Projet de loi de finances pour 2002 : Enseignement supérieur

C. L'EFFICIENCE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

1. La dépense en faveur de l'enseignement supérieur

En l'an 2000, la collectivité nationale a dépensé 111,2 milliards de francs (soit 16,95 milliards d'euros) pour l'ensemble de l'éducation supérieure en métropole. Par grand domaine, cet effort se décompose de la façon suivante :

- 93,9 milliards de francs (14,32 milliards d'euros, soit 84,5 % de la dépense) ont été consacrés aux activités de formation proprement dites (formation initiale mais également autres activités de formation) ;

- les 15,5 % restants ont été utilisés à hauteur de 8,8 milliards de francs (1,34 milliard d'euros) pour les activités annexes (administration générale, orientation, restauration et hébergement scolaires et universitaires, médecine scolaire et universitaire), et de 8,5 milliards de francs (1,30 milliard d'euros) pour l'achat de livres ou matériels nécessités par la fréquentation des établissements d'enseignement ainsi qu'à la rémunération des personnels en formation.

Le financement des activités d'enseignement supérieur et des achats des biens et services liés est détaillé dans le tableau ci-après.

Les activités de formation constituent l'essentiel des dépenses et, parmi elles, les dépenses dites d'enseignement supérieur. Il convient à cet égard de noter que les activités d'enseignement dispensées dans les classes préparatoires aux grandes écoles et les sections de technicien supérieur (CPGE et STS) sont financées sur le budget de l'enseignement scolaire.

Enfin, les financements publics constituent une part prépondérante des financements (86,9 % en l'an 2000), l'Etat contribuant à hauteur de 78,4 %, dont 69,2 % provenant du ministère de l'éducation nationale et 9,2 % d'autres ministères. Parmi ces derniers, les plus importants financeurs sont les ministères chargés de la défense, de l'agriculture et de la santé. Les collectivités locales participaient pour 6,2 %.

Par ailleurs, la dépense moyenne par étudiant s'établissait en l'an 2000 à :

- 12.620 euros pour les classes préparatoires aux grandes écoles ;

- 11.550 euros pour les formations d'ingénieurs ;

- 10.220 euros pour les sections de techniciens supérieurs ;

- 8.620 euros pour les IUT ;

- 6.470 euros pour les universités.

Ces montants peuvent être rapprochés de la dépense moyenne par élève en l'an 2000 :

- 10.000 euros pour les lycées d'enseignement technologique ;

- 9.000 euros pour les lycées d'enseignement professionnel ;

- 8.000 euros pour les lycées d'enseignement général ;

- 6.700 euros pour les collèges ;

- 4.200 euros pour les écoles primaires ;

- 4.000 euros pour les écoles maternelles.

Dépense totale en faveur de l'enseignement supérieur-France métropolitaine-2000

Compte provisoire de l'éducation supérieure 2000

Financement des activités d'éducation et des achats des biens et services liés

(en millions d'euros)

Dépenses totales en M€ (courantes et en capital)	STS-CPGE (a)	Enseigne-ment supérieur (b)	Autres activités de forma-tion (c)	Total activités de formation (d) = (a+b+c)	activités annexes (e)	Total activités de formation et annexes (f)=(d+e)	Autres acti-vités (g)	Total dépenses financeurs finals (h) = (f+g)	Transferts bourses et autres transferts versés (1) (i)	Trans-ferts reçus (j)	Total dépenses financeurs initiaux (k) = (h+i+j)	Participation des différents financeurs initiaux en%
Education nationale
Budget scolaire	1 427	76	212	1 715	295	2 010	34	2 044	0	0	2 044	12,1%
C.S.R scolaire	472	1	56	529	75	604	15	619	0	0	619	3,6%
Budget supérieur	0	5 692	89	5 781	316	6 097	75	6 172	1 244	23	7 393	43,6%
C.S.R supérieur	0	1 608	24	1 632	13	1 645	34	1 679	0	0	1 679	9,9%
Total MEN	1 899	7 377	381	9 657	699	10 356	158	10 514	1 244	23	11 735	69,2%
Agriculture	109	94	0	203	3	206	0	206	33	0	239	1,4%
Défense	0	308	0	308	41	349	0	349	14	0	363	2,1%
Santé	0	143	0	143	0	143	0	143	52	0	195	1,2%
Autres ministères	20	434	19	473	54	527	0	527	34	0	561	3,3%
C.S.R autres ministères	35	160	0	195	9	204	0	204	0	0	204	1,2%
Total autres ministères	164	1 139	19	1 322	107	1 429	0	1 429	133	0	1 562	9,2%
Total ETAT	2 063	8 516	400	10 979	806	11 785	158	11 943	1 377	23	13 297	78,4%
Communes	41	58	1	100	36	136	0	136	5	0	141	0,8%
Départements	38	94	0	132	18	150	0	150	2	0	152	0,9%
Régions	257	339	152	748	4	752	0	752	16	0	768	4,5%
Total Collectivités territoriales	336	491	153	980	58	1 038	0	1 038	23	0	1 061	6,2%
Autres Administrations publiques	0	377	0	378	5	383	0	383	0	0	383	2,3%
Total Financeurs publics	2 399	9 384	554	12 337	869	13 206	158	13 364	1 400	23	14 741	86,9%
Entreprises	98	503	209	810	0	810	0	810	0	0	810	4,8%
Ménages	177	828	171	1 176	467	1 643	1 138	2 781	0	1 377	1 404	8,3%
TOTAL GENERAL	2 674	10 715	934	14 323	1 336	15 659	1 296	16 955	1 400	1 400	16 955	100,0%

Légende

* Autres activités d'enseignement : enseignement à distance, formation continue, autre extra-scolaire.

* Activités annexes : administration générale, orientation, restauration scolaire et hébergement, médecine scolaire et universitaire.

* Autres activités : matériels, livres, habillement, rémunération des personnels en formation.

* C.S.R : charges sociales rattachées.

* Financeur final : les transferts entre agents sont pris en compte.

* Financeur initial : financement avant prise en compte des transferts existant entre les différents agents économiques ; l'optique « financement initial » rend compte de la source réelle du financement.

(1) : A partir de 1993, aux bourses effectivement versées par le budget de l'enseignement supérieur, a été rajoutée une somme fictive de transferts versés, correspondant à la part du montant de crédits d'impôts imputable aux étudiants.

Source : ministère de l'Education nationale

2. La répartition des moyens : le système SANREMO

Dans le cadre de son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001, la Cour des Comptes a dressé un bilan sévère de la mise en oeuvre du système analytique de répartition des moyens entre les établissements (le système SANREMO).

Les observations de la Cour des Comptes sur la répartition géographique des emplois

1. Les principes de la répartition des emplois

« La loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 relative à l'enseignement supérieur définit les principes de la répartition des emplois d'enseignants-chercheurs : concourir à l'aménagement du territoire et permettre de répartir équitablement les moyens sur la base de critères nationaux tout en prenant en compte la politique contractuelle engagée par le ministère avec les établissements.

Ces dispositions ne sont que partiellement respectées. La méthode utilisée en matière de répartition des emplois par le ministère n'est en effet pas fondée sur une approche territoriale et se réduit à une répartition des moyens entre établissements qui ne tient pas compte des enjeux à l'échelle des régions et des bassins de formation. Les contrats signés entre les établissements et leur tutelle ne comportent pas de volet relatif aux dotations en emplois budgétaires d'enseignants. Les taux d'encadrement pédagogique sont très hétérogènes, entre catégories d'établissement et au sein d'une même catégorie. Ainsi, pour l'année universitaire 1997-1998, on constatait des écarts très importants entre universités à dominante scientifique (15 étudiants par enseignant), universités à dominante littéraire (35) et universités à dominante juridique (40). Dans la catégorie des universités pluridisciplinaires, pour une moyenne de 24 étudiants par enseignant, trois universités avaient des taux d'encadrement de 35, 36 et 37 étudiants par enseignant.

Ces disparités doivent être d'autant plus relevées que l'enseignement supérieur a bénéficié, en une décennie, de créations massives d'emplois budgétaires qui auraient dû permettre de les réduire. »



2. - La mise en oeuvre : le modèle SAN REMO



« Depuis 1993, le ministère utilise un outil mathématique, dénommé SAN REMO (système analytique de répartition des moyens), pour répartir les emplois d'enseignants-chercheurs.

a) Ce modèle particulièrement complexe vise, sur la base d'une analyse des besoins de chaque établissement, à calculer l'écart entre une dotation théorique et un potentiel réel en emplois budgétaires. Pour ce faire, le modèle SAN REMO compare la demande d'enseignement du côté des étudiants et l'offre d'enseignement du côté des enseignants, cette confrontation permettant de déduire les besoins pédagogiques restant à couvrir, car non assurés par le potentiel d'enseignement dont dispose l'établissement.

Depuis sa création, le modèle SAN REMO a connu de très nombreuses évolutions. Celles-ci qui, prises isolément, ont sans nul doute leur pertinence, contribuent à limiter les possibilités d'évaluer les effets de leur application dans le sens d'une réduction des déséquilibres entre les établissements. En effet, ces déséquilibres étant appréciés, d'une année sur l'autre, à l'aune de critères évolutifs, il est difficile de fonder une opinion objective sur l'efficacité du modèle SAN REMO. Au demeurant, certains établissements ont connu une dégradation de leur taux de couverture d'enseignement au cours des trois dernières années, tel que calculé par le modèle SAN REMO. Si 61 universités ont vu s'améliorer leur taux, 20 autres ont connu une évolution contraire.

Aussi plusieurs éléments conduisent-ils à s'interroger sur la pertinence de ce modèle et sur la fiabilité de ses résultats :

Le calcul de la dotation théorique des moyens d'enseignement dont l'établissement devrait être doté, compte tenu de ses emplois d'enseignants existants et en vue de répondre de façon optimale à ses besoins d'enseignement, ne se fonde pas sur une projection de ses effectifs à la rentrée suivante mais sur des effectifs constatés deux années avant cette échéance. Dès lors, la baisse des effectifs d'étudiants, constatée depuis 1996, n'est pas prise en compte dans la réalité de son impact sur les besoins d'enseignement. En revanche, le calcul du potentiel supplémentaire d'emplois d'enseignants pour l'année universitaire en préparation se trouve de fait surestimé.

Le recensement des étudiants pris en compte n'est pas exempt d'incertitudes, toutes les inscriptions principales étant dénombrées, y compris des inscriptions de pure forme, telles celles d'élèves des classes préparatoires aux grandes écoles qui, inscrits en université pour obtenir des équivalences de diplôme, n'assistent à aucun cours. Le nombre de telles inscriptions peut être élevé, notamment à Paris et dans les grandes métropoles régionales et vient dans ce cas alourdir fictivement les effectifs d'étudiants et, de fait, accroître artificiellement les besoins en enseignants.

b) Comme le souligne le ministère, le modèle SAN REMO constitue un outil d'aide à la décision qui ne saurait dicter, à lui seul, les décisions qui sont prises en matière d'allocation des moyens aux établissements. Mais l'application qui est faite par le ministère des résultats du modèle ne montre pas de continuité dans les mesures de rééquilibrage.

Tout d'abord, les corrections qui sont apportées par la répartition des emplois sont limitées par le fait que seuls les moyens supplémentaires font l'objet d'une répartition : aucun redéploiement d'emploi d'enseignants-chercheurs n'a été opéré, depuis 1992, entre établissements. Cette absence de volontarisme, liée aux fortes réticences des établissements les plus dotés à se voir retirer des emplois, limite de fait la portée de cette procédure.

L'adaptation qualitative a été tout autant limitée lors de l'élaboration du plan de rattrapage des universités décidé en 1995 afin de remédier aux besoins les plus urgents. Or, à cette date, la mesure n'avait pas encore été prise de la décrue des effectifs d'étudiants, ni de ses effets contrastés sur les établissements. Ceci a conduit à allouer aux établissements 3 709 emplois d'enseignants de 1996 à 1998, sans prendre en compte l'évolution inégale des besoins des établissements au cours des exercices considérés.

En revanche, pour la préparation de la rentrée universitaire 1998, sur les 3 000 emplois inscrits au budget 1998, la moitié a été réservée aux universités, les autres emplois étant destinés aux IUT, IUFM et écoles d'ingénieurs afin de tenir compte d'éléments qualitatifs afférents à la politique scientifique des établissements, à la formation continue et aux axes prioritaires des contrats ou des projets d'établissement.

Enfin, s'agissant de la campagne pour 1999, l'application stricte du modèle SAN REMO démontrait que 899 emplois supplémentaires d'enseignants étaient nécessaires pour rééquilibrer l'ensemble des universités au regard de leur dotation théorique en emplois. En réalité, 1 061 emplois ont été délégués, certaines dotations ayant connu de fortes augmentations, voire doublé sinon décuplé comme ce fut le cas pour une université de l'Est. En revanche, des établissements ont vu leur dotation amputée au regard des dotations calculées par SAN REMO.

Globalement, on constate au demeurant que la mesure par le modèle SAN REMO de l'évolution du taux de couverture des besoins des établissements en emplois d'enseignants-chercheurs démontre que certaines universités ont connu une dégradation de ce taux.

	Taux de couverture 1997	Taux de couverture 1998	Taux de couverture 1999
Bordeaux II	86,15 %	77,95 %	79,00 %
Clermont-Ferrand I	69,96 %	63,58 %	63,16 %
Lille I	85,52 %	79,85 %	78,38 %
Montpellier I	76,41 %	70,33 %	65,56 %

Ces exemples conduisent à s'interroger sur la possible conjugaison d'un modèle purement quantitatif de gestion lourde et l'introduction au cas par cas d'ajustements qualitatifs, même inspirée par des motifs légitimes d'adaptation à la diversité des situations locales ou disciplinaires, en l'absence d'une règle du jeu claire. »

Source : Cour des Comptes

En conséquence, votre rapporteur spécial avait demandé au ministre de l'Education nationale les suites qu'il entendait donner à ces observations et, le cas échéant, les améliorations qu'il entendait apporter au dispositif de répartition des moyens. La réponse à ces questions est reproduite dans l'encadré ci-après.

Les perspectives de réforme de système SANREMO selon le ministère de l'Education nationale

« Après cinq années d'application, SANREMO a fait l'objet au 1er semestre 2001 d'une réflexion [le rapport « Laugénie »] au sein d'un groupe de travail, et constitué du bureau de la conférence des présidents d'université, de l'association des secrétaires généraux d'universités, des directions concernées de l'administration centrale et de conseillers d'établissements de la direction de l'enseignement supérieur.

L'objectif du groupe de travail, dans le délai imparti, n'a pas été de procéder à une refonte complète de Sanremo, mais de réfléchir à quelques pistes qui iraient dans le sens :

- d'une clarification du dispositif actuel ;

- d'une simplification à l'égard de critères jugés trop compliqués et ne répondant plus à la réalité des besoins des établissements ;

- d'une plus grande justice dans la répartition des moyens proprement dite.

Pour 2002, le mécanisme général reste le même, à savoir le calcul pour chaque établissement de dotations théoriques qui, comparées au potentiel existant, permettent d'évaluer un besoin. Il est cependant prévu d'introduire des novations allant dans le sens évoqué et surtout de situer la répartition des moyens dans une démarche plus qualitative, moins dépendante du seul calcul issu des critères du modèle SANREMO.

II - 1. Trois catégories d'aménagements techniques du modèle Sanremo sont proposées :

la simplification et le réajustement des coûts par étudiant (H/E) servant de base au calcul des charges théoriques d'enseignement : la grille des H/E serait réorganisée autour de 6 classes de H/E pour les formations initiales et 6 classes pour les formations professionnalisantes, dans le souci de mieux prendre en compte les besoins des formations, littéraires notamment.

une plus juste appréciation des besoins en personnels IATOSS

Un consensus s'est dégagé pour reconnaître que l'appui des personnels IATOSS aux diverses missions des universités est à l'heure actuelle, mal ou insuffisamment assuré par le modèle ; d'où la décision de réévaluer le soutien à la fonction "enseignement du secteur tertiaire non professionnel" dans le calcul théorique, en passant de 1 IATOS pour 450 étudiants à 1 IATOS pour 300 étudiants dans ce secteur.

Par ailleurs, une fonction "aide à la documentation" sera introduite, sur la base d'1 IATOS pour 1000 étudiants.

Enfin, une simplification et un renforcement de l'appui à la recherche sont parus indispensables : jusqu'à aujourd'hui, le calcul des besoins IATOS liés à la recherche était fondé exclusivement sur le critère de la production de thèses, particulièrement complexe dans son application détaillée. Aussi, a-t-il été décidé de simplifier l'économie générale du calcul, en combinant un critère stabilisant -nombre d'IATOS par enseignant chercheur (1 IATOS pour 13 enseignants-chercheurs dans le secteur secondaire et pour 26 dans le secteur tertiaire)- à celui de la production de thèses (1,3 thèse dans les disciplines secondaires et 4 thèses dans les disciplines tertiaires).

une approche plus fine des corrections de taille

Les dispositions visées concernent plus particulièrement les universités pluridisciplinaires : dans le système actuel, des charges complémentaires d'enseignement sont calculées pour les universités situées en dessous de 120 000 heures. Il est proposé d'appliquer, chaque fois que cela est favorable, ces corrections par grands champs disciplinaires (35 000 heures en droit, 50 000 heures en lettres et 65 000 heures en sciences) pour introduire une plus grande justice entre établissements, selon la dominante disciplinaire.

II - 2. Mieux dissocier le calcul des dotations théoriques et la répartition des moyens

En effet, lorsque le dispositif d'analyse et d'évaluation des besoins est jugé négativement par les établissements, le système de répartition est alors englobé dans cette critique générale (et inversement). L'écart entre besoin théorique/potentiel ne suffit pas pour allouer des moyens. Le besoin théorique est un indicateur utile pour différencier les situations respectives des établissements mais ne peut en aucun cas, compte tenu de son mode de calcul normé, constituer une cible idéale ou un outil d'appréciation absolue de la situation véritable d'un établissement. Deux orientations parmi d'autres méritent à ce sujet d'être privilégiées :

la réintégration de la question des moyens dans la démarche contractuelle

Point de rencontre entre la politique nationale et le champ du local, le contrat doit se voir assigner une place dans le domaine des moyens. Sans réintroduire des engagements sur des attributions de postes et de crédits que l'annualité budgétaire ne permet pas de tenir, le contrat de développement doit être l'occasion d'une évaluation et d'une analyse partagée entre l'Etat et l'établissement de la situation de celui-ci ; il s'agit d'introduire une dimension qualitative pour permettre d'orienter la répartition des moyens vers plus d'équité entre établissements, en favorisant ceux dont le contrat comprend des engagements pluriannuels allant dans ce sens (existence d'une politique de gestion des ressources humaines, efforts de redéploiement de personnels selon les besoins disciplinaires et des composantes, niveau des réserves réelles des établissements... ).

la recherche d'une méthodologie d'attribution des moyens

Il s'agit dans cette perspective, de pouvoir distinguer entre le volume de la répartition sur critères, qui procède pour l'essentiel d'une logique de rattrapage, et celui de la répartition sur projets qui tient compte des efforts réels réalisés par certains établissements et méritant, à ce titre, des moyens supplémentaires ».

Source : ministère de l'Education nationale, réponse au questionnaire de la commission des finances du Sénat.

On peut regretter que ces mesures reproduisent les deux travers dénoncées par la Cour des Comptes, puisqu'elles consistent à effectuer des ajustements techniques de détail du modèle SANREMO sans vision d'ensemble, tout en amodiant les préconisations qui en sont issues par des considérations qualitatives aux fondements plus ou moins incertains.

3. Les écarts entre les dotations théoriques et les dotations réelles en personnels

Quoi qu'il en soit, le tableau ci-après reproduit, université par université, pour 2001, les dotations réelles en personnels et les dotations théoriques résultant du modèle SANREMO.

Dotations théoriques et potentiels enseignants en heures) et IATOS (en ETP)

Etablissements	Charges	Potentiel	Besoins	Potentiel
	d'enseignement	Enseignant	en IATOS	IATOS
AIX-MARSEILLE I	243 612	205 792	553	496
AIX-MARSEILLE II	207 965	150 432	731	856
AIX-MARSEILLE III	225 644	168 480	566	483
AMIENS	244 834	200 352	537	470
ANGERS	186 715	146 016	404	351
ANTILLES-GUYANE	109 680	86 976	225	217
ARTOIS	159 865	118 752	277	238
AVIGNON	95 668	62 880	166	134
BESANCON	257 422	224 608	640	576
BORDEAUX I	183 329	175 296	558	553
BORDEAUX II	95 966	76 992	479	532
BORDEAUX III	142 450	120 672	259	265
BORDEAUX IV	128 225	85 344	222	203
BREST	196 615	171 552	501	457
BRETAGNE SUD	134 379	93 888	199	158
CAEN	289 250	231 552	715	608
CERGY-PONTOISE	139 497	107 712	292	245
CHAMBERY	185 224	124 128	323	257
CLERMONT-FERRAND I	132 129	86 400	311	327
CLERMONT-FERRAND II	207 465	181 472	503	477
CORSE	60 704	46 368	108	90
DIJON	316 702	248 640	745	685
EVRY-VAL D'ESSONNE	152 995	96 864	278	198
GRENOBLE I	277 600	227 200	855	748
GRENOBLE II	212 708	148 320	348	379
GRENOBLE III	76 676	60 192	144	153
LA REUNION	110 760	75 840	211	176
LA ROCHELLE	110 251	80 064	188	167
LE HAVRE	141 887	98 112	218	187
LE MANS	134 685	111 360	266	248
LILLE I	354 049	280 128	889	778
LILLE II	170 370	111 456	565	515
LILLE III	194 312	153 312	365	323
LIMOGES	172 734	139 488	439	396
LITTORAL	157 434	108 672	286	228
LYON I	354 729	279 072	1 166	1 073
LYON II	194 807	138 432	388	321
LYON III	167 848	108 192	311	247
MARNE-LA-VALLEE	137 050	87 264	242	185
METZ	202 670	154 368	436	356
MONTPELLIER I	152 982	97 152	521	558
MONTPELLIER II	256 476	198 720	692	635
MONTPELLIER III	156 318	117 408	296	246
MULHOUSE	147 677	98 208	272	223
NANCY I	243 042	204 000	787	789
NANCY II	189 692	144 864	349	343
NANTES	388 069	295 584	933	794
NICE	291 001	218 304	732	625
NOUVELLE-CALEDONIE	15 068	13 056	42	31
ORLEANS	243 726	189 120	487	436
PARIS I	263 064	189 216	542	502
PARIS II	126 239	84 288	262	272
PARIS III	130 265	99 072	272	275
PARIS IV	179 592	140 352	363	337
PARIS V	218 191	172 320	816	1 094
PARIS VI	247 629	313 728	1 587	1 844

- Dotations théoriques et potentiels enseignants et IATOS (suite)

Etablissements	Charges	Potentiel	Besoins	Potentiel
	d'enseignement	Enseignant	en IATOS	IATOS
PARIS VII	177 330	208 416	882	1 096
PARIS VIII	233 866	171 744	416	358
PARIS IX	102 397	73 824	198	186
PARIS X	301 109	226 048	575	527
PARIS XI	354 157	326 880	1 281	1 238
PARIS XII	270 086	184 416	572	485
PARIS XIII	239 750	184 320	513	449
PAU	166 169	140 448	342	297
PERPIGNAN	117 248	80 736	207	184
POITIERS	294 309	261 888	803	699
POLYNESIE FRANCAISE	19 196	13 824	58	39
REIMS	264 415	225 312	604	575
RENNES I	298 186	256 896	920	891
RENNES II	181 568	136 800	323	285
ROUEN	253 279	221 952	667	557
SAINT-ETIENNE	171 618	136 608	358	319
STRASBOURG I	179 392	179 437	883	833
STRASBOURG II	106 054	86 458	212	220
STRASBOURG III	113 573	75 418	199	188
TOULON	148 450	101 184	246	219
TOULOUSE I	136 883	87 936	277	247
TOULOUSE II	231 869	182 016	433	379
TOULOUSE III	410 308	348 416	1 189	1 115
TOURS	270 069	208 032	595	555
VALENCIENNES	186 627	133 536	349	285
VERSAILLES-SAINT-QUENTIN	145 164	110 400	297	266
TOTAL	15 889 008	12 510 977	39 261	36 852

Source : ministère de l'Education nationale

4. L'évaluation des établissements : l'exemple du taux de réussite au DEUG

En réponse à une demande votre rapporteur spécial, le ministère de l'Education nationale lui a transmis, avant leur publication dans la notre d'information 01.47 d'octobre 2001, les résultats d'une étude sur la réussite au DEUG par université.

La méthodologie de cette étude était la suivante :

- en premier lieu, elle calculait le taux de réussite au DEUG par établissement en rapportant le nombre de diplômés d'une université au nombre d'entrants « confirmés » en première année de premier cycle de cette université (c'est à dire ceux qui ont poursuivi leurs études, en premier cycle, un an après leur entrée), les étudiants en double cursus étant éliminés, mais les réorientations étant prises en compte (un étudiant entrant dans une discipline A, mais se réorientant au cours de l'une des deux années suivantes vers la discipline B, étant comptabilisé comme entrant dans la discipline B). Ce taux de réussite était alors décliné sur deux, trois, quatre et cinq ans ^{37( * )} . Au niveau national, le taux de réussite ainsi obtenu était de 45,5 % en deux ans (la durée normale), de 68,8 % en trois ans et de 79,7 % après cinq ans. Cependant, le taux de réussite en deux ans variait du simple au triple entre Paris-VIII (22 %) et Paris-IX (80 %) ;

- dans un second temps, cette étude s'efforçait d'éliminer l'incidence de certains facteur pour calculer un taux de réussite attendu ou simulé, compte tenu du profil des étudiants entrants à l'université. Les facteurs pris en compte étaient au nombre de trois : la série du baccalauréat (littéraire, économique, scientifique ou technologique), l'âge au baccalauréat selon trois modalités (« à l'heure » ou en avance, en retard d'un an, en retard de plus d'un an) et la discipline d'inscription selon sept modalités (droit, économie, et AES, lettres, langues, sciences humaines, sciences et STAPS). L'écart entre le taux de réussite effectif et le taux de réussite « attendu » correspondait alors à la « valeur ajoutée » de l'université.

Les résultats ainsi obtenus sont reproduits dans les tableaux ci-après.

Taux de réussite réels et simulés à la session 1999 par établissement pour tous bacheliers (hors professionnels) inscrits dans toutes les disciplines du DEUG

ETABLISSEMENT	Taux de réussite au DEUG		Valeur ajoutée	Taux en 2 ans		Valeur ajoutée
	Réels	Simulés		Réels	Simulés
AIX I	87,5	82,1	5,4	50,4	49,4	1,0
AIX II	88,7	84,7	4,0	49,8	48,1	1,7
AIX III	70,6	73,8	-3,2	37,3	37,8	-0,5
AMIENS	77,0	80,7	-3,7	44,9	46,4	-1,5
ANGERS	85,3	80,0	5,3	53,5	45,7	7,8
ANTILLES-GUYANE	57,6	71,8	-14,2	27,6	38,4	-10,8
ARTOIS	78,1	79,4	-1,3	46,5	45,3	1,2
AVIGNON	99,4	76,6	22,8	55,8	42,5	13,3
BESANCON	81,9	79,1	2,8	49,7	45,0	4,7
BORDEAUX I	79,6	84,2	-4,6	37,1	41,1	-4,0
BORDEAUX II	100,0	84,2	15,8	54,0	51,0	3,0
BORDEAUX III	72,2	82,5	-10,3	41,8	51,4	-9,6
BORDEAUX IV	58,6	70,3	-11,7	29,0	40,1	-11,1
BREST	89,5	79,4	10,1	53,0	45,3	7,7
BRETAGNE SUD	74,5	76,8	-2,3	48,8	43,1	5,7
CAEN	68,9	81,1	-12,2	37,5	46,9	-9,4
CERGY PONTOISE	86,2	76,1	10,1	45,4	40,7	4,7
CHAMBERY	85,0	81,0	4,0	51,4	46,6	4,8
CLERMONT I	72,7	72,7	0,0	42,3	40,2	2,1
CLERMONT II	75,9	84,7	-8,8	48,5	49,7	-1,2
CORSE	84,3	78,2	6,1	47,7	44,4	3,3
DIJON	82,6	82,3	0,3	47,8	47,8	0,0
EVRY VAL D'ESSONNE	81,2	71,4	9,8	49,0	37,3	11,7
GRENOBLE I	67,2	87,6	-20,4	39,7	47,4	-7,7
GRENOBLE II	73,4	76,9	-3,5	42,9	44,3	-1,4
GRENOBLE III	86,2	82,4	3,8	56,3	51,1	5,2
LA REUNION	76,1	78,7	-2,6	40,5	44,5	-4,0
LA ROCHELLE	82,7	78,0	4,7	39,0	41,7	-2,7
LE HAVRE	90,7	75,6	15,1	61,6	42,1	19,5
LE MANS	79,3	82,5	-3,2	47,2	47,8	-0,6
LILLE I	71,0	83,7	-12,7	41,3	44,4	-3,1
LILLE II	60,6	76,1	-15,5	32,3	43,0	-10,7
LILLE III	80,4	80,9	-0,5	48,6	49,6	-1,0
LIMOGES	80,8	81,3	-0,5	40,3	46,6	-6,3
LITTORAL	74,0	77,7	-3,7	45,6	44,1	1,5
LYON I	88,5	83,3	5,2	50,6	42,2	8,4
LYON II	99,7	81,3	18,4	64,1	50,0	14,1
ETABLISSEMENT	Taux de réussite au DEUG		Valeur ajoutée	Taux en 2 ans		Valeur ajoutée
	Réels	Simulés		Réels	Simulés
LYON III	84,0	76,6	7,4	49,5	44,2	5,3
MARNE LA VALLEE	80,2	79,1	1,1	42,6	44,6	-2,0
METZ	82,5	79,3	3,2	48,4	45,5	2,9
MONTPELLIER I	70,6	77,5	-6,9	35,0	44,0	-9,0
MONTPELLIER II	84,4	82,6	1,8	36,4	39,9	-3,5
MONTPELLIER III	94,2	81,6	12,6	50,4	50,4	0,0
MULHOUSE	65,8	79,5	-13,7	42,5	45,6	-3,1
NANCY I	83,4	88,1	-4,7	44,1	46,7	-2,6
NANCY II	85,7	78,5	7,2	43,4	46,6	-3,2
NANTES	78,8	82,3	-3,5	45,5	47,8	-2,3
NICE	73,5	79,7	-6,2	41,4	45,5	-4,1
ORLEANS	77,9	80,9	-3,0	42,4	46,3	-3,9
PACIFIQUE	51,7	62,2	-10,5	25,5	31,5	-6,0
PARIS I	85,7	79,1	6,6	51,2	46,6	4,6
PARIS II	71,0	74,3	-3,3	45,0	40,1	4,9
PARIS III	59,2	80,8	-21,6	41,3	49,6	-8,3
PARIS IV	82,0	83,2	-1,2	55,6	52,0	3,6
PARIS IX	99,1	93,4	5,7	80,7	59,4	21,3
PARIS V	84,5	75,1	9,4	40,7	41,8	-1,1
PARIS VI	82,1	83,7	-1,6	38,8	39,1	-0,3
PARIS VII	82,8	80,7	2,1	42,2	44,4	-2,2
PARIS VIII	41,8	69,8	-28,0	22,9	40,5	-17,6
PARIS X	79,8	75,0	4,8	52,9	43,1	9,8
PARIS XI	81,9	79,2	2,7	41,7	40,6	1,1
PARIS XII	86,2	75,8	10,4	43,5	42,3	1,2
PARIS XIII	79,2	67,9	11,3	43,4	36,0	7,4
PAU	81,6	79,5	2,1	43,0	44,8	-1,8
PERPIGNAN	100,0	76,4	23,6	65,1	42,9	22,2
POITIERS	77,9	81,7	-3,8	46,9	47,8	-0,9
REIMS	77,5	79,0	-1,5	39,1	45,2	-6,1
RENNES I	79,8	78,7	1,1	40,4	41,1	-0,7
RENNES II	81,8	82,8	-1,0	57,0	50,8	6,2
ROUEN	84,9	77,6	7,3	41,7	44,4	-2,7
ST-ETIENNE	79,2	81,6	-2,4	49,5	47,7	1,8
STRASBOURG I	82,6	86,2	-3,6	36,7	46,8	-10,1
STRASBOURG II	81,2	87,3	-6,1	44,4	55,4	-11,0
STRASBOURG III	63,9	74,4	-10,5	32,0	40,4	-8,4
TOULON	90,8	77,7	13,1	47,3	43,2	4,1
TOULOUSE I	77,4	72,1	5,3	46,4	39,3	7,1
TOULOUSE II	89,1	81,3	7,8	49,0	49,9	-0,9
TOULOUSE III	89,5	85,9	3,6	38,0	45,0	-7,0
TOURS	86,0	81,7	4,3	49,0	47,7	1,3
VALENCIENNES	72,5	80,7	-8,2	38,6	45,7	-7,1
VERSAILLES	71,0	78,8	-7,8	46,2	42,0	4,2
FRANCE ENTIERE	79,7			45,5

La publication de cette étude a eu un impact considérable , nombre de présidents d'université étant ainsi sommés par les média de s'expliquer sur les mauvaises performances des universités.

De fait, les chiffres ci-dessus sont sans aucun doute plus satisfaisants que les chiffres bruts qui avaient été collectés et publiés en avril 2001 par un grand hebdomadaire.

La méthodologie retenue par cette étude appelle toutefois les observations suivantes :

- les indicateurs proposés sont restrictifs . En effet, l'étude ne porte que sur le seul taux de réussite au DEUG alors que les universités peuvent avoir des pratiques d'évaluation et des performances différenciées selon les niveaux ;

- en outre, cette étude ne fournit aucune explication sur l'origine (pédagogie plus ou moins adaptée, examens plus ou moins sévères, critères d'évaluation différents, etc.) des écarts constatés, alors même que le taux de succès à un examen est un critère très ambigu , puisqu'il peut refléter aussi bien l'efficacité des pratiques pédagogiques qu'un plus ou moins grand laxisme en matière d'évaluation : à la limite, toutes les universités qui le souhaitent pourraient très rapidement délivrer 100 % de DEUG en deux ans. En conséquence, le terme retenu de « valeur ajoutée » est sans doute maladroit ;

- par surcroît, et au contraire de la méthode utilisée pour évaluer la valeur ajoutée des lycées, cette étude ne retient pas le critère de la catégorie sociale des parents pour apprécier la valeur ajoutée des établissements. Or les différences sociales produisent des effets continus bien au delà du bac. De même, l'étude n'élimine pas l'impact des ressources financières des étudiants ;

- enfin, si le fait d'exclure des statistiques les étudiants abandonnant au cours de la première année ne modifie guère, selon le ministère de l'Education nationale, la position relative des établissements, il n'en majore pas moins de façon importante les taux de réussite au DEUG . En effet, une étude publiée en août 2000 et réalisée sur une cohorte longitudinale d'étudiants montrait que le taux de réussite au DEUG en deux ans, abandons compris, n'était que de 37 %, et non pas de 45 %. A la limite, la récurrence de ce type de palmarès pourrait d'ailleurs présenter des effets pervers en incitant les universités à décourager précocement ceux de leurs étudiants qu'elles estiment les moins doués.

Ces imperfections ne doivent pas conduire à réitérer le précédent de 1997, lorsque la réalisation d'une étude semblable par la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education nationale avait fait long feu, en raison notamment des pressions exercées par des universités mécontentes de leurs résultats.

En effet, la publication d'enquêtes plus frustes encore par des grands média démontre que ce type de données correspond à une demande sociale forte et, au demeurant, légitime .

En outre, ce type d'évaluation peut constituer un puissant levier de modernisation, comme ce fut le cas pour les lycées.

Cependant, les observations précédentes illustrent à certains égards les carences du dispositif d'évaluation de l'enseignement supérieur, et invitent à un approfondissement des méthodes employées, ce qui requiert sans doute des progrès sensibles en matière de systèmes d'information.

En particulier il semble aujourd'hui indispensable de développer les travaux sur les liens entre l'insertion professionnelle des étudiants, leurs acquis, les taux de réussite aux examens, les pratiques pédagogiques et les moyens mis en oeuvre (ces derniers paraissant au premier abord entretenir des liens incertains avec les taux de réussite tels que définis ci-dessus).

Examen en commission

Au cours d'une réunion tenue le mardi 23 octobre 2001 sous la présidence de M. Roland du Luart , vice-président , la commission a procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale : II - Enseignement supérieur, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud , rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Philippe Lachenaud a rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élevaient à 8,736 milliards d'euros, en progression de 2,2 % par rapport au budget pour 2001. Il s'est ensuite félicité de la priorité accordée aux dépenses d'équipement des laboratoires, de l'augmentation des subventions de fonctionnement aux universités, du rééquilibrage de la structure des emplois au profit des personnels techniques et d'administration, des avancées du plan social étudiant, des progrès de la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur, et de l'accélération des efforts consentis, tant en emplois qu'en moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques universitaires.

Il a toutefois regretté la sous-estimation des crédits d'entretien des bâtiments, ainsi que l'insuffisance des dotations en faveur des restaurants et des résidences universitaires. En outre, il s'est inquiété des retards pris par le désamiantage du campus de Jussieu et par la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Régions.

Il a estimé que ces retards trouvaient pour une large part leur origine dans les carences des systèmes d'information, du contrôle de gestion et des procédures de pilotage du ministère de l'enseignement supérieur.

Il a également regretté que la progression des emplois budgétaires et des subventions de fonctionnement ne se soient pas accompagnée d'une refonte de leurs critères d'allocation, ces derniers étant unanimement reconnus comme obsolètes, et il a ajouté qu'il s'agissait là d'une occasion manquée.

Il a ensuite rappelé qu'après avoir relevé le défi de la quantité, l'enseignement supérieur devait désormais relever le défi de la qualité, et il s'est inquiété, à cet égard, du contraste entre un discours volontariste et le manque de mise en oeuvre effective des réformes annoncées. A titre d'exemple, il a indiqué que les préconisations formulées par la mission de contrôle de l'Assemblée nationale en matière de gestion des universités avaient été modérément prises en compte.

En conclusion, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a déploré que le Gouvernement accorde plus de priorité à l'enseignement scolaire qu'à l'enseignement supérieur.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Yves Fréville a souligné le défaut de vision claire de ce que l'on voulait faire des universités, les discours en faveur de l'autonomie des universités contrastant avec les faiblesses de leur encadrement de gestion. Il a ajouté que perduraient de très fortes inégalités de dotation, notamment en détriment des universités littéraires, et que les dysfonctionnements de la répartition des subventions allouées aux établissements conduisaient à ce que ceux-ci se retournent vers les collectivités locales. Il a regretté les modalités d'élection et le manque de pouvoirs réels des présidents d'université.

MM. Yves Fréville et Eric Doligé ont ensuite confirmé les observations du rapporteur spécial relatives aux crédits d'investissement et aux retards apportés à la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Région.

Pour sa part, M. François Marc a estimé que le niveau des moyens accordés aux universités étaient globalement satisfaisants, même si ceux-ci étaient mal répartis.

En réponse à ces premières observations, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a précisé que la baisse des crédits d'investissement en 2001 avait été de bonne gestion, puisque ces crédits étaient sous-consommés, mais que le faible niveau des crédits de paiement en 2002 résultait de la mauvaise organisation de la maîtrise d'ouvrage en matière d'enseignement supérieur. Il a, à cet égard, regretté les conditions restrictives imposées aux collectivités locales pour récupérer la TVA sur les concours qu'elles apportent aux investissements universitaires.

En réponse à M. François Marc et à M. Roland du Luart , président, qui s'inquiétaient de la multiplication des « turbo-profs », il a indiqué que l'on ne disposait pas de statistiques à ce sujet et que ce problème recouvrait ceux de la définition des tâches des enseignants et de la constitution d'équipes pédagogiques.

En réponse à M. François Trucy , le rapporteur spécial a précisé que le budget de l'enseignement supérieur ne retraçait pas les efforts de la Nation en faveur de la protection sociale des étudiants et était loin de recouvrir l'ensemble des crédits de l'Etat dans l'enseignement supérieur.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou , qui s'interrogeait sur la position des syndicats d'enseignants vis-à-vis de l'autonomie des universités, il a rappelé que le développement de l'autonomie des universités était possible sans aucune remise en cause du caractère national des diplômes et du recrutement des enseignants-chercheurs et des diplômés, comme le montrait d'ailleurs le développement des politiques contractuelles.

Enfin, en réponse à M. Adrien Gouteyron , il a précisé que la désaffection des étudiants envers les filières scientifiques s'était ralentie en raison notamment des efforts de certaines universités pour réformer l'organisation pédagogique de leur premier cycle, et que le nombre d'étudiants étrangers s'inscrivait désormais en nette progression.

Au terme de ce débat, la commission a réservé son vote sur le budget de l'enseignement supérieur jusqu'à l'examen des crédits de l'enseignement scolaire.