III. LES PRINCIPALES INNOVATIONS DE L'ACCORD DE COTONOU
L'accord de Cotonou a été conclu pour vingt ans, avec une clause de révision tous les cinq ans et un protocole financier pur chaque période de cinq ans. Il repose sur quatre piliers principaux : le renforcement du dialogue politique, la définition de stratégies de coopération dans leurs aspects sectoriels et thématiques, la mise en place d'un nouveau cadre commercial, la réforme de la coopération financière.
Votre rapporteur reviendra, pour les développer, sur chacun de ces quatre points.
A. LE RENFORCEMENT DE LA DIMENSION POLITIQUE
Le volet politique de l'accord de Cotonou est marqué par une réelle continuité avec Lomé mais il comporte aussi deux modifications significatives destinées à ouvrir le partenariat sur deux aspects essentiels de la coopération : la lutte contre la corruption et la coordination des efforts dans le domaine migratoire.
• Les éléments de continuité
La continuité se manifeste d'abord sur le plan institutionnel par le maintien des trois institutions conjointes des accords de Lomé : le Conseil des ministres, le comité des ambassadeurs et l'assemblée paritaire -rebaptisée « assemblée parlementaire paritaire » pour mieux affirmer la place des parlementaires dans la mise en oeuvre du partenariat.
Cette continuité se traduit également par la préservation d'une clause de non-exécution efficace. Les pays ACP, on l'a vu, auraient souhaité revenir sur la faculté reconnue à l'une des parties à l'accord de recourir à des mesures unilatérales destinées à suspendre la coopération en cas de violation de l'un des trois éléments essentiels de l'accord -droits de l'homme, principes démocratiques et Etat de droit. Toutefois, la mise en oeuvre d'une décision de suspension et, partant, l'efficacité du dispositif ne paraissait guère compatible avec l'obligation d'un accord unanime. Telle était la position des Quinze. L'accord de Cotonou a finalement permis de sauvegarder une capacité de décision unilatérale : en effet, si un manquement à l'un des éléments essentiels de l'accord entraîne d'abord l'ouverture de consultations, il peut justifier, en dernier ressort, la suspension de tout ou partie de l'application de l'accord par une décision de caractère unilatéral.
La clause de non-exécution avait été appliquée cinq fois dans le cadre de l'accord de Lomé (Togo, Niger, Comores, Guinée Bissau, Cöté d'Ivoire). Le nouvel article 96 a été mis en oeuvre sur une base provisoire depuis 2000 pour cinq pays -Haïti, Fidji, Côte d'Ivoire, Liberia, Zimbabwe.
Au total, la procédure n'aura débouché sur la suspension de la coopération que pour le Togo, Haïti et Fidji.
• Les éléments de changement
L'accord de Cotonou a introduit une double innovation : la reconnaissance de l'impératif de bonne gestion des affaires publiques et de la coopération dans le domaine migratoire.
Les Quinze souhaitaient que la « bonne gouvernance » figurât parmi les « éléments essentiels » de l'accord. Les ACP le refusaient, de crainte que cette modification n'alourdisse le poids des « conditionnalités » auxquelles est déjà soumise la coopération. Un compromis a pu être trouvé qui, s'il ménage les préventions des Etats ACP, pourrait s'avérer dans le fond un facteur important d'une efficacité renforcée de la coopération.
La bonne gestion n'a certes pas été reconnue comme « élément essentiel » mais elle constitue un « élément fondamental » du partenariat (art. 9 § 3) et un manquement en la matière peut justifier une procédure de suspension spécifique (art. 97) mais comparable à la clause de non-exécution, dans la mesure où elle repose en dernier ressort sur une décision de caractère unilatéral.
La procédure, il faut le souligner, ne vise pas seulement les cas de corruption concernant les fonds du FED mais, plus largement, toutes les malversations dans un pays où l'Union se trouve financièrement impliquée. L'extension du champ d'application se justifie pleinement, compte tenu de la diversité et de l'opacité des manipulations dont l'aide publique fait parfois l'objet. Elle devrait ainsi représenter une garantie pour les contribuables et les investisseurs européens ainsi que pour les bénéficiaires légitimes de l'aide communautaire. Appliqué de manière provisoire depuis le 2 août 2000, l'article 97 a été appliqué pour la première fois au Libéria.
- La dimension migratoire du partenariat a été mieux prise en compte par l'accord de Cotonou (art. 13). L'Union européenne s'est engagée à promouvoir le principe de non discrimination pour les ressortissants ACP établis légalement sur son territoire et à financer des actions de coopération ayant un impact sur les flux migratoires. Surtout, au terme de discussions difficiles, les Etats ACP ont admis pour la première fois l'introduction dans l'accord d'une clause de réadmision .
En effet, le Conseil de l'Union européenne avait adopté en 1999 une clause standard de réadmission destinée à être insérée désormais dans les accords signés entre l'Union et les Etats tiers.
Cette clause prévoit une double obligation pour les pays concernés :
- réadmettre leurs ressortissants présents illégalement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités ;
- conclure avec la Communauté européenne ou avec un Etat-membre de l'Union européenne, à la demande de ces derniers, des accords régissant les obligations spécifiques en matière de réadmission, y compris une obligation de réadmission des ressortissants d'autres pays et des apatrides qui sont arrivés sur le territoire dudit Etat membre de l'Union européenne en provenance de l'Etat tiers concerné.
Une majorité d'Etats membres estimaient qu'il n'aurait pas été logique de ne pas introduire ces dispositions dans le premier accord négocié avec des Etats tiers depuis l'adoption de la clause de réadmission. Les ACP se sont montrés très réticents : ils souhaitaient que l'accord ne fasse référence qu'à la problématique du retour relevant d'une politique fondée sur l'incitation et, plus encore, que les ressortissants des Etats tiers et les apatrides soient exclus du champ des dispositions qu pourraient être insérées dans l'accord.
Au cours de la quatrième conférence ministérielle de négociation de février 2000, les ACP ont finalement consenti à réadmettre leurs ressortissants se trouvant illégalement sur le territoire d'un Etat membre et de négocier, par ailleurs, des accords bilatéraux relatifs à la réadmission des ressortissants des Etats tiers ou des apatrides.