EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 20 novembre sous la présidence de
M. Alain Lambert, président
, la Commission a
procédé à
l'examen des crédits du budget de
l'agriculture et de la pêche pour 2002 et des articles 57 à 60
rattachés
, sur le rapport de
M. Joël Bourdin, rapporteur
spécial
.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a d'abord
indiqué que pour 2002, le budget du ministère de l'agriculture et
de la pêche s'élevait à 5,102 milliards d'euros (33,47
milliards de francs), soit un montant quasi stable par rapport aux dotations
votées pour 2001 (- 0,08 %).
Toutefois, il a souligné la nécessité de tenir compte des
modifications de la structure budgétaire intervenant cette année
et notamment de la budgétisation des crédits auparavant inscrits
sur le compte d'affectation spéciale n° 902-19 « Fonds
national des Haras et des activités hippiques », à
hauteur de 32 millions d'euros, si bien que, au total, à
périmètre constant, le budget de l'agriculture et de la
pêche diminuait en réalité de 0,7 % entre 2001 et 2002.
Il s'est dès lors étonné de ce que, dans le contexte
actuel de crise sans précédent du secteur agricole, le budget du
ministère de l'agriculture et de la pêche fût un des seuls
budgets en diminution cette année.
S'agissant du détail des crédits inscrits à ce budget, il
a proposé aux membres de la commission de s'en remettre à sa note
de présentation et a souhaité faire part des principales
observations que lui avait inspirées l'analyse de ce budget.
Il a tout d'abord rappelé que lors de la présentation du budget
de son ministère pour 2002, le Ministre de l'agriculture et de la
pêche avait développé
quatre axes prioritaires
:
1 - la qualité et la sécurité des produits
alimentaires ;
2 - la multifonctionnalité de l'agriculture et de la forêt ;
3 - le soutien des filières et la régulation des
marchés ;
4 - la formation et la recherche.
Il a indiqué qu'il lui était apparu en analysant les
crédits destinés à financer chacune de ces
priorités que le budget de l'agriculture et de la pêche
était cette année beaucoup plus destiné à
répondre à certaines attentes et craintes de la
société dans son ensemble (sécurité sanitaire et
alimentaire, multifonctionnalité de l'agriculture) qu'à apporter
des réponses aux préoccupations des agriculteurs et aux crises
sans précédent que traversent certains secteurs. Aussi
légitimes fussent les attentes de la sociétés à cet
égard, il lui a semblé que le budget de l'agriculture et de la
pêche devait avant tout apporter une aide aux agriculteurs en
détresse et aux secteurs d'activité en crise.
À cet égard, il a déclaré que les mesures
d'accompagnement des secteurs en crise ne lui étaient pas apparues
suffisantes dans ce projet de budget pour 2002.
Il a évoqué notamment le cas de la filière bovine en
constatant qu'elle se trouvait aujourd'hui dans une situation dramatique. Il a
indiqué que des mesures efficaces en faveur de la sécurité
sanitaire et alimentaire, notamment la décision d'interdire totalement
l'usage des farines animales dans l'alimentation animale et la mise en place
d'un système d'épidémio-surveillance efficace, avaient
certes été prises par le gouvernement mais que les
éleveurs dans leur grande majorité restaient confrontés
à de graves difficultés financières.
Il a indiqué que la chute des cours, couplée à la
fermeture des débouchés pour les animaux avaient
entraîné des pertes de revenu très importantes dans les
exploitations et les éleveurs de race à viande étaient les
plus pénalisés avec une chute des prix proche de 30 % sur les
broutards par exemple. Il a également évoqué le cas des
vaches de race allaitante, elles aussi désormais concernées par
la chute des cours de la viande. Il en a conclu que les éleveurs
étaient confrontés à de graves difficultés de
trésorerie et qu'une exploitation sur quatre était aujourd'hui
menacée de faillite dans le secteur allaitant.
Il a rappelé qu'en octobre 2001, le ministre de l'agriculture,
Jean Glavany, avait présenté un plan de soutien aux
éleveurs touchés par la crise, en raison notamment du constat
d'échec des mesures communautaires mises en place (programme de retrait
pour destruction et programme d'achat spécial). Il a indiqué que
les principales mesures annoncées avaient consisté dans des
mesures de gestion du marché et dans une politique des prix et de la
consommation. Mais il a estimé que les mesures relatives à la
situation financière des éleveurs avaient été
décevantes. S'agissant par exemple des difficultés des
éleveurs en termes de revenu et de trésorerie, il a relevé
que le ministre avait annoncé qu'un travail d'évaluation
était en cours pour mesurer et identifier au mieux les
difficultés réelles et les catégories d'éleveurs
les plus touchés. Mais il s'est inquiété de ce que les
résultats de cette évaluation ne fussent connus qu'en toute fin
d'année. Il a insisté sur la nécessité de mettre en
place d'urgence un plan d'accompagnement des éleveurs, qui pourrait
prendre la forme d'une aide directe complémentaire versée
à la vache allaitante ou de remises d'annuité pour les emprunts.
Dans un second temps,
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
a
évoqué les difficultés d'un autre secteur en crise, celui
de la viticulture. Il a estimé que ce secteur aurait
mérité plus d'attention de la part du budget du ministère
de l'agriculture et de la pêche pour 2002.
Il a rappelé que le secteur de la viticulture était
confronté depuis deux à trois ans à une crise importante
résultant notamment d'une désaffection des consommateurs
français (baisse de 5 millions d'hectolitres de la consommation en trois
ans) touchant tant les vins de table que les vins à appellation
d'origine contrôlée, d'un accroissement de la concurrence
internationale exercée par les nouveaux producteurs des pays
émergents ainsi que d'un accroissement de l'offre française et
communautaire. Il a indiqué que la consommation en France et en Europe
régressait et que les perspectives de croissance du marché
mondial ne permettaient pas de compenser à court terme ces pertes de
débouchés. Il a ajouté que la filière devait
continuer à adapter l'offre quantitative et qualitative, et faire face
à une concurrence internationale de plus en plus vive en conciliant une
meilleure productivité et un développement de la qualité.
En outre il a estimé que des mesures de dégagement du
marché notamment étaient nécessaires afin de permettre
à celui-ci de se rétablir et d'offrir des prix
rémunérateurs aux producteurs alors même que la nouvelle
organisation commune de marché (OCM) vitivinicole était
entrée en vigueur le 1
er
août 2000. A cet égard,
il a estimé que le volet gestion de marché de la nouvelle OCM
devait être revu à la lumière du nouveau contexte
communautaire et international de retour à des excédents de vins
de table.
De même il a déclaré que la restructuration de l'aval de la
filière, aujourd'hui atomisée face à la concentration des
acheteurs ou concurrents de la France, devait être encouragée et
soutenue.
Dans ce contexte, il n'a pu que regretter que les dotations du
chapitre 44-53 relatives aux interventions en faveur de l'orientation et
de la valorisation de la production agricole et notamment les crédits
destinés aux organismes d'intervention restent stables par rapport
à 2001. Il a déclaré que des moyens supplémentaires
conséquents auraient dû être alloués aux deux offices
principalement concernés : l'office national interprofessionnel des
viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), dans l'optique
notamment d'une relance de la consommation de la viande bovine, ainsi que
l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS).
De même, il a ajouté que l'analyse des crédits du budget de
l'agriculture cette année montrait que les mécanismes d'aides aux
agriculteurs n'étaient pas encouragés. Il a indiqué que la
procédure « aides aux agriculteurs en
difficulté », dite procédure Agridiff, voyait sa
dotation reconduite à l'identique (16,7 millions d'euros, soit 110
millions de francs) alors que les difficultés rencontrées par les
agriculteurs auraient mérité un effort réel sur ces
chapitres budgétaires. Il a ajouté que l'analyse était la
même s'agissant de la dotation du FAC (fonds d'allègement des
charges financières des agriculteurs) qui était reconduite
à 30,5 millions d'euros (200 millions de francs). Il a
déploré l'insuffisance de ces dotations au regard des importants
besoins des exploitants en prêts et soutiens financiers, notamment dans
le secteur de l'élevage bovin.
Enfin, il a estimé que la baisse des crédits consacrés
à la bonification des prêts à l'agriculture (- 40 %
environ) ne faisait que corroborer l'impression d'un soutien fuyant à
l'égard des agriculteurs en difficulté.
Au-delà de ces secteurs en crise qui font l'objet de mesures
d'accompagnement inadaptées,
M. Joël Bourdin, rapporteur
spécial
, a également souligné l'existence de secteurs
délaissés par le ministère de l'agriculture et de la
pêche, au premier rang desquels le secteur forestier.
Il a regretté que la forêt n'apparût pas, dans le
présent projet de budget, comme une priorité du ministère
de l'agriculture et de la pêche, alors que les deux assemblées
parlementaires avaient réussi, en travaillant de concert, à
élaborer une nouvelle loi d'orientation pour la forêt, la loi
n° 2001-602 du 9 juillet 2001.
Il a indiqué que les crédits dévolus en 2002 à la
« gestion durable de la forêt » étaient en
nette diminution par rapport à 2001. Au total, il a souligné que
les dépenses de cet agrégat s'élevaient en 2002 à
334,4 millions d'euros, contre près de 368 millions d'euros en 2001. Il
a affirmé que cette baisse concernait à la fois les
dépenses ordinaires (- 7 %) et les dépenses en capital
(- 15,5 % pour les crédits de paiement, - 21 % pour les
autorisations de programme).
Il a indiqué qu'en 2002, les baisses concernaient notamment les
engagements pris suite aux tempêtes de décembre 1999 (bonification
de prêts, travaux de nettoyage et de reconstitution des forêts
sinistrées, modernisation de la première transformation et de
l'exploitation forestière), les mesures forestières en
agriculture ainsi que la prévention des risques d'incendies et les
opérations de protection
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, s'est vivement
inquiété de cette diminution des crédits consacrés
à la politique forestière dans un contexte qui restait encore
très marqué par le drame des tempêtes de la fin 1999.
Il a par la suite évoqué l'existence d'un autre secteur
délaissé, celui de la politique de la montagne. Il a
rappelé que la politique de la montagne avait été
marquée cette année par la mise en oeuvre de la réforme
des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN)
désormais attribuées à l'hectare de superficie
fourragère, en application du règlement communautaire :
« développement rural ».
Or il a indiqué que la dotation pour les ICHN prévue dans le
budget pour 2002 était reconduite à l'identique par rapport
à 2001 à près de 427 millions d'euros (2,8 milliards
de francs) en comptant le cofinancement communautaire, ce qui correspondait
à un montant de 195,7 millions d'euros (1,2 milliard de francs)
sans compter les crédits communautaires. Il attiré l'attention
sur le fait que le ministre de l'agriculture et de la pêche
s'était pourtant engagé en octobre 2000 à porter ce
montant à 3 milliards de francs dès 2001, par la suite cet
objectif avait été reporté à l'année 2002.
Il a constaté que cette année encore, le ministre n'avait pas
tenu ses engagements s'agissant de la politique de la montagne. Il a
estimé qu'une dotation supplémentaire de l'ordre de 35 millions
d'euros (229 millions de francs) était nécessaire pour
procéder aux ajustements qui s'imposaient s'agissant notamment de la
situation des producteurs laitiers des zones de piedmont, des zones de haute
montagne, des petites exploitations, des jeunes agriculteurs et de certaines
productions végétales (fruits) qui n'étaient pas encore
éligibles.
Enfin il a déploré que le secteur des pêches maritimes et
de l'aquaculture constitue, comme les années précédentes,
un des parents pauvres du budget du ministère de l'agriculture et de la
pêche.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a également
évoqué le dispositif des contrats territoriaux d'exploitation
(CTE) en rappelant qu'il l'avait vivement critiqué l'année
passée et qu'il avait mis en évidence l'échec de la mise
en place de ce dispositif. Il a cependant constaté qu'après un
démarrage manqué, le dispositif avait connu une certaine
montée en puissance, pourtant bien en deçà des objectifs
initialement fixés par le gouvernement : pas plus de
15.000 CTE signés d'ici la fin de l'année (alors que
l'objectif fixé était de 50.000 fin 2000 et 100.000 fin 2002). Il
s'est donc interrogé sur la légitimité de l'augmentation
de la dotation du fonds de financement des CTE dans le présent projet de
budget et a constaté que cet instrument restait très
contesté surtout s'agissant de ses objectifs. Il a rappelé que la
principale critique formulée à l'égard des CTE concernait
le caractère trop ambitieux des objectifs fixés qui voudraient en
faire un outil de réorientation totale de la politique agricole. Il a
estimé que la complémentarité entre le volet
économique des CTE et les adaptations sociales et environnementales
n'existait pas et que l'accent donné à la dimension
socio-environnementale de ce dispositif avait contribué à gripper
la mécanique dès le départ.
Enfin, il a évoqué l'impasse dans laquelle se trouve aujourd'hui
la politique d'installation. Il a rappelé que le nombre d'installations
aidées de jeunes agriculteurs était passé d'environ 10.000
en 1997 à 6.314 en 2000. Il a indiqué qu'en 2001 cette tendance
semblait se confirmer puisque sur le seul premier semestre, les demandes de
dotations aux jeunes agriculteurs (DJA) présentées étaient
en diminution de 6 %.
Il a relevé que les crédits destinés à favoriser
l'installation des jeunes agriculteurs en 2002 connaissaient une diminution
sensible, liée selon le ministère aux évolutions
démographiques constatées ces dernières années.
Ainsi, il a indiqué que la DJA enregistre une baisse de 8,2 millions
d'euros (53,7 millions de francs) par rapport à 2001, soit
près de 11 %, et s'élevait en 2002 à 66,5 millions d'euros
(436 millions de francs), alors que le choix avait été fait
de poursuivre l'objectif fixé en 2001 de 8.000 nouvelles DJA.
Il a estimé que cette baisse résulte, d'une part, de la
diminution tendancielle du nombre d'installations (évaluée entre
5 et 6 % entre 2000 et 2001) qui entraînait une sous-consommation des
crédits de ce chapitre budgétaire et donc une diminution
mécanique des crédits inscrits chaque année, d'autre part,
de la participation plus importante du financement européen de cette
politique dans le cadre du plan de développement rural national (PRDN).
Il a ensuite rappelé qu'au-delà de la DJA, les aides de l'Etat en
faveur de l'installation recouvraient d'autres domaines : les stages, les
programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le
développement des initiatives locales, les répertoires à
l'installation. Il a indiqué que ces trois volets enregistraient
également une diminution de leurs dotations.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a affirmé qu'il
ne niait pas l'importance des évolutions démographiques et
l'effet de baisse mécanique qu'elles induisaient sur les crédits
en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs, mais il a mis en doute
l'efficacité et la pertinence de la politique d'installation
menée par le gouvernement qui, d'une part, éludait manifestement
tout un pan de cette politique, à savoir les aides au départ et
à la restructuration, et, d'autre part, n'utilisait pas suffisamment les
outils fiscaux liés à cette politique notamment en matière
de transmission des exploitations.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a, pour finir,
abordé le contenu des quatre articles rattachés à ce
budget.
Il a présenté l'article 57, visant à mettre en oeuvre la
dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites
retraites agricoles ainsi qu'à simplifier et unifier les
différents dispositifs de revalorisation déjà mis en place
depuis 1997.
Il a ensuite évoqué l'article 58, visant à harmoniser la
définition du mode de calcul de l'assiette forfaitaire applicable en
matière de contribution sociale sur les revenus d'activité et en
matière de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)
avec l'assiette forfaitaire de la cotisation de solidarité ;
Puis, il a abordé l'article 59, visant à étendre les
missions du service public de l'équarrissage (SPE), définies
à l'article L. 226-1 du code rural, à l'ensemble des
matériels à risque spécifiés (MRS) dont la liste
est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture ;
Enfin, il a évoqué le contenu de l'article 60 du présent
projet de loi visant à fixer le plafond de l'augmentation du produit de
la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2002 conformément aux
dispositions de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2000, qui
a modifié les règles régissant cette taxe.
Le rapporteur spécial
a proposé un amendement afin de
porter le taux maximal d'augmentation de la taxe pour frais de chambre
d'agriculture pour 2002 de 1,7 % à 2 % et ainsi de permettre aux
chambres d'agriculture, établissements publics à caractère
administratif, d'assumer pleinement l'ensemble de leurs missions.
S'agissant des autres articles rattachés, il a proposé à
la commission de les adopter sans modification.
S'agissant de l'ensemble des crédits du ministère de
l'agriculture et de la pêche pour 2002, il a proposé à la
commission de les rejeter, considérant qu'ils n'étaient en rien
à la hauteur des attentes et des difficultés que rencontraient
aujourd'hui l'ensemble des agriculteurs.
A cours de la discussion qui a suivi cette présentation,
M. Auguste
Cazalet
a évoqué les graves problèmes que rencontrent
aujourd'hui les agriculteurs en zones de montagne et s'est
inquiété de ce que des crédits supplémentaires ne
fussent pas consacrés aux interventions dans les zones agricoles
défavorisées notamment pour favoriser l'installation. Il a
également estimé qu'au lieu de financer des dispositifs
voués à l'échec tels les CTE, le Gouvernement aurait
dû redéployer certains crédits inutilisés en faveur
des zones de montagne.
M. François Marc
a souhaité faire plusieurs remarques. Il
a d'abord évoqué la crise de la filière bovine en
rappelant que divers plans avaient été mis en place par le
gouvernement depuis un an mais en affirmant qu'il partageait l'analyse du
rapporteur spécial s'agissant de la détresse actuelle des
éleveurs. Il a ensuite évoqué le dispositif des CTE en
faisant remarquer que les analyses du rapporteur étaient
tempérées et en soulignant que des progrès avaient
été réalisés depuis l'année dernière.
Il a également évoqué le problème de l'installation
en reconnaissant l'ampleur de la désaffection des jeunes agriculteurs
mais en soulignant l'existence de causes structurelles et démographiques
à ce problème. Enfin, il a souhaité interroger le
rapporteur spécial quant au principe de la modulation des aides.
M. Adrien Gouteyron
a insisté à nouveau sur la crise de la
filière bovine et a demandé au rapporteur spécial s'il
avait des informations précises quant aux mesures que le ministre
comptait prendre pour venir en aide aux éleveurs sinistrés.
M. Michel Moreigne
a jugé le rapporteur sévère dans
son analyse. Il a cependant partagé ses craintes quant à la
situation des éleveurs bovins. Il a rappelé que les mesures
d'urgence décidées par le gouvernement n'avaient pas
forcément vocation à être inscrites dans le présent
projet de budget. Il a ensuite estimé que la proposition d'amendement du
rapporteur spécial à l'article 60 n'était pas
justifiée.
Enfin,
M. Alain Lambert, président
, a considéré que
les procédures de versement des aides allouées aux agriculteurs
laissaient grandement à désirer. Il s'est indigné de ce
que des exploitants dans la détresse doivent attendre trop longtemps
avant de percevoir ces aides.
En réponse à M. Auguste Cazalet,
M. Joël Bourdin,
rapporteur spécial
, a rappelé que les crédits
consacrés à la montagne constituaient à ses yeux une vraie
source d'inquiétude. Il a cependant indiqué que le ministre de
l'agriculture et de la pêche avait promis lors des débats à
l'Assemblée nationale d'abonder les crédits dévolus
à cette politique.
En réponse à M. François Marc et à M. Adrien
Gouteyron, s'agissant de la crise bovine, il a rappelé que le ministre
de l'agriculture et de la pêche avait annoncé le 17 octobre
dernier un plan de vingt trois mesures destinées à venir en aide
à la filière bovine. Il a cependant indiqué que
l'essentiel de ces mesures consistaient dans des mesures de dégagement
du marché, de politique de prix et d'aide à la consommation. Il a
regretté qu'aucune aide directe à destination des éleveurs
n'eût été annoncée.
En réponse à M. François Marc, s'agissant du dispositif
des CTE,
M. Joël Bourdin
, rapporteur spécial, a en
effet reconnu se montrer moins pessimiste cette année que l'année
dernière. Mais il a indiqué que les agriculteurs demeuraient
sceptiques quant à l'utilisation de cet outil et a rappelé que le
nombre de CTE signés à ce jour (près de 15.000)
était très inférieur aux objectifs initialement
fixés (50.000 fin 2000 et 100.000 fin 2002).
En réponse à M. François Marc, s'agissant de la politique
d'installation, il a rappelé l'effet mécanique à la baisse
sur les installations des facteurs démographiques, mais il a
estimé que le Gouvernement ne mettait pas assez à profit les
outils fiscaux qu'il avait pourtant à sa disposition surtout en
matière de transmission des exploitations.
Enfin, s'agissant de la modulation des aides et en réponse à
M. François Marc, il a rappelé que ce mécanisme avait
été instauré au niveau communautaire pour introduire une
forme de péréquation des aides au niveau national. Il a
estimé que cette modulation était très contestée
par les agriculteurs notamment au regard de ses critères de calcul et
des inégalités qu'elle entraînait entre exploitations et
entre cultures.
En réponse à M. Michel Moreigne, il a estimé que sa
sévérité à l'encontre du budget de l'agriculture et
de la pêche était justifiée. S'agissant de l'augmentation
du taux plafond d'augmentation de la taxe pour frais des chambres
d'agriculture, il a rappelé qu'elle devrait permettre aux chambres
d'agriculture de faire face notamment aux dépenses induites par
l'application de la réduction du temps de travail.
Enfin,
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a
déclaré partager entièrement l'analyse de M. Alain
Lambert, président, quant aux délais de versement des aides aux
agriculteurs.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors décidé de
proposer
au Sénat le
rejet des crédits de l'agriculture
et de la pêche,
l'adoption sans modification des articles 57
à 59, et l'adoption d'un amendement à l'article 60.
Réunie le jeudi 22 novembre 2001 sous la présidence de
M.
Alain Lambert, président
, la commission a décidé de
proposer au Sénat
l'adoption sans modification des articles 57
bis
, 58
bis
, 58
ter
rattachés nouveaux et a
confirmé son rejet en prenant acte des modifications de crédits
adoptées à
l'Assemblée nationale.