II. LES GRANDS SECTEURS
Evolution des crédits répartis entre les cinq agrégats
(en millions d'euros)
|
|
Crédits de paiement LF 2001 |
Part
relative
|
CP
|
Part relative en % |
Augmentation 2001/2002 en % |
|
Administration générale |
581,41 |
13,11 |
617,36 |
13,17 |
+ 6,18 |
|
Services judiciaires |
1.921,41 |
43,32 |
2.002,61 |
42,72 |
+ 4,23 |
|
Conseil d'Etat et juridictions administratives |
135,76 |
3,06 |
142,82 |
3,05 % |
+ 4,74 |
|
Services pénitentiaires |
1.262,43 |
28,46 |
1.384,94 |
29,55 |
+ 9,70 |
|
Services de protection judiciaire de la jeunesse |
534,37 |
12,05 |
539,67 |
11,51 |
+ 0,99 |
A. LES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
Cet
agrégat regroupe les moyens :
- des services dont la tâche principale est de concevoir le droit civil
et pénal : il s'agit de la direction des affaires civiles et du
sceau (DACS), de la direction des affaires criminelles et des grâces
(DACG), du service des affaires européennes et internationales
(SAEI) ;
- des services qui mettent en oeuvre les politiques du ministère et
gèrent les moyens de ce dernier en emplois et en crédits :
il s'agit des services centraux de la direction des services judiciaires (DSJ),
de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP), de la direction
de la protection judiciaire de la jeunesse, de la direction de l'administration
générale et de l'équipement (DAGE), de la
délégation générale au programme pluriannuel
d'équipement (DGPPE), du service de l'information et de la communication
(SICOM). Par ailleurs, ce sont les centres de prestations régionaux
(CPR) et les antennes régionales d'équipement (ARE)
implantés en divers points du territoire pour apporter un appui
opérationnel en ces matières aux juridictions et aux services
déconcentrés du ministère. Les moyens englobent les
subventions inscrites au budget de la justice pour les ordres de la
légion d'honneur et de la libération ainsi que pour la recherche
dans le domaine de la justice ;
- de la commission nationale de l'informatique et des libertés ;
- de la commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques ;
- du casier judiciaire national situé à Nantes.
En 2002, les crédits de paiement alloués à
l'administration générale progressent de près de
6,2 % pour atteindre
617,36 milliards d'euros
. Cette augmentation
est proportionnellement plus forte que la hausse générale des
crédits du budget de la justice. C'est pourquoi leur part relative
s'élève par rapport à 2001 et passe de 13,11 %
à 13,17 % de l'ensemble.
1. La hausse des effectifs
Les
effectifs budgétaires de l'administration centrale
s'élèveront en 2002 à 1863
1(
*
)
contre 1802 en 2001.
Le projet de budget pour 2002 prévoit 32 créations pour
renforcer les services de l'administration centrale.
En outre, 59 transferts d'emplois sont effectués des services
déconcentrés vers l'administration centrale afin de limiter le
nombre des mises à disposition de magistrats et de fonctionnaires,
à savoir :
- transfert de 20 emplois de magistrat du 1
er
grade,
transformés en premiers substituts ;
- transfert de 24 emplois de greffier des services judiciaires (dont
8 emplois transformés en secrétaires administratifs) ;
- transfert de 7 emplois d'assistant de service social et de 3 emplois
d'assistants de service social principaux des services
pénitentiaires ;
- transfert de 5 emplois des services de la protection judiciaire de la
jeunesse (1 directeur départemental, 3 attachés
transformés en attachés d'administration centrale et 1 agent
contractuel).
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'effort de transparence et
de rigueur dans la gestion de ses effectifs engagé par la Chancellerie,
même s'il est loin d'être achevé. En effet, l'administration
continuera à bénéficier de mises à disposition des
services déconcentrés qui ne sont pas recensées dans le
projet de budget, ce qui ne permet pas d'appréhender l'effectif
réel de l'administration centrale.
A cet égard, il est symptomatique que les réponses au
questionnaire sur les effectifs de l'administration centrale en 2000 ne
contiennent pas moins de trois chiffres différents, à savoir
2205, 2222 et 2247.
Après vérification auprès de la Chancellerie, il
apparaît qu'aucun de ces chiffres n'est erroné. Le chiffre de 2205
correspond à l'effectif réel en fonction à
l'administration centrale au 31 décembre 2000. Celui de
2222 correspond également à l'effectif réel de
l'administration centrale, soit 2280 agents moins les 58 agents de la CNIL,
mais à une autre date que le 31 décembre 2000. Enfin, le
chiffre de 2247 correspond à la somme de l'effectif budgétaire,
soit 1802 emplois, plus les mises à disposition des services
déconcentrés vers l'administration centrale, soit 457 agents et
moins les mises à disposition de l'administration centrale vers les
services déconcentrés, soit 12 agents. Toutefois, ces
informations différentes sur un même sujet créent une
grande confusion.
La commission nationale de l'informatique et des libertés
bénéficie de la création de 4 postes.
Une dotation de 0,457 million d'euros est de nouveau inscrite pour revaloriser
les primes des agents de catégorie A et de catégorie B. Par
ailleurs, 0,294 million d'euros doit financer le surcoût indemnitaire
lié à la mise en oeuvre de la loi sur l'aménagement et la
réduction sur le temps de travail.
Au total, les moyens en personnel augmentent de 26,44 millions d'euros pour
s'élever à 530,37 millions d'euros (soit 3,47 milliards de
francs)
.
2. Des moyens matériels en augmentation
Les moyens de fonctionnement sont en augmentation de 12,27 % par rapport à 2001 et s'élèvent à 85,03 millions d'euros (soit 557,76 millions de francs) .
Evolution des moyens de fonctionnement
(en euros)
|
|
2001 |
2002 |
Variation en % |
|
34-05 : dépenses d'informatique et de télématique |
23.533.173 |
25.019.155 |
+ 6,31 |
|
Administration centrale |
5.306.499 |
6.229.219 |
+ 17,39 |
|
Services communs |
18.051.358 |
18.612.638 |
+ 3,11 |
|
CNCCFP |
175.316 |
177.298 |
+ 1,13 |
|
34-98 : administration générale, moyens de fonctionnement et de formation |
27.622.462 |
29.533.187 |
+ 6,92 |
|
Administration centrale |
21.328.420 |
23.157.478 |
+ 8,58 |
|
Formation continue |
2.251.355 |
2.251.355 |
0 |
|
CNCCFP |
866.673 |
948.340 |
+ 9,42 |
|
Casier judiciaire national |
1.569.058 |
1.569.058 |
0 |
|
Services communs |
1.606.956 |
1.606.956 |
0 |
|
36-10 : Subvention de fonctionnement aux établissements publics |
17.539.776 |
23.446.326 |
+ 33,68 |
|
Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (nouveau) |
0 |
5.898.671 |
|
|
Ordre de la libération |
839.933 |
773.185 |
-7,95 |
|
Légion d'honneur |
16.448.302 |
16.522.929 |
+ 0,45 |
|
Centre national de recherche scientifique |
251.541 |
251.541 |
|
|
37-61: CNCCFP (dépenses relatives aux élections) |
1.143.368 |
875.668 |
-23,41 |
|
37-91 : réparations civiles |
36.740 |
36.740 |
0 |
|
Administration centrale et Services communs |
33.691 |
33.691 |
0 |
|
CNCCFP |
3.049 |
3.049 |
0 |
|
37-94 : CNIL (dépenses de personnel) |
3.858.057 |
4.120.572 |
+ 6,80 |
|
37-96 : CNIL (dépenses de fonctionnement) |
2.003.686 |
1.996 567 |
-0,36 |
|
Total |
75.37.62 |
85.028.215 |
+ 12,27 |
Les
moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitre 34-98) sont
augmentés de 1,83 million d'euros (+ 8,58 %) pour financer des
déménagements de services centraux.
Les crédits « informatique » de l'administration
générale (chapitre 34-05) augmentent de 0,922 million
d'euros (soit + 17,39 %) afin de développer des projets nouveaux ou
en cours de généralisation.
Les dépenses de la commission nationale de l'informatique et des
libertés (chapitre 37-96) diminuent légèrement (-
0,36 %) en raison de la non reconduction des crédits ayant
financé l'organisation de la conférence internationale des
commissaires à la protection des données.
La subvention de fonctionnement pour l'Ordre de la Libération diminue
légèrement (- 66.748 euros) tandis que celle de la Légion
d'honneur augmente de 74.627 euros (chapitre 36-10).
Les crédits de fonctionnement de la commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques augmentent de 9,42 % et
s'élèvent à 948.340 euros (chapitre 34-98).
Toutefois, l'augmentation des crédits de fonctionnement de
l'administration centrale résulte essentiellement de la création,
par le décret n °2001-798 du 31 août 2001, de l'Agence
pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du
ministère de la justice. Il s'agit d'un établissement public
administratif placé sous la tutelle du Garde des Sceaux qui doit se
substituer à la délégation générale au
programme pluriannuel d'équipement (DGPPE).
Il a pour mission d'assurer, à la demande de l'Etat ou avec son accord,
les opérations de construction, d'aménagement, de
réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles
de l'Etat ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de
la justice.
Conformément à l'avis du Conseil d'Etat, il agira en
qualité de mandataire du maître d'ouvrage (qui est le
ministère de la justice). Des conventions de mandat seront
passées entre la Chancellerie et l'Agence dans les limites fixées
par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage
public.
Qu'est-ce qu'une convention de mandat ?
La loi
du 12 juillet 1985 permet à un maître d'ouvrage de confier
à un tiers une partie de ses attributions. Peuvent être
mandataires de l'Etat, maître d'ouvrage, les établissements
publics de l'Etat, les collectivités locales ou leurs
établissements publics, les personnes morales dont la moitié au
moins du capital est détenue par l'Etat.
Le mandataire de l'Etat agit au nom et pour le compte de celui-ci pour
réaliser un ensemble immobilier. Ce mode d'intervention emporte
plusieurs conséquences :
- le maître d'ouvrage conserve son pouvoir de décision avant et
pendant la réalisation de l'ouvrage ;
- le site d'implantation, le programme et l'enveloppe financière du
projet sont préalablement fixés par le mandat qui approuve
ensuite les avant-projets sommaires et détaillés, choisit les
titulaires des marchés d'études et de travaux ;
- le mandataire prépare ces décisions, notamment en proposant un
titulaire de marché, ou en faisant part de son avis sur les
études à valider par le maître d'ouvrage. Une fois les
décisions prises, il revient au seul mandataire de les
exécuter : tel est le cas, par exemple, pour la gestion technique,
administrative et financière des marchés d'études et de
travaux ;
- le mandataire applique l'ensemble des règles qui s'impose au mandant,
notamment contracter avec les entreprises conformément au code des
marchés publics ;
- le maître d'ouvrage lui-même finance l'opération en
mettant les fonds nécessaires à disposition de son mandataire au
fur et à mesure de l'avancement de l'opération et
conformément à un échéancier contractuel.
Réciproquement, le mandataire rend compte régulièrement de
la bonne exécution de sa mission et doit obtenir quitus à
l'achèvement de celle-ci.
Concrètement, cette agence aura à gérer un important
programme de travaux comprenant les opérations non terminées
déjà dirigées par la DGPPE, le programme
pénitentiaire annoncé le 8 novembre par le Premier ministre lors
de l'inauguration de l'école nationale de l'administration
pénitentiaire le 8 novembre 2000 et des opérations
nouvelles. Sont concernées :
- la construction de 12 établissements pénitentiaires (Avignon-le
Pontet, Toulon-La Farlède, Toulouse-Seysses, Melun-Chauconin,
Lille-Séquedin, Liancourt, Nice, Lyon, Basse-Terre, Saint-Denis de la
Réunion, Le Mans, Nancy) et la réhabilitation des 5 grands
établissements (Paris-La Santé, Fresnes, Fleury-Mérogis,
Marseille-Baumettes, Loos) ;
- la rénovation du parc pénitentiaire existant ;
- la construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris ;
- les autres constructions judiciaires, pour lesquelles des opérations
sont déjà engagées sur 36 sites.
La dotation de fonctionnement de cet établissement public (chapitre
36-10) s'élève à 5,898 millions d'euros (soit 38,69
millions de francs). 40 emplois lui sont affectés dont 25 par
transfert des emplois affectés à la délégation
générale au programme pluriannuel d'équipement.
3. Des crédits d'équipement en hausse
Pour 2002, le montant des autorisations de programme s'élève à 5,03 millions d'euros (contre 305.000 euros en 2001) et celui des crédits de paiement à 1,26 million d'euros (contre 1,02 million d'euros en 2001).
B. LES SERVICES JUDICIAIRES
Cet
agrégat regroupe les moyens des juridictions de l'ordre judiciaire, du
conseil supérieur de la magistrature, de l'école nationale de la
magistrature et de l'école nationale des greffes.
Les dotations couvrent non seulement les crédits en personnel et de
fonctionnement, mais également les subventions aux associations oeuvrant
dans le domaine judiciaire et au système de formation professionnelle
des avocats, les subventions correspondant aux remboursements aux
collectivités locales d'annuités d'emprunts pour des
opérations d'équipement, les crédits relatifs à
l'aide juridictionnelle, les crédits liés aux frais de justice et
les crédits d'équipement consacrés à la
modernisation et à l'extension du parc immobilier judiciaire.
Les crédits des services judiciaires progressent de 4,23 % et
s'élèvent à 2 milliards d'euros (soit 13 milliards de
francs). Leur part relative dans le budget de la justice baisse
légèrement et passe de 43,3 % à 42,7 %.
1. La poursuite de la hausse des effectifs
Pour la
cinquième année consécutive, de nouveaux postes sont
créés.
Ainsi, le projet de budget pour 2002 prévoit la création de
320 emplois de magistrats, 510 emplois de fonctionnaires et 15 emplois de
contractuels. Ces créations d'emplois visent deux objectifs :
- 243 emplois (dont 151 emplois de magistrat et 92 emplois de fonctionnaire)
seront consacrés à la mise en oeuvre des
réformes :
* La réforme des tribunaux de commerce : 46 emplois de magistrat
* La mise en oeuvre des décisions du conseil de sécurité
intérieure du 27 janvier 1999 : 25 emplois de magistrat et 30
emplois de greffier
* L'accès au droit : 4 emplois de greffier en chef
* Le renforcement des maisons de justice et du droit : 35 emplois de
greffier
- 602 emplois (dont 169 emplois de magistrat, 418 emplois de fonctionnaire
et 15 emplois de contractuel) serviront à renforcer les
services :
* Le renforcement des juridictions dans le traitement des contentieux :169
emplois de magistrat et 345 emplois de greffier
* Le renforcement du service de la documentation et d'études de la cour
de cassation : 2 emplois de greffier en chef
* Le renforcement de l'école nationale des greffes : 4 emplois de
greffier en chef
* Le renforcement des fonctions d'administration et de gestion des services
judiciaires : 67 emplois de greffier et 15 emplois de contractuel.
Récapitulatif des créations de postes depuis 1998
En 1998,
300 emplois avaient été créés dont 70 postes
de magistrat et 230 emplois de fonctionnaire de justice.
En 1999, 140 emplois de magistrat et 230 emplois de fonctionnaire et de
contractuels avaient été créés.
En 2000, 382 nouveaux emplois ont été créés, dont
212 magistrats, 155 fonctionnaires et 15 contractuels.
En 2001, 525 nouveaux emplois ont été créés,
dont 307 magistrats et 218 fonctionnaires.
Votre rapporteur se félicite de l'augmentation des effectifs des
magistrats et des fonctionnaires de greffe. Il regrette cependant que le
ministère n'ait pas voulu afficher le nombre de créations
d'emplois destinées à compenser la diminution du temps de travail
liée à l'application de la loi sur l'aménagement et la
réduction du temps de travail parmi les 602 créations
annoncées et destinées à renforcer les services. Il tient
à faire remarquer que contrairement à ce qu'annonce la
Chancellerie, les créations d'emplois liées aux 35 heures ne
renforceront pas les services, mais se contenteront de compenser la diminution
du temps de travail.
Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que la principale revendication des
chefs de cours est moins la création de postes supplémentaires
que la nécessité de combler les postes vacants. En effet, il
existe trop souvent un décalage entre les créations d'emplois
dont sont censées bénéficier les juridictions et les
effectifs réels qui sont à leur disposition.
2. La réforme du statut des magistrats
La
réforme adoptée à travers la loi organique n°
2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil
supérieur de la magistrature a un triple objectif :
- débloquer les carrières ;
- favoriser la mobilité ;
- aligner la situation des magistrats de l'ordre judiciaire sur celles des
magistrats de l'ordre administratif.
Elle s'articule autour des principes suivants :
- le repyramidage du corps, permettant une augmentation significative des
avancement au premier grade et en hors hiérarchie ;
- l'unification du grade d'avancement, par la suppression des deux groupes au
sein du premier grade, ce qui accélère la progression de la
carrière, qu'elle se déroule à Paris ou en province ;
- la possibilité d'avancement dès 7 ans d'ancienneté au
lieu de 10 ans jusqu'à présent.
En vue de la réforme du statut de la magistrature, 11,89 millions
d'euros avaient été inscrits en provision au chapitre 31-90
(rémunérations des personnels) dans les trois
dernières lois de finances. Les deux premières provisions
(5,79 millions d'euros inscrits en 1999 et 2000) ont été
utilisées pour repyramider le corps des magistrats dans la perspective
de la future réforme. Ainsi, 411 emplois du
2
ème
grade ont été transformés en
emplois du 1
er
grade 1
er
groupe et 1
er
grade
2
ème
groupe.
Le projet de budget pour 2002 prévoit le financement du solde du
coût de cette réforme, soit 16,13 millions d'euros.
Au total,
cette dernière représente donc un coût budgétaire de
28 millions d'euros (soit près de 184 millions de francs).
D'autres mesures indemnitaires figurent dans le projet de budget pour
2002 pour un montant total de 19,2 millions d'euros (soit 126 millions de
francs) :
- une provision d'1,2 million d'euros est inscrite en faveur des
réformes statutaires des greffiers en chef et des greffiers (sur le
chapitre 31-90) ;
- 2,7 millions d'euros devraient être consacrés à la
revalorisation indemnitaire en faveur des personnels des greffes ;
- 3,5 millions d'euros sont demandés pour effectuer certains
pyramidages statutaires et réaliser des transformations d'emplois ;
- 11,8 millions d'euros (soit 77 millions de francs) sont destinés
à la mise en place de l'aménagement et de la réduction du
temps de travail.
3. Des moyens de fonctionnement en progression
|
|
2001 |
2002 |
Variations en % |
|
34-05 Dépenses d'informatique |
12.058.954 |
13.469.038 |
11,69 |
|
34-13 Frais d'état civil (ancien) |
1.318.412 |
0 |
-100,00 |
|
36-10 Subvention de fonctionnement |
30.435.110 |
35.677.448 |
17,22 |
|
37-11 Frais de justice |
277.168.924 |
293.191.315 |
5,78 |
|
37-91 réparations civiles |
2.319.971 |
2.319.971 |
0,00 |
|
37-92 Moyens de fonctionnement |
209.480.915 |
216.390.666 |
3,30 |
|
Total |
532.782.286 |
561.048.438 |
5,31 |
Le
chapitre 37-92 (moyens de fonctionnement et de formation)
regroupe les
moyens de fonctionnement de l'ensemble des catégories de juridictions
ainsi que des crédits affectés à des dépenses de
nature diverse (fonctionnement, travaux courants d'entretien immobilier,
véhicules, modernisation, informatique déconcentrée, frais
de déplacement).
Pour 2002, ces crédits augmentent de 3,3 % par rapport à ceux
pour 2001 (soit +6,91 millions d'euros) et s'élèvent à
216,4 millions d'euros (soit 1,4 milliard de francs).
Cette hausse des crédits est destinée à financer
principalement :
- la mise en service de nouveaux bâtiments judiciaires
(1,98 million d'euros) : il s'agit des dépenses
d'exploitation et de maintenance des nouveaux bâtiments de Grenoble,
Moulins, Toulouse, Douai, Rodez, Dunkerque, Besançon et Narbonne ;
- la gratuité de la délivrance des copies pénales
(0,457 million d'euros) ;
- les frais de nourriture des personnes sous main de justice
(0,247 million d'euros). La loi du 15 juin 2000 renforçant la
protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes met
à la charge de l'administration une obligation alimentaire au profit des
personnes en garde à vue, dès lors que les procès-verbaux
d'interrogatoire font apparaître impérativement l'heure à
laquelle les personnes ont pu s'alimenter. A l'issue de la garde à vue,
les frais d'alimentation relèvent du ministère de la justice,
responsable de la personne sous main de justice ;
- la formation initiale et continue des personnels
(3,5 millions d'euros) ;
- les moyens d'accompagnement des créations
d'emplois (0,81 million d'euros) : les 845 créations
d'emplois de magistrat, de fonctionnaire des greffes et de contractuel
induisent un impact financier important sur les coûts de fonctionnement
des juridictions. L'arrivée de ces personnels génère des
besoins en superficie, des dépenses d'installation (notamment en
mobilier) et des coûts supplémentaires de fonctionnement.
A cet égard, votre rapporteur s'interroge sur la faiblesse du
montant prévu pour effectuer lesdits travaux.
Lors de sa mission de
contrôle sur les moyens mis à la disposition dans les services de
la justice du Haut-Rhin, il a pu constater les difficultés auxquelles
étaient confrontées les juridictions pour accueillir de nouveaux
magistrats et fonctionnaires des greffes. Les services sont souvent
déjà très à l'étroit et l'augmentation des
effectifs exige l'engagement de travaux coûteux.
Les crédits de
l'Ecole nationale de la magistrature
(chapitre
36-10) sont en hausse de 17,2 % et passent de 30,4 millions d'euros
à 35,7 millions d'euros (soit 234 millions de francs). Cette dotation de
5,2 millions d'euros se décompose de la manière suivante :
- 487.837 euros pour les moyens de fonctionnement destinés
à financer l'équipement informatique des auditeurs de justice
ainsi que la location de nouveaux locaux pédagogiques et
administratifs ;
- 5,6 millions d'euros de crédits en personnel visant notamment
à renforcer les effectifs de l'ENM. Ainsi, 16 emplois nouveaux sont
créés dont 6 maîtres de conférence et 10
emplois de fonctionnaire. Par ailleurs, afin de ne pas affaiblir
l'équipe des maîtres de conférence à un moment
où le corps des magistrats de l'ordre judiciaire dont ils sont issus
bénéficiera des nouvelles dispositions statutaires et de mesures
d'accompagnement permettant d'améliorer leur déroulement de
carrière, il est prévu d'une part de transformer l'ensemble de
emplois de maître de conférence en emplois de 1
ère
classe et, d'autre part, d'appliquer aux emplois de direction de
l'école un échelonnement indiciaire similaire à celui des
emplois de magistrat. Diverses transformations sont également
prévues afin d'accroître les perspectives d'avancement au sein de
l'école et de garantir une stabilité minimale des personnels en
son sein.
En revanche, une mesure d'économie de 859.512 euros est prévue.
Les frais de justice
(chapitre 37-11) recouvrent principalement, au
profit du traitement individuel de chaque affaire, les prestations
matérielles et de service demandées par les magistrats ou
requises par les procédures.
Ils représenteront en 2002 293,2 millions d'euros (1,9 milliard de
francs), soit une augmentation de 5,78 % (+16,02 millions d'euros) par
rapport à 2001. La baisse annoncée l'année dernière
(-2,1 %) aura donc été de courte durée et les frais
de justice semblent retrouver des taux de croissance proches de ceux des
années antérieures :
1996 : + 7,6 %
1997 : + 7,8 %
1998 : + 8,4 %
1999 : + 6,4 %
Cette augmentation est liée d'une part à des ajustements en
matière d'évolution de la dépense à hauteur de
14,07 millions d'euros et, d'autre part, à des mesures nouvelles pour un
montant d'1,95 million d'euros.
Les mesures d'ajustement sont les suivantes :
- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des
dépenses liées à la justice pénale : + 5,87
millions d'euros ;
- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des
dépenses liées à la justice civile : + 4,69 millions
d'euros ;
- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des
dépenses liées à la justice commerciale : - 1,07
million d'euros ;
- décret n °2000-1261 du 26 décembre 2000 portant
application de l'ordonnance n °2000-218 du 8 mars 2000 et relatif
à la commission de révision de l'état civil à
Mayotte : + 609.796 euros ;
- loi du 15 juin 2000 : indemnisation des personnes ayant
bénéficié d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement
et ayant fait l'objet d'une détention provisoire. : + 3,96 millions
d'euros.
Les mesures nouvelles sont les suivantes :
- revalorisation du tarif des huissiers intervenant au pénal :
+ 2,16 millions de francs ;
- désignation d'un administrateur ad hoc chargé d'assister les
mineurs isolés entrant sur le territoire : + 167.694 euros ;
- provision pour la tarification des frais de réquisition au GIE carte
bancaire et aux fournisseurs d'accès à internet : + 152.449
euros ;
- diminution des frais de la justice commerciale suite à la
réforme de l'article L.627-3 du code de commerce : - 533.572 euros.
Les dépenses en informatique augmentent de 11,7 % et
s'élèvent à 13,47 millions d'euros. Elles seront
consacrées au développement de projets nouveaux ou en cours de
réalisation et à l'extension d'applications existantes
comme :
- un nouveau logiciel pour les tutelles majeurs ;
- une nouvelle application « PACTI » gérant le pacte
civil de solidarité ;
- une rénovation du logiciel traitant les procédures commerciales
en service dans les tribunaux de grande instance.
4. Des crédits d'intervention en hausse
Les crédits d'intervention augmentent de 15,7 % et passent de 256,7 millions d'euros en 2001 à 297,1 millions d'euros en 2002 (soit 1,95 milliards de francs).
Evolution des crédits d'intervention (en euros) entre 2001 et 2002
|
2001 |
2002 |
Variations en % |
|
|
Chapitre 41-11 : Subventions en faveur des collectivités |
8.712.566 |
4.401.126 |
-49,49 |
|
Subventions pour les dépenses des juridictions de l'ordre judiciaire |
8.712.566 |
4.401.126 |
-49,49 |
|
Chapitre 46-01 Subventions et interventions diverses |
12.698.662 |
14.032.210 |
10,50 |
|
Services judiciaires : services déconcentrés |
9.584.184 |
9.810.952 |
2,37 |
|
Services judiciaires : services non déconcentrés |
1.176.154 |
2.282.934 |
94,10 |
|
Fonds d'indemnisation en application de la loi du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques |
0 |
0 |
|
|
Organismes privés ou publics contribuant à la formation professionnelle des avocats |
1.938.324 |
1.938.324 |
0,00 |
|
Chapitre 46-12 : Aide juridique |
235.323.389 |
278.634.155 |
18,40 |
|
Dépenses sans ordonnancement |
33.994.606 |
35.930.709 |
5,70 |
|
Dépenses avec ordonnancement |
201.328.783 |
242.703.446 |
20,55 |
|
Total |
256.734.617 |
297.067.491 |
15,71 |
En réalité, cette hausse globale masque des évolutions
très contrastées :
- les subventions pour les dépenses des juridictions de l'ordre
judiciaire prévues au chapitre 41-11 diminuent de moitié et
s'élèvent à 4,4 millions d'euros. Elles correspondent
essentiellement au remboursement aux collectivités territoriales des
charges afférentes aux emprunts émis.
Pour 2002, la demande de 4,4 millions d'euros se décompose en 3,64
millions d'euros pour les annuités 2001 et 0,76 million d'euros pour les
remboursements anticipés. La politique de remboursement anticipé
des emprunts entamée en 1996 devrait conduire à l'extinction de
la dette de l'Etat vis-à-vis des collectivités territoriales
à la fin de l'exercice 2003 ;
- les subventions aux conseils départementaux d'accès au droit,
aux associations d'aide aux victimes et de contrôle judiciaire et
à la médiation pénale (chapitre 46-01) augmentent de 1,33
million d'euros.
La composition du chapitre 46-01
Les
subventions aux services déconcentrés correspondent aux
subventions accordées aux associations de médiation pénale.
Les subventions aux services non déconcentrés correspondent aux
subventions accordées aux associations d'aide aux victimes d'infraction
pénale.
Les crédits en faveur de l'aide juridique (chapitre 46-12)
augmentent de 18,40 % ( + 43,31 millions d'euros) et
s'élèvent à 278,6 millions d'euros (soit 1,82
milliard de francs).
Une mesure d'ajustement de 39,59 millions d'euros
(près de
260 millions de francs) est destinée à financer les
dispositions du protocole d'accord conclu le 18 décembre 2000 entre le
Garde des Sceaux et les organisations professionnelles représentant la
profession d'avocat. Elles sont mises en oeuvre par le décret
n °2001-52 du 17 janvier 2001 relatif à l'aide
juridictionnelle qui procède à certaines revalorisations des
rétributions d'avocat. De même, le montant de la contribution de
l'Etat à la rétribution de l'avocat intervenant au cours de la
garde à vue a été relevée.
Ces revalorisations interviennent en deux étapes : dès
l'application du décret et au 1
er
janvier 2002. Le coût
du protocole est estimé à 26,22 millions d'euros en 2001 et
à 30,03 millions d'euros en 2002, soit 56,25 millions d'euros au total.
3,72
millions d'euros doivent être consacrés au financement de
nouvelles mesures :
- 2,17 millions d'euros sont destinés à financer l'extension de
l'aide juridique aux procédures disciplinaires des détenus.
-
1,48 million d'euros doivent financer la revalorisation de la
rétribution des avoués pour les missions d'aide juridictionnelle
devant la cour d'appel. La contribution versée jusqu'à
présent est fixée à un montant forfaitaire de 267 euros.
Il est proposé de provisionner une somme de 1,48 million d'euros
afin de revaloriser de 15 % cette rétribution inchangée
depuis 1991 pour tenir compte de la hausse des prix intervenue depuis cette
date.
-
0,08 million d'euros sont destinés à étendre
à la Polynésie, à la Nouvelle-Calédonie et à
Mayotte les décrets du 17 janvier et du 14 juin 2001 modifiant les
décrets relatifs à l'aide juridique.
La composition du chapitre 46-12
Les
dépenses sans ordonnancement sont les dépenses destinées
à financer les frais d'avocats, d'avoués, d'huissiers et
d'experts ainsi que les enquêtes sur l'autorité parentale.
Les dépenses avec ordonnancement correspondent aux dotations aux
CARPA, au financement de la présence d'un avocat à la
première heure de garde à vue et au cours de la médiation
pénale ou de la composition pénale.
5. Une baisse des crédits en matière d'équipement sans conséquence sur le programme pluriannuel d'équipement
Les
autorisations de programme
atteignent 83,85 millions d'euros (550,02
millions de francs) en 2002 contre 116,32 millions d'euros (763 millions
de francs) en 2001
et diminuent de 27,9 % (- 32,47 millions d'euros).
Les crédits de paiement
pour l'équipement
(chapitre 57-60) s'élèvent à
79,27 millions
d'euros
(519,98 millions de francs) en 2002, contre 127,47 millions
d'euros (836,15 millions de francs) en 2001, soit une baisse de 37,81 % (-
48,2 millions d'euros).
Cette baisse des autorisations de programme et des crédits de paiement
n'a pas de conséquence néfaste sur le programme pluriannuel
d'équipement. En effet, une grande partie des sommes affectées
chaque année au budget d'équipement des services judiciaires est
systématiquement reportée. Ainsi, le montant des reports
s'élève actuellement à 50 millions d'euros (328 millions
de francs), à comparer avec les 79 millions d'euros inscrits en loi de
finances pour 2002. Ces ressources combinées devraient permettre
d'assurer en 2002 les ordonnancements et les mandatements
nécessités par l'état d'avancement prévu des
opérations.
L'exemple des sommes affectées à la construction d'un nouveau
tribunal de grande instance à Paris témoigne de la
sous-utilisation des crédits d'équipement par le ministère
de la justice.
La loi de finances rectificative pour 1999 a accordé 53,36 millions
d'euros (350 millions de francs) d'autorisations de programme pour la
construction de cet établissement.
19,81 millions d'euros (soit 130 millions de francs) ont également
été inscrits en crédits de paiement : 7,62 millions
d'euros (49,99 millions de francs) par un arrêté de
répartition du 10 décembre 1999 et 12,19 millions d'euros (80
millions de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001.
Au 31 juillet 2001, 116.357 euros (soit 763.252 francs) de crédits de
paiement seulement ont été consommés sous forme
d'étude de faisabilité !
Jusqu'à présent, les grands types d'action en matière
d'équipement sont réalisées de la manière
suivante :
- d'une part, les petites et moyennes opérations sont supervisées
par les services de la Chancellerie (article 20 du chapitre 57-60) en mode
déconcentré. Ces opérations font l'objet d'un
ordonnancement secondaire à l'exception des juridictions parisiennes.
Les opérations de moins de 1,5 million d'euros sont conduites par
les cours d'appel et pilotées par les antennes régionales de
l'équipement rattachées à direction de l'administration
générale et de l'équipement ; les autres sont
gérées par le bureau des opérations et des études
immobilières. Le budget 2002 prévoit d'affecter
27,4 millions d'euros aux premières opérations et 16,8
millions d'euros en autorisations de programme aux deuxièmes. Les
opérations d'équipement des grandes juridictions parisiennes sont
diligentées par le service immobilier du palais de justice de Paris,
rattaché à la sous-direction de l'action immobilière et de
la logistique. 12,2 millions d'euros d'autorisations de programme seront
consacrés à cet ensemble immobilier pour 2002 ;
- d'autre part, les grandes opérations sont dirigées par la
direction générale au programme pluriannuel d'équipement
(article 30 pour les grandes opérations judiciaires hors juridictions
parisiennes et article 70 pour la construction du nouveau tribunal de grande
instance de Paris).
A compter du 1
er
janvier 2002, un établissement public
administratif, l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du
ministère de la justice, se substituera à la
délégation générale au programme pluriannuel
d'équipement.
Deux articles viennent consacrer cette création dans la nomenclature
budgétaire de la Chancellerie :
- l'article 71 (ex article 30) : Services judiciaires :
opérations sous convention de mandat ;
- l'article 72 (ex-article 70) : Services judiciaires : nouveau
tribunal de grande instance de Paris : opérations sous convention
de mandat.
C. LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens permettant à
l'administration pénitentiaire d'assurer l'exécution des
décisions pénales, à savoir :
- la prise en charge, au sein des établissements pénitentiaires,
des personnes en détention provisoire ou condamnées à une
peine privative de liberté ;
- la prise en charge, par les services pénitentiaires d'insertion et de
probation, des personnes relevant des actions de surveillance et d'assistance
en milieu ouvert.
Les crédits des services pénitentiaires devraient atteindre
1,38 milliard d'euros (soit 9,05 milliards de francs) en 2002, en
progression de 9,7 % par rapport à l'année dernière
(soit + 122,51 millions d'euros).
1. Une augmentation des crédits de personnel
Les
crédits de personnel progressent de 9,28
%
pour atteindre
834,06 millions d'euros (soit 5,47 milliards de francs) en 2002.
En 2002, 1525 nouveaux emplois
sont inscrits pour un montant de 43,87
millions d'euros, dont :
- 1.221 emplois de surveillance : 1.101 emplois de surveillants,
92 premiers surveillants et 28 chefs de services
pénitentiaires ;
- 118 emplois de personnel d'insertion et de probation ;
- 110 emplois de personnel administratif ;
- 40 emplois de personnel de direction ;
- 32 emplois de personnel technique ;
- 4 emplois de contractuel.
Lors de l'audition de la ministre de la justice par la commission des finances
sur le projet de budget 2002, celle-ci a admis que sur les
1.221 créations d'emplois de surveillant, 700 au moins visaient
à compenser la réduction du temps de travail liée à
l'application de la loi sur l'aménagement et la réduction du
temps de travail.
Sont transférés de l'administration pénitentiaire vers
l'administration générale 7 emplois d'assistant de service social
et 3 emplois d'assistant de service social principal.
* Les mesures intéressant les personnels
La réforme du statut des chefs de service pénitentiaire sera
achevée en 2002 pour un coût de 2,8 millions d'euros. Compte tenu
des provisions obtenues lors des exercices précédents (838.469
euros), le coût total de cette réforme s'élève
à 3,63 millions d'euros.
Une provision de 0,457 million d'euro est inscrite au projet de loi de finances
pour 2002 en faveur de la réforme statutaire des personnels de direction.
Par ailleurs, 0,25 million d'euros sont inscrits pour effectuer les
repyramidages statutaires et les transformations d'emplois liés aux
besoins des services.
La prime de sujétions particulières des personnels administratifs
et de service est transformée en une prime de sujétions
spéciales des personnels administratifs et de service dont le montant
est intégré dans le calcul des droits à pension. Lors de
la signature du protocole d'accord du 18 octobre 2000, 1,07 million
d'euros avait été obtenu à ce titre. Pour 2002, cette
mesure indemnitaire coûte 0,762 million d'euros.
Par ailleurs, il est demandé un abondement des crédits
indemnitaires de 20,25 millions d'euros (soit 132,86 millions de francs) afin
de financer les heures supplémentaires et les astreintes dans le cadre
de la loi sur l'aménagement et de la réduction du temps de
travail.
Il convient de remarquer qu'est créée une modulation assujettie
à une condition de « qualité du service
rendu » dans le dispositif réglementaire de l'indemnité
pour charges pénitentiaires allouées aux personnels de
surveillance ainsi qu'aux personnels administratifs et techniques de
l'administration pénitentiaire.
Cette mesure devrait contribuer
à lutter contre l'absentéisme et à remobiliser les
fonctionnaires dans l'exercice de leurs missions.
*
L'école nationale de l'administration pénitentiaire
Les crédits de l'école nationale de l'administration
pénitentiaire augmentent de 1,69 million d'euros et
s'élèvent à 21,93 millions d'euros (143,9 millions de
francs).
Afin de prendre en compte la montée en charge des effectifs
d'élèves, l'ENAP devrait bénéficier de 8 postes
supplémentaires et de la transformation de dix emplois. Le coût de
ces mesures est évalué à 1,07 million d'euros.
Par ailleurs, 0,51 million d'euros est consacré à des mesures
d'ajustement comme la prise en compte de l'incidence des revalorisations du
point de la fonction publique ou encore l'ajustement des crédits en
vue du financement de la réforme des chefs de service
pénitentiaire et de la revalorisation indemnitaire des personnels
administratifs.
2. Une progression des moyens matériels
Evolution des crédits de fonctionnement
(en euros)
|
2001 |
2002 |
Variations en % |
|
|
Chapitre 34-05 : Dépenses d'informatique et de télématique |
8.031.159 |
7.515.279 |
-6,42 |
|
Chapitre 36-10 : Subvention de fonctionnement aux établissements publics et aux budgets annexes |
20.243.276 |
21.936.972 |
8,37 |
|
Ecole nationale de l'administration pénitentiaire |
20.243.276 |
21.936.972 |
8,37 |
|
Chapitre 37-23 : Services pénitentiaires : dépenses de santé des détenus |
68.719.642 |
72.378.418 |
5,32 |
|
Dépenses de santé non déconcentrées |
49.119.620 |
52.778.396 |
7,45 |
|
Dépenses de santé déconcentrées |
19.600.022 |
19.600.022 |
0,00 |
|
Chapitre 37-91 : Réparations civiles |
1.109.676 |
1.109.676 |
0,00 |
|
Chapitre 37-98 : Moyens de fonctionnement et de formation |
329.474.390 |
338.743.828 |
2,81 |
|
Etablissements et services : crédits non déconcentrés |
121.840.443 |
112.742.820 |
-7,47 |
|
Etablissements et services : crédits déconcentrés |
207.519.610 |
225.886.671 |
8,85 |
|
Service de l'emploi pénitentiaire |
114.337 |
114.337 |
0,00 |
|
Total |
427.578.143 |
441.684.173 |
3,30 |
Les
crédits de fonctionnement augmentent de 3,3 % (soit
+ 14,1 millions d'euros) et s'élèvent à 441,68
millions d'euros (2,9 milliards de francs). Ils sont répartis sur cinq
chapitres :
-
le chapitre 34-05
(Dépenses d'informatique et de
télématique), dont les crédits diminuent par rapport
à 2001 et s'élèvent à
7,51 millions de
d'euros
. ;
-
le chapitre 36-10
(Subvention de fonctionnement aux
établissements publics et budgets annexes), qui fixe le montant de la
subvention versée à l'école nationale de l'administration
pénitentiaire. Elle s'élève à
21,94 millions
d'euros
;
-
le chapitre 37-23
(Services pénitentiaires, dépenses de
santé des détenus), qui dispose de
72,38 millions
d'euros
de crédits pour 2002, soit une augmentation de
3,7 millions d'euros par rapport à 2001 en raison d'un transfert de
crédits du chapitre 37-98 article 20 vers le chapitre 37-23 article 50
correspondant à la prise en charge sanitaire des personnes
détenues ;
-
le chapitre 37-98
(Services pénitentiaires, moyens de
fonctionnement et de formation) qui dispose de
338,74 millions d'euros en
2002, contre 329,47 millions d'euros en 2001, soit une augmentation de 9,27
millions d'euros.
En réalité, cette hausse globale cache des évolutions
contrastées.
Trois mesures négatives interviennent :
- une mesure de - 4,42 millions d'euros liée à la diminution des
flux d'entrées de la population carcérale ;
- une mesure de transfert d'un montant de - 3,66 millions d'euros du chapitre
37-98 vers le chapitre 37-23 ;
- une mesure de - 0,865 million d'euros au profit de l'agence de maîtrise
d'ouvrage.
Par ailleurs, le chapitre 38-97 est abondé de 987.150 euros afin de
tenir compte de l'inflation dans la fixation du coût de détention
et de 87.658 euros en raison d'un transfert de crédits du chapitre
37-92 lié aux relogements de certains services d'insertion et de
probation.
Une mesure nouvelle de 16,69 millions d'euros (109,5 millions de francs) est
également inscrite au chapitre 37-98 afin de financer trois types
d'action :
-
l'amélioration des conditions de détention
(4,57
millions d'euros) : il s'agit de mettre aux normes les quartiers
disciplinaires, notamment par l'installation de détecteurs de
fumée et de dispositifs de désenfumage ; d'améliorer
l'entretien des équipements et des installations et de renforcer
l'hygiène individuelle et collective en cloisonnant les toilettes dans
les cellules ;
- l'amélioration de la prise en charge des personnes placées
sous main de justice
: cinq mesures sont proposées. D'abord,
les rémunérations des détenus classés au service
général seront valorisées. Il est également
prévu de développer des actions spécifiques de
réinsertion pour les publics en grande difficulté et de recentrer
les mesures de placement à l'extérieur sur les publics les plus
en difficulté. Ensuite, devraient être développés
les alternatives à l'incarcération, les aménagements de
peine et le placement à l'extérieur des personnes détenues
âgées ayant subi une longue peine de prison. Enfin un effort
particulier en matière de distribution systématique de produits
d'hygiène à tous les détenus devrait être
accompli ;
- l'amélioration du fonctionnement des services à travers
notamment l'aménagement de 18 services pénitentiaires d'insertion
et de probation qui quitteront les juridictions dans lesquelles ils sont
actuellement hébergés.
Votre rapporteur tient cependant à faire remarquer que si les
dépenses liées à l'entretien des établissements
pénitentiaires progressent depuis quelques années, elles
demeurent très insuffisantes pour entretenir un parc immobilier
vétuste et laissé à l'abandon pendant des
décennies
.
En 2000, les crédits de fonctionnement consacrés à la
maintenance représentaient 10,06 € (66 francs) par m2 pour le
parc classique contre 17,07 € (112 francs) pour le parc
« 13000 ». Les crédits du parc classique sont
essentiellement consacrés à une maintenance corrective alors que
ceux du parc « 13000 » sont utilisés pour 60 %
dans le cadre d'une maintenance préventive.
Le déficit de maintenance est évalué à 21,34
millions d'euros (140 millions de francs) annuels, soit 304,9 millions
d'euros (soit 2 milliards de francs) pour les quinze dernières
années.
Il en résulte la nécessité de réaliser à une
fréquence anormalement élevée de gros travaux d'entretien
dont les dépenses sont supportées sur le titre V. Or, les
crédits affectés sur ce titre sont structurellement
sous-consommés en raison des délais importants existant entre la
décision d'entreprendre la construction ou la réhabilitation d'un
établissement et le lancement de l'opération
arrêtée. Il serait donc plus opportun d'augmenter les
crédits du chapitre 37-98 afin d'assurer correctement la maintenance des
établissements pénitentiaires.
3. L'absence de visibilité du programme immobilier pénitentiaire
Pour
2002,
les autorisations de programme atteignent 259,16 millions
d'euros
(1,7 milliard de francs) contre 281,12 millions d'euros en
2001 (soit une baisse de 7,8 %). En revanche,
les crédits de
paiement s'élèvent à 102,82 millions d'euros (674
millions de francs)
, contre 65,42 millions d'euros l'année
précédente, soit une progression de 37,4 millions d'euros (+
57,1 %).
Ces crédits ont vocation à financer de nombreux programmes de
construction :
- le programme de construction des six établissements
pénitentiaires (Séquedin, Seysses, Le Pontet, Liancourt, La
Farlède et Chauconin). L'annonce de ce programme de construction a
été faire en 1998. A l'heure actuelle, seulement la construction
de deux établissements (Seysses et Le Pontet) a été
lancée. Celles de Liancourt, Sequedin et La Farlède devraient
débuter à la fin de l'année et celle de Chaucunin au
premier trimestre 2002. Les bâtiments devraient être achevés
entre le 3ème trimestre 2002 et le 1
er
trimestre
2004 ;
- le deuxième programme de construction de six établissements
(Saint-Denis de la Réunion, Lyon, Nice, Nancy, Le Mans et Basse-Terre en
Guadeloupe). La construction d'une nouvelle maison d'arrêt à
Saint-Denis avait déjà été annoncée
l'année précédente. Le calendrier prévisionnel de
cette opération fourni par la Chancellerie donne une idée des
délais d'exécution.
Le calendrier prévisionnel de la construction de Saint-Denis de la Réunion
Mise en
place du jury du concours : 2001
Désignation du maître d'oeuvre : 1er semestre 2002
Permis de construire : 1er semestre 2003
Début des travaux : 1er semestre 2004
Livraison de l'établissement : 2ème trimestre 2006
Il apparaît ainsi que les travaux ne commenceront pas avant 2004.
Pourtant, 15 millions d'euros (100 millions de francs) ont
été attribués au budget de la Chancellerie par
arrêté de répartition en date du 10 décembre 1999
destinés à financer la construction du nouvel
établissement de Saint-Denis de la Réunion ;
- l'aménagement de nouveaux quartiers des mineurs
(60 établissements sont concernés) ;
- la construction de places de semi-liberté et de centres pour peine
aménagées. La création de ce nouveau type
d'établissement a été annoncée en conseil des
ministres le 8 avril 1998. Une expérimentation sur trois sites a
été décidée, à savoir l'ancien centre
pénitentiaire de Metz-Barrès, l'ancienne prison hôpital de
Marseille-Baumettes et l'actuel centre de semi-liberté de Villejuif. En
ce qui concerne le premier établissement, les travaux devraient
commencer au troisième trimestre 2001, pour une durée
prévisionnelle de 12 mois. Une aile du centre pour peine
aménagée des Baumettes devrait être achevée en
décembre 2001, ce qui devrait permettre une ouverture partielle en
janvier 2002. L'ouverture totale est envisagée pour le second trimestre
2002. enfin, la construction du centre pour peine aménagée de
Villejuif devrait débuter à la fin de l'année 2001, pour
une mise en service en décembre 2002 ;
- les programmes de rénovation du reste du parc et d'adaptation à
l'encellulement individuel. Deux programmes doivent être
distingués, à savoir la rénovation des cinq grandes
maisons d'arrêt et celle des autres établissements
pénitentiaires. La rénovation de Fleury-Mérogis, Fresnes,
Paris-La Santé, Marseille-Baumettes et Loos-lès-Lille a
été annoncée en 1998. Toutefois, le début des
opérations ne devrait pas commencer avant 2003/2004 tandis que la
réalisation des travaux s'étalera sur près de 10 ans.
Quant à la rénovation du parc classique, une liste des
établissements récents et des établissements anciens a
été dressée puis le programme sera déployé
par tranches annuelles successives d'établissements, au regard des
ressources financières mises à la disposition des lois de
finances et des capacités des directions régionales à
suivre ces dossiers.
Le projet de carte pénitentiaire
L'administration pénitentiaire affine actuellement sa
nouvelle carte pénitentiaire. Celle-ci a été
élaborée à partir de la méthodologie suivante :
1/ L'administration pénitentiaire a évalué ses besoins de
construction de cellules nouvelles pour répondre à la norme de
l'encellulement individuel pour chaque détenu. Aux 45 000 places de
détention (qui existent aujourd'hui) pour 45 000 détenus, il
s'agit de disposer de 45 000 cellules pour 45 000 détenus. Le
déficit constaté à ce jour est d'environ 8 000 cellules.
Après l'ouverture de 6 établissements du programme 4000 (dont
ceux de Lyon, Nice, Le Mans, et Nancy) et la rénovation des 5 grandes
maisons d'arrêt, ce déficit sera d'environ 4 832 cellules.
2/ L'administration pénitentiaire a évalué ce besoin par
catégorie d'établissement (maison d'arrêt et centre de
détention) et par direction régionale. Il est apparu un
déficit de 6 900 cellules en centres de détention et un
excédent de 2 000 cellules en maisons d'arrêt. Des
requalifications d'établissements devraient donc être
envisagées. Des forts déficits ont été
constatés dans les directions régionales de Lyon, Rennes,
Toulouse....
3/ L'administration pénitentiaire a rapproché cette
évaluation de la réalité des établissements
pénitentiaires en analysant la situation de chaque établissement
(nombre de cellules et nombre de détenus) pour avoir une approche
pragmatique de la localisation des besoins et une analyse sur la
faisabilité d'adaptation du parc existant.
4/ Une analyse spécifique sur le besoin de places de détention
dans les maisons centrales a été menée
simultanément.
5/ Au regard de ces informations, l'administration a pu élaborer une
carte du parc immobilier et notamment faire des projections sur les
établissements vétustes et peu fonctionnels dont l'avenir est
incertain et sur le nombre d'établissements qui serait nécessaire.
6/ Ces projections doivent être confirmées ou modifiées
dans le cadre d'une discussion et d'une concertation avec les responsables des
services déconcentrés et des organisations professionnelles, sous
l'égide des directeurs régionaux des services
pénitentiaires. Elles feront l'objet d'une concertation
spécifique avec les élus locaux au début de l'année
prochaine, sous l'égide des préfets.
La Garde des Sceaux a annoncé, le 24 octobre 2001, la construction de 7
maisons d'arrêt et de 28 établissements pour peines dont 5 maisons
centrales.
Ces nouveaux établissements devront être implantés dans 8
des 9 directions régionales de l'administration
pénitentiaire selon la répartition suivante :
- Bordeaux : 1 maison d'arrêt et 3 établissements pour peines,
- Dijon : 2 établissements pour peine,
- Lille : 1 maison d'arrêt et 4 établissements pour peines
dont 1 maison centrale,
- Marseille : 1 maison centrale,
- Paris : 6 établissements pour peines dont 1 maison centrale,
- Rennes : 2 maisons d'arrêt et 4 établissements pour peines
dont 1 maison centrale,
- Toulouse : 2 maisons d'arrêt et 3 établissements pour peine.
Votre rapporteur regrette que le gouvernement refuse d'encadrer ces
programmes de construction et de rénovation dans une loi de programme.
En effet, le Parlement ne dispose pas d'une vue d'ensemble sur les travaux
d'équipement engagés ou programmés. L'important
décalage entre l'annonce d'une construction et sa réalisation
renforce encore l'opacité des décisions prises au niveau
gouvernemental.
Chaque année, des milliards sont annoncés pour réhabiliter
le parc pénitentiaire français, mais l'absence de loi de
programme définissant le montant total des opérations et un
calendrier prévisionnel ne permet pas de suivre l'utilisation de ces
crédits.
Or, la gestion par le gouvernement des crédits d'équipement rend
le contrôle du Parlement particulièrement nécessaire.
Evolution
des ressources et des emplois en matière de crédits
d'équipement
de l'administration pénitentiaire
(en euros)
|
|
Ressources |
Emplois |
Consommation des crédits (en %) |
|
Année : 1997 |
|||
|
Reliquat sur gestion précédente |
103.689.405 |
||
|
Loi de finances initiale |
289.000.000 |
||
|
Loi de finances rectificative |
18.000.000 |
||
|
Gel ou annulation |
0 |
||
|
Total au 31.12.1997 |
412.520.364 |
365.063.600 |
88,49% |
|
Année : 1998 |
|||
|
Reliquat sur gestion précédente |
75.715.712 |
||
|
Loi de finances initiale |
278.000.000 |
||
|
Loi de finances rectificative |
|||
|
Gel ou annulation |
-8.000.000 |
||
|
Total au 31.12.1998 |
372.718.187 |
238.203.428 |
63,91% |
|
Année : 1999 |
|||
|
Reliquat sur gestion précédente |
157.174.868 |
||
|
Loi de finances initiale |
238.000.000 |
||
|
Loi de finances rectificative |
100.000.000 |
||
|
Gel ou annulation |
5.724.490 |
||
|
Total au 31.12.1999 |
802.104.020 |
303.221.013 |
37,80% |
|
Année : 2000 |
|||
|
Reliquat sur gestion précédente |
499.898.926 |
||
|
Loi de finances initiale |
595.300.000 |
||
|
Loi de finances rectificative |
100.000.000 |
||
|
Gel ou annulation |
|||
|
Total au 31.12.2000 |
1.198.408.926 |
426.617.647 |
35,60% |
|
Année : 2001 |
|||
|
Reliquat sur gestion précédente |
808.062.645 |
||
|
Loi de finances initiale |
427.150.000 |
||
|
Loi de finances rectificative |
|||
|
Gel ou annulation |
-33.653.583 |
||
|
Total au 31.06.2001 |
1.201.559.062 |
332.302.164 |
27,66% |
Ce
tableau témoigne d'un effort croissant en faveur de l'équipement
de l'administration pénitentiaire puisque le montant des crédits
de paiement a triplé entre 1997 et 2001.
Parallèlement, le taux de consommation des crédits a
chuté
: alors qu'il atteignait plus de 88 % en 1997, il
s'est élevé à 35,6 % en 2000. Ce décalage n'a
pas été pris en compte puisque les crédits de paiement ont
continué d'être augmentés non seulement en loi de finances
initiale, mais également en loi de finances rectificative.
En conséquence, la part des reports dans le montant total des
crédits a augmenté chaque année : en 2000, elle
représente 49,7 % de l'ensemble des crédits et en 2001,
67,3 % !
Les causes de ce décalage entre les crédits votés et les
crédits consommés sont connus. Elles sont liées aux
délais d'exécution des opérations et à la lourdeur
des procédures. Toutefois, l'absence de loi de programme permet au
gouvernement de demander chaque année des crédits
supplémentaires pour annoncer de nouvelles constructions alors
même que ces dernières n'interviendront pas avant plusieurs
années.
Ces effets d'annonce sont contraires à une gestion
rigoureuse des crédits qui devrait se traduire par l'inscription d'abord
de crédits pour les études de faisabilité puis, le moment
venu, des crédits pour la construction des établissements.
Il convient de remarquer que l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux
du ministère de la justice sera également chargée de la
rénovation des établissements pénitentiaires. Votre
rapporteur se félicite de la création de cet établissement
public qui avait été demandée par la commission
d'enquête du Sénat sur les conditions de détention.
Toutefois, il regrette qu'aucun parlementaire ne siège dans le conseil
d'administration de cet établissement, ce qui aurait permis, en
l'absence de loi de programme, d'associer le Parlement au choix des
établissements à rénover et à reconstruire et de
contrôler l'utilisation des deniers publics.
D. LES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Les
crédits des services de la protection judiciaire de la jeunesse
(PJJ) dans le projet de budget 2002 enregistrent une légère
augmentation de 1 % pour atteindre 539,7 millions d'euros
(3,5
milliards de francs) en crédits de paiement
. La part relative de la
PJJ dans le budget de la justice diminue et passe de 12,05 % en 2001
à 11,51 % en 2002.
Toutefois, cette faible hausse est la résultante de deux tendances
opposées. Les crédits du secteur habilité (chapitre 37-33)
diminuent de 3,5 % et s'élèvent à 238,2 millions
d'euros (1.562,5 millions de francs) en 2002 contre 246,7 millions d'euros en
2001. Au contraire, les crédits consacrés au secteur public
augmentent de 4,8 % et s'élèvent à 301,5 millions
d'euros (1.977,7 millions de francs).
La diminution des crédits alloués au secteur habilité vise
à prendre en compte la consommation réelle des crédits en
2001, qui a été inférieure aux prévisions. Cette
mesure d'ajustement n'aura aucun effet sur l'exécution des politiques.
1. La poursuite du renforcement des effectifs
Les
crédits affectés aux dépenses en personnel progressent de
6,27 % (+ 13,67 millions d'euros) et s'élèvent
à 231,89 millions d'euros (1,52 milliard de francs).
300 emplois sont créés
(380 avaient été
créés en 2000 et en 2001), dont 150 éducateurs, 33
directeurs, 17 psychologues, 15 agents techniques d'éducation, 17
secrétaires administratifs, 10 professeurs techniques,
5 infirmiers, 1 surveillant chef des services médicaux, 40 adjoints
administratifs, 8 attachés et 4 contractuels.
Votre rapporteur regrette que la Chancellerie n'ait pas voulu fournir
d'éléments chiffrés précis sur le nombre d'emplois
créés en 2002 qui servira à compenser la réduction
du temps de travail liée à l'application de la loi sur
l'aménagement et la réduction du temps de travail.
5 emplois des services de la PJJ (un directeur départemental,
3 attachés et un agent contractuel) sont transférés
à l'administration centrale.
En outre seront prises avec le ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie les mesures nécessaires pour pouvoir lancer
en cours d'année 2002 les concours (à savoir l'autorisation de
recrutements anticipés à hauteur de 300 agents), pour
l'essentiel dans la filière éducative, qui permettront de
poursuivre les recrutements annoncés au cours des exercices
antérieurs. Ces emplois sont en effet indispensables pour éviter
une rupture soudaine dans la montée en charge attendue de
l'activité des directions de la PJJ, particulièrement dans les
services nouvellement créés comme les centres de placement
immédiat par exemple.
En outre,
les personnels bénéficieront de plusieurs mesures
indemnitaires, pour un montant total de 3,17 millions d'euros (soit
20,89 millions de francs) :
- 1,165 million d'euros doivent financer l'achèvement de la
réforme du statut des chefs de service éducatif ;
- deux provisions respectivement de 600.000 euros et 0,38 million d'euros sont
inscrites en faveur des réformes statutaires des directeurs et des
agents techniques d'éducation ;
- 1,1 million d'euros visent à financer des pyramidages statutaires et
des transformations d'emplois liées aux besoins des services ;
- trois mesures indemnitaires sont prévues dans le budget 2002 :
respectivement 1,68 million d'euros et 0,215 million d'euros doivent servir
à revaloriser les indemnités des personnels et l'indemnité
de nuit en faveur des agents techniques d'éducation.
Enfin, 1,829
million de francs accompagnent la mise en oeuvre de la loi sur
l'aménagement et la réduction du temps de travail.
2. La baisse des dépenses de fonctionnement
Les crédits affectés aux dépenses de fonctionnement s'élèvent en 2002 à 300,92 millions d'euros (1,97 milliard de francs) contre 306,86 millions d'euros en 2001, en baisse de 1,93 %.
Evolution des crédits de fonctionnement
(en euros)
Ces crédits sont répartis entre le secteur public et le secteur
associatif.
Les jeunes pris en charge par le secteur public sont majoritairement des
mineurs délinquants (environ 65 % des prises en charge).
Les jeunes pris en charge par le secteur associatif financé par les
budgets des départements sont surtout des mineurs en danger. Les prises
en charge des mesures de protection judiciaire de la jeunesse dans le secteur
associatif financées par le budget du ministère de la justice
concernent essentiellement des jeunes majeurs en difficulté et, par
ailleurs, des mineurs délinquants.
Les crédits accordés au secteur associatif
sont
regroupés dans le chapitre 37-33 (Prestations effectuées par le
secteur habilité ou conventionné).
Ils diminuent de
3,45 % et s'élèvent à 238,2 millions d'euros
(1.562,49 millions de francs). Ils servent à financer la prise en
charge des mineurs délinquants aussi bien dans les
centres
éducatifs renforcés
qu'en dehors de ces structures, les
mesures de réparation pénale ainsi que le développement
des mesures d'investigation et d'orientation éducative.
Le secteur associatif fait l'objet d'une mesure négative d'ajustement de
-10,02 millions d'euros pour tenir compte de l'évolution réelle
de ses dépenses. Parallèlement, il bénéficie d'une
dotation supplémentaire de 1,52 million d'euros pour l'ouverture de
six nouveaux centres éducatifs renforcés.
Par ailleurs, le secteur public disposera de 62,27 millions d'euros
regroupés dans le chapitre 34-34 pour, notamment :
- le développement d'activités d'insertion professionnelle
(0,6 million d'euros) ;
- le développement d'activités sportives (0,15 million
d'euros) ;
- le développement des classes relais (0,08 million d'euros) ;
- l'organisation d'activités de jour en faveur des mineurs
(0,38 million d'euros) ;
- la formation du personnel de la PJJ (1,03 million d'euros).
3. Les mesures en faveur de l'équipement
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en autorisation de programme (contre 15,24 millions d'euros en 2001) et 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) en crédits de paiement (contre 5,49 millions d'euros en 2001) afin d'entretenir et de moderniser le patrimoine immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse et de poursuivre la création de centres de placement immédiat et de centres éducatifs renforcés.
E. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Le budget des juridictions administratives (le Conseil d'Etat, sept cours administratives d'appel, trente-cinq tribunaux administratifs et un conseil du contentieux à Wallis et Futuna) devrait atteindre, en 2002, 142,82 millions d'euros (936,84 millions de francs) en crédits de paiement, soit une progression de 4,74 % par rapport à l'année dernière.
1. Une augmentation des effectifs
Les
dépenses en personnel sont en hausse de 7,28 %
(+ 7,78 millions d'euros) et atteignent 114,59 millions d'euros
(751,66 millions de francs).
86 postes supplémentaires
sont inscrits au projet de budget 2002
dont
40 emplois de magistrats,
40 emplois de fonctionnaires
dans
les tribunaux administratifs et les cours d'appel et
6 fonctionnaires
au
conseil d'Etat.
Le projet de budget pour 2002 comporte la transformation de 43 emplois
d'agent administratif en adjoints administratifs, qui constitue la
deuxième tranche d'un plan de transformation sur trois années
entamé en 2001.
Les mesures concernant les personnels des juridictions administratives
s'élèvent à 1,8 million d'euros et visent notamment
à améliorer l'indemnisation des astreintes, des permanences et
des interventions effectuées non seulement par les agents de greffe des
tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, mais
également par les agents du conseil d'Etat pour le traitement du
contentieux soumis au juge des référés statuant en
urgence.
2. Les moyens de fonctionnement en légère hausse
Les
crédits de fonctionnement sont en hausse de 2,1 % (soit
+ 0,49 millions d'euros) et s'élèvent à
23,69 millions d'euros (155,4 millions de francs).
Les crédits informatiques
(chapitre 34-05) bénéficient
de 0,23 million d'euros de mesures nouvelles afin d'assurer la
continuité du fonctionnement des systèmes d'information par la
maintenance corrective et évolutive des applications en production et
par la maintenance et le renouvellement des équipements en place.
Les moyens généraux des services (chapitre 34-51) sont
majorés de 259.163 euros.
3. La poursuite des travaux d'équipement
Les
crédits du titre V
s'élèvent à
6,4 millions d'euros
(42 millions de francs) en
autorisations de programme
en 2002 (soit - 2,09 % par rapport
à 2001) et à
4,27 millions d'euros (28 millions de
francs) en crédits de paiement (soit une baisse de 22,02 % par
rapport à 2001)
.
Les autorisations de programme sont destinées à financer les
travaux de désamientage du tribunal administratif de Lyon, les travaux
de restructuration et d'aménagement du tribunal administratif de
Marseille, le relogement du tribunal administratif de Melun pendant les travaux
de rénovation intérieure, l'acquisition du tribunal administratif
de Nancy, les travaux en vue du relogement du tribunal administratif de Rouen,
le relogement du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion et
la transformation du conseil du contentieux à Wallis et Futuna en
tribunal administratif.