II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 16
Ratification
des crédits ouverts par décret d'avance
Commentaire : le présent article propose au Parlement de ratifier les décrets d'avance des 21 mai et 8 octobre 2001, en application des dispositions de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Deux dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont relatives aux règles de ratification d'un décret d'avance :
- son article 11, 4 ème alinéa (2°) dispose que « en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances » ;
Il convient toutefois de préciser que ces dispositions doivent se lire en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui prévoit, en son quatrième alinéa, que « la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat » , tandis que son sixième alinéa précise que « seules des lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ».
- son article 34 dispose que « les lois de finances rectificative ... soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances ».
Toutefois, dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin d'année.
Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue courante. Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale estime ainsi qu'un « décret d'avance apparaît toujours comme une intrusion de l'exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement » 36 ( * ) . Il ajoute également : « on a vu parfois des décrets d'avance majorer des dotations qui avaient été jugées insuffisantes lors de la discussion de la loi de finances initiale, démonstration par l'absurde qui rendait d'autant plus évidente l'atteinte portée au pouvoir du parlement en matière financière ».
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Les dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances concernant les décrets d'avance La nouvelle loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances renforce le contrôle parlementaire sur les décrets d'avance. Tout projet de décret d'avance devra être soumis pour avis aux commissions des finances des deux assemblées, qui feront connaître leur position au gouvernement dans un délai de sept jours. La réception de ces avis ou l'expiration du délai de sept jours conditionneront la signature du décret d'avance. Les décrets d'avance comporteront, outre les ouvertures de crédits, les éléments assurant la préservation de l'équilibre budgétaire, c'est-à-dire les annulations de crédits gageant les annulations, ou la constatation de recettes nouvelles. Le montant cumulé, au cours d'une année, des crédits ouverts par décret d'avance ne pourra excéder 1 % des crédits initiaux. |
Du reste, la portée de la ratification semble essentiellement symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent déjà dépensés, en tout ou partie. Les conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs pas été clairement identifiées par la doctrine.
Le contenu des décrets d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001 et n° 2001-918 du 8 octobre 2001 a été analysé dans l'exposé général.
Le premier porte sur une ouverture de crédits de 3,12 milliards de francs, et le second de 3,44 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
17
Répartition du solde des excédents de collecte de
redevance audiovisuelle
au titre de l'exercice 2000
Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la répartition du produit de la redevance audiovisuelle affectée au compte d'affectation spéciale n° 902-15 pour répartir les excédents de collecte encore disponibles au titre de l'exercice 2000, soit 90,2 millions de francs.
Comme il est de coutume, le présent projet de loi de finances rectificative comporte une nouvelle répartition de la redevance audiovisuelle affectée au financement des organismes du secteur public de la communication en vue de répartir les excédents de collecte qui apparaissent traditionnellement par suite du caractère très prudent des estimations figurant dans les projets de loi de finances initiaux.
Cette année, il est proposé de répartir un solde de 90,2 millions de francs soit le solde disponible au titre de l'exercice 2000 compte tenu de l'affectation de 90 millions de francs dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2002.
Les excédents de collecte pour 2000 se montent à 182,09 millions de francs. Il sont à comparer, d'une part, à ceux constatés pour les exercices 1997,1998 et 1999, qui se montent respectivement à 123,9 millions de francs, 282,2 millions de francs et 271,9 millions de francs, et, d'autre part, à l'excédent prévisible pour 2001, qui pourrait être de l'ordre de 150 millions de francs.
Les 90,2 millions de francs -soit 13,75 millions d'euros- qu'il est proposé d'affecter par le présent projet de loi de finances rectificative seraient à répartir de la façon suivante entre les différents organismes du secteur public :
- France Télévision + 36 millions de francs
- Radio France + 15 millions de francs
- RFI + 10 millions de francs
- ARTE France + 2,5 millions de francs
- INA + 1,7 million de francs
La loi de finances initiale pour 2001 prévoit un recouvrement global de la redevance de l'audiovisuel à hauteur de 13.432,9 milliards de francs.
Au 31 octobre 2001, le montant cumulé des recouvrements s'élève à 11.295,4 milliards de francs. Le tableau de marche mensuel est le suivant :
(en millions de francs )
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01 |
02 |
03 |
04 |
05 |
06 |
07 |
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
|
|
Prévisions |
1.515 |
2.946 |
4.167 |
5.216 |
6.394 |
7.321 |
8.278 |
9.201 |
9.962 |
11.039 |
12.174 |
13.433 |
|
Réalisations |
1.542 |
3.112 |
4.357 |
5.465 |
6.544 |
7.583 |
8.603 |
9.520 |
10.298 |
11.295 |
Au 31 octobre 2001, les recouvrements sont donc supérieurs de 2,3 % aux prévisions. Pour 2000, la comparaison entre prévisions et réalisations était la suivante :
(en millions de francs)
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01 |
02 |
03 |
04 |
05 |
06 |
07 |
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
|
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Prévisions |
1.224 |
2.795 |
4.253 |
5.340 |
6.430 |
7.391 |
8.365 |
9.300 |
10.089 |
11.233 |
12.350 |
13.602 |
|
Réalisations |
1.334 |
2.787 |
4.095 |
5.406 |
6.573 |
7.583 |
8.565 |
9.477 |
10.259 |
11.295 |
12.542 |
13.767 |
Le montant des recouvrements cumulés au 31 octobre 2001 et au 31 octobre 2000 sont d'un niveau identique en valeur absolue. Cette relative stagnation s'explique par la diminution sensible du taux de recouvrement constaté à la même date (73,44 % en 2001 contre 74,77 % en 2000, soit une baisse de 1,33 point).
Sur la même période, les réductions de prise en charge atteignent 2.070,4 milliards de francs contre 1.898 milliards de francs en 2000, soit une progression de 9,08 %. Cette progression s'explique très largement par celle des dégrèvements (+ 21,16 %) et des admissions en non-valeurs (+ 6,35 %).
Parmi les motifs entraînant les dégrèvements figurent notamment les exonérations. Or, le nombre de comptes exonérés a augmenté sur la même période de 8,2 %, notamment du fait de la mise en oeuvre des dispositions prévues à l'article 32 de la loi de finances pour 2001 (personnes âgées de 70 ans au moins, non imposées sur le revenu).
A l'inverse en 2001, le montant des remises gracieuses a diminué de 19,55 % et représente au 31 octobre 2001, 265,4 millions de francs contre 329,8 millions de francs au 31 octobre 2000. La très nette diminution des remises gracieuses sur le principal de la redevance (- 33,37 %) trouve probablement une large partie de son explication dans la mise en oeuvre de l'exonération des personnes âgées de 70 ans et plus, évoquée précédemment, dont la situation financière précaire devait précédemment susciter des demandes en remises gracieuses.
Indépendamment des objets mentionnés dans l'exposé des motifs pour justifier ces allocations supplémentaires de ressources, il faut noter que le procédé consistant à pratiquer systématiquement des « rallonges » en fin d'exercice ne facilite pas la lisibilité des performances des entreprises.
Par ailleurs, on a certaines raisons de penser que ces « cadeaux de fin d'année » servent moins à faire face à des dépenses exceptionnelles qu'à éponger les charges supplémentaires que ces organismes ont dû supporter pour faire face aux conséquences des 35 heures.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose de ne pas modifier le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 36 Rapport n° 3427, Assemblée nationale, XI ème législature.