II. LES ENJEUX DE LA NÉGOCIATION DE COTONOU
La conception originelle de la convention de Lomé reposait sur tois postulats dont la validité a été affectée par les grandes évolutions du monde contemporain. D'abord, elle donnait une importance essentielle aux matières premières -par le biais notamment des mécanismes de compensation des variations de produits de base tels que le Stabex et le Sysmin -alors que le commerce international a tendu à valoriser le rôle de la transformation comme source de richesse. Ensuite, Lomé a répondu à une vision linéaire et uniforme des différentes étapes du développement. Or, la diversité des situations dans les pays du Sud souligne que l'aide, comme l'a rappelé le rapport Bocquet « doit savoir obéir à une logique d'opportunités et investir là où elle peut être le plus efficace ». Enfin, l'Etat très interventionniste, considéré en 1975 comme l'acteur principal du développement, a vu son rôle recentré autour de deux grandes missions : la mise en place d'un environnement favorable à l'initiative privée et le souci d'une gestion rigoureuse des ressources publiques.
Sans doute les conventions successives ont-elles permis d'aménager des relations entre l'Union européenne et les ACP. Ainsi, la révision de Lomé IV en 1995 a conduit à l'introduction d'une clause relative à la consolidation de l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques. En outre, elle a aussi organisé une programmation en deux tranches afin de limiter le caractère automatique des allocations d'aide programmable. Cependant, la nature de la convention n'a pas vraiment été remise en cause : ainsi l'Etat demeure encore le partenaire quasi exclusif de la coopération financée par l'Union européenne.
Au regard du bilan plutôt décevant de l'accord de Lomé, il était devenu opportun d'adapter le partenariat à la nouvelle donne internationale. Cette nécessité est apparue avec une plus grande acuité encore, compte tenu de l'incompatibilité entre le système de préférences de Lomé et les règles de l'organisation mondiale du commerce.
A. L'ADAPTATION AUX RÈGLES DE L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE
La mise en cause du « protocole bananes » par un panel a mis en évidence la contradiction entre le dispositif de Lomé et les règles de l'OMC. En effet, les préférences de Lomé revêtent un caractère discriminatoire vis-à-vis des autres pays en développement et cette discrimination n'étant pas justifiée par la réciprocité, elle n'entre pas dans le champ de l'article XXIV du GATT relatif aux unions douanières et aux zones de libre échange.
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L'article 1 er du GATT -repris depuis 1994 dans les accords de l'OMC- stipule que tout avantage reconnu à un pays tiers en matière commerciale doit être automatiquement étendu à l'ensemble des Etats membres du système multilatéral selon la clause de la nation la plus favorisée. Le GATT reconnaît néanmoins, sous certaines conditions, la possibilité de conclure des accords « régionaux » destinés à baisser les barrières aux échanges entre un nombre limité de membres, dans la mesure où ils sont complémentaires du processus de libéralisation multilatérale (article XIV). Ces accords sont autorisés à une triple condition : - ne pas entraîner une hausse du niveau de protection globale vis-à-vis des pays tiers ; - couvrir la quasi-totalité des échanges ; - être mis en place dans un délai raisonnable. |
Dès lors, l'Union européenne a sollicité en 1994 une dérogation en faveur de l'accord de Lomé, acceptée par le Conseil des parties contractantes de l'OMC pour une durée de cinq ans.
Sans doute une nouvelle dérogation aurait elle pu être obtenue à l'échéance de cette période. Toutefois, elle aurait été marquée d'une double précarité. D'abord parce qu'elle aurait dû désormais être demandée tous les ans. Ensuite, parce qu'une dérogation en cours de validité n'interdit pas l'ouverture d'une procédure par une partie contractante qui s'estimerait lésée.
Cette fragilité heurte le principe de sécurité qui constitue le fondement même du partenariat noué avec les pays ACP.
Aurait-il fallu alors appliquer le système de préférences généralisées (SPG) aux pays ACP ? Une telle formule aurait cumulé deux inconvénients : substituer un système unilatéral au cadre contractuel existant ; induire des différences de traitement entre Etats membres dans la mesure où les préférences reconnues par le SPG varient en fonction du niveau de développement de chaque pays. Cette différenciation ne paraîtrait pas cohérente avec le souci d'intégration régionale et la nécessité de préserver la capacité d'entraînement de certains pays à revenu intermédiaire.