des personnes disposant de la faculté de déclarer la disparition d'une personne serait réécrit afin d'être étendu .

Comment actuellement, le conjoint, le concubin, un descendant, un ascendant, un frère, une soeur, un proche se verraient ouvert cette faculté, ainsi que trois nouvelles catégories de personnes : le représentant légal, l'employeur ainsi que le partenaire d'un pacte civil de solidarité.

Cette disposition aligne le droit sur la pratique. En effet, une circulaire du 23 mai 1997 avait mentionné  la possibilité de recevoir la déclaration de « toute personne ayant des relations personnelles quotidiennes avec le disparu », visant notamment son employeur.

Le quatrième alinéa de l'article 26 de la loi de 1995 prévoyant l'information du procureur de la République dans les quarante-huit heures serait supprimé pour être remplacé par un dispositif plus opérationnel prévu par trois alinéas nouveaux :

- les chefs de service de la police feraient procéder à toutes recherches et auditions utiles à l'enquête, à la suite de laquelle un rapport détaillé serait dressé ;

- les services d'enquête disposeraient d'un accès aux fichiers nominatifs des organismes publics ou des établissements privés sans que puisse leur être opposée l'obligation du secret ;

- le procureur serait informé de la disparition de la personne, comme actuellement.

Le dernier alinéa de l'article 26 serait réécrit afin de préciser que les nouvelles procédures d'investigation mises en oeuvre par l'autorité judiciaire mettent fin aux recherches administratives.

Ces dispositions paraissent faire l'objet d'un consensus . Elles ont en effet été adoptées en janvier dernier par les députés, avec l'avis favorable de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la discussion de la proposition de loi renforçant la lutte contre les différentes formes de l'esclavage aujourd'hui ^{230 ( * )} .

Le dispositif proposé offre une solution équilibrée permettant de recourir à des investigations efficaces tant sur le plan pénal qu'administratif de manière à préserver la liberté des personnes en cas de découverte. Il apparaît d'autant plus utile qu'il peut s'avérer, en l'état actuel de la législation, que, par l'effet de la prescription, l'auteur présumé des faits ne peut être traduit devant une juridiction.

La Chancellerie a indiqué que cette procédure aurait une incidence sur l'activité des parquets et des juges d'instruction d'une ampleur limitée. Elle a fait valoir que le présent article permettrait de renforcer le rôle de l'office central chargé des disparitions inquiétantes des personnes tout juste en place (créé par un décret du 3 mai 2002).

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 41 ainsi modifié .

TITRE VIII
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'APPLICATION À L'OUTRE-MER

Article 42
(art. L. 142-5 du code de la route)
Constatation des infractions routières à Mayotte

Cet article tend à corriger une erreur intervenue dans la législation sur la constatation des infractions routières à Mayotte.

1. Le droit existant

L'article L. 142-5 du code de la route, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2000-1255 du 21 décembre 2000, complète l'article L. 130-4 du code de la route afin que les fonctionnaires de la police de Mayotte aient compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du code, ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières. Ces constatations s'effectuent sans préjudice de la compétence générale des officiers et agents de police judiciaire. Elles sont régies par l'article 879-1 du code de procédure pénale.

Toutefois, l'article 12 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, en modifiant également l'article L. 130-4 du code de la route, a supprimé cette disposition concernant Mayotte. Cette suppression ne résulte pas de la volonté du législateur mais d'une simple erreur matérielle.

2. Le projet de loi

Le présent article se contente de rétablir le droit existant, tel qu'il résulte de l'ordonnance du 21 décembre 2000, mais en modifiant l'articulation entre les articles L. 130-4 et L. 142-5 du code de la route, sans apporter de modification au fond. Il précise simplement que la liste des contraventions que les fonctionnaires de police de Mayotte sont habilités à constater est fixée par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 42 sans modification .

Article 43
Application en outre-mer et habilitation du Gouvernement
au titre de l'article 38 de la Constitution

Cet article a un double objet : d'une part, rendre applicable le présent projet de loi à Mayotte, en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises ; d'autre part, habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures législatives permettant l'actualisation du droit applicable outre-mer en matière judiciaire.

I. Application du projet de loi à Mayotte

Bien que le principe demeure celui de la spécialité législative ^{231 ( * )} , l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a considérablement étendu le champ d'application des législations directement applicables à Mayotte.

En particulier, toutes les lois, ordonnances et décrets qui, « en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire national », sont applicables de plein droit à Mayotte. Il en va de même des lois, ordonnances et décrets portant sur le droit pénal, la procédure pénale et la procédure administrative contentieuse et non contentieuse.

Le paragraphe I du présent article tend à inscrire dans la loi que les dispositions portant réforme du droit pénal des mineurs (titre III), tendant à simplifier la procédure pénale (titre IV), relatives au brouillage des communications téléphoniques dans les établissements pénitentiaires (article 29) et à la recherche des personnes disparues (I et II de l'article 41), sont directement applicables à Mayotte.

Cette mention, outre le fait qu'elle ne présente aucune utilité normative, risque, en contradiction avec les termes très explicites de la loi statutaire du 11 juillet 2001, de constituer un précédent créant une exigence de mention expresse d'extension dans des matières où les lois métropolitaines sont en principe applicables d'emblée.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de suppression du paragraphe I.

II. Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances

1. Contrôle du respect des conditions fixées à l'article 38 de la Constitution

Selon l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité (délai d'habilitation), des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Une fois le délai d'habilitation expiré, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel, le Gouvernement doit spécifier avec précision la finalité des mesures qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation (décision n° 77-72 DC du 12 janvier 1977) et les mesures relevant du champ de la loi organique sont exclues de la délégation (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) ; cette limite est importante car les statuts des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle Calédonie, en vertu des articles 74 et 77 de la Constitution, relèvent de lois organiques. Enfin, la possibilité de la délégation ne vaut que pour un laps de temps limité (voir infra , IV).

Le respect formel des dispositions de l'article 38 de la Constitution semble donc assuré.

2. Le champ d'application de l'habilitation

a) L'application du présent projet de loi

Le 1° du paragraphe II du présent article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de nature législative permettant de rendre applicable le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Concernant Mayotte, seules les titres Ier (programmation) et II (justice de proximité), les chapitres II à IV du titre V (hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux, placement sous surveillance électronique, répartition des détenus), les articles 38 à 40 (assistants de justice au tribunal administratif, droit des victimes d'être assistées d'un avocat commis d'office, aide juridictionnelle sans condition de ressources pour les victimes de certains crimes) et le III de l'article 41 (recherche de personnes disparues) du présent projet de loi feront l'objet d'une ou plusieurs ordonnances.

b) L'application de la loi du 8 février 1995

L'ordonnance devra rendre applicables en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte, avec les adaptations nécessaires, les dispositions des articles 20 à 26 de la loi ° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Ces articles sont relatifs aux assistants de justice nommés auprès des magistrats des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel (article 20) ; aux conciliateurs et médiateurs (article 21) ; à la répartition des frais de la médiation entre les parties (article 22) ; à la durée de la mission de conciliation ou de médiation (article 23) ; à l'obligation du secret s'imposant aux conciliateurs et médiateurs (article 24) ; à l'homologation par le juge en cas d'accord (article 25) ; à l'exclusion de la conciliation et de la médiation en matière pénale et au renvoi à un décret en Conseil d'Etat (article 26).

c) Intégration d'agents polynésiens et mahorais des services pénitentiaires

Le 3° du paragraphe II du présent article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives permettant d'intégrer dans la fonction publique de l'Etat les agents du territoire de la Polynésie française et ceux de la collectivité départementale de Mayotte affectés dans les services pénitentiaires. Douze personnes sont concernées en Polynésie française et une quarantaine à Mayotte, où il s'agit de l'application de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 ^{232 ( * )} .

d) Transformation du conseil du contentieux administratif de Wallis et Futuna en tribunal administratif

Le 4° du paragraphe II du présent article autorise le Gouvernement à supprimer par ordonnance le conseil du contentieux administratif des îles Wallis et Futuna et à y rendre applicables les dispositions législatives du code de justice administrative.

Créé par les décrets des 5 août et 7 septembre 1881, le conseil du contentieux administratif du territoire des îles Wallis et Futuna est également régi par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 portant organisation des pouvoirs publics dans ce territoire d'outre-mer. En application de l'article 20 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs, il est présidé depuis 1990 par le président du tribunal administratif de Nouméa.

Sa compétence est limitée au contentieux local de pleine juridiction, aux recours pour excès de pouvoir exercés contre les décisions individuelles des autorités locales et aux litiges de plein contentieux auxquels l'Etat est partie et provoqués par la gestion de son domaine public, ainsi que relatifs aux marchés passés ou aux travaux publics exécutés pour son compte.

III. Consultation pour avis sur les projets d'ordonnance

Le 1° du paragraphe III du présent article indique quelles autorités seront consultées sur les projets d'ordonnance, en renvoyant aux lois statutaires. Il s'agit d'une mesure non normative mais ayant une valeur pédagogique.

En Polynésie française , l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie dispose que le conseil des ministres est obligatoirement consulté sur les dispositions réglementaires prises par l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à l'organisation particulière de la Polynésie française. Le conseil des ministres dispose d'un délai d'un mois pour émettre son avis.

Le présent article propose en outre que l'assemblée territoriale de Polynésie française soit également consultée. Dans la mesure où les ordonnances, bien qu'elles revêtent provisoirement un caractère réglementaire, portent sur des matières législatives, il paraît opportun que l'assemblée territoriale en ait connaissance et puisse émettre un avis ^{233 ( * )} .

En Nouvelle Calédonie , en application de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, le congrès dispose d'un mois pour rendre son avis sur les projets de loi et sur les projets d'ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle Calédonie (quinze jours en cas d'urgence). Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.

A Mayotte , selon l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales, le conseil général dispose également d'un délai d'un mois (quinze jours en cas d'urgence), au terme duquel il est réputé s'être prononcé, pour émettre un avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements.

Le 2° du paragraphe III du présent article propose que l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis sur les projets d'ordonnance concernant ce territoire d'outre-mer. Ce délai expiré, l'avis serait réputé avoir été donné.

IV. Délai d'habilitation

Conformément à l'article 38 de la Constitution, le paragraphe IV du présent article portant habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance fixe un double délai :

- le délai pendant lequel le Gouvernement pourra prendre la ou les ordonnances est fixé à douze mois à compter de la promulgation de la loi d'orientation et de programmation relative à la justice ;

- le délai dans lequel le Gouvernement devra avoir déposé le ou les projets de loi portant ratification de ces ordonnances est fixé à quinze mois à compter de la date de promulgation de cette loi.

Ces délais sont plus longs que ceux fixés par la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer (neuf et douze mois).

V. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois estime qu'il existe un risque réel, si le recours aux ordonnances se banalise, que ces dernières ne soient jamais ratifiées ^{234 ( * )} . Elle souhaite donc l'établissement d'un calendrier prévisionnel d'inscription à l'ordre du jour des assemblées du ou des projets de loi de ratification des ordonnances dont l'examen requiert les mêmes soins que celui de tout projet de loi.

Sous cette réserve, elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié .

*

* *

Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi.

ANNEXES

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ANNEXE 1

AUDITION DE M. DOMINIQUE PERBEN
GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
ET DE M. PIERRE BÉDIER,
SECRÉTAIRE D'ETAT AUX PROGRAMMES
IMMOBILIERS DE LA JUSTICE
PAR LA COMMISSION DES LOIS
ET LA COMMISSION DES FINANCES

(mercredi 17 juillet 2002)

_____

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice , a tout d'abord souligné que la justice était au coeur de l'action du Gouvernement pour rétablir l'autorité de l'Etat et garantir la sécurité des Français. Il a constaté que la justice était en proie au désarroi de professionnels surchargés et qu'elle devait faire face à la crise de confiance des citoyens dans la capacité de l'institution à assurer ses missions.

Le ministre a estimé que le changement ne pourrait être conduit que si un outil suffisamment puissant était mis en place et que si des moyens étaient déployés dans la durée, afin d'assurer la continuité de l'action. Il a observé que le projet de loi d'orientation et de programmation était sans précédent parce qu'il comprenait des moyens considérables et visait à un meilleur emploi de ces moyens pour des raisons d'efficacité et d'économie des dépenses publiques.

Evoquant les dispositions de programmation, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que l'efficacité de la réponse à l'insécurité nécessitait une parfaite cohérence entre l'action de la police et de la gendarmerie, celle de la justice et celle des services éducatifs ou d'exécution des décisions de justice. Il a souligné que le projet de loi prévoyait qu'entre 2003 et 2007, le montant global des crédits affectés au ministère de la justice s'élèverait à 3,65 milliards d'euros en dépenses ordinaires et en capital et qu'une enveloppe de 1,75 milliard d'euros en autorisations de programme était prévue pour les investissements. Il a précisé que ces ressources s'ajouteraient à la reconduction annuelle des moyens prévus en 2002.

Le ministre a ensuite indiqué que 10.100 emplois seraient créés, dont 4.450 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives, 3.740 pour l'administration pénitentiaire, 1.250 pour la protection judiciaire de la jeunesse et 180 pour l'administration centrale de la Chancellerie. Il a observé que ces créations d'emplois étaient supérieures au nombre d'emplois créés pendant la législature précédente. A propos des instruments, le ministre a souligné que le niveau des autorisations de programme mises en place, s'ajoutant aux engagements antérieurs, doublerait l'effort d'investissement du ministère. Il a fait valoir que 11.000 places de prison seront construites, dont 7.000 correspondant à une augmentation de capacité. Il a ajouté que des établissements spécialement réservés aux mineurs seraient créés.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite indiqué que l'Etat, grâce à des dispositions inscrites dans le projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, conclurait avec des partenaires privés des contrats de location avec option d'achat ou de crédit-bail. Il a noté que des opérations seraient réalisées en concertation avec les collectivités locales qui pourraient bénéficier d'attributions du fonds de compensation de la TVA. Il a enfin précisé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice contenait des dispositions destinées à redonner leur pleine efficacité aux dispositions de la loi de 1987 sur le service pénitentiaire, relatives aux marchés publics.

Abordant les dispositions de fond du projet de loi, le ministre a estimé que l'Etat de droit devait assurer aux citoyens une protection de leurs droits. Il a souligné que le projet de loi prévoyait à cet effet la création d'un juge de proximité, appelé à rendre des décisions juridictionnelles. Il a observé que ce juge devrait disposer de solides qualifications juridiques, mais ne serait pas un magistrat professionnel et a précisé que 3.300 juges devraient être recrutés dans les cinq prochaines années, représentant 330 équivalents temps plein. Il a enfin souligné que, compte tenu des avis émis sur le niveau de la norme juridique requis, le Gouvernement présenterait le 24 juillet en Conseil des ministres un projet de loi organique sur le statut du juge de proximité.

A propos de la compétence du juge de proximité, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que sa compétence civile serait limitée aux demandes personnelles mobilières d'un montant inférieur à 1.500 €, relatives aux besoins de la vie non professionnelle. Il a noté qu'en matière pénale, la juridiction de proximité serait compétente pour certaines contraventions dont la liste serait fixée en Conseil d'Etat et qu'à l'égard des mineurs, elle ne serait compétente que pour les contraventions des quatre premières classes. Il a précisé que le juge de proximité pourrait également valider les mesures de composition pénale, compétence aujourd'hui dévolue au président du tribunal de grande instance.

A propos des juridictions administratives, le ministre a souligné la nécessité de réduire les délais de jugement. Il a annoncé que les effectifs seraient augmentés, que le recrutement complémentaire serait reconduit pour cinq ans et que des assistants de justice seraient recrutés.

Abordant les dispositions du projet de loi relatives à la procédure pénale, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé qu'après de nombreuses réformes ayant abouti à une complexité croissante des règles applicables, il était indispensable de les simplifier et de les rééquilibrer. Il a indiqué que le projet de loi prévoyait en particulier :

- d'étendre le champ de la procédure de composition pénale au délit de recel, de créer une mesure de suivi d'un stage ou d'une formation professionnelle, enfin de permettre l'inscription des compositions pénales au casier judiciaire ;

- de modifier les règles relatives à la détention provisoire pour fixer à trois ans le seuil de peine encourue à partir duquel le placement en détention provisoire est possible, renforcer le rôle du procureur de la République en obligeant le juge d'instruction à motiver les ordonnances refusant de faire droit à une demande de placement en détention provisoire, prévoir la possibilité de prolongations exceptionnelles des durées maximales de détention provisoire, créer une procédure de référé-détention, enfin augmenter les délais dans lesquels il doit être statué sur une demande de mise en liberté au fur et à mesure qu'évolue la situation pénale de la personne concernée du fait des condamnations successives prononcées contre elle ;

- de modifier certaines dispositions relatives à l'instruction pour étendre le délit consistant, pour un témoin, à refuser de comparaître devant le juge d'instruction au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire, élargir le champ d'application de la procédure du témoin anonyme, supprimer la possibilité, pour l'avocat, d'assister aux actes d'instruction qu'il a demandé au juge de conduire ;

- d'étendre le domaine de la comparution immédiate pour qu'elle puisse être appliquée aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement tout en renforçant les droits de la défense ;

- d'étendre la compétence du juge unique aux délits de rébellion et aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue, à l'exception des délits de presse.

Le ministre a ensuite évoqué les dispositions relatives aux mineurs, en observant que le titre du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs : « La République en quête de respect » avait justement situé le niveau du défi que posait cette délinquance à la société. Il a noté que la justice n'était pas seule concernée par la délinquance juvénile, la famille et l'école devant en particulier assurer une mission de punition. Il a souligné que le Gouvernement entendait combler les insuffisances du dispositif pénal actuel et a précisé que le projet de loi prévoyait :

. de réaffirmer le principe de la responsabilité pénale des mineurs dotés d'un discernement suffisant ;

. de diversifier la gamme des sanctions en créant des sanctions éducatives comprenant un contenu pédagogique, telles que l'interdiction de rencontrer la victime, la confiscation, l'obligation de suivre un stage de formation civique ;

. d'allonger la durée de la retenue judiciaire des mineurs de dix à treize ans ;

. d'assurer la possibilité de placer les mineurs de treize à dix-huit ans dans un centre éducatif fermé dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve pouvant être révoqué en cas de non-respect de la mesure ;

. de créer une procédure de jugement à délai rapproché permettant de juger rapidement des mineurs pour lesquels il existe déjà un dossier de personnalité.

Le ministre a ensuite indiqué que le Gouvernement entendait développer un dispositif de prise en charge renforcée des mineurs récidivistes, notamment en créant des établissements pénitentiaires spécialisés devant permettre à la direction de l'administration pénitentiaire et à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse de mettre en place une prise en charge adaptée à chaque mineur. Il a estimé que l'intervention éducative auprès des mineurs incarcérés devrait être systématique.

A propos des centres éducatifs fermés, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé qu'ils auraient une vocation éducative et d'insertion professionnelle, qu'ils accueilleraient un petit nombre de jeunes multirécidivistes pendant quelques mois qui devraient suivre un programme intensif d'activités. Il a noté que le placement serait assorti d'une mesure de contrôle judiciaire ou de sursis avec mise à l'épreuve afin de prévenir les fugues, de telle sorte qu'il n'y aurait pas incarcération, mais contrainte juridique et morale.

Le ministre a indiqué que le Gouvernement entendait poursuivre le développement des mesures de réparation et des classes-relais et qu'il souhaitait réduire les délais de prise en charge des mesures de milieu ouvert par la protection judiciaire de la jeunesse.

A propos de la sécurité et du fonctionnement des établissements pénitentiaires, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que le projet de loi prévoyait plusieurs dispositions tendant à :

- permettre le brouillage des portables en prison, ces derniers pouvant servir à préparer des évasions, des règlements de compte ou des agressions ;

- créer des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers pour accueillir les détenus atteints de troubles mentaux ;

- développer le placement sous surveillance électronique en ouvrant cette possibilité dans le cadre du contrôle judiciaire et en recourant à des personnes de droit privé pour assurer certaines tâches ;

- introduire une plus grande fluidité dans la répartition des détenus dans les établissements pénitentiaires.

Evoquant enfin l'aide aux victimes, le ministre a constaté que celles-ci étaient mal informées et qu'elles se sentaient oubliées, parfois humiliées. Il a indiqué que le projet de loi s'inscrivait dans le cadre d'un plan d'action sur cinq ans destiné à assurer une meilleure prise en charge des victimes et reposant sur cinq piliers : la mise en place d'un accompagnement juridique immédiat ; la diffusion d'une information adaptée tout au long de la procédure ; l'affirmation d'une volonté plus forte dans l'indemnisation des victimes les plus fragilisées ; la recherche d'une réparation plus juste et plus transparente ; la création de dispositifs d'urgence pour faire face aux premiers besoins des victimes, la détermination de véritables plans d'actions en cas de catastrophes collectives.

Le ministre a souligné que le projet de loi prévoyait d'ores et déjà trois mesures :

- la possibilité, pour la victime, de demander, dès sa première audition par les services de police et de gendarmerie, la désignation d'un avocat d'office ;

- la possibilité, pour les victimes d'infractions les plus graves, de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources ;

- la création d'une procédure judiciaire d'enquête ou d'information pour rechercher les causes d'une disparition suspecte.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur au nom de la commission des lois , a constaté avec satisfaction que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice reprenait certaines préconisations de la commission sénatoriale d'enquête sur la délinquance des mineurs et plusieurs propositions formulées par le Sénat lors de l'examen de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, puis lors de sa révision opérée par la loi du 4 mars 2002.

Qualifiant ce texte de bon projet, il a souhaité savoir :

- quelles étaient les mesures envisagées par le Gouvernement pour améliorer, dans la durée, la situation des victimes d'infractions, rappelant à cet égard les propositions du Sénat destinées à permettre l'enregistrement de leur déposition afin de leur éviter l'épreuve d'un nouveau témoignage en cas d'appel du jugement d'une cour d'assises ;

- quelles suites seraient données à la proposition de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs de se montrer impitoyable envers les majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions ;

- s'il ne pouvait être envisagé de permettre au contrôle judiciaire des mineurs de s'exercer dans d'autres centres que les centres éducatifs fermés.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice , lui a répondu que les dispositions prévues par le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice en faveur des victimes seraient prolongées par d'autres mesures, pour la plupart de caractère réglementaire. Il a prôné le recours à l'expérimentation et annoncé la réactivation du service téléphonique permanent d'aide aux victimes (numéro azur). Il a également jugé nécessaire d'améliorer l'aide aux victimes par une clarification des règles d'indemnisation (peut-être en créant un barème) et d'expertise, mais également par une réforme du fonctionnement des fonds départementaux d'aide aux victimes. Enfin, s'agissant de l'appel des jugements des cours d'assises, il a indiqué, d'une part, que les victimes avaient actuellement le choix de se constituer partie civile, d'autre part, que le projet de loi prévoyait d'élargir les possibilités de témoignage anonyme. Admettant que l'obstacle majeur à l'enregistrement audiovisuel des dépositions tenait à l'absence d'équipement des salles, il s'est déclaré favorable à une expérimentation en vue d'une éventuelle généralisation.

Sans s'opposer à la création de nouvelles incriminations contre les majeurs utilisant des mineurs pour commettre des infractions, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué qu'il n'avait pas souhaité, en raison des délais très brefs d'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, alourdir, par des dispositions de fond, un texte comportant déjà, outre son volet financier, d'importantes réformes de procédure.

M. Pierre Fauchon, rapporteur au nom de la commission des lois des dispositions consacrées à la justice de proximité , a souligné l'intérêt porté par le Sénat à la création d'une justice de proximité, précisant que celle-ci revêtait une dimension à la fois géographique et surtout psychologique. Il a observé que les dispositions contenues dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, proposant la création, à titre quelque peu expérimental, d'une juridiction de proximité juxtaposée au tribunal d'instance et compétente pour connaître des petits litiges, restaient en-deçà de certaines propositions de réforme plus radicale des tribunaux d'instance visant à permettre au juge d'instance d'encadrer une équipe de juges de paix non professionnels. Saluant toutefois le caractère pragmatique de cette démarche, il a formé le voeu qu'elle réussisse afin d'ouvrir la voie à une réforme de plus grande ampleur.

M. Pierre Fauchon a émis le souhait que le projet de loi organique relatif au statut des juges de proximité soit déposé avant l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, afin d'éclairer les travaux de la commission et les débats en séance publique sur le rôle et les compétences de cette nouvelle juridiction.

Il a jugé nécessaire, en vue d'assurer l'implication des juges de proximité dans leurs fonctions, de leur permettre de les exercer au moins une journée par semaine, et pas seulement une journée tous les quinze jours.

Enfin, il a souhaité avoir communication de la liste des contraventions soumises au juge de proximité.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice , lui a indiqué que le texte du projet de loi organique relatif au statut du juge de proximité serait transmis au Sénat dès que sa rédaction définitive serait arrêtée, peu après son examen par le Conseil d'Etat, de même que la liste des contraventions relevant de la compétence de cette nouvelle juridiction. Il a précisé que le choix du système de la vacation pour rémunérer les juges de proximité répondait à un objectif de souplesse et permettrait à ceux qui le souhaitent, notamment les jeunes retraités, de remplir leurs fonctions plus d'une journée tous les quinze jours. Il a toutefois marqué son attachement au recrutement de juges de proximité exerçant encore une activité professionnelle.

M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances , s'est félicité de l'élaboration, par le Gouvernement, d'une loi de programmation, indispensable pour accroître la visibilité de l'évolution des moyens de la justice. Il s'est inscrit en faux contre l'argument invoqué par Mme Elisabeth Guigou, lorsqu'elle était garde des sceaux, selon lequel la négociation, année après année, avec le ministère du budget, des crédits de la justice permettrait d'obtenir davantage de moyens. Il a dressé un bilan positif de la loi de programme pour la justice 1995-1999 adoptée à l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, alors garde des sceaux, rappelant qu'elle répondait au souhait formulé dès 1991 par la commission sénatoriale de contrôle sur la justice présidée par M. Jean Arthuis et dont il était le rapporteur.

Après avoir souligné la nécessité d'un changement dans la culture administrative des juridictions et de l'administration centrale du ministère de la justice, M. Hubert Haenel s'est interrogé sur l'opportunité d'introduire dans le projet de loi un article additionnel permettant le recours à l'expérimentation.

M. Jean-Jacques Hyest a estimé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel s'y opposait.

M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances , a rappelé que le Gouvernement envisageait de réformer la Constitution pour développer le recours à l'expérimentation locale.

Il a estimé que l'octroi de moyens supplémentaires à la justice devait s'accompagner d'un changement des méthodes de travail des magistrats et des juridictions, conformément aux recommandations de la mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice. Il a souhaité savoir s'il était prévu d'étendre les contrats de juridiction.

M. Hubert Haenel a demandé à M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, de lui indiquer si un site avait enfin été trouvé pour accueillir le tribunal de grande instance de Paris.

Se félicitant de l'importance du montant des autorisations de programme figurant dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, il s'est toutefois inquiété de la capacité du ministère à consommer ces crédits. Il a également appelé de ses voeux une révision du mode de recrutement et du statut des magistrats de l'administration centrale du ministère de la justice (MACJ).

Enfin, mettant en exergue la nécessité de renforcer les moyens de l'Ecole nationale de la magistrature pour lui permettre d'accueillir les nombreux magistrats supplémentaires, M. Hubert Haenel a appelé de ses voeux une réforme de la formation des magistrats.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice , lui a répondu qu'après l'avoir envisagé, notamment s'agissant de la justice de proximité, il avait renoncé à prévoir dans le projet de loi le recours à des expérimentations dans les juridictions, en raison des risques d'inconstitutionnalité pour rupture du principe d'égalité. Il a ajouté que la disposition du projet de loi permettant au juge d'instance de statuer en l'absence de juge de proximité s'efforçait de répondre à cette exigence.

M. Hubert Haenel , rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a précisé que, dans son esprit, l'expérimentation devait porter sur l'organisation des juridictions.

M. Dominique Perben s'est engagé à étudier cette proposition. Soulignant les progrès réalisés par son ministère en matière de consommation des crédits d'équipement et de fonctionnement, il a indiqué que la loi d'orientation et de programmation permettrait de planifier les opérations d'investissement, les recrutements et les réformes d'organisation.

Il s'est inquiété des difficultés de recrutement liées à l'évolution démographique de la France. Il a déclaré que des moyens importants seraient consacrés à la constitution d'équipes de collaborateurs de haut niveau autour des magistrats. Enfin, il a relevé les difficultés de recrutement de magistrats de l'administration centrale du ministère de la justice liées au caractère dissuasif du coût de la vie à Paris.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a annoncé, d'une part, la nomination prochaine d'un nouveau directeur de l'Ecole nationale de la magistrature, l'actuel directeur devant bientôt prendre sa retraite, d'autre part, la création d'un groupe de travail sur la réforme de la formation initiale et continue des magistrats. Il s'est déclaré attaché à préserver l'acquis d'un recrutement par concours des auditeurs de justice.

Enfin, M. Dominique Perben a souligné que les contrats de juridiction permettaient de responsabiliser les juridictions dans leur gestion et d'améliorer le dialogue social. Il a rappelé que les magistrats et les fonctionnaires des greffes étaient guettés par le découragement, mais conservaient la passion de leur métier.

M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice , a déclaré que le choix d'un emplacement pour le tribunal de grande instance de Paris constituait l'une de ses priorités et revêtait un caractère d'urgence à la fois fonctionnelle, pour permettre aux membres du tribunal de grande instance de travailler dans de bonnes conditions, et foncière, en raison de la diminution du nombre des terrains disponibles. Il a précisé qu'avant la fin de l'automne, l'alternative entre la restructuration d'un bâtiment existant ou la construction d'un nouvel immeuble serait tranchée, soulignant la différence de coût des deux options.

Après avoir remercié le garde des sceaux pour l'ensemble de ses observations, M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est prononcé en faveur de la neutralisation des téléphones mobiles dans les établissements pénitentiaires. En revanche, il s'est ému du volume global de ce texte (43 articles au total), déplorant que le Gouvernement ait déclaré l'urgence, ce qui laissait ainsi peu de temps au Parlement pour travailler dans de bonnes conditions et suscitait une regrettable confusion entre vitesse et précipitation.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a mis en avant l'impérieuse nécessité de doter la justice de moyens plus importants et, partant, de créer de nouveaux postes de magistrats. Il a rendu hommage au travail accompli par le précédent Gouvernement de M. Lionel Jospin, eu égard à l'effort consenti en faveur du budget de la justice, relevant d'ailleurs que le présent texte se bornait à poursuivre ce mouvement.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur l'opportunité de légiférer une nouvelle fois sur des dispositions relatives à la procédure pénale, alors même que le Sénat avait déjà consacré de nombreuses heures de discussion à la loi du 15 juin 2000, jugée trop contraignante, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Il s'est notamment déclaré réservé sur les dispositions relatives à la détention provisoire, soulignant que la loi du 4 mars 2002 avait déjà permis un allègement de la loi du 15 juin 2000, notant au passage que certains dysfonctionnements en ce domaine étaient étrangers à son entrée en vigueur.

Il a relevé le paradoxe selon lequel certaines dispositions du projet de loi risquaient d'alourdir le travail du juge d'instruction, lequel serait désormais contraint de motiver l'ordonnance refusant de suivre les réquisitions tendant à saisir le juge des libertés et de la détention, alors même qu'était dénoncé le formalisme accru pesant sur les magistrats. Il a jugé que la création d'un référé-détention qui permettrait de maintenir en détention une personne remise en liberté en cas d'appel immédiat du parquet, marquait un recul très important au regard des libertés.

Après avoir noté avec satisfaction que certaines dispositions du texte s'étaient directement inspirées du travail, hautement apprécié, de la commission d'enquête du Sénat relative à la délinquance des mineurs, M. Michel Dreyfus-Schmidt a néanmoins porté un jugement plus réservé sur la démarche du Gouvernement limitée aux seules mesures de sanction, alors même que les parlementaires avaient mis en lumière la nécessité de mener une politique plus globale exigeant des mesures économiques et sociales complémentaires.

S'agissant de l'aide aux victimes, M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait valoir les mérites du dispositif actuel d'indemnisation par l'Etat, regrettant qu'une amélioration de ce mécanisme en vue d'une indemnisation intégrale des victimes n'ait pas été envisagée, alors qu'elle constituait sans doute l'avancée la plus notable. Il s'est déclaré réservé sur la possibilité de permettre aux victimes de témoigner de manière anonyme, soulignant le danger d'une multiplication des faux témoignages.

Après avoir mis en exergue les mérites des anciennes justices de paix implantées dans chaque canton et supprimées par M. Michel Debré en 1958, il a souligné qu'une simple transposition de ce modèle à l'organisation judiciaire actuelle, qui impliquerait le recrutement de juges de paix suppléants appelés à soutenir le juge d'instance, eût été préférable à la création d'un nouvel échelon de proximité proposée par le présent projet de loi.

Après avoir rappelé qu'il avait récemment publié au nom de la commission des finances un rapport sur le travail dans les prisons, M. Paul Loridant s'est déclaré déçu du manque d'ambition du projet de loi sur cette question. Il s'est interrogé sur l'avenir du compte de commerce de la régie industrielle des établissements pénitentiaires, chargée de la mise en oeuvre du droit au travail des détenus, au regard des nouvelles règles relatives aux comptes du Trésor issues de la loi organique du 1 ^er août 2001. Il a appelé de ses voeux la création d'un établissement public sui generis dédié au travail et à la formation professionnelle des détenus. Il a annoncé le dépôt de plusieurs amendements en ce sens au cours de la discussion du projet de loi.

Après s'être félicité de l'effort substantiel consenti par le Gouvernement en matière budgétaire, M. Jacques Oudin s'est interrogé sur l'articulation entre les nouvelles dispositions issues de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 et le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice. Il a en particulier souhaité savoir comment serait appréciée l'efficacité des moyens engagés par rapport aux objectifs retenus par le Gouvernement.

Approuvant le principe d'une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la loi (article 6), il s'est inquiété de la création d'une instance extérieure aux services concernés, et en particulier de la répartition de ses compétences avec celles de la Cour des comptes.

M. Jacques Pelletier a fait valoir le travail remarquable accompli par les conciliateurs de justice et leur rôle essentiel en matière de règlement amiable des conflits sur le terrain. Relevant qu'ils bénéficiaient d'une formation de qualité, il a fait observer qu'ils constitueraient un excellent vivier pour le recrutement des futurs juges de proximité.

S'agissant de la justice de proximité, M. Michel Charasse s'est enquis de la dénomination retenue par la Chancellerie qui semblait avoir hésité entre l'expression « juge de paix » et « juge de proximité ». Il a mis en avant la nécessité de mettre en cohérence les compétences de l'autorité judiciaire avec l'étendue des prérogatives détenues par les parents découlant de l'exercice de l'autorité parentale, soulignant qu'en matière de contrôle judiciaire, l'absence de mise en oeuvre de certaines mesures était souvent imputable aux seuls parents, et non aux enfants. M. Michel Charasse a par ailleurs suggéré de substituer le terme « appareil de télécommunications mobiles » à celui de « téléphone mobile », susceptible de disparaître rapidement.

M. Michel Charasse a relevé le paradoxe selon lequel le Gouvernement avait manifesté l'intention louable de réduire les délais de jugement afin d'accélérer le traitement judiciaire, sans pour autant imposer au juge d'instruction une exigence analogue. Il a souscrit à l'objectif du Gouvernement tendant à supprimer la présence des magistrats judiciaires au sein de certaines commissions administratives, jugeant opportun d'éviter un mélange des genres. Il s'est insurgé contre la politique de la Chancellerie tendant à confier à des magistrats des fonctions de gestion, par exemple en matière immobilière.

M. Michel Charasse a évoqué le problème récurrent de la formation des magistrats judiciaires, mettant en avant la nécessité qu'ils effectuent des stages analogues à ceux prévus par l'Ecole nationale d'administration (en préfecture ou dans les mairies) afin de permettre une ouverture sur l'extérieur. Il a par ailleurs dénoncé la répartition déséquilibrée des officiers de police judiciaire affectés aux enquêtes conduites par les magistrats. Il s'est prononcé en faveur de la création d'un organe spécifique afin de remédier à cette situation.

S'agissant de l'aide aux victimes, il a regretté que ces dernières ne disposent pas de la faculté de récuser les jurés et de faire appel. Il a attiré l'attention du garde des sceaux sur la manne financière susceptible de résulter de l'amélioration du recouvrement des amendes pénales.

M. Jean-Jacques Hyest a expliqué que la mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice s'était efforcée de publier ses travaux rapidement, afin qu'ils puissent être pris en compte pour l'élaboration du projet de loi de programmation et d'orientation pour la justice. Il a fait état des nombreuses recommandations de la mission, notamment en matière de formation des magistrats, ou encore de renforcement du statut des assistants de justice. Il a néanmoins souligné la nécessité d'éviter la création d'un nouveau corps, compte tenu des réticences exprimées par l'ensemble des personnels des greffes. Il a constaté qu'aucune amélioration de la consommation des crédits d'investissement n'était intervenue dans le cadre du dernier programme de construction des prisons. Il a indiqué que la création d'une agence pour la maîtrise d'ouvrage et la nomination d'un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice permettraient d'accomplir quelques progrès.

S'agissant du volet pénitentiaire, M. Jean-Jacques Hyest a rappelé que la commission d'enquête sur les prisons, qu'il avait présidée, avait formulé de nombreuses propositions de nature législative et réglementaire. Il a fait remarquer que la construction de nouveaux établissements pénitentiaires ne saurait tenir lieu de politique globale et que des efforts méritaient d'être fournis dans les domaines du travail et de la santé. Il s'est déclaré sensible à la démarche du Gouvernement tendant à offrir aux détenus atteints de troubles mentaux un traitement plus humain.

M. Jean-Jacques Hyest s'est prononcé en faveur du maintien de la spécialisation du juge des enfants, indispensable pour que les mineurs puissent bénéficier d'un traitement judiciaire spécifique en matière de détention.

Mme Nicole Borvo a jugé inadmissible qu'un projet de loi modifiant en profondeur l'organisation judiciaire soit examiné par le Parlement dans des délais aussi brefs, voyant dans l'opposition de nombre d'organisations syndicales le signe d'un manque de concertation. Elle a regretté que ce texte s'écarte des propositions formulées dans plusieurs rapports parlementaires, élaborés par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur l'évolution des métiers de la justice, et M. Paul Loridant, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le travail en prison.

Soulignant l'exigence d'un juge indépendant et impartial, elle a relevé la difficulté d'examiner les dispositions relatives aux compétences des juges de proximité sans avoir débattu au préalable de celles précisant leur statut, et rappelé que celles-ci avaient dû être disjointes du projet de loi de programmation et d'orientation à la demande du Conseil d'Etat, en raison de la nécessité de les faire figurer dans une loi organique.

Mme Nicole Borvo s'est étonnée du motif invoqué par le garde des sceaux pour refuser de renforcer les sanctions contre les majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions (ne pas inclure des dispositions de fond dans un texte de programmation et de procédure), alors que le volet du projet de loi consacré à la délinquance des mineurs constituait une mise en cause profonde des principes essentiels de la justice des mineurs, en particulier la distinction, d'une part, entre l'enfance en danger et l'enfance délinquante, d'autre part, entre l'éducation et la sanction. Elle a ainsi dénoncé les ambiguïtés entourant la création des centres éducatifs fermés et les dispositions répressives prévues par le projet de loi à l'encontre des mineurs de 13 ans.

S'agissant des conditions de détention dans les prisons, elle s'est opposée à la fusion des centres de détention régionaux, des centres de détention nationaux et des maisons centrales au sein d'une seule catégorie (les établissements pour peine) et à la suppression des dispositions de l'article 717 du code de procédure pénale prévoyant la répartition des condamnés dans l'une de ces trois catégories d'établissement en fonction du quantum ou du reliquat de la peine.

Elle a critiqué les dispositions modifiant la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

Tout en approuvant les mesures destinées à améliorer l'indemnisation et l'assistance des victimes, elle s'est déclarée préoccupée par un risque d'évolution vers une procédure accusatoire, contraire aux principes actuels du droit français.

Enfin, Mme Nicole Borvo a estimé que l'augmentation des moyens de la justice prévue par le projet de loi d'orientation et de programmation poursuivait l'effort entrepris sous la précédente législature, mais marquait un changement de philosophie puisqu'elle était destinée à financer la création de nouvelles places de prison.

M. José Balarello a souhaité que l'intégration des avocats dans la magistrature soit facilitée. Il s'est déclaré partisan du maintien du juge d'instruction sous réserve de garantir son indépendance à l'égard des magistrats du parquet. Il a souligné la nécessité de prévoir, lors de la formation des auditeurs de justice, des stages en préfecture, en entreprise et en cabinet d'avocat, prônant également le développement de formations communes aux avocats et aux magistrats afin de combler le fossé de plus en plus large qui les séparait.

M. José Balarello a dénoncé l'erreur considérable ayant conduit à la suppression de la justice de paix. Il a souligné la qualité et le faible coût de la justice rendue autrefois par les juges de paix et leurs suppléants, généralement des avocats ou des hauts fonctionnaires à la retraite. Estimant qu'il fallait réinventer ce qui avait été supprimé à tort, il a souligné la nécessité de rattacher les juges de proximité au tribunal d'instance et a mis en garde contre les difficultés que pourrait engendrer l'application des dispositions de l'article 7 du projet de loi autorisant le renvoi des affaires soumises au juge de proximité devant le tribunal d'instance.

M. Christian Cointat a estimé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice prenait en compte les aspirations des citoyens. Il s'est toutefois interrogé sur le point de savoir si les justiciables ne seraient pas désorientés par la création d'un seuil de compétence du juge de proximité, fixé à 1.500 euros en matière civile, différent du seuil actuel de 3.800 euros permettant au juge d'instance de trancher en premier et en dernier ressort les conflits, alors qu'ils éprouvaient déjà des difficultés à appréhender la répartition des compétences entre les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance. Il a rappelé que la mission d'information de la commission sur l'évolution des métiers de la justice, dont il était le rapporteur, avait dressé le constat d'une justice trop complexe, trop lointaine, trop lente aux yeux des citoyens et proposé d'instituer des juges de paix délégués, magistrats non professionnels, placés sous le contrôle du juge d'instance.

Enfin, M. Christian Cointat a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur la question de la responsabilité des magistrats, estimant que celle-ci constituait le corollaire indispensable de leur indépendance.

Mme Michèle André a indiqué que les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs avaient mis en lumière le fonctionnement trop centralisé et la crise d'identité des services de la protection judiciaire de la jeunesse. Après avoir souligné les difficultés des centres de placement immédiat, elle a souhaité obtenir des explications, d'une part, sur l'articulation entre les actuels centres éducatifs renforcés et les futurs centres éducatifs fermés, d'autre part, sur le recrutement de personnels qualifiés pour encadrer les mineurs.

M. Laurent Béteille a considéré que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice correspondait aux préconisations de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs. Il a souhaité connaître le rôle assigné aux futurs centres éducatifs fermés et leur articulation avec les centres éducatifs renforcés, s'interrogeant sur le bien-fondé du maintien de deux structures différentes. Rappelant les dysfonctionnements mis en lumière par la Cour des comptes, il s'est également interrogé sur l'avenir des centres de placement immédiat.

Enfin, M. Laurent Béteille s'est enquis des mesures envisagées pour traiter la question des multiples demandes de mise en liberté formulées par les détenus à seule fin de pouvoir comparaître devant le juge et, ainsi, de quitter pour quelques heures leur établissement pénitentiaire, soulignant que les demandes avaient pour effet de distraire inutilement de leurs missions les forces de police et de gendarmerie mobilisées pour les escorter.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances , a salué l'ambition du projet de loi d'orientation et de programmation, mais s'est déclaré sceptique sur la capacité du ministère de la justice de consommer les crédits, multipliés par deux en matière d'investissement, qui lui seront alloués. S'agissant de l'évaluation de la mise en oeuvre de la loi de programmation, prévue par l'article 6 du projet de loi, il s'est interrogé sur la composition de l'instance extérieure chargée de cette tâche et a proposé de reprendre le dispositif d'évaluation prévu par l'article 51 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Enfin, il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de définir plus précisément la répartition des compétences entre les services étatiques de la protection judiciaire de la jeunesse et les services des conseils généraux chargés de l'aide sociale à l'enfance, ou même de mettre fin à cette dualité en créant un bloc unique de compétence.

En réponse à l'ensemble des intervenants, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice , a précisé que la dominante pénale du projet de loi, qui ne comptait que huit articles de procédure pénale, devait être relativisée.

Sur la situation des établissements pénitentiaires, il a indiqué que l'évolution de la population carcérale actuelle résultait de la conjugaison de trois facteurs liés à la politique menée par le précédent Gouvernement, à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, enfin aux décisions rendues par les magistrats. Il a admis les difficultés actuelles des établissements pénitentiaires, souvent en mauvais état et incapables d'offrir du travail à tous les détenus. Il s'est défendu d'avoir une approche limitée au « tout carcéral », mais a fait part de sa vision humaniste en la matière.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué que la construction de nouveaux établissements pénitentiaires se justifiait précisément par les conditions inacceptables dans lesquelles se trouvaient les détenus. Il s'est par ailleurs déclaré convaincu de la nécessité d'une pérennisation du dispositif actuel relatif au témoignage anonyme, ajoutant qu'il correspondait à un véritable besoin des justiciables.

Il a apporté quelques précisions relatives à la justice des mineurs en indiquant que l'emprisonnement des mineurs âgés de dix ans n'était pas envisagé par le projet de loi, d'une part, et qu'à partir de treize ans, cette mesure demeurait strictement encadrée compte tenu du champ d'application limité aux mineurs multirécidivistes et de l'intervention obligatoire d'un magistrat.

M. Dominique Perben a souhaité lever toute ambiguïté sur la définition des centres éducatifs fermés en affirmant leur vocation éducative, contrairement à certains systèmes étrangers « mixtes », mêlant sanction et éducation. Il a expliqué qu'il reviendrait à des éducateurs de les faire fonctionner avec des possibilités de prendre des sanctions fortes à l'encontre des mineurs les plus violents.

Il a fait valoir que ces propositions étaient indissociables et complémentaires de la mise en place d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs. Il s'est engagé à légiférer en ce sens dans les années à venir. Il a fait état de visites effectuées récemment, en Belgique et en Grande-Bretagne, dans des établissements spécialisés qui s'apparentaient à de véritables prisons pour mineurs, notant l'existence de philosophies différentes en ce domaine.

Il a indiqué que le débat restait ouvert et que sa réflexion pouvait encore évoluer. Soucieux d'éviter les inconvénients de la prison et notamment l'oisiveté susceptible d'en résulter, il a marqué sa préférence pour la création d'établissements spécialisés permettant un travail éducatif. Il a indiqué qu'un système analogue avait été mis en place en Italie, qui semblait fonctionner de manière satisfaisante. Il a témoigné de son attachement au thème de la délinquance des mineurs, rappelant que ce volet était au coeur du projet de loi.

S'agissant du référé-détention, il a indiqué qu'il était ouvert au débat, notant néanmoins les avantages de cette procédure qui permettait d'éviter des déconvenues face à des libérations intempestives.

Abordant le thème de la justice de proximité, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a souscrit aux propos de M. Jacques Pelletier selon lesquels les conciliateurs de justice offraient un vivier approprié pour le recrutement des futurs juges de proximité.

Sur la dénomination des futurs juges de proximité, il a fait valoir la pertinence du terme choisi, préférable à l'appellation « juge de paix », après avoir considéré l'expression plus compréhensible pour les citoyens et plus conforme à la volonté du Gouvernement d'engager une nouvelle étape en matière d'organisation judiciaire.

Il a indiqué à M. Michel Charasse qu'il appartenait précisément à l'autorité judiciaire d'aménager les relations parents-enfants.

Souscrivant à la remarque judicieuse de M. José Balarello, il a mis l'accent sur l'articulation nécessaire entre le juge de proximité et le juge d'instance, ajoutant que ce dernier serait conduit à apporter un soutien précieux au fonctionnement de la justice de proximité.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, n'a pas souscrit au raisonnement de Mme Nicole Borvo selon lequel la mise en place d'une juridiction de proximité ne pouvait intervenir avant la définition du statut du juge de proximité, ajoutant que ces deux démarches étaient parfaitement compatibles avec le calendrier proposé.

Revenant sur la situation des établissements pénitentiaires, il a souligné que la création de 11.000 places traduisait la volonté du Gouvernement d'apporter une réponse diversifiée aux problèmes posés qui ne saurait être limitée au « tout répressif ». Il a ajouté que l'augmentation de 25 % des effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse proposée par le projet de loi démontrait la volonté du Gouvernement de ne pas tourner le dos aux missions éducatives.

Il a jugé intéressante l'idée de M. José Balarello selon laquelle des passerelles devraient être créées afin de faciliter l'intégration des assistants de justice dans la magistrature. Il a reconnu que de nombreuses questions se posaient sur la formation des magistrats et qu'un allongement des stages, de même qu'un développement des formations croisées s'avéraient nécessaires. Il a souscrit aux propos de M. Jean-Jacques Hyest au sujet des assistants de justice, confirmant que la création d'un nouveau corps serait inopportune et susciterait inévitablement des réticences au sein des greffes. A cet égard, il a fait état des difficultés relationnelles entre la Chancellerie et les fonctionnaires des greffes en raison des promesses de revalorisation statutaire du précédent Gouvernement non tenues et de la rupture du dialogue social qui en avait résulté.

Il a souscrit à la proposition de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice tendant à rationaliser les compétences entre le juge des enfants et le juge de l'application des peines, regrettant au passage que le calendrier législatif n'ait pu permettre la prise en compte dans la loi de programmation et d'orientation pour la justice de l'ensemble des préconisations formulées. Il s'est néanmoins engagé à creuser certaines pistes de réflexion abordées dans le rapport.

Revenant sur la création d'un juge de proximité, il a précisé que sa compétence à l'égard des mineurs se limitait aux contraventions des quatre premières classes relevant actuellement du tribunal de police. Il a donc conclu que le projet de loi n'amputait pas les attributions du juge des enfants et n'engendrait aucune « déspécialisation ».

En réponse à M. Christian Cointat qui s'interrogeait sur les intentions du Gouvernement concernant la responsabilité des magistrats, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué qu'il n'avait pas souhaité aborder cette question complexe au cours de la session extraordinaire de juillet.

Revenant sur la question des centres éducatifs fermés, il a indiqué que la discussion restait ouverte et ne saurait se réduire à un unique dialogue entre la Chancellerie et les représentants des professionnels intéressés, mais au contraire pourrait s'enrichir à l'occasion des débats parlementaires.

Revenant sur la situation de la protection judiciaire de la jeunesse, il a annoncé son intention d'ouvrir une discussion avec les services concernés et de faire le point avec l'Association des départements de France.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a marqué la volonté d'accélérer la consommation des crédits immobiliers et a rappelé que la mise en place d'un secrétariat d'Etat spécialement dédié à cette tâche représentait un réel progrès, notant au passage l'ampleur du défi compte tenu du fait que le ministère de la justice était le premier constructeur de l'Etat.

ANNEXE 2

LISTE DES PERSONNES
AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS

(jeudi 18 juillet 2002)

_____

M. Jean-Michel HUBERT président de l'Autorité de régulation
des télécommunications

Mme Géraldine THOMAS trésorière nationale de l'Union syndicale
des magistrats

M. Laurent BEDOUET secrétaire national de l'Union syndicale
des magistrats

M. Ulrich SCHALCHLI secrétaire général du Syndicat de la magistrature

M. Dominique MATAGRIN président de l'Association professionnelle
des magistrats

Mme Naïma RUDLOFF présidente du Syndicat national Force ouvrière des magistrats

Me Jean-René FARTHOUAT président du Conseil national des barreaux

Me Paul-Albert IWEINS bâtonnier du barreau de Paris

Me Bernard CHAMBEL président de la Conférence des bâtonniers

Me Frédérique PONS membre du Conseil de l'ordre du barreau de Paris

Me Frédéric LANDON bâtonnier du barreau de Versailles

M. Pierre VITTAZ président de la Conférence des premiers présidents de cours d'appel

M. André RIDE président de la Conférence des procureurs généraux près les cours d'appel

M. Thierry VERHEYDE président du tribunal d'instance de Roubaix, vice-président de l'Association nationale
des juges d'instance

M. Yves BOT procureur de la République près le tribunal
de grande instance de Nanterre

M. Alain BOULAY président de l'Association des parents d'enfants victimes

M. Thierry BARANGER président de l'Association française
des magistrats de la jeunesse et de la famille

TABLEAU COMPARATIF

A. RAPPORT ANNEXE AU PROJET DE LOI

B. La loi d'orientation et de programmation a pour objectifs d'améliorer l'efficacité de la justice en renforçant ses moyens, de faciliter l'accès au juge et de développer l'effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.

Ces objectifs sont fixés par le présent rapport.

I - AMELIORER L'EFFICACITÉ DE LA JUSTICE
AU SERVICE DES CITOYENS

A - Permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions.

1 - Réduire les délais de traitement des affaires civiles et pénales

Répondant à une attente essentielle des français, les moyens des juridictions seront développés afin de réduire les délais de jugement et les stocks d'affaires en attente.

L'objectif visé consiste à ramener les délais moyens de traitement des affaires civiles à 12 mois dans les cours d'appel, six mois dans les tribunaux de grande instance et 3 mois dans les tribunaux d'instance. De même, les effectifs des juridictions seront adaptés afin de supprimer les goulets d'étranglement qui affectent la chaîne de traitement des affaires pénales, dont les moyens spécifiques seront désormais précisément identifiés.

Il est parallèlement nécessaire d'accroître de façon significative le nombre d'agents placés, qu'il s'agisse de magistrats, de greffiers en chef ou de greffiers afin de pallier les vacances d'emploi et d'assurer la continuité du service dans l'ensemble des cours et tribunaux.

La création de ces emplois s'accompagnera d'une modernisation de l'organisation et des méthodes de travail des juridictions :

- la politique de contractualisation par objectifs avec les juridictions, initiée avec les contrats de résorption de stocks dans les cours d'appel, sera généralisée ;

- la participation des magistrats de l'ordre judiciaire à des commissions administratives représente une charge lourde, correspondant à environ 130 000 heures de travail par an. Il est ainsi prévu d'engager une démarche de retrait de ces magistrats des commissions à caractère purement administratif ou dans lesquelles l'institution judiciaire n'a pas vocation à figurer, eu égard à ses missions ;

- le magistrat doit se recentrer sur ses tâches juridictionnelles et être entouré d'une équipe. C'est pourquoi les missions des greffiers seront étendues, pour assister véritablement le magistrat dans le cadre de la mise en état des dossiers et des recherches documentaires. Ces greffiers rédigeront également des projets de décisions et de réquisitoires selon les indications des magistrats ;

- par ailleurs, sans porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires, il est envisagé de mutualiser les ressources humaines et les moyens budgétaires, dans le cadre d'un futur « Tribunal de Première Instance », pour parvenir à une gestion plus cohérente des juridictions de grande instance, d'instance et de proximité.

2 - Maîtriser les politiques publiques appelant l'intervention de l'autorité judiciaire

Phénomène récent, la conduite de politiques publiques par l'institution judiciaire, et notamment par les parquets, s'est fortement développée ces dernières années. Il s'agit là d'une condition essentielle de l'action de la justice et spécialement de la politique d'action publique des parquets liée à ses missions de lutte contre la délinquance.

Qu'elles soient menées par la justice ou en partenariat avec d'autres institutions, le maintien et le développement de ces actions requièrent la création d'emplois de magistrats et de fonctionnaires à défaut desquels, soit elles ne peuvent être pleinement remplies, soit le traitement du contentieux en est affecté.

B - Rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité

Afin de répondre au besoin d'une justice plus accessible, plus simple et capable de résoudre plus efficacement les litiges de la vie quotidienne en matière tant civile que pénale, il est prévu de créer une nouvelle juridiction de proximité.

Il ne s'agira pas de juges de carrière, mais de personnes disposant d'une compétence et d'une expérience professionnelle les qualifiant tout particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.

La juridiction d'instance verra ses compétences élargies.

La généralisation des guichets uniques de greffe améliorera l'accueil personnalisé du justiciable en lui offrant un seul point d'entrée commun à plusieurs juridictions.

Par ailleurs, les courriers et requêtes des justiciables, appelant l'attention du garde des Sceaux sur les problèmes de fonctionnement des juridictions méritent une attention particulière ainsi qu'un traitement rapide, cohérent et adapté. La création à la Chancellerie d'un service centralisé traitant l'ensemble des requêtes des particuliers aura pour effet d'apporter une réponse précise aux requérants dans les meilleurs délais. Elle permettra également de définir les actions générales à engager pour améliorer le fonctionnement de la justice sur la base de l'analyse des problèmes rencontrés et des dysfonctionnements éventuels.

C - Renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité

L'augmentation continue du contentieux devant les juridictions administratives (plus de 20 % durant les cinq dernières années) engendre des délais de jugement trop longs : 1 an et 9 mois devant les tribunaux administratifs et 3 ans et 1 mois devant les cours d'appel.

Les juridictions administratives doivent être dotées des moyens nécessaires pour résorber le retard actuel et faire face à l'afflux prévisible du contentieux dans les années à venir.

L'objectif est de ramener à un an l'ensemble des délais de jugement à l'issue de la période de programmation, comme c'est le cas devant le Conseil d'État.

Trois volets sont prévus :

1 - Augmenter les effectifs

Les effectifs seront renforcés par le recrutement de magistrats et par la création d'emplois de fonctionnaires destinés à renforcer les greffes des juridictions et les services administratifs du Conseil d'État. Des assistants de justice seront en outre recrutés afin d'apporter leurs concours aux tâches juridictionnelles des membres du Conseil d'État et des magistrats des cours et tribunaux administratifs.

L'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée.

2 - Renforcer les moyens en fonctionnement et en investissement

Des investissements seront engagés afin de permettre la réhabilitation, l'extension ou le relogement des juridictions existantes, ainsi que la création de trois nouvelles juridictions (une cour administrative d'appel en région parisienne et deux tribunaux administratifs).

Des moyens nouveaux seront affectés au fonctionnement des juridictions administratives ainsi qu'à l'amélioration de l'outil informatique.

3 - Engager des réformes

D'ores et déjà, le projet de loi comporte des dispositions nécessaires à la réalisation de ces objectifs : prorogation pendant la durée de la loi de programmation du régime du concours de recrutement complémentaire et pérennisation de la possibilité pour les magistrats administratifs d'être maintenus en surnombre au-delà de la limite d'âge ; création d'un cadre juridique permettant le recrutement des assistants de justice.

D'autres réformes devront être mises en oeuvre pour améliorer l'efficacité de la justice administrative et, en particulier, pour lutter contre l'encombrement des cours administratives d'appel.

En outre, après la création, en région parisienne, d'une nouvelle cour administrative d'appel, interviendra le transfert du Conseil d'État aux cours administratives d'appel, de l'appel contre les jugements relatifs aux arrêtés de reconduites à la frontière, dont le principe a été posé par l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

D - Développer l'efficacité de l'administration judiciaire

1 - Efficacité des services centraux

L'administration centrale n'est pas en capacité suffisante de faire face aux tâches de préparation de textes ou de suivi de négociations internationales alors que la complexité de ces champs d'intervention ne cesse de croître. De même, les moyens de gestion dont elle est dotée n'ont pas suivi ceux qu'elle est chargée globalement d'administrer. Les études d'impact des projets de textes législatifs et réglementaires sont encore insuffisantes de même que les fonctions de pilotage des services d'administration déconcentrée.

De façon à atteindre les objectifs énoncés par la présente loi de programmation, l'organisation de l'administration centrale du ministère de la justice doit être adaptée mais également renforcée.

Les fonctions de gestion et d'expertise technique et juridique seront renforcées quantitativement et qualitativement de même que l'attractivité des fonctions d'administration centrale. Ces renforts seront en grande partie affectés aux fonctions de support des juridictions et des services déconcentrés (immobilier, informatique). Les conditions de travail de ses agents seront améliorées. La politique immobilière du ministère, ainsi que la politique de développement informatique seront réévaluées et développées.

2 - Mettre à niveau les services de formation et d'administration des juridictions judiciaires

Pour répondre à l'élargissement de ses missions et à l'accroissement des effectifs à former, l'École nationale de la magistrature verra son encadrement pédagogique et administratif ainsi que ses moyens logistiques et financiers renforcés. Ses implantations à Bordeaux et à Paris seront adaptées en conséquence. Un contrat d'objectif sur cinq ans sera établi à cette fin.

L'École nationale des greffes disposera de moyens accrus afin d'être en mesure de former les personnels dans le cadre de départs massifs à la retraite (60 % des corps de catégorie A et B entre 2002 et 2020) et d'assurer en sus la formation initiale de plus de 3 500 stagiaires environ dans les cinq prochaines années. Dans le même temps, une réforme statutaire redéfinira la durée et le contenu des formations dispensées.

Pour conduire efficacement la gestion d'un parc immobilier dont l'ensemble représente 1 800 000 m ² ,les cours d'appel bénéficieront de l'expertise de techniciens de haut niveau.

Dans le cadre de la déconcentration mise en oeuvre au sein des services judiciaires pour les personnels et les crédits, les services administratifs régionaux et les cellules budgétaires d'arrondissement judiciaire seront développés en tenant compte de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

La professionnalisation des personnels et le renforcement des moyens des services administratifs régionaux en matière budgétaire, immobilière et informatique, seront poursuivis.

3 - Mesures intéressant le traitement financier et le déroulement de carrière des agents en juridiction

La formation, les responsabilités et le professionnalisme des magistrats et fonctionnaires des juridictions doivent être mieux reconnus et pris en compte.

Pour les fonctionnaires des greffes, la spécificité de leurs fonctions liées aux contraintes de l'activité juridictionnelle sera également reconnue.

Une meilleure cohérence entre les métiers de greffe et les statuts des personnels concernés sera recherchée.

La prise en compte de la charge effective de l'activité exercée sera assurée par une modulation des régimes indemnitaires.

E - Équipement et fonctionnement matériel, notamment informatique, des juridictions judiciaires

1 - Immobilier

Le patrimoine des juridictions représente un million de mètres carrés de surface utile judiciaire, soit 1 800 000 m ² SHON (surface hors oeuvre nette), répartis sur plus de mille juridictions et près de huit cents sites.

Malgré un premier programme de constructions neuves réalisé au cours de la dernière décennie, il demeure vétuste et insuffisant, et trop souvent en deçà des normes de sécurité et d'accessibilité des bâtiments publics.

En outre, le déficit des surfaces judiciaires reste important. Un renforcement significatif des crédits affectés à cette fin sera prévu.

Les mesures de protection et, en particulier, celles relatives au gardiennage des palais de justice, notamment grâce à une externalisation accrue de la prestation à des entreprises spécialisées, doivent également bénéficier de crédits supplémentaires. Il en va de la protection des personnels, des usagers et du patrimoine immobilier de l'État.

2 - Fonctionnement

L'installation des nouveaux magistrats et fonctionnaires induit des besoins de premier équipement mobilier et informatique et engendre des dépenses de fonctionnement pérennes, liées à leur activité. Ces moyens, indissociables des créations d'emplois, sont indispensables pour garantir l'efficacité de l'activité judiciaire.

3 - Informatique

Les juridictions doivent être dotées de moyens informatiques modernes et performants.

Le développement des réseaux informatiques internes et externes favorisera la communication électronique avec les auxiliaires de justice, tant en matière civile que pénale, les échanges avec les autres administrations, en particulier avec les services de police et de gendarmerie, ainsi que le partage d'informations entre l'administration centrale et les juridictions.

La réalisation de ces objectifs, permettant à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions, se traduira par la création de 4 397 emplois dont 3 737 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives et 180 pour l'administration centrale ; 1 329 M€ (coût des emplois compris) seront consacrés à ces objectifs en dépenses ordinaires ainsi que, pour les investissements, 382 M€ en autorisations de programme.

Les crédits de fonctionnement comprendront les crédits de vacations, permettant le recrutement de 3 300 juges de proximité.

II - ADAPTER LE DROIT PÉNAL A L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE ET DÉVELOPPER L'EFFECTIVITÉ DE LA RÉPONSE PÉNALE

A- Adapter le droit pénal et la procédure pénale à l'évolution de la délinquance

Les réformes successives de la procédure pénale introduites au cours des dernières années ont conduit à une complexité croissante des règles applicables qui, dans de nombreux cas, affaiblissent l'efficacité de la répression et compromettent largement l'autorité de l'Etat en laissant se développer un sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions et d'exaspération chez nos concitoyens.

Il importe d'ores et déjà de procéder à des simplifications pour permettre de recentrer les magistrats intervenant en matière pénale sur leurs missions premières. Il conviendra également de faciliter l'exercice des poursuites pénales et de mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité.

B - Mettre en place les conditions d'un traitement judiciaire rénové de la réponse pénale

1 - Réduire les délais de jugement des affaires pénales

Une forte augmentation du nombre de magistrats et de greffiers nécessaires pour renforcer de manière significative les délais de traitement des affaires sera prise en compte dans le renforcement des moyens en personnel des services judiciaires.

Ces renforts permettront d'augmenter le nombre des poursuites et d'améliorer le délai de traitement du contentieux pénal.

2 - Accroître le soutien aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales

Ce renforcement permettra le développement des enquêtes sociales rapides, des enquêtes de personnalité et des mesures de contrôle judiciaire socio-éducatives afin de donner aux juridictions pénales les moyens de mieux ajuster la sanction.

3 - Réduire les délais d'exécution des peines

Les emplois de magistrats du parquet et de fonctionnaires créés pour contribuer à réduire les délais de jugement pénaux seront utilisés, pour partie, pour renforcer les services de l'exécution des peines, afin de mettre rapidement à exécution les peines prononcées et, notamment, de ramener à environ trois mois le délai d'exécution des jugements contradictoires. Afin de mieux cerner les besoins, une grille d'évaluation et des indicateurs de résultats et de délais seront développés.

C - Développer la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire

1 - Augmenter la capacité des établissements pénitentiaires et améliorer les conditions de détention

Le parc pénitentiaire souffre d'une capacité d'accueil insuffisante et de la vétusté de certains de ses établissements. Pour remédier à ces difficultés, un programme de construction des établissements pénitentiaires sera mis en oeuvre. Il comportera 11 000 places, dont 7 000 consacrées à l'augmentation de la capacité du parc et 4 000 en remplacement de places obsolètes. En outre, la réalisation des établissements pourra être fortement accélérée grâce à des dispositions prévues par la présente loi.

2 - Développer fortement le placement sous surveillance électronique

Le dispositif de placement sous surveillance électronique de personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ferme a été mis en oeuvre de façon expérimentale depuis plus de dix huit mois dans quatre, puis neuf sites.

Ce dispositif doit maintenant être généralisé, ce qui suppose l'externalisation d'une partie des fonctions de gestion des alarmes. L'objectif est de permettre, à l'échéance d'un délai de cinq ans, le placement simultané sous surveillance électronique de 3 000 personnes.

3 - Renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation

Pour assurer le suivi et le contrôle de l'ensemble des 180 000 personnes dont ils ont la charge, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) de l'administration pénitentiaire disposent aujourd'hui de 2 000 agents directement au contact du public placé sous main de Justice. Pour raccourcir les délais de prise en charge et intensifier le suivi des personnes prévenues et condamnées à l'égard desquelles les risques de récidive sont les plus importants, il est nécessaire de renforcer les effectifs de ces services.

D - Améliorer le fonctionnement des services pénitentiaires

1 - Accroître le niveau de sécurité des établissements

Les évasions et tentatives d'évasion survenues au cours de l'année 2001 sont venues rappeler la nécessité de renforcer les dispositifs de sécurité dans les établissements pénitentiaires.

L'administration pénitentiaire devra, au cours de la période des cinq prochaines années, mettre en place, dans les établissements pénitentiaires les plus exposés, un dispositif de brouillage des communications par téléphones portables et un tunnel d'inspection à rayons X pour éviter des contacts non contrôlés avec l'extérieur. Les miradors et les dispositifs de filins anti-hélicoptères seront adaptés pour prévenir les risques d'évasion et préserver la sécurité des personnels. Un programme spécifique de renforcement de la sécurité dans les maisons centrales sera mis en place.

2 - Améliorer la prise en charge et le taux d'activité des détenus

Afin d'améliorer la prise en charge des personnes détenues et de préparer leur sortie dans un souci de réinsertion et de prévention de la récidive, il est primordial de renforcer la lutte contre l'indigence, de veiller au maintien des liens familiaux, d'améliorer les conditions d'exercice du travail des personnes détenues et de valoriser leurs acquis sociaux et professionnels.

3 - Favoriser l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques

Les personnes détenues doivent pouvoir bénéficier du même accès aux soins que celui qui est donné à la population générale tout en respectant les règles de sécurité liées à leur condition de détenus.

Les hospitalisations d'urgence et de très courte durée des personnes incarcérées ont lieu dans les hôpitaux de rattachement qui ne sont toutefois pas encore tous dotés des équipements de sécurité nécessaires. Il convient de parfaire les conditions de sécurité pendant les transferts et le séjour des personnes détenues hospitalisées.

Les contraintes carcérales ne permettent pas un suivi médical continu des patients atteints de troubles mentaux. Pour répondre à ce besoin seront créées des unités hospitalières sécurisées psychiatriques en établissements de santé.

S'agissant de l'incarcération des personnes âgées et des personnes handicapées, il convient d'accroître le nombre de cellules aménagées et d'améliorer leur prise en charge socio-sanitaire.

Les conditions de transfert à l'administration pénitentiaire de missions nouvelles (surveillance des détenus hospitalisés et, plus généralement, gardes et escortes des détenus) feront l'objet d'une réflexion interministérielle.

4 - Mettre à niveau les services d'administration déconcentrée et de formation

Il est impératif que les directions régionales soient en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques, de gérer les moyens financiers qui leur sont délégués et d'assurer la gestion des ressources humaines de leurs services.

Par ailleurs, la capacité de formation de l'école nationale de l'administration pénitentiaire sera accrue pour pourvoir aux besoins de recrutement dans les prochaines années.

5 - Revaloriser le statut des personnels pénitentiaires et améliorer les conditions d'exercice de leur mission

Le statut des personnels pénitentiaires devra mieux prendre en compte les obligations particulières auxquelles ces personnels sont astreints.

La réalisation de l'ensemble des actions consacrées à l'effectivité de la réponse pénale se traduira par la création de 3 600 emplois dont 410 dans les services judiciaires et 3 190 dans les services pénitentiaires.

762 M€ seront affectés à cet objectif en dépenses ordinaires ainsi que, pour l'investissement, 1 198 M€ en autorisations de programme.

III - TRAITER PLUS EFFICACEMENT
LA DELINQUANCE DES MINEURS

Le nombre des mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 14,95 % entre 1997 et 2001, passant de 154 037 à 177 017. Ils représentent à eux seuls 21 % du total des mis en cause.

La délinquance des mineurs est principalement une délinquance de voie publique, donc une délinquance visible. Elle se caractérise notamment par une augmentation significative des faits de violence (+ 16,4 % de vols avec violences entre 1997 et 2000, + 39,5 % d'atteintes aux personnes) et d'atteintes aux moeurs (+ 18,5 %).

Ces caractéristiques appellent des réponses fortes de la part des pouvoirs publics. Il convient donc d'adapter les conditions procédurales de la réponse pénale à cette délinquance ainsi que de réaffirmer la valeur de la sanction, tout en poursuivant et en développant les actions de prévention et de réinsertion.

Il est ainsi nécessaire d'adapter l'ordonnance du 2 février 1945 aux nouvelles caractéristiques de cette délinquance dans le respect de ses principes directeurs, à savoir la spécialisation des magistrats et la primauté de l'action éducative, en diversifiant les sanctions éducatives pour les mineurs de 10 à 13 ans, en permettant aux magistrats de la jeunesse de placer les mineurs délinquants, y compris les moins de 16 ans, dans des centres éducatifs fermés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve dont la révocation peut entraîner la détention, et en instaurant une procédure de jugement à délai rapproché.

Pour permettre la mise en oeuvre et rendre effectives ces dispositions, il est prévu de développer, d'une part, un dispositif de prise en charge fortement renforcé pour les mineurs récidivistes, dans un double souci de protection de l'ordre public et de traitement des difficultés des mineurs concernés, d'autre part, des actions de prévention et de réinsertion.

A - Renforcer et encadrer le dispositif de traitement des mineurs récidivistes ou violents

1 - Sous la responsabilité de la protection judiciaire de la jeunesse, créer des centres éducatifs fermés destinés à accueillir les mineurs délinquants dans un cadre permettant de s'assurer de leur présence effective

Sur les 65 000 mineurs jugés en matière pénale en 2001, 3 800 ont fait l'objet d'une mesure de placement dans les établissements du secteur public et du secteur associatif habilité, 3 200 ont été incarcérés. Il est parfois difficile, notamment dans les régions les plus concernées par la délinquance juvénile (Île-de-France, Nord, Rhône-Alpes, PACA) de trouver dans les délais très brefs imposés par la procédure pénale, notamment en alternative à l'incarcération, un lieu de placement adapté pour les mineurs multirécidivistes.

Il convient d'augmenter les capacités d'accueil des centres éducatifs renforcés tout en développant un contrôle plus strict de ces mineurs délinquants de manière à prévenir les fugues afin de mieux répondre aux demandes des magistrats. Les moyens des centres éducatifs existants devront être renforcés et leur action éducative développée.

Par ailleurs, le présent projet créé des centres éducatifs fermés dans le secteur public et dans le secteur associatif habilité en vue d'accueillir, d'une part, des mineurs placés sous contrôle judiciaire, d'autre part, des mineurs ayant fait l'objet d'une peine de prison avec sursis et mise à l'épreuve. En outre, il prévoit que les mineurs placés au sein des centres éducatifs fermés, dont ceux âgés de 13 à 16 ans, pourront être mis en détention en cas de violation des conditions du placement, et notamment en cas de fugue. Le placement au sein des centres éducatifs fermés répondra ainsi à la nécessité d'une prise en charge renforcée des mineurs multiréitérants. Parallèlement, une prise en charge éducative, fondée sur l'enseignement et l'insertion professionnelle sera mise en oeuvre sur la base d'un programme rigoureux élaboré en étroite collaboration avec les autres départements ministériels concernés et notamment le ministère de l'éducation nationale. 600 places seront créées dans les centres éducatifs fermés.

Des outils d'évaluation de l'action éducative et de suivi de la trajectoire des mineurs suivis seront élaborés conformément aux orientations de la loi du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances et de celle du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

2 - Sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire et avec la protection judiciaire de la jeunesse, créer de nouveaux quartiers mineurs dans les établissements pénitentiaires et créer des établissements pénitentiaires autonomes pour mineurs

Le nombre de places dans les établissements pénitentiaires pour l'accueil des mineurs détenus est insuffisant. De nombreux quartiers mineurs sont très dégradés. 500 places devront être créées dans les quartiers mineurs et des travaux de rénovation vont être engagés. 400 places seront créées dans de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs.

L'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera organisée auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés, car ceux-ci justifient d'une prise en charge pluridisciplinaire et d'un soutien personnalisé.

La réflexion sera engagée sur la possibilité de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines en matière de détention. En effet, l'une des difficultés actuelles est que le juge des enfants n'est pas juge de l'application des peines lorsqu'un mineur est incarcéré, cette fonction revenant au juge de l'application des peines. [Modification adoptée par la commission]

B - Développer la prévention de la récidive

La justice des mineurs doit apporter une contribution majeure à la prévention de la récidive et de la réitération des infractions commises par les mineurs.

Cet objectif doit être atteint grâce à trois réformes de procédure opérées par le présent projet, ainsi que par un plan de relance de mesures de milieu ouvert :

1 - L'intervention du juge de proximité en matière de répression de la délinquance des mineurs

Le juge de proximité, dont la spécialisation sera garantie à l'instar des assesseurs des tribunaux pour enfants, pourra connaître de certaines contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs.

A l'initiative du procureur de la République, il pourra ainsi intervenir rapidement dans le champ des petites infractions commises par des primo-délinquants, et dans un cadre plus solennel et ferme que celui de l'alternative aux poursuites, prononcer des mesures éducatives et préventives telles que l'admonestation, la remise à parents et l'aide ou réparation. S'il estime qu'une autre mesure ou une peine sont nécessaires, il renverra le dossier au parquet pour qu'il saisisse le juge des enfants.

2 - La procédure de jugement à délai rapproché

De la rapidité de l'intervention du juge des enfants dépend souvent l'efficacité répressive et préventive de sa décision. Le présent projet permet ainsi au procureur de la République, dès lors que des investigations suffisantes auront été opérées quant aux faits et à la personnalité du mineur, de saisir le juge des enfants afin qu'il comparaisse devant le tribunal pour enfants dans un délai rapproché pour y être jugé.

Ainsi la comparution en justice et la décision du tribunal pour enfants seront en raison de leur proximité dans le temps avec les infractions commises, de nature à dissuader effectivement le mineur de réitérer ou récidiver.

3 - La retenue et les sanction éducatives pour les mineurs de 10 à 13 ans

La délinquance des mineurs de 10 à 13 ans connaît depuis quelques années une progression importante et inquiétante (augmentation de 8 % du nombre de mineurs de 12 ans déférés devant les juges des enfants en 2001). Il est donc indispensable de faciliter les conditions de l'enquête en portant de dix à douze heures renouvelables une seule fois la retenue dont ils peuvent faire l'objet et en diminuant le seuil des sanctions permettant cette retenue. Il convient aussi de créer pour cette classe d'âge très jeune une réponse pénale originale à vocation éducative et préventive, le cas échéant plus ferme et dissuasive qu'une simple mesure éducative.

Ces sanctions éducatives sont la confiscation de l'objet ayant servi à la commission de l'infraction, l'interdiction de paraître en certains lieux et notamment celui de l'infraction, l'interdiction d'entrer en rapport avec la victime, l'accomplissement d'un stage de formation civique, une mesure d'aide ou de réparation.

4 - Améliorer la prise en charge en milieu ouvert (relance des mesures de réparation, augmentation des classes relais)

Le renforcement d'une politique pénale tendant à traiter de manière immédiate et systématique les infractions commises par les mineurs, l'accélération des procédures devant les juridictions ont créé un goulet d'étranglement au moment de la mise à exécution des mesures et des peines prononcées par les tribunaux. Le délai moyen des prises en charge des mesures éducatives et des peines est de 51,9 jours.

Les objectifs sont donc pour fin 2007 de réduire les délais de prise en charge des mesures éducatives et des peines de 51,9 jours à 15 jours, d'augmenter le nombre de mesures de réparation, et d'accroître la participation de la protection judiciaire de la jeunesse aux 200 classes-relais supplémentaires qui seront créées.

C - Mise à niveau des services de formation et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse

1 - Renforcer les capacités de pilotage et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse au niveau territorial

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse doit renforcer l'inscription de son action dans les politiques publiques concernant l'enfance et la coordination avec les responsables territoriaux (notamment conseils régionaux et départementaux). Elle doit aussi améliorer ses capacités de gestion au plan local afin de renforcer son expertise et poursuivre le processus de déconcentration qui n'est réalisé actuellement que pour les crédits de fonctionnement. Cela nécessite un renforcement quantitatif et qualitatif de la filière administrative.

2 - Adapter le dispositif de formation aux besoins

Pour faire face aux besoins de recrutement dans les prochaines années, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse devra adapter ses moyens de formation et de recrutement.

Les objectifs sont de renforcer la professionnalisation de la formation, d'allonger la formation initiale et continue des directeurs de service et de développer la formation des directeurs territoriaux notamment en matière de gestion, de transformer le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public administratif et de mener à bien sa délocalisation.

3 - Améliorer le patrimoine immobilier des établissements qui accueillent des mineurs de la protection judiciaire de la jeunesse

Il est indispensable de développer au sein des structures régionales l'expertise et les capacités en termes de conduite de projets immobiliers pour réaliser les opérations d'entretien et de maintenance des installations ainsi que la réalisation des nouveaux dispositifs prévus par la loi de programmation.

1 988 emplois seront créés pour la mise en oeuvre de cet objectif de traitement plus efficace de la délinquance des mineurs, dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires et 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. 423 M€ seront affectés à cet effet sur la période couverte par la loi de programme, ainsi que 170 M€ en autorisations de programme.

IV - AMELIORER L'ACCÈS DES CITOYENS
AU DROIT ET A LA JUSTICE

1 - Améliorer l'aide aux victimes

Un plan national d'aide aux victimes sera mis en oeuvre.

Il comprend les volets suivants dont les deux premiers figurent d'ores et déjà dans le présent projet :

- informer la victime, dès son audition par les services de police et de gendarmerie, de la possibilité de se voir désigner immédiatement un avocat d'office par le bâtonnier ;

- accorder de droit l'aide juridictionnelle sans condition de ressources aux victimes des atteintes les plus graves à la personne ou à leurs ayants droit. Les personnes, gravement blessées et psychologiquement fragilisées ou qui viennent de perdre un proche dans des circonstances dramatiques à la suite des infractions criminelles les plus graves telles que le meurtre, les violences et viols aggravés bénéficieront systématiquement de l'aide juridictionnelle, quel que soit le montant de leurs ressources ;

- informer plus largement et plus rapidement la victime sur ses droits et sur le déroulement de l'ensemble de la procédure ;

- indemniser les préjudices de façon plus juste et plus transparente en améliorant notamment le déroulement des expertises et en harmonisant les méthodes d'évaluation.

2 - Faciliter l'accès au droit

La loi de programmation permettra de rationaliser et de compléter l'implantation des différentes structures oeuvrant en faveur de l'accès au droit (maisons de justice et du droit, antennes de justice...).

3 - Permettre un accès effectif à la justice

A cette fin, l'amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle doit être recherchée de telle sorte que l'accès à la justice soit mieux garanti.

Cet objectif doit tout à la fois prendre en considération les seuils d'admission et la rémunération des auxiliaires de justice intervenant en matière d'aide juridictionnelle.

262 M€ et 115 emplois seront mis en place sur la période de la loi pour la mise en oeuvre de ces objectifs d'amélioration de l'accès au droit et à la Justice.

Au total, la loi d'orientation et de programmation pour la Justice prévoit la création de 10 100 emplois, et de 2 775 M€ en dépenses ordinaires (coût des emplois compris). Pour financer les investissements correspondants, 1 750 M€ d'autorisations de programme viendront s'ajouter au niveau actuel des autorisations de programme du ministère de la Justice.

En dépenses ordinaires et en crédits de paiement, la ressource totale consacrée à la loi s'élèvera à 3 650 M€.

Les services judiciaires bénéficieront de 4 450 emplois (950 magistrats et 3 500 fonctionnaires), de 1 207 M€ en dépenses ordinaires et de 277 M€ d'autorisations de programme.

Le Conseil d'État et les juridictions administratives bénéficieront de 480 emplois, de 114 M€ en dépenses de fonctionnement et de 60 M€ en autorisations de programme.

L'administration pénitentiaire bénéficiera de 3 740 emplois, de 801M€ en dépenses de fonctionnement et de 1 313 M€ en autorisations de programme.

Les services de la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 1 250 emplois, de 293 M€ en dépenses de fonctionnement et de 55 M€ en autorisations de programme.

L'administration centrale bénéficiera de 180 emplois, de 360 M€ en dépenses de fonctionnement et de 45 M€ en autorisations de programme.

* ¹ Rapport n° 357 (Sénat, 1990-1991) de M. Jean Arthuis au nom de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire présidée par M. Hubert Haenel.

* ² Quels moyens pour quelle justice ? - Rapport n° 49 (Sénat, 1996-1997) de M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information présidée par M. Charles Jolibois.

* ³ Quels métiers pour quelle justice ? - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information présidée par M. Jean-Jacques Hyest.

* ⁴ Délinquance des mineurs : la République en quête de respect - Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002) de M. Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Pierre Schosteck.

* ⁵ Rapport n° 49 (1996-1997) précité.

* ⁶ Rapport n° 340 (2001-2002) de M. Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Pierre Schosteck.

* ⁷ Loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d'orientation et de programme sur la formation professionnelle, loi n° 82-610 du 6 janvier 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France et loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.

* ⁸ Quels métiers pour quelle justice ? - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest, p. 90.

* ⁹ Quels moyens pour quelle justice ? - Rapport n° 49 (Sénat, 1996-1997) de M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice présidée par M. Charles Jolibois.

* ¹⁰ Le Gouvernement a annoncé le recrutement de 3.300 juges de proximité, appelés à exercer leurs fonctions sous la forme de vacations d'une demi-journée par semaine.

* ¹¹ On rappellera que la mise en place des guichets uniques des greffes a été lancée en 1998 et a concerné cinq sites pilotes (Angoulême, Compiègne, Limoges, Nîmes et Rennes). Cette démarche expérimentale vise à simplifier les démarches du justiciable en offrant un point d'accueil centralisé et un point d'entrée procédural unique pour l'ensemble des juridictions situées sur un même site.

* ¹² Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - p. 96.

* ¹³ Loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

* ¹⁴ Actuellement, le jugement du président du tribunal administratif ou de son délégué est susceptible d'appel dans un délai d'un mois devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat délégué par lui. Cet appel n'est pas suspensif.

A compter d'une date fixée par décret en Conseil d'Etat, cet appel sera interjeté, dans les mêmes conditions, devant le président de la cour administrative d'appel territorialement compétente ou un membre de cette cour désigné par lui. Le même décret fixera les modalités d'application de cette disposition.

* ¹⁵ La durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers devrait être portée à 18 mois à compter de 2004.

* ¹⁶ Surface hors oeuvre nette.

* ¹⁷ Ce numéro Azur fonctionne depuis le 1 ^er octobre 2001, mais n'a pas rencontré le succès escompté et demande à être davantage connu.

* ¹⁸ En janvier 2002, on recensait 84 maisons de justice et du droit, 62 antennes de justice et 14 antennes juridiques.

* ¹⁹ Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - p. 176.

* ²⁰ On se reportera aux avis budgétaires successifs et au rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - pp. 119 à 122.

* ²¹ Notamment en signant un protocole d'accord ayant mis en place des mesures urgentes destinées à revaloriser leur rémunération et en créant une commission de réforme pour l'accès au droit présidée par M. Paul Bouchet, chargée de formuler des propositions d'amélioration du dispositif existant.

* ²² Journal officiel des débats du Sénat, séance du 18 octobre 1994, page 4402.

* ²³ Rapport sur l'exécution en 1998 de la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995, présenté en application de l'article 6 de cette loi.

* ²⁴ Rapport n° 92 Tome III - annexe 32 (Sénat, 2000-2001) de M. Hubert Haenel au nom de la commission des finances.

* ²⁵ Votre rapporteur s'interroge simplement sur la signification que doit revêtir la fixation d'un montant « en masse » d'autorisations de programme.

* ²⁶ Un équivalent temps plein correspond à environ 10 vacataires travaillant une demi-journée par semaine.

* ²⁷ Il s'agit d'un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du garde des Sceaux, qui s'est substitué à l'ancienne délégation générale au programme pluriannuel d'équipement. Il a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'Etat, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'Etat ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice.

* ²⁸ Décret n° 93-1270 du 29 novembre 1993 portant application de l'article 18 de la loi du 12 juillet 1985.

* ²⁹ Cette comparaison est établie entre les 21 établissements du parc 13.000 en gestion mixte et les quatre demeurés en régie directe par l'Etat, frais de personnels publics inclus et tient compte tenu du taux d'occupation inférieurs pour les établissements à gestion mixte à ceux des établissements à gestion publique (source : Chancellerie).

* ³⁰ L'appel d'offres est dit restreint lorsque seuls peuvent remettre des offres les candidats que la personne responsable du marché a décidé de consulter (selon des critères spécifiés dans le règlement de la consultation et justifiés par l'objet et les conditions du marché).

* ³¹ M. Albin Chalandon, alors garde des Sceaux, ayant fait observer que grâce à la technique du marché global, « au lieu de passer pour 36 établissements 36 marchés d'ingénierie et 720 marchés de travaux, l'Etat passera, grâce à la nouvelle procédure, quatre marchés, ce qui représente un gain de temps de plusieurs années (...). Outre la réduction des délais, nous attendons une réduction des coûts, du fait des économies d'échelle. »

* ³² Le code des marchés publics a fait l'objet d'une refonte en vue d'une simplification des procédures. Le nouveau code, annexé au décret n° 2001-210 du 7 mars 2001, est entré en vigueur au mois de septembre 2001.

* ³³ Art. L. 14-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : les propriétaires occupants des locaux d'habitation expropriés dont les ressources n'excèdent pas les plafonds d'un HLM bénéficient d'un droit de priorité dans un logement HLM ou dont le loyer n'est pas supérieur à celui d'un HLM, ou pour leur accession à la propriété HLM. Lorsque l'expropriation a porté sur une maison individuelle, ce droit s'exerce, à la demande des intéressés et, si cela est possible, sur un local de type analogue situé dans la même commune ou dans une commune limitrophe.

Art. L. 14-2 : les propriétaires occupants de locaux d'habitation expropriés jouissent d'un droit de préférence pour l'octroi de prêts spéciaux au titre de l'aide à la construction sous condition de ressources, pour l'acquisition de locaux mis en vente dans les zones à urbaniser en priorité et dans les périmètres de rénovation ; ou pour leur relogement en qualité de locataire dans ces zones.

* ³⁴ L'Etat ne devrait pas avoir besoin d'être aiguillonné par une loi pour chercher à évaluer l'efficacité de son action.

* ³⁵ Titre III du livre III relatif au tribunal de grande instance et au tribunal d'instance.

* ³⁶ Titre XXIV du livre IV relatif à quelques procédures particulières.

* ³⁷ Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice effectuée par l'Institut Louis Harris pour la Mission de recherche droit et justice - mai 2001- p. 1.

* ³⁸ Par l'ordonnance organique n° 58-1273 du 22 décembre 1958.

* ³⁹ Voir le rapport n° 49 de M. Pierre Fauchon (Sénat, 1996-1997) « Quels moyens pour quelle justice ? » au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice - pp. 100 et 101 : proposition n°36.

* ⁴⁰ Le statut de ces magistrats appelés à exercer des fonctions dans les tribunaux d'instance et de grande instance figure dans l'ordonnance organique du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature (chapitre V quater inséré par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995). Il s'agit de magistrats non-professionnels, recrutés parmi des professionnels du droit ou parmi des personnes ayant une expérience professionnelle suffisamment ancienne pouvant exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions judiciaires. Ce recrutement a donné, jusqu'à présent, des résultats décevants puisqu'on ne recense que 13 magistrats à titre temporaire en 2002.

* ⁴¹ Propositions pour une justice de proximité, rapport de la commission sur la justice de proximité et les missions du juge - remis au garde de Sceaux en février 1994 - p. 46.

* ⁴² Voir rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, présidée par M. Jean-Jacques Hyest, « Quels métiers pour quelle justice ? » - pp. 199 et suivantes (recommandation n°33).

* ⁴³ Voir en annexe la liste des personnes auditionnée par les rapporteurs.

* ⁴⁴ Pour la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, « il suffirait d'étendre le champ de leurs attributions et de les renforcer en conséquence. »

* ⁴⁵ En Grande-Bretagne, surtout en milieu urbain, des juges professionnels rémunérés à plein temps encadrent les « magistrates courts » pour les aider dans leur tâche.

* ⁴⁶ Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) - précité - p. 198.

* ⁴⁷ Il existe 35 cours d'appel, dont le ressort s'étend généralement sur plusieurs départements (généralement entre deux et quatre).

* ⁴⁸ Article L. 321-1 du code de l'organisation judiciaire : « Il y a dans le ressort de chaque cour d'appel des juridictions de première instance dénommées tribunaux d'instance. »

* ⁴⁹ Article L. 311-1 du même code : « Il y a dans le ressort de chaque cour d'appel des juridictions de première instance dénommées tribunaux de grande instance. »

* ⁵⁰ Selon les informations fournies par la Chancellerie, le terme « juridiction », plus neutre, a été préféré à celui de tribunal, plus statique, et paraissait plus conforme à l'esprit de la réforme tendant à créer un tribunal à vocation « ambulatoire » .

* ⁵¹ L'audition du garde des Sceaux devant la commission des Lois a eu lieu le 17 juillet dernier.

* ⁵² Collégiales à l'origine, les justices de paix étaient composées d'un juge de paix, assisté de deux assesseurs, devenus, à partir du Consulat, de simples juges suppléants appelés à le remplacer en cas d'empêchement. Dès lors, cette juridiction a statué à juge unique.

* ⁵³ Voir la loi du 12 juillet 1905 relative aux justices de paix, compétentes par exemple pour trancher les contestations d'un faible montant entre hôteliers et voyageurs, les contestations relatives à la correspondance, pour connaître des actions en paiement de loyers ou fermages, des actions pour dommages faits aux champs, fruits et récoltes, des actions relatives à l'élagage des arbres, etc.

* ⁵⁴ Les justices de paix jugeaient les contraventions de simple police (ivresse sur la voie publique, mauvais traitement sur animaux, répression des fraudes dans le commerce des engrais).

* ⁵⁵ L'élection fut remplacée par la nomination dès l'époque du Consulat.

* ⁵⁶ Ils devaient être titulaires d'une licence en droit et justifier de deux années d'activité dans un barreau ou une étude notariale.

* ⁵⁷ Propositions pour une justice de proximité, rapport de la commission sur la justice de proximité et les missions du juge - remis au garde de Sceaux en février 1994.

* ⁵⁸ Ce regroupement a débuté en 1929. En 1958, on ne dénombrait plus que 700 juges de paix pour 2.092 justices de paix.

* ⁵⁹ C'est ainsi qu'en 1958, 458 tribunaux d'instance sont venus remplacer les 2.092 justices de paix. Notons qu'aujourd'hui, on en dénombre 473.

* ⁶⁰ S'agissant par exemple des litiges locatifs ou en matière de consommation...

* ⁶¹ Voir rapport annexé - I - B qui précise qu'« il ne s'agira pas de juges de carrière, mais de personnes disposant d'une compétence et d'une expérience professionnelle les qualifiant tout particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.»

* ⁶² En Grande-Bretagne, ces « magistrates », non professionnels (30 000 environ) et bénévoles, jouent un rôle essentiel puisqu'ils traitent la majorité des affaires pénales et civiles. Ils sont recrutés parmi des candidats représentatifs de la société civile sélectionnés sur un critère de moralité et d'aptitude aux fonctions.

* ⁶³ Voir le rapport n° 49 (1996-1997) de M. Pierre Fauchon précité ayant préconisé un large recrutement de magistrats à titre temporaire et rapport n° 345 de M. Christian Cointat (2001-2002) ayant recommandé d'instaurer des juges de paix délégués, magistrats non professionnels dotés de prérogatives importantes pour régler les petits litiges de la vie quotidienne.

* ⁶⁴ Conformément à l'article 64 de la Constitution selon lequel « une loi organique fixe le statut des magistrats ».

* ⁶⁵ Il s'agit de la plupart des actes de la vie courante (problèmes avec son bailleur, son employeur, difficultés de paiement d'un crédit, travaux mal réalisés par un artisan, diffamation non publique, contentieux des colis et bagages perdus, avariés ou détournés).

* ⁶⁶ Est mobilière une action qui a pour objet un droit portant sur un bien meuble, comme par exemple une action en paiement de créance (par opposition à l'action en revendication d'un immeuble). Est personnelle une action qui tend à la réalisation d'un droit personnel par opposition aux actions réelles, liées à la chose. Les actions personnelles mobilières sont les plus fréquentes, il s'agit des actions tendant à la sanction d'un droit personnel ayant pour objet un bien meuble. Les actions personnelles immobilières ou réelles mobilières (actions en revendication d'un meuble) sont plus rares.

* ⁶⁷ Le seuil de prétention des parties, qui n'avait pas été modifié depuis 1985, a été relevé de 30.000 à 50.000 francs par un décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998, entré en vigueur le 1 ^er mars 1999.

* ⁶⁸ Par exemple, l'article  R. 321-7 (actions pour dommages causés aux champs et cultures, aux fruits et récoltes, aux clôtures... du fait de l'homme, des animaux domestiques ou des instruments et machines de culture).

* ⁶⁹ Article R. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* ⁷⁰ 657.424 injonctions de payer ont été prononcées en 2000 par les tribunaux d'instance.

* ⁷¹ En l'absence d'opposition, cette ordonnance produit tous les effets d'un jugement exécutoire.

* ⁷² Article R. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* ⁷³ Ce qui signifie que si la demande excède ce seuil, elle ne peut plus faire l'objet d'une procédure d'injonction de faire devant quelque juridiction que ce soit et doit emprunter les voies procédurales ordinaires.

* ⁷⁴ Selon l'Association nationale des juges d'instance.

* ⁷⁵ L'évolution des stocks d'affaires devant les tribunaux d'instance exprimés en nombre de mois, se situe à 9,51 mois en 2000 et accuse une stagnation depuis quelques années. En 2000, ces tribunaux ont jugé 479.523 affaires.

* ⁷⁶ Le délai de jugement moyen des tribunaux d'instance est de 5,1 mois en 2000 contre 8,9 mois dans les tribunaux de grande instance et 18,4 mois dans les cours d'appel.

* ⁷⁷ Ces deux juridictions sont, par exemple, également compétentes pour les litiges personnels ou mobiliers, le seuil de prétention (7.600 euros) déterminant la ligne de partage, tandis qu'en matière de propriété, la nature de l'action constitue le critère déterminant.

* ⁷⁸ Qui ne connaît que des affaires relatives au consentement à l'adoption et à la main-levée des pensions alimentaires.

* ⁷⁹ Ces conciliateurs ont été institués par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978, modifié en dernier lieu par le décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996. On dénombre 1.800 conciliateurs au total (+ 35 % depuis 1995).

* ⁸⁰ En application de l'article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 et du décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996.

* ⁸¹ En application du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998.

* ⁸² Articles 129 et 130 : « la teneur de l'accord même partiel, est constatée dans un procès-verbal signé par le juge et les parties.»

* ⁸³ Dans cet esprit, la mission chargée d'évaluer les moyens de la justice précitée avait d'ailleurs mis en exergue la nécessité de rapatrier les fonctions de conciliation et de médiation au sein des tribunaux.

* ⁸⁴ Qui fixe la valeur du litige fondant la compétence d'une juridiction.

* ⁸⁵ Ce qui signifie que les petits commerçants, les artisans et les professions libérales ne pourront saisir cette juridiction que pour des affaires relatives à leur vie privée.

* ⁸⁶ La durée moyenne de traitement des affaires par les cours d'appel (18,4 mois en 2000) n'a cessé de se dégrader.

* ⁸⁷ Ce taux a été relevé de 13.000 à 25.000 francs par un décret n° 98-1231 du 18 décembre 1998.

* ⁸⁸ Article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire.

* ⁸⁹ Article R. 311-2 du même code.

* ⁹⁰ Article R. 321-1 du même code : « (...) le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières, en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 3.800 euros et à charge d'appel jusqu'à la valeur de 7.600 euros. »

* ⁹¹ Par exemple, le rapport Haenel-Arthuis de 1994, outre la création d'un juge de proximité, proposait une répartition axée sur des blocs de compétence renforçant le caractère spécialisé du tribunal de grande instance.

* ⁹² Note de l'Association nationale des juges d'instance à M. Jean-Paul Collomp (inspecteur général des services judiciaires) - mai 2001.

* ⁹³ Cette procédure est régie par les articles 21 et suivants de la loi du 8 février 1995 précitée.

* ⁹⁴ Voir notamment l'article 832-8 du nouveau code de procédure civile, selon lequel « la demande d'homologation du constat d'accord formée par les parties est transmise au juge par le conciliateur ; une copie du constat y est jointe. »

* ⁹⁵ L'assignation se fait par acte d'huissier.

* ⁹⁶ Actuellement, le recours par assignation devant le tribunal d'instance est facultatif jusqu'à la valeur de 3.800 euros, et donc le resterait devant le juge de proximité dont le taux de compétence générale (1.500 euros) est inférieur à ce seuil.

* ⁹⁷ La mission de conciliation du juge d'instance est mentionnée aux articles 840, 847, 847-3 du nouveau code de procédure civile selon lesquels « le juge s'efforce de concilier les parties » .

* ⁹⁸ Ces conciliateurs n'ont pas la possibilité de rendre des décisions exécutoires.

* ⁹⁹ L'Association nationale des juges d'instance rencontrée par votre rapporteur a en effet souligné le caractère « chronophage » des tentatives de conciliation au cours de l'instance (demandant souvent près d'une demi-journée pour parvenir à un constat d'accord).

* ¹⁰⁰ Il s'agit des articles 22 et 31 du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998.

* ¹⁰¹ Il s'agit des proches et des personnes attachées exclusivement au service personnel des parties.

* ¹⁰² Qui résultent de l'article 30 du décret du 22 décembre 1958.

* ¹⁰³ Journal officiel - A.N. Questions écrites - 11 mars 2002 - p. 1451 : « (...) les nouvelles dispositions à intégrer dans un projet de loi, qui sera soumis au Parlement dès que le calendrier le permettra, reprendront celles censurées par le Conseil d'Etat et étendront la représentation et l'assistance des parties devant le tribunal d'instance (...) au partenaire d'un pacte civil de solidarité. »

* ¹⁰⁴ Voir décision du Conseil constitutionnel n° 75-56 DC du 23 juillet 1975 : « le respect de ce principe (d'égalité devant la loi) fait obstacle à ce que des citoyens se trouvant dans des conditions semblables et poursuivis pour les mêmes infractions soient jugés par des juridictions composées selon des règles différentes. »

* ¹⁰⁵ Qui permet d'interroger une autre juridiction d'un échelon supérieur sur un point de droit posant une difficulté sérieuse.

* ¹⁰⁶ Voir articles L. 311-10 et L. 312-1 du code de l'organisation judiciaire qui permettent au juge de l'exécution et au juge délégué aux affaires familiales de renvoyer une affaire à une formation collégiale.

* ¹⁰⁷ Dès lors que le pouvoir réglementaire se voit confier le soin de déterminer leur siège et leur ressort, la création de chaque tribunal relève également des prérogatives du Gouvernement.

* ¹⁰⁸ Article L. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* ¹⁰⁹ Article L. 311-5 du même code.

* ¹¹⁰ On dénombre actuellement cinq tribunaux par département ; il existe 473 tribunaux d'instance.

* ¹¹¹ Voir infra article L. 331-8.

* ¹¹² Rapport d'activité du CSM - 1999 - p. 133.

* ¹¹³ La tenue d'audiences foraines n'autorise que la seule délocalisation des audiences et non par exemple l'enrôlement des dossiers. La mise en place d'un service d'audiences foraines relève actuellement du premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général en fonction des nécessités locales.

* ¹¹⁴ En janvier 2002, il existait 84 maisons de justice et du droit réparties dans 44 départements dans le ressort de 27 cours d'appel. Une soixantaine de nouveaux projets étaient à l'étude.

* ¹¹⁵ Les antennes juridiques sont des structures plus légères que les maisons de justice et du droit et exercent les mêmes missions. En novembre 2001, 62 antennes de justice étaient recensées.

* ¹¹⁶ Le service des tribunaux d'instance est assuré par les magistrats des tribunaux de grande instance. En cas d'absence ou d'empêchement, les magistrats appelés à le remplacer sont désignés par ordonnance du président du tribunal de grande instance (article R. 321-33 du code de l'organisation judiciaire).

* ¹¹⁷ Le secrétariat-greffe du tribunal de commerce est confié à un greffier du tribunal de commerce titulaire de sa charge, celui du tribunal des affaires de sécurité sociale est assuré par un agent de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales.

* ¹¹⁸ Le « clerk of justice » assiste étroitement le « magistrate court », il a souvent une parfaite maîtrise des dossiers et les solutions qu'il propose au « magistrat court » sont souvent suivies par ce dernier.

* ¹¹⁹ Soit que l'infraction n'ait pas été caractérisée ou qu'un motif juridique s'y soit opposé, ou encore que l'auteur n'ait pas été identifié.

* ¹²⁰ Cet indice s'appuie sur la connaissance des motifs de classement sans suite et permet de dégager un nombre d'affaires dites poursuivables.

* ¹²¹ + 0,7 %.

* ¹²² Voir le commentaire de l'article 21.

* ¹²³ On dénombre actuellement 700 délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001. Ces derniers ne peuvent toutefois pas procéder à l'exécution d'une mesure de médiation pénale contrairement aux médiateurs qui peuvent, quant à eux, mettre en oeuvre toute la gamme des mesures alternatives.

* ¹²⁴ Voir infra article 18 du projet de loi. Cette règle ne vaut que pour les personnes majeures, car le tribunal de police n'est compétent à l'égard des mineurs que s'agissant des contraventions des quatre premières classes.

* ¹²⁵ Cette procédure a été instaurée par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 relative à la procédure applicable en matière de contraventions et a subi de nombreuses modifications depuis.

* ¹²⁶ Cette procédure a également été instituée par la loi précitée du 3 janvier 1972.

* ¹²⁷ Soulignons que le juge de proximité ne statuerait qu'en cas de contestation de l'infraction ou en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire, à l'instar du juge de police actuellement.

* ¹²⁸ En 2001, ce contentieux a représenté près des deux tiers du contentieux des contraventions de quatrième classe.

* ¹²⁹ Actuellement, le tribunal de police est compétent pour les contraventions de la première à la quatrième classe. Le juge des enfants, le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs statuent sur les contraventions de cinquième classe, les délits et les crimes.

* ¹³⁰ Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002) de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Pierre Schosteck et dont le rapporteur était M. Jean-Claude Carle : « La République en quête de respect ».

* ¹³¹ La responsabilité pénale d'une personne physique est l'obligation pour cette dernière de répondre des actes qu'elle a commis et qui sont réprimés par la loi pénale en subissant la sanction que la loi attache à la commission de telles infractions. La responsabilité pénale est composée de deux éléments : l'imputabilité (une faute n'est imputable à une personne que si elle-ci a eu la volonté libre et consciente d'accomplir tel acte) et la culpabilité (manquement à un devoir).

* 132 A titre d'illustration, un enfant de neuf ans a pu être déclaré coupable d'avoir volontairement incendié un camion ainsi que divers biens immobiliers, la cour d'appel s'étant interrogée sur l'élément moral de l'infraction et ayant souverainement décidé que le mineur a compris et voulu son acte (Cour de cassation, Assemblée plénière, 9 mai 1984).

* ¹³³ Rapport n° 329 (Sénat, 2000-2001) de M. Jean-Pierre Schosteck au nom de la commission des Lois.

* ¹³⁴ Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002) de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, présidée par M. Jean-Pierre Schosteck et dont le rapporteur était M. Jean-Claude Carle.

* ¹³⁵ Ces appellations correspondaient aux centres de l'éducation surveillée qui ont progressivement été abandonnés dans les années 1970.

* ¹³⁶ Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002) de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, tome II annexes, p. 316.

* ¹³⁷ En 2000, les juges des enfants et tribunaux pour enfants ont prononcé 2.300 réparations et les parquets 4.800.

* ¹³⁸ Il s'agit d'une transposition à caractère permanent des dispositions ponctuelles prises, pour les majeurs, à l'occasion des lois d'amnistie.

* ¹³⁹ Les garanties offertes aux mineurs en matière de retenue judiciaire restent plus favorables que le droit des majeurs.

* ¹⁴⁰ Par exemple : sur personne vulnérable ; sur certains agents publics ; en réunion ; avec préméditation ; avec usage ou menace d'une arme ; à l'intérieur ou aux abords d'un établissement scolaire ou éducatif (article 222-12 du code pénal).

* ¹⁴¹ Par exemple : agression ayant entraîné une blessure ou une lésion ; en réunion ; avec usage ou menace d'une arme (article 222-31 du code pénal).

* ¹⁴² Par exemple : en réunion ; avec violences n'ayant pas entraîné d'incapacité totale de travail ; sur personne vulnérable ; en pénétrant dans les lieux par ruse, effraction ou escalade ; dans un bus, métro, train, tramway ; avec destruction, dégradation ou détérioration (article 311-4 du code pénal).

* ¹⁴³ Article 311-5 du code pénal.

* ¹⁴⁴ Le contrôle judiciaire a été créé par la loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 afin d'éviter le recours à la détention provisoire chaque fois qu'elle n'est pas absolument nécessaire.

* ¹⁴⁵ Arrêté du 30 juillet 1987.

* ¹⁴⁶ Le quatrième alinéa de l'article 148 du code de procédure pénale prévoit que la mise en liberté peut être assortie de mesures de contrôle judiciaire.

* ¹⁴⁷ Il est vrai que cette possibilité est rarement utilisée aujourd'hui, en l'absence de sanction pour violation du contrôle judiciaire.

* ¹⁴⁸ L'article 137-2 du code de procédure pénale, inséré par la loi n° 2001-516 du 15 juin 2000, dispose que « le contrôle judiciaire est ordonné par le juge d'instruction, qui statue après avoir recueilli les réquisitions du procureur de la République. Le contrôle judiciaire peut également être ordonné par le juge des libertés et de la détention, lorsqu'il est saisi. »

* ¹⁴⁹ Pour les majeurs, la détention provisoire ne peut être ordonnée ou prolongée que si elle constitue l'unique moyen de conserver les preuves ou les indices ; d'empêcher une pression sur les témoins ou les victimes, ou une concertation avec les complices ; de protéger la personne mise en examen ; d'empêcher le renouvellement de l'infraction ; de mettre fin à un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public (article 144 du code de procédure pénale).

* ¹⁵⁰ La mise en liberté de la personne placée en détention provisoire peut être accordée à la suite d'une demande de mise en liberté (article 148 du code de procédure pénale), intervenir de plein droit (par exemple à l'expiration de la durée de la détention) ou encore être ordonnée d'office par le juge.

* ¹⁵¹ L'article 11-1 précise déjà, pour les treize-dix-huit ans en matière criminelle et pour les seize-dix-huit ans en matière correctionnelle, que cette durée ne peut excéder de plus d'un mois la durée maximale de la détention prévue à l'article11.

* ¹⁵² Comme l'a indiqué la Chancellerie, il n'est pas possible de distinguer le nombre de jugements de contraventions des quatre premières classes concernant les mineurs du nombre de jugements concernant les majeurs.

* ¹⁵³ En 2000, 1.213 condamnations ont été prononcées par les tribunaux pour enfants (572 à l'égard des mineurs de moins de seize ans, 641 à l'égard de ceux âgés de 16 à 18 ans).

* ¹⁵⁴ En 2000, 37.266 condamnations pour délit ont concerné des mineurs.

* ¹⁵⁵ En 2000, près de 250 condamnations ont été prononcées par ces tribunaux.

* ¹⁵⁶ Article L. 521-1 du code de l'organisation judiciaire. Un décret n° 2002-576 du 23 avril 2002 a créé 15 nouveaux tribunaux pour enfants. Au total, il en existe désormais 149.

* ¹⁵⁷ Article L. 522-3 du même code.

* ¹⁵⁸ Sous réserve des modifications qui pourraient être apportées par le présent projet de loi.

* ¹⁵⁹ Seuls sont autorisés à assister au débat les témoins de l'affaire, les proches parents, le tuteur, les membres du barreau, les représentants des sociétés de patronage et des services s'occupant des enfants, les délégués à la liberté surveillée.

* ¹⁶⁰ Voir supra Titre II du projet de loi relatif à la justice de proximité - article 9 relatif à la compétence pénale du juge de proximité.

* ¹⁶¹ Troisième alinéa de l'article 21.

* ¹⁶² Quatrième alinéa de l'article 21.

* ¹⁶³ Il insère pour cela un nouvel article 20-9 dans l'ordonnance et abroge en conséquence l'article 744-2 du code de procédure pénale.

* ¹⁶⁴ La référence à la possibilité de révision des mesures éducatives (article 27) n'est pas juridiquement nécessaire.

* ¹⁶⁵ Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002), tome I, p. 67.

* ¹⁶⁶ Article D. 249-1 du code de procédure pénale.

* ¹⁶⁷ Le prix d'acquisition d'un téléphone mobile en détention serait compris entre 200 et 300 euros.

* ¹⁶⁸ L'article L. 66 du même code punit de trois mois d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende toute personne qui, par la rupture des fils, par la dégradation des appareils ou par tout autre moyen, cause volontairement l'interruption des télécommunications.

* ¹⁶⁹ Créée à compter du 1 ^er janvier 1997, l'ART est une autorité administrative indépendante composée de cinq membres nommés en raison de leur qualification dans les domaines juridique, technique et de l'économie des territoires, pour un mandat de six ans. Trois membres, dont le président, sont nommés par décret. Les deux autres membres sont respectivement nommés par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Les missions de l'ART sont définies par les articles L. 36-5 et suivants du code des postes et télécommunications.

* ¹⁷⁰ Cette liste comprend également : 1° les réseaux internes ; 2° les cabines téléphoniques en dehors de la voie publique ; 3° les réseaux indépendants de proximité, autres que radioélectriques, d'une longueur inférieure à un seuil fixé par le ministre chargé des télécommunications ; 4° les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée dont les catégories sont déterminées conjointement par les ministres chargés des télécommunications, de la défense et de l'intérieur ; 5° les installations radioélectriques n'utilisant pas des fréquences spécifiquement assignées à leur utilisateur.

* ¹⁷¹ Les salles de spectacle étant définies comme « tout lieu dont l'aménagement spécifique est destiné à permettre la représentation ou la diffusion au public d'une oeuvre de l'esprit. »

* ¹⁷² Le coût du dispositif de brouillage serait de 350.000 euros par site.

* ¹⁷³ Réponse à la question écrite n° 18802 posée par notre collègue M. Emmanuel Hamel le 16 septembre 1999, publiée au Journal officiel du Sénat (Questions) le 20 juillet 2000.

* ¹⁷⁴ Ces valeurs limites ont été fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002.

* ¹⁷⁵ Articles 8 et 9 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

* ¹⁷⁶ Aux termes de l'article D. 398 du code de procédure pénale, les détenus atteints de troubles mentaux nécessitant des soins et compromettant la sûreté des personnes ou portant atteinte, de façon grave, à l'ordre public ne peuvent être maintenus dans un établissement pénitentiaire. Il revient au préfet, au vu d'un certificat médical circonstancié, de faire procéder dans les meilleurs délais à leur hospitalisation d'office dans un établissement de santé habilité.

* ¹⁷⁷ Rapport d'évaluation des soins aux détenus de l'inspection générale des services judiciaires et de l'inspection générale des affaires sociales, juin 2001.

* ¹⁷⁸ La procédure de l'hospitalisation à la demande de tiers, prévue par L. 3212-1 du code de la santé publique, n'est pas applicable aux détenus. Elle permet de faire hospitaliser une personne incapable de donner son consentement et dont l'état nécessite des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier.

* ¹⁷⁹ Rappelons que, pendant leur hospitalisation, les détenus sont considérés comme continuant à subir leur peine.

* ¹⁸⁰ Unités de consultations et de soins ambulatoires.

* ¹⁸¹ Prisons : une humiliation pour la République - Rapport n° 449 (Sénat, 1999-2000), de M. Guy-Pierre Cabanel au nom de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France présidée par M. Jean-Jacques Hyest, p. 190.

* ¹⁸² De la psychiatrie à la santé mentale, juillet 2001, rapport de la mission de réflexion et de prospective dans le domaine de la santé mentale au ministre de l'emploi et de la solidarité et au secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés.

* ¹⁸³ Le code de la santé publique prévoit deux registres différents, l'un pour les malades atteints de troubles mentaux hospitalisés avec leur consentement (article L. 3212-11), l'autre pour les personnes hospitalisées sous contrainte (article L. 3213-1). En pratique, il n'y a généralement qu'un seul registre dans les hôpitaux.

* ¹⁸⁴ Cette condition a été précisée par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

* ¹⁸⁵ Voir le rapport n° 396 (Sénat, 1999-2000) de M. René Garrec au nom de la commission mixte paritaire.

* ¹⁸⁶ Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative, déposé au Sénat le 5 juillet 2000.

* ¹⁸⁷ Article L. 233-3 du code de justice administrative : pour trois membres du corps recrutés au grade de conseiller parmi les anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration, une nomination est prononcée au bénéfice des fonctionnaires civils ou militaires de l'Etat ou des fonctionnaires de la fonction publique territoriale appartenant à un corps de catégorie A ou de même niveau de recrutement justifiant, au 31 décembre de l'année considérée, d'au moins dix ans de services publics ou des magistrats de l'ordre judiciaire.

* ¹⁸⁸ Article L. 233-4 du même code : pour sept conseillers promus au grade de premier conseiller, une nomination est prononcée, à condition qu'ils justifient d'au moins huit ans de services effectifs dans un ou plusieurs des corps, au bénéfice de fonctionnaires de catégorie A d'un certain grade, de magistrats de l'ordre judiciaire, de professeurs et de maîtres de conférences titulaires des universités, d'administrateurs territoriaux.

* ¹⁸⁹ Voir le commentaire de l'article 33 du présent projet de loi.

* ¹⁹⁰ En 2000, le nombre d'emplois budgétaires de magistrat administratif était de 603 dans les tribunaux administratifs et de 147 dans les cours administratives d'appel. Les effectifs réels des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en poste dans les juridictions étaient de 698.

* ¹⁹¹ Les autres membres du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont : le conseiller d'Etat, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives ; le directeur général de la fonction publique ; le secrétaire général du Conseil d'Etat ; le directeur chargé au ministère de la justice des services judiciaires ; trois personnalités qui n'exercent pas de mandat électif nommées, pour une durée de trois ans non renouvelable, respectivement par le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Le mandat des représentants des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel est d'une durée de trois ans, renouvelable une fois.

* ¹⁹² Conseil d'Etat, 10 février 1997, M. Nguyen Duc Quang.

* ¹⁹³ Article L. 212-19 du code des juridictions financières.

* ¹⁹⁴ Loi n° 70-2 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des militaires à des emplois civils.

* ¹⁹⁵ A titre d'exemple, la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 permet aux membres du Conseil d'Etat, sur leur demande, d'être maintenus en activité jusqu'à soixante-huit ans (par référence à la loi n° 75-1280 du 30 décembre 1975).

* ¹⁹⁶ La loi n° 97-276 du 25 mars 1997 a apporté une coordination pour tenir compte de la nouvelle organisation du corps, en mentionnant « l'exercice de l'une des fonctions de premier conseiller ».

* ¹⁹⁷ Après l'adoption du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, aucune disposition de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 ne sera plus en vigueur. Bien que n'ayant pas été expressément abrogé, l'article 4 de cette loi, comportant un dispositif transitoire applicable jusqu'au 31 décembre 1982, est devenu sans objet.

* ¹⁹⁸ Le montant de la vacation horaire était de 9,99 euros au 1 ^er janvier 2000.

* ¹⁹⁹ Quels métiers pour quelle justice ? - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest, p. 91.

* ²⁰⁰ La réforme en cours des études universitaires, qui pourrait se traduire par la disparition de la maîtrise, risque d'imposer à terme une modification de cette disposition.

* ²⁰¹ Les tribunaux administratifs avaient enregistré 113.059 affaires nouvelles en 2000, ils en avaient réglé 118.991, ce qui portait le stock à 201.534 affaires. Les cours administratives d'appel avaient quant à elles enregistré 16.540 affaires nouvelles en 2000, elles en avaient réglé 12.906, ce qui portait le stock à 37.723 affaires.

* ²⁰² Nombre d'entre eux ont dépassé la limite d'âge imposée pour pouvoir se présenter aux concours externes.

* ²⁰³ Actuellement, les organismes d'aide aux victimes prennent, pour l'essentiel, la forme associative même si on recense, dans certaines communes, des services municipaux d'aide aux victimes.

* ²⁰⁴ Article 53-1 du code de procédure pénale.

* ²⁰⁵ Article 75 du code de procédure pénale (troisième alinéa).

* ²⁰⁶ Ce groupe de travail était présidé par Mme Marie-Noelle Lienemann.

* ²⁰⁷ Entretien paru dans le Figaro du 12 avril 2002.

* ²⁰⁸ Selon lequel « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit peut, en portant plainte, se constituer partie civile devant le juge d'instruction. »

* ²⁰⁹ Actuellement les plafonds de ressources pour être éligible à l'aide juridictionnelle s'élèvent à 789 euros (5.175 francs) pour l'aide totale et à 1.184 euros (7.764 francs) pour l'aide partielle.

* ²¹⁰ L'assurance de protection juridique est régie par les articles L. 127-1 et suivants du code des assurances, issus de la loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989, et permet la prise en charge des frais de procédures juridictionnelles par des compagnies d'assurance et des mutuelles dans certains domaines.

* ²¹¹ Sept affaires sur dix sont désormais renvoyées au moyen d'un mode de comparution dit rapide.

* ²¹² L'article 274 du code de procédure pénale prévoit qu'un accusé convoqué devant une cour d'assises se voit désigner un avocat d'office.

* ²¹³ Article 417 du même code « Le prévenu qui comparaît a la faculté de se faire assister par un défenseur. S'il n'a pas fait le choix d'un défenseur avant l'audience et s'il demande cependant à être assisté, le président en commet un d'office » .

* ²¹⁴ Article 63-4 du même code.

* ²¹⁵ Article 116 du même code.

* ²¹⁶ L'analyse des dossiers par la Chancellerie a montré que, parmi ces victimes, 27 % l'étaient en raison d'atteintes aux personnes tandis que 13 % l'étaient en raison d'atteintes aux biens.

* ²¹⁷ L'article 39 du projet de loi réécrit l'article 53 et le troisième alinéa de l'article 75 du code de procédure pénale.

* ²¹⁸ Il est institué un bureau d'aide juridictionnelle au siège du tribunal de grande instance.

* ²¹⁹ Article 8 de la loi du 18 décembre 1998 précitée et décret n° 2001-728 du 31 juillet 2001 (article 3).

* ²²⁰ Selon les termes figurant dans le rapport annexé.

* ²²¹ Une loi du 22 janvier 1851 a créé le premier système d'assistance judiciaire, modernisé en deux étapes par la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972, puis par la loi précitée de 1991.

* ²²² La loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits a permis cet élargissement.

* ²²³ Cette procédure a été instituée par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, complétée par une circulaire du 23 mai 1997.

* ²²⁴ Rapport de l'IGSJ sur le traitement de l'affaire des « disparues de l'Yonne » - p. 17.

* ²²⁵ Rapport précité.

* ²²⁶ Rapport sur le traitement judiciaire d'affaires pénales et la disparition d'archives au tribunal de grande instance d'Auxerre.

* ²²⁷ Cette procédure serait conduite sous l'autorité du parquet par des officiers de police, assistés, le cas échéant, des agents de police judiciaire.

* ²²⁸ Si les investigations s'avéraient complexes, le procureur de la République pourrait également requérir l'ouverture d'une information pour rechercher les causes de la disparition.

* ²²⁹ Rapport de l'IGSJ sur le traitement de l'affaire dite des disparues de l'Yonne (mars 2001), p. 19.

* ²³⁰ Voir compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du 24 janvier 2002, pp. 948 et 949.

* ²³¹ L'applicabilité des textes législatifs à Mayotte est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.

* ²³² Le I de l'article 65 dispose qu'à compter du 1 ^er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence.

* ²³³ Toutefois, sur le strict terrain juridique, il peut paraître curieux que la loi ordinaire prévoie une consultation dont le principe relève de la loi statutaire, de nature organique.

* ²³⁴ Rapport n° 295 (Sénat, 2000-2001) de M. José Balarello.