Projet de loi de finances pour 2002 : Décentralisation

I. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

A. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits de l'agrégat 21 « Collectivités locales » représentent 45,4 % du total des crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur. Leur montant s'élève à 7.832 millions d'euros, en baisse de 109 millions d'euros par rapport à 2001 (-2,4 %).

Les dépenses d'intervention (titre IV) progressent de 209 millions d'euros (+3,4 %) tandis que les subventions d'investissement (titre VI) diminuent de 319 millions d'euros (-18,2 %).

La diminution s'explique par une rationalisation des règles de traduction en crédits de paiement des autorisations de programme ouvertes au titre de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes.

Le montant des autorisations de programme demandé pour 2002 s'élève à 1.710 millions d'euros. Il est inférieur de 84 millions d'euros (-4,7 %) à celui demandé en 2001. Ce montant constitue le solde entre, d'une part, la progression de 846 millions d'euros des autorisations de programme demandées au titre de la DGE, de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et, d'autre part, la non dotation du chapitre 67-50 au titre du regroupement communal, dont l'enveloppe s'élevait en 2001 à 762 millions d'euros.

Comme les années précédentes, les crédits inscrits dans la loi de finances pour 2002 ne devraient pas refléter la totalité des crédits disponibles au titre de 2002.

En 2001, 27,2 % des crédits ouverts au titre de l'exercice provenaient de reports de 2000 vers 2001. Hors fonds structurels européens, ce pourcentage s'élevait à 11,9 %.

Part des reports dans les crédits ouverts en 2001

(en millions d'euros)

En 2000, l'écart entre les crédits ouverts au titre de l'exercice et les crédits inscrits dans la loi de finances s'élevait à 28,5 %. En 2001, ce taux est redescendu à 15,6 %.

Ecart entre les crédits inscrits dans la loi de finances 2001 et les crédits ouverts au titre de l'exercice

(en millions d'euros)

	Crédits LFI 2001	Crédits ouverts en 2001	Variation	Ecart en %
Agrégat « collectivités locales »	7.942,3	11.117,3	3.175	+ 40 %
Agrégat « collectivités locales » - fonds structurels	7.942,3	9.186,4	1.244,1	+ 15,6 %

Comme l'année dernière, il convient de remarquer que l'article 60 « Programme de sécurité dans les établissements scolaires » du chapitre 67-50 n'est pas doté en loi de finances mais supporte des dépenses importantes. En 2000, 155 millions d'euros ont été ouverts sur ce chapitre à partir de reports de l'exercice 1999 et 41,42 millions d'euros ont été consommés (271,7 millions de francs), soit un montant équivalent à la dépense constatée en 1999.

Ces crédits constituent les reliquats d'un plan quinquennal de mise en sécurité des établissements scolaires, lancé en 1994 et clôturé le 30 mars 2000. La date d'affectation des autorisations de programme a été reportée au 31 décembre 2001. Au 1 ^er janvier 2001, il ne restait plus que 3,9 millions d'euros disponibles sur cet article.

B. LES DOTATIONS DE COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1. La dotation générale de décentralisation

La dotation générale de décentralisation (DGD) , inscrite au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, progresse de 3 % en 2002, pour s'établir à 4,2 milliards d'euros.

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette dotation évolue comme la dotation globale de fonctionnement, qui progresse de 4,07 % en 2002. Pourtant, le taux de progression de la DGD constaté est rarement identique à celui de la DGF car elle fait l'objet chaque année d'ajustements pour tenir compte de l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités locales.

Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2002, la DGD des communes progresse de 4,01 %, la DGD des départements de 2,8 % ^{1( * )} et la DGD des régions de 4,07 %.

Il convient de rappeler que, en dépit l'objectif affiché par les lois de décentralisation, l'intégralité des crédits correspondant à la compensation des transferts de compétence n'est pas regroupé au sein de la DGD. D'autres crédits subsistent au ministère de la culture, afin de lui permettre d'atteindre plus facilement l'objectif de 1 % des dépenses du budget de l'Etat, et au ministère de l'emploi et de la solidarité au titre de la formation professionnelle.

Le graphique ci-dessous met en évidence l'évolution regrettable dont font l'objet les principes de la compensation des transferts de compétences depuis quatre ans. L'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que ceux-ci sont principalement compensés par des transferts de fiscalité et, pour le solde, par la DGD. On constate toutefois qu'aujourd'hui, la DGD des départements sert presque exclusivement à compenser des pertes de recettes issues de la suppression ou de la réduction du produit d'impôts transférés au début des années 80.



La collectivité territoriale de Corse perçoit une DGD spécifique, inscrite au chapitre 41-57 du budget du ministère de l'intérieur. Elle augmente de 5,1 % afin de tenir compte des transferts de compétences prévus dans le projet de loi relatif à la Corse. En application de l'article 39 de ce projet, les crédits de l'article 30 « Offices de développement agricole et hydraulique » sont fondus dans ceux de l'article 10 « Compensation pour divers transferts de compétences ».

2. Les dotations d'équipement scolaire

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, dont le taux d'évolution pour 2002 est de 1,7 %. Ce taux est appliqué au montant des autorisations de programme de 2001 et permet, pour 2002, de demander 561,8 millions d'euros pour la DRES et 279 millions d'euros pour la DDEC.

En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de 2 %, et s'élèvent à 554,4 millions d'euros, tandis que ceux de la DDEC augmentent de 2,2 %, pour s'établir à 275,3 millions d'euros.

L'article L. 1613-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que les transferts de compétence sont compensés « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation . »

Le solde est aujourd'hui supérieur au « principal ». En 2001, le produit de la fiscalité transférée s'est établi à 5.749 millions d'euros tandis que la DGD s'établissait à 4.213 millions d'euros, la DGD Corse à 212 millions d'euros, la DGD formation professionnelle à 1.256 millions d'euros et les dotations d'équipement scolaire à 813 millions d'euros.

C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT

L'évolution des crédits de la dotation globale d'équipement suscite parfois des interrogations légitimes de la part des élus locaux. Alors que, sur le terrain, les crédits disponibles ne parviennent pas à satisfaire toutes les demandes enregistrées, on constate chaque année un niveau de reports de crédits de paiement très important.

Part des crédits reportée de 2000 sur 2001

(en millions d'euros)

	Dotation en loi de finances 2000	Crédits ouverts	Reports sur 2001	% de crédits reportés par rapport aux crédits inscrits en loi de finances	% de crédits reportés par rapport aux crédits ouverts
Communes	403,94	848,99	497,09	123,06 %	58,55 %
Départements	421,64	567,21	100,25	23,77 %	17,67 %

L'évolution des reports de crédits entre 2000 et 2001 mérite une explication :

Evolution des reports de crédits de la DGE

(en millions d'euros)

	Reports de 1999 sur 2000	Reports de 2000 sur 2001	Evolution
Communes 1 ^ère part	191,75	69,79	- 65,7 %
Communes 2 ^ème part	390,51	427,3	+ 9,4 %
Départements 1 ^ère part	37,19	52,30	+ 40,6 %
Départements 2 ^ème part	62,65	47,95	- 24,5 %
Total	682,09	597,34	- 12,5 %

S'agissant de la DGE des départements , l'évolution des reports entre 2000 et 2001 est conforme aux résultats constatés les années antérieures. Sachant que les crédits relatifs au quatrième trimestre d'une année ne sont délégués qu'au premier trimestre de l'année suivante, environ un quart des crédits inscrits en loi de finances initiale est reporté. Pour la première part, la dotation en loi de finances pour 2000 s'élevait à 252,62 millions d'euros, soit 4,8 fois le montant des reports constatés en fin d'exercice. Pour la deuxième part, ce montant était de 180,69 millions d'euros, soit 3,7 fois le montant des reports.

S'agissant de la première part de la DGE des communes , qui n'est plus dotée en loi de finances depuis 1996 et qui se caractérisait depuis cette date par d'importants reports d'année en année, le montant des reports diminue de 121,96 millions d'euros (800 millions de francs) entre 2000 et 2001. Cela s'explique par l'annulation de 600 millions de francs de reports de crédits dans la loi de finances rectificative de l'hiver 2000 et par l'utilisation progressive des 600 millions de francs restants pour la DGE des services départementaux d'incendie et de secours.

S'agissant de la deuxième part de la DGE des communes , les reports augmentent entre 2000 et 2001 de 36,79 millions d'euros (241,33 millions de francs). Cette progression, inférieure à celle constatée entre 1999 et 2000, s'explique par les règles d'ouverture des crédits de paiement et des autorisations de programme pour la DGE des communes. Jusqu'en 2002, les ouvertures étaient de même montant, ce qui se traduisait mécaniquement par une augmentation du montant des reports d'une année sur l'autre puisque l'intégralité des crédits de paiement n'était, logiquement s'agissant de dépenses d'investissement, pas consommée au cours de l'exercice.

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) bénéficient d'une fraction des crédits de la DGE des départements. Ces crédits sont, en application de l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, majorés de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) par an, en crédits de paiement et en autorisations de programmes.

Cette majoration ne constitue pas un effort financier supplémentaire de l'Etat puisqu'elle est financée, chaque année, pour 15,24 millions d'euros par un prélèvement sur la DGE des communes et pour 30,49 millions d'euros par les crédits de l'ancienne première part de la DGE des communes.

En 2002 , le taux d'indexation de la DGE, qui est celui de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 1,7 %), sera appliqué au montant des autorisations de programme (AP) de 2001. La DGE des communes bénéficiera de 417,3 millions d'euros tandis que celle des départements sera dotée de 447,3 millions d'euros.

En crédits de paiements (CP), l'année 2002 est marquée par la rationalisation de la dotation pour la DGE des communes. Pour la première fois, son montant ne sera pas équivalent à celui des AP mais à 42 % de celui-ci. Cela permettra de faire diminuer le stock de crédits reportés vers 2003.

Il convient de relever que si, pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, le montant retenu pour la DGE était celui des CP et non celui des AP, la baisse de la variable d'ajustement aurait été réduite de 242 millions d'euros en 2002.

D. LES COMPENSATIONS DE PERTES DE RECETTES FISCALES

1. Les compensations de pertes de recettes fiscales versées aux régions

Les crédits du chapitre 41-55 du budget du ministère de l'intérieur compensent aux régions les pertes de recettes résultant de la suppression au cours des dernières années de deux impôts auparavant perçus à leur profit, la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux et la taxe d'habitation.

Les deux compensations versées sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (4,07 %). Cependant, la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation fait l'objet d'une revalorisation en 2002 pour tenir compte de la réalité de la perte enregistrée et pour ajuster les montant initiaux, qui étaient des estimations.

Les crédits correspondants pour 2002 s'établissent à 1.819 millions d'euros (11.931 millions de francs). En 1998, le chapitre 41-55 du budget du ministère de l'intérieur n'existait pas et, en 1999, sa première dotation s'élevait à 807 millions d'euros (5.300 millions de francs).

Attributions par habitant des compensations inscrites au chapitre 41-55

	Compensation DMTO par habitant	Compensation taxe d'habitation par habitant		Compensation DMTO par habitant	Compensation taxe d'habitation par habitant
Alsace	10,50 F	13,36 F	Nord-Pas de Calais	9,48 F	15,53 F
Aquitaine	12,22 F	16,46 F	Basse-Normandie	11,17 F	15,90 F
Auvergne	8,40 F	16,09 F	Haute-Normandie	11,31 F	16,07 F
Bourgogne	11,04 F	12,17 F	Pays de Loire	11,06 F	15,87 F
Bretagne	11,12 F	17,76 F	Picardie	10,57 F	16,86 F
Centre	11,59 F	17,11 F	Poitou-Charentes	10,37 F	14,97 F
Champagne Ardennes	9,78 F	14,89 F	Provence-Alpes-Côte d'Azur	19,84 F	17,12 F
Corse	9,28 F	17,15 F	Rhône-Alpes	12,19 F	12,32 F
Franche-Comté	8,94 F	15,08 F	Guadeloupe	4,83 F	6,31 F
Ile-de-France	22,74 F	15,52 F	Guyane	3,27 F	3,76 F
Languedoc-Roussillon	12,83 F	18,20 F	Martinique	3,13 F	12,77 F
Limousin	8,06 F	21,27 F	Réunion	3,59 F	9,02 F
Lorraine	9,29 F	12,72 F	Total	13,45 F	15,41 F
Midi-Pyrénées	9,55 F	16,90 F

Population issue du recensement général de 1999.

L'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 dispose qu' « un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé au profit des collectivités territoriales (...) en vue de (...) compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Votre rapporteur considère que les crédits du chapitre 41-55 auraient vocation à être rétrocédés aux collectivités locales par la voie d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Un tel procédé éviterait de gonfler artificiellement de 1.819 millions d'euros (11.931 millions de francs) le budget du ministère de l'intérieur.

2. La compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties

L'article 50 « Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier » du chapitre 41-51 du budget du ministère de l'intérieur a pour objet de compenser aux collectivités locales les pertes de recettes résultant de :

- l'application des dispositions de l'article 6 du décret n° 57-393 du 28 mars 1957, qui prévoit que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une perte de recette supérieure à 10 % du produit communal total, ces collectivités et établissements publics reçoivent une allocation égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les crédits nécessaires sont évalués tous les ans par la direction générale des impôts ;

- l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), qui instaure un abattement de 30 % des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties au bénéfice des logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles.

Le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait d'inscrire à cet article 30,49 millions d'euros (200 millions de francs). L'adoption des dispositions devenues l'article 42 de la loi de finances pour 2001 a porté ce montant à 107,9 millions d'euros (707,8 millions de francs).

Pour 2002, la dotation proposée s'élève à 96 millions d'euros (629 millions de francs), soit une diminution de 12 millions d'euros (78 millions de francs).