B. AUDITION DE MME YANNICK MOREAU, PRÉSIDENTE DU CONSEIL D'ORIENTATION DES RETRAITES
Réunie le mercredi 24 octobre 2001, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Yannick Moreau, présidente du Conseil d'orientation des retraites sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
M. Nicolas About, président , a observé en préambule que le fonds de réserve pour les retraites (F2R) et le conseil d'orientation des retraites (COR) constituaient les « deux piliers » de l'action du Gouvernement en matière de réforme des retraites. Il a regretté que le premier rapport du COR ne soit disponible qu'après le débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Mme Yannick Moreau a rappelé que la proposition de créer un organisme permanent chargé de suivre la situation des régimes de retraite et les perspectives de réforme avait été avancée, dans des termes différents, à la fois par le rapport de la commission de concertation des retraites, dit « rapport Charpin », et l'avis du Conseil économique et social, présenté par M. René Teulade.
Elle a indiqué que la création d'un tel organisme était nécessaire pour deux raisons. En premier lieu, tous les pays réalisant des réformes de leurs régimes de retraite ont mis en place, sous une forme ou une autre, un organisme permettant un suivi et une concertation dans la durée : la réforme n'est pas un processus pouvant se réaliser « en une seule fois ». En deuxième lieu, il est nécessaire de procéder à l'actualisation régulière des projections. Elle a constaté que la France avait déjà effectué une réforme des retraites du régime général, par la loi du 22 juillet 1993, dont les effets étaient importants et rapides. Elle a considéré que la méthode souvent utilisée en France, « un rapport, une réforme », n'était plus adéquate. Elle a estimé que les événements de 1995 n'avaient pas facilité la tâche pour mener à bien une réforme des régimes spéciaux et du régime de la fonction publique. Elle a observé que les polémiques sur les chiffrages réalisés par la « commission Charpin » n'avaient pas pu faire l'objet d'un débat suivi, puisque cette commission n'avait pas de permanence. Elle a précisé enfin que les multiples régimes de retraite, obéissant à des règles fort différentes, étaient eux-mêmes soumis à une tutelle d'administrations différentes et que l'existence d'un organisme, chargé d'une analyse et d'une concertation concernant l'ensemble des régimes était, dans ce contexte, d'autant plus nécessaire.
Mme Yannick Moreau a rappelé les grandes lignes du décret du 10 mai 2000, intervenu à la suite du discours du Premier ministre du 21 mars 2000. Le Conseil comprend 33 membres : parlementaires, partenaires sociaux, personnalités qualifiées, représentants de l'Etat et représentants des retraités et des familles. Les missions du COR sont les suivantes : décrire la situation financière actuelle et les perspectives des différents régimes de retraite, compte tenu des évolutions économiques, sociales et démographiques ; apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes ; veiller à la cohésion du système de retraite par répartition, en assurant la solidarité entre les régimes et le respect de l'équité, tant entre les retraités qu'entre les différentes générations.
Elle a indiqué que le COR avait pour mission « au moins tous les deux ans » de remettre au Premier ministre un rapport d'ensemble analysant la situation des régimes de retraite et proposant les mesures jugées nécessaires pour assurer leur équilibre à long terme. Elle a insisté sur le fait que le rapport qu'allait rendre le COR à la fin de l'année serait un « premier rapport ». Elle a précisé que le COR s'appuyait sur une « petite équipe » d'une dizaine d'emplois, comprenant notamment des statisticiens, et disposait de crédits d'études, lui permettant de disposer d'une expertise indépendante et de réaliser sous sa responsabilité des projections. Elle a ajouté que la taille réduite de ce secrétariat général n'était pas un handicap, puisque le COR travaillait « en réseau » avec l'ensemble des administrations et des caisses de sécurité sociale concernées.
Elle a précisé que le COR avait lui-même défini ses méthodes de travail. Les membres du COR doivent assister personnellement aux séances et ne peuvent pas se faire représenter. Les quatre représentants de l'Etat (Directeur du budget, Directeur général de la fonction publique, Directeur de la sécurité sociale, Commissaire général au plan) participent directement aux travaux comme les autres membres.
Mme Yannick Moreau a observé que les membres qui avaient le plus de difficultés pour assister aux séances étaient probablement les parlementaires, dont la participation est « inégale » en raison des obligations qui sont les leurs.
Elle a précisé que trois groupes de travail avaient été constitués : le premier est consacré au thème « âge et travail », le deuxième à la diversité et aux inégalités de situations vis-à-vis de la retraite et le troisième à la prospective générale et aux perspectives financières. Elle a ajouté que -contrairement aux réunions plénières- les membres pouvaient se faire représenter et/ou accompagner.
Elle a estimé que la méthode du COR était à la fois « active » et « interactive ». Elle a indiqué par exemple que les membres du conseil pouvaient être amenés à apporter des contributions propres, éventuellement de nature technique et qu'il fallait s'efforcer d'éviter que les membres du conseil aient le sentiment d'être « prisonniers d'une expertise administrative ».
S'agissant du regret exprimé par le président Nicolas About, elle a considéré que la date retenue pour la publication du premier rapport ne pouvait guère être différente : il était nécessaire de laisser un certain temps pour permettre un véritable travail de fond, comme il apparaissait impossible de procéder à la publication de ce rapport juste avant les échéances électorales ; dans ces conditions, le dernier trimestre 2001 était la seule date possible.
Mme Yannick Moreau a précisé que le COR n'avait pas recherché une « médiatisation exacerbée », mais qu'elle se tenait à la disposition des journalistes, sur demande. Elle a précisé qu'aucun membre du Conseil n'avait du reste « le monopole de la parole ». Elle a précisé que les documents de travail étaient rendus publics à l'issue de la séance.
Rappelant les thèmes abordés par les différentes réunions du Conseil, elle a indiqué que les activités du Conseil ne se limitaient pas à la seule préparation de son rapport. Elle a, en effet, constaté que si le COR limitait son information publique au rapport, « deux ou trois idées » risqueraient d'être retenues, ce qui n'est pas suffisant compte tenu de la complexité du sujet abordé. Elle a précisé que le COR pourrait, en dehors de l'échéancier minimal retenu par le décret, diffuser des études thématiques sur telle ou telle question. De même, elle a indiqué que le COR avait organisé, en avril 2001, un colloque sur le thème « Âge et travail », rassemblant 500 personnes. Elle a fait part également de l'intention du Conseil de réaliser des « fiches pédagogiques » et d'être présent sur le réseau Internet à la fin de l'année ou au début de l'année prochaine.
Elle a indiqué que le MEDEF ne participait pas aux travaux du COR, en raison d'une « position de principe », ce qui ne signifiait pas une remise en cause de sa part du sérieux des travaux réalisés par le conseil.
Elle a estimé qu'il y aurait toujours « des points de désaccord » et que le COR n'était un organisme ni de négociation, ni de décision. Elle l'a qualifié d'organisme de « concertation ». Elle a indiqué que le rapport ferait part des points d'accord et des points de désaccord. Prenant l'exemple du taux de remplacement, qui pourrait être présenté comme un objectif, elle a précisé que le rapport ne présenterait pas de chiffres précis, mais plutôt des « fourchettes », laissant ouvert le champ de la négociation.
En conclusion de son propos liminaire, Mme Yannick Moreau a insisté sur le fait que le rapport de fin 2001 du COR serait un « premier rapport », faisant ensuite l'objet d'un suivi régulier et qu'en conséquence le « processus » classique était profondément modifié.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse , a cité les propos de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, en date du 7 juin 2001, selon lesquels le premier acquis des travaux du COR est d'avoir « réduit les divergences qui pouvaient encore persister sur le diagnostic des changements démographiques et de leur incidence prévisible sur les régimes de retraite ». Il s'est interrogé sur la manière d'apprécier cette « réduction des divergences ».
Mme Yannick Moreau a considéré qu'il convenait de rester prudent et ne pas préjuger des prises de position des uns et des autres avant la publication du rapport de fin 2001. Elle a ajouté que la discussion de sa troisième partie, qui allait commencer, serait nécessairement plus problématique. Elle a toutefois estimé que les polémiques désagréables, observées lors des derniers rapports sur les retraites, apparaissaient appartenir au passé. Elle a précisé que l'importance des facteurs démographiques n'était plus contestée (même si l'exemple de l'évolution de la mortalité à quarante ans repose, par définition, sur des conventions) et que les prospectives financières ne l'étaient pas davantage. Elle a considéré qu'il n'y avait pas de « faux débat » et que même les partenaires sociaux favorables à une indexation des pensions sur les salaires reconnaissaient que ce choix avait pour conséquence un besoin de financement des régimes de l'ordre de 6 points de PIB, contre un besoin de financement de l'ordre de 4 points de PIB dans le cas d'une indexation moins favorable.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse , a demandé quels étaient les atouts dont disposait le COR, qui est désormais chargé, selon le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, de porter un « diagnostic partagé » sur la situation des régimes de retraite, sachant qu'un tel objectif avait déjà été assigné à la commission du commissariat général du plan.
Précisant qu'elle s'exprimait à titre personnel, Mme Yannick Moreau a indiqué que le terme de « diagnostic partagé » ne lui apparaissait pas adéquat, parce qu'il donne l'impression que « tout » le diagnostic est partagé, alors qu'il existera nécessairement des points d'accord et des points de désaccord. Elle a observé que les organisations syndicales pouvaient craindre d'être « instrumentalisées » et avaient certaines réticences devant cette expression. Elle a considéré que les atouts du COR étaient de s'appuyer sur un travail déjà considérable effectué avant sa création et depuis sa création et d'être un organisme permanent, qui peut prendre le temps d'approfondir des questions jusqu'ici peu traitées et de revenir, en fonction de l'évolution de la situation, sur certains débats.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a demandé si le COR étudiait les réformes des retraites engagées dans d'autres pays européens comparables à la France (Suède, Italie, Allemagne).
Mme Yannick Moreau a précisé que le COR avait tenu un séminaire international d'une journée en janvier 2001 et que le secrétariat général suivait avec attention les réformes intéressantes engagées dans les pays cités par le rapporteur. Elle a précisé que le premier rapport comprendrait un chapitre international et qu'une étude plus approfondie serait ultérieurement menée sur la manière dont ces réformes ont été menées, leur sens et leurs résultats.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse , s'est alors intéressé aux travaux du COR relatifs au fonds de réserve. Il a demandé si le COR avait pu opérer, poste par poste, une comparaison entre le plan de financement du Fonds de réserve des retraites détaillé par le Premier ministre le 21 mars 2000, les nouvelles estimations communiquées au COR par la Direction de la sécurité sociale le 2 mai 2001 et les prévisions corrigées postérieures à la réduction drastique des recettes tirées des licences UMTS. Il s'est interrogé sur l'augmentation, entre le 21 mars 2000 et le 2 mai 2001, des recettes tirées des excédents du FSV et de la C3S de 400 à 650 milliards de francs, alors même que ces excédents étaient aujourd'hui affectés à d'autres finalités (financement des trente-cinq heures et de l'allocation personnalisée d'autonomie).
Mme Yannick Moreau a tout d'abord observé que l'idée même d'un fonds de réserve avait été bien accueillie, ce qui n'apparaissait pas au départ « tout à fait évident ». Elle a considéré que le F2R, qui allait prochainement être institué sous la forme d'un établissement public propre, faisait ainsi partie des points sur lesquels il y avait « convergence » de la quasi-totalité des membres. Elle a estimé qu'il n'y avait pas de « plan de financement » en tant que tel, mais deux documents, le premier annexé au discours du Premier ministre du 21 mars 2000 et le second faisant l'objet d'une note de projection remise par la Direction de la sécurité sociale lors de la réunion du COR du 2 mai 2001. Elle a observé que ces deux documents reposaient sur l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 %.
Elle a indiqué que le COR avait constaté que le montant de 1.000 milliards de francs correspondait à un abondement annuel, d'ici 2020, de trente milliards de francs. Elle a précisé que le COR avait souhaité que des ressources pérennes soient affectées au F2R et qu'en conséquence ses membres n'étaient pas favorables à une trop grande variation de la nature des recettes du fonds, car ces « mouvements de yoyo » ne contribuent pas à sa visibilité, alors même que plus de 80 % des Français se disent inquiets pour leur retraite. Elle a cependant précisé également qu'il ne fallait en aucun cas exclure que des recettes exceptionnelles, comme celles qui peuvent être retirées d'une privatisation, soient affectées au F2R et que l'essentiel était qu'un abondement autour de 30 milliards de francs soit réalisé.
Elle a précisé avoir demandé à la direction de la sécurité sociale les raisons de l'écart entre les excédents du FSV et de la C3S annoncés le 21 mars 2000 et ceux présentés le 2 mai 2001. Elle a indiqué que cette direction lui avait répondu que le document du Premier ministre se fondait sur l'affectation au F2R des deux tiers de la ressource « excédents du FSV/excédents de la C3S », alors que le scénario présenté au COR reposait sur l'hypothèse d'une affectation exclusive de ces excédents au F2R, déduction faite du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Elle a indiqué qu'en raison de carrières plus longues et en cas de baisse sensible du chômage, le FSV se trouverait dans une situation financière améliorée. Elle a considéré qu'une comparaison « poste par poste » ne faisait pas vraiment partie du rôle du COR, mais plutôt de celui du Parlement, et que le COR se sentait par rapport au fonds de réserve moins dans une approche « notariale » que dans celle d'un avocat rappelant la nécessité d'un abondement régulier. Elle a observé que les recettes du F2R s'établiraient à 40 milliards de francs à la fin de l'année 2001 et à plus de 60 milliards de francs à la fin de l'année 2002, sans tenir compte de la non-compensation des recettes UMTS.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse , a indiqué que le FSV ne serait pas excédentaire avant 2005 et qu'un montant de 650 milliards de francs apparaissait dès lors très difficile à atteindre.
Mme Yannick Moreau a considéré que l'objectif des 1.000 milliards de francs n'était pas assuré, chaque Gouvernement étant libre de ses décisions, mais qu'il était accessible. Elle a observé que la situation économique des prochaines années serait évidemment importante.
M. Nicolas About, président , a observé à cet égard que l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 % était très optimiste.
M. Jean-Pierre Fourcade a considéré que la structure de l'emploi en France souffrait de deux défauts, l'importance du secteur public par rapport au secteur privé et le faible taux d'activité des plus de cinquante ans. Il a estimé qu'une telle situation s'expliquait en raison de l'effet couperet de la retraite à soixante ans et d'un système ne conférant aucun avantage en matière de retraite pour les personnes souhaitant travailler davantage. Il a demandé quelles étaient les orientations du COR sur cette question.
Il a évoqué ensuite le système de la Préfon, permettant à 315.000 anciens agents du secteur public de bénéficier d'un mécanisme de capitalisation, et s'est interrogé sur son extension éventuelle aux salariés du secteur privé.
Mme Yannick Moreau a observé que la question « âge et travail » était essentielle, ce qui expliquait la tenue en avril 2001 d'un colloque sur cette question, dont les actes viennent de paraître. Elle a estimé que la situation était aujourd'hui « totalement incompréhensible » pour l'opinion, puisqu'il était demandé aux actifs de cotiser le plus longtemps possible tout en poussant dans le même temps les plus de cinquante ans à la retraite. Elle a indiqué que les régimes étaient dans une situation très inégale. Elle a considéré que l'étude de la question des inégalités entre les régimes méritait de nombreux approfondissements et rappelé qu'un groupe de travail avait été constitué par le COR sur cette question. S'agissant des régimes de retraite du secteur public, elle a observé qu'il ne suffisait pas « d'avoir le courage d'appuyer sur le bouton de la décision », que les modalités techniques d'une éventuelle réforme étaient complexes et que la mise en place de quarante années de cotisations pour tous les régimes pouvait poser problème, par exemple compte tenu d'un âge moyen d'entrée dans la fonction publique de 28 ans. Elle a ajouté qu'il serait peut-être alors nécessaire de tenir compte d'une durée de cotisation « tous régimes », ce qui serait -si c'était la solution retenue- une grande innovation dans le droit de la fonction publique. Elle a évoqué la part importante (30 %) des polypensionnés en France.
S'agissant des « décotes », elle a indiqué que les fonctionnaires ne pouvaient pas partir en retraite avant soixante ans, et que si les trente-sept années de cotisations n'étaient pas atteintes à soixante ans, une annualité correspondant à une minoration de 2 % était retenue, alors que cette pénalisation était de 10 % dans le secteur privé.
Elle a précisé qu'il n'existait aucune « surcote », dans les régimes privés comme les régimes publics. Rappelant qu'elle s'exprimait à titre personnel, elle a considéré que l'instauration d'une « surcote » et une harmonisation des règles concernant la décote étaient souhaitables. Elle a ajouté que la « surcote » représenterait nécessairement un surcoût, mais qu'il était nécessaire de ne pas réaliser la réforme « en épicier ». Elle a fait observer que les questions concrètes relatives à la mise en oeuvre d'une réforme dans le secteur public n'avaient pas été discutées.
Elle a constaté que les salariés de cinquante-cinq ans ne se sentaient pas aujourd'hui valorisés, à la différence des « jeunes retraités dynamiques », échappant enfin au spectre du chômage. Elle a considéré que d'importants efforts de gestion des ressources humaines devaient être réalisés à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé, afin de procurer aux salariés âgés un intérêt au travail.
Elle a considéré que l'inclusion des primes des fonctionnaires faisait partie de la discussion, mais qu'elle devrait nécessairement être plafonnée, compte tenu du coût.
S'agissant du régime Préfon , Mme Yannick Moreau , après avoir rappelé une nouvelle fois qu'elle s'exprimait à titre personnel, a observé que d'autres catégories professionnelles bénéficiaient de fonds de capitalisation. Elle a reconnu que l'ensemble des mécanismes n'était toutefois pas cohérent. Elle a rappelé que les mécanismes de capitalisation avaient été créés pour les fonctionnaires, en raison du refus d'intégrer les primes dans l'assiette des cotisations retraite. Elle a observé que les salariés du secteur privé bénéficiaient de mécanismes (épargne salariale, participation, intéressement) inexistant dans la fonction publique. Elle a indiqué que l'extension éventuelle du régime de la Préfon aux salariés du secteur privé impliquerait un avantage fiscal, mais par un abondement de l'employeur, qui est égal à zéro dans le cadre de la Préfon.
Elle a indiqué que tout mécanisme reposant sur une exonération de cotisations sociales était contradictoire avec la nécessité de procurer des ressources à la branche vieillesse.
Elle a estimé que la question générale de l'épargne retraite rejoignait le débat portant sur la politique de l'épargne. Elle a indiqué que la question n'avait pas été discutée au sein du COR.
M. Claude Domeizel a souhaité apporter à la commission le témoignage d'un parlementaire membre du COR. Il a estimé que le travail était « sérieux », de « haut niveau » et ne négligeant aucun détail. Il a estimé que la méthode retenue et la sérénité des débats, à laquelle la présidente n'était pas étrangère, garantissaient la qualité des réflexions. Il a observé une évolution du discours des organisations syndicales, les propos entendus « à l'intérieur » n'étant pas les mêmes que ceux tenus « à l'extérieur ». Il a considéré que la permanence était un atout majeur. Regrettant l'absence du MEDEF, il a constaté une « faiblesse » des actions de communication du conseil.
Mme Yannick Moreau a observé que les actions de communication avaient été volontairement très réduites, afin de dégager un « climat de confiance » nécessaire à la rédaction de la troisième partie du rapport. Elle a considéré qu'il serait nécessaire de développer la communication lorsque le premier rapport serait finalisé, dès lors que les membres du COR en exprimeraient le besoin.