2. Un excédent structurellement ponctionné
a) Au 31 décembre 2002, environ 28 milliards, soit 40 % des excédents de la branche, figureront au compte de report à nouveau
1. Un écart de plus de 50 %
L'évaluation de 28 milliards de francs, qui représente la situation du compte de report à nouveau en fin d'année 2002, est calculée à partir des résultats antérieurs et des résultats prévisionnels 2001 et 2002, tels qu'évalués par le présent projet de loi de financement.
Si la branche a généré quelque 53 milliards de francs d'excédents, soit 40 milliards d'excédents primaires et 13 milliards de francs de moindre dépense de transferts, ajoutés à une situation de départ de 11 milliards de francs, et si, à l'arrivée, le compte de report n'affiche plus qu'environ 28 milliards de francs, votre rapporteur doit en conclure que des dépenses ont été réalisées, dépenses qui n'entrent pas dans le champ des prestations familiales ou qui n'ont pas eu d'impact sur les différents exercices.
2. Compte de résultat et dépenses en capital
Certaines dépenses ont bien été intégrées aux comptes de la branche, sans pour autant être des dépenses ayant trait à la politique familiale, ou étant en réalité un transfert voué à financer d'autres impératifs ou destinés à dégager des marges de manoeuvre pour faciliter un tel financement.
Retracées ci-dessous, ces dépenses sont la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS) et le transfert dû au titre des majorations de pension pour enfant .
Ces dépenses sont intégrées dans les dépenses de l'exercice de la branche. Elles sont donc venues, depuis l'année 2000, diminuer le résultat, c'est-à-dire l'excédent de l'année qui vient normalement abonder le compte de report à nouveau.
Pour les trois exercices 2000, 2001 et 2002, cet effet solde est, de 24,5 milliards de francs : 15,5 milliards de francs pour la MARS et plus de 9 milliards de francs pour les majorations de pensions pour enfants. Ces chiffres figurent dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale.
D'autres dépenses n'ont pas eu d'impact sur les différents exercices mais sur les excédents mis en réserve dans le compte de report à nouveau dont elles procèdent à l'affectation.
Ces dépenses en capital, pour un total de 8 milliards de francs, sont de deux ordres : les dépenses en faveur du fonds d'investissement pour l'accueil de la petite enfance (FIPE I et II), pour un montant total de 3 milliards de francs, qui relèvent de la politique familiale, et le transfert de 5 milliards de francs des excédents de la branche au fonds de réserve des retraites prévu par le présent projet de loi.
Enfin, une dépense semble pour l'instant incertaine dans son traitement comptable. Il s'agit de l'annulation des créances détenues par la branche sur le FOREC, que le Gouvernement a décidé d'annuler, souhaitant mettre à nouveau la sécurité sociale à contribution pour le financement des 35 heures.
Pour l'heure, le Gouvernement a inscrit dans le projet de loi une procédure visant à rouvrir les comptes 2000 au mépris de tous les principes comptables. Mais, quelle que soit son inscription, dépenses d'exercice ou dépenses en capital, son impact sera de 2,8 milliards de francs sur les excédents cumulés de la branche.
Utilisation de l'excédent naturel de la branche famille
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Excédent naturel |
64 MdF |
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Dépenses en capital 1998-2002 |
- 8 MdF |
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Amputation des résultats ayant grevé les résultats 2000, 2001 et 2002 |
- 27 MdF |
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Dont 2000 : |
6,3 MdF |
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MARS effet net du FASTIF |
3,5 MdF |
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Créances FOREC |
2,8 MdF |
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Dont 2001 : |
8,8 MdF |
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MARS effet net du FASTIF |
5,6 MdF |
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Majorations de pensions pour enfants |
3,2 MdF |
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Dont 2002 |
11,8 MdF |
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MARS effet net du FASTIF |
5,6 MdF |
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Majorations de pensions pour enfants |
6,2 MdF |
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Excédent théorique hors ponctions |
29 MdF |
Source : commission des Affaires sociales d'après commission des comptes de la sécurité sociale.
Raisonnant ici par grandes masses financières 14 ( * ) , votre rapporteur constate que, sur cette période de 1998-2002, 56,5 % des excédents ont été utilisés et que, dans cette utilisation, seuls les 3 milliards destinés au FIPE I et II correspondent à un effort nouveau en faveur des familles, soit 4,5 % de l'excédent. Les ponctions en tout genre représentent 50 % de cet excédent, 43,5 % demeurant en réserve.
Certes, les postes des aides au logement et de l'action sociale ont augmenté un peu plus vite que le PIB mais ils ne sauraient être isolés de l'ensemble des dépenses familiales dont ils sont incapables, vu leur ampleur, de freiner la dégradation.
D'où viennent et où vont les 64 milliards d'excédents de la branche ?
Source : commission des Affaires sociales
Proches dans leurs masses (38 % et 41 %), les postes économies sur prestations et dépenses hors champ familial font apparaître que les économies sur prestations ont servi à financer les ponctions sur la branche. En outre, ce graphique ne fait pas état de la perte pour la CNAF du produit de la taxe de 2 % sur les revenus du capital. La prise en compte de cette réaffectation dégraderait encore ce ratio, pourtant déjà significatif de la politique du Gouvernement.
Il figure pourtant, ci-dessous, dans l'exposé détaillé, des méthodes permettant la neutralisation de l'excédent de la branche.
b) Les « reclassements financiers » : un expédient efficace
1. Des prélèvements déguisés sous un prétexte de clarification
Lors des cinq années de cette législature, les moyens et les missions de la CNAF ont constamment changé.
Par le terme de « reclassement financier », la Cour des comptes désigne pudiquement ces refontes répétées de la structure des recettes et des dépenses de la branche.
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Les reclassements de recettes et de charges de la branche famille en 2000 vus par la Cour des Comptes «Comme ce fut le cas en 1999 (prise en charge de l'allocation de parent isolé - API- par l'Etat), des reclassements sont intervenus en 2000 dans le compte de la CNAF. En dépenses, la CNAF n'acquitte plus de cotisations d'assurance personnelle, tant au titre de l'API que des allocataires de faible revenu, soit un allégement de 2,1 milliards de francs (0,3 milliard d'euros). En recettes, l'Etat rembourse à la CNAF le financement du FASTIF (+ 986 millions de francs, 150,3 millions d'euros). Selon le montage financier prévu pour la CMU, la branche rétrocède 28 % du prélèvement sur les revenus du capital qui lui sont affectés. La perte de recettes est de 4,4 milliards de francs (0,7 milliard d'euros). D'autre part, la branche famille finance désormais 72,2 % de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (moins-value de recettes de 4,6 milliards de francs (0,7 milliard d'euros). « Le solde de ces reclassements pour 2000 est de 5,9 milliards de francs (0,9 milliard d'euros) à la charge de la branche famille » Cour des Comptes, rapport sur la sécurité sociale 2000, p. 49 |
Lors du débat auquel a donné lieu la mise à la charge de la branche famille des majorations de pensions pour enfant, le Gouvernement avait avancé l'argument de la clarification des comptes 15 ( * ) : « les transferts s'opèrent dans les deux sens. Nous clarifions les comptes » .
En réponse à une question adressée par votre commission des Affaires sociales, la Cour des comptes a estimé que cette clarification aboutissait en réalité à neutraliser les excédents de la CNAF.
« La Cour n'a pas porté d'appréciation sur la logique ni de l'état actuel ni de celui qui résulte de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Mais elle remarque que la réforme entreprise -et a fortiori celle, éventuelle, consistant à faire financer par la CNAF les bonifications- pose deux problèmes :
« - un problème d'équité dans la mesure où les ressources de la CNAF -prélevées sur tous de façon identique et consacrées à des prestations égales pour toutes les familles- sont désormais pour partie affectées à des avantages de retraite « inégaux » puisque le FSV ne prend en charge les majorations que pour le régime général, les régimes alignés et celui des exploitants agricoles et que les bonifications varient selon les régimes ;
« - un problème de cohérence dans les arbitrages de la politique familiale, entre les familles qui ont des enfants à charge et celles, retraitées, ayant eu charge d'enfants. Le poids de l'AVPF et des majorations transférées du FSV mobilisent ainsi -dans une enveloppe budgétaire fortement contrainte- des marges croissantes de financement qui ne peuvent être affectées aux familles ayant des enfants à charge.
« Le reclassement opéré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a pour effet de « neutraliser » l'excédent de la branche, ce qui interdit d'améliorer les prestations familiales proprement dites ». 16 ( * )
2. Une perte annuelle supérieure à 10 milliards de francs par an en 2001 et 2002
Si, comme l'affirme la ministre déléguée à la famille, les transferts sont dans les deux sens -à charge et à décharge de la branche-, leurs montants n'ont pas la même importance selon qu'ils engendrent un coût ou génèrent une économie pour la branche famille.
Le coût de ces « reclassements» est évalué plus haut, mais ne prend pas en compte la totalité des conséquences financières pour la CNAF de n'être plus destinataire de la taxe de 2 % sur les produits du capital. Ici est retracée de manière synthétique, la forme de ces reclassements. En effet, depuis 1998, la CNAF est simultanément :
• Un instrument de débudgétisation
Le Gouvernement a décidé d'affecter à la CNAF le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire précédemment pris en charge par le budget de l'Etat. En contrepartie de cette débudgétisation, ce dernier reprend à la branche le financement du Fonds d'action sociale et d'intégration et pour la lutte contre les discriminations (FASID, ex FASTIF) qui lui coûte 1 milliard de francs par an.
La perte nette annuelle pour la CNAF, qui est autant de gain pour le budget de l'Etat, est de 5,5 milliards de francs.
La « débudgétisation » peut également être indirecte. L'Etat doit légalement compenser sur son budget les exonérations de charges sociales décidées au nom de sa politique de l'emploi. Or, celui-ci, afin de réaliser une économie, a soustrait des ressources au Fonds de solidarité vieillesse pour financer les trente-cinq heures. Afin d'équilibrer ce dernier, il a affecté à la CNAF une dépense incombant à ce dernier.
L'objet du transfert des majorations de pension pour enfant est bien celui-ci.
Il se solde pour la CNAF par un coût de 3,2 milliards de francs en 2001, 6,2 milliards de francs en 2002 et 20 milliards de francs annuels à terme (en 2007).
• Une branche privée de ses recettes
Ayant réaffecté en trois temps le produit de la taxe de 2 % sur les revenus du capital, recette dynamique qui rapportait à la CNAF environ 6 milliards de francs par an. La première ponction fut réalisée au profit de la couverture maladie universelle. Elle était en apparence compensée 17 ( * ) pour 2,4 milliards de francs. Or, cette compensation n'était en réalité pas équitable puisque la charge retirée était fort peu dynamique alors que le produit de cette recette croissait fortement d'année en année.
La seconde ponction, réalisée en deux temps au profit du fonds de solidarité vieillesse pour assurer indirectement le financement des trente-cinq heures, et du fonds de réserve des retraites, ne fut pas compensée.
Le coût de ce transfert se chiffre annuellement, pour la CNAF, à plus de 3,5 milliards de francs.
• Une branche dont les comptes sont obscurcis par les montages financiers opaques
En effet, le Gouvernement a décidé, en 1998, de soumettre le bénéfice des allocations familiales à une condition de revenus générant ainsi une économie pour la CNAF de 4,7 milliards de francs.
Contraint de reculer sur cet aspect, mais toujours désireux de réaliser une économie au détriment des familles, le Gouvernement a rétabli l'universalité de ces allocations tout en diminuant le plafond du quotient familial (3,9 milliards de francs).
Pour compenser à la CNAF le coût de ce « pas de clerc », il lui rembourse sur le budget de l'Etat, le coût de l'allocation parent isolé (API) pour 4,2 milliards de francs...
A première vue, l'Etat s'est montré libéral puisqu'il a consenti à prendre à sa charge une dépense nette de 300 millions de francs (4,2 milliards de francs - 3,9 milliards de francs). Mais après les fortes années de croissance, les rentrées fiscales supplémentaires engendrées par le plafonnement du quotient familiale se sont révélées bien supérieures à la croissance de l'allocation parent isolé.
Loin de l'exhaustivité, ces exemples illustrent l'analyse de la Cour des comptes citée plus haut.
La justification de tels reclassements ne ressort pas de la clarification des comptes dont ils accroissent au contraire l'opacité. En effet, la CNAF verse des prestations, gère des minima pour le compte de tiers et finance des prestations hors de son champ. Les dépenses de transfert prennent une part de plus en plus importante. Or la clarté comptable aboutirait inversement à réduire au maximum ces transferts pour ne laisser à chacun, que la charge des politiques lui incombant.
En outre, et contrairement aux affirmations de la ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance, ces « reclassements » ne sont pas équilibrés, leur « dénominateur commun » étant au contraire de représenter une charge nette pour la branche.
De ces « reclassements » provient, comme démontré plus haut, le mécanisme de « siphonnage régulier » des excédents de la CNAF.
c) Les relations financières entre l'Etat et la CNAF : des rapports léonins.
Comme les autres administrations de sécurité sociale, la CNAF entretient, par nécessité, d'étroits rapports financiers avec l'Etat.
Tant les remarques figurant dans le dernier rapport de la Cour des comptes qu'une analyse fine du bilan de la branche font apparaître que l'Etat profite de ses relations de gestion pour réaliser, au détriment de la branche des gains indus.
1. Les frais d'assiette et de recouvrement
Dans son rapport sur la sécurité sociale pour 2000 18 ( * ) , sous le titre modéré « une relation ténue entre les frais facturés et les coûts supportés », la Cour des comptes décrit la facturation arbitraire dont est victime la sécurité sociale.
A cause de, ou grâce à, l'absence de connaissances précises des coûts, les frais prélevés le sont de manière arbitraire.
« L'évaluation qui précède résulte essentiellement d'estimations réalisées à la demande de la Cour par les trois directions du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie concernées, à partir du temps consacré par leurs agents aux tâches de gestion et de recouvrement des taxes et cotisations affectées aux organismes sociaux.
« Les services de l'Etat ne disposent pas à l'heure actuelle d'une comptabilité analytique permettant de mesurer les charges de gestion de chaque catégories d'imposition . Un certain nombre d'études ponctuelles ont été réalisées en la matière, mais leur champ d'investigation se restreint aux principaux types d'impôts et n'apporte pas d'éclaircissements sur les coûts afférents aux recouvrement des contributions et taxes destinées aux organismes sociaux. ».
2. Les frais de gestion versés à la CNAF
En raison de sa proximité avec les usagers et de sa bonne implantation sur le terrain, la CNAF gère pour le compte de l'Etat, les minima sociaux, et pour le compte du FNAL et du FNH les prestations de logement.
La gestion de ces prestations engendre des coûts pour la branche. A l'instar de l'Etat prélevant une compensation sur le recouvrement des recettes, la CNAF devrait donc légitimement facturer le prix des services qu'elle rend.
Or, en matière de prestations gérées pour le compte de tiers, il n'est pas de règles uniformes.
Rémunération pour services rendus selon les organismes financeurs
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Prestation |
Organisme financeur |
Rémunération (en %) des sommes versées |
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ALS et ALT (prestations logement) |
FNAL |
2 % |
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APL (prestation logement) |
FNH |
4 % |
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AAH |
Etat |
0 % |
|
RMI |
Etat |
0 % |
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Allocation spécifique d'attente |
Etat |
0 % |
Source : Cour des comptes
D'après le tableau ci-dessus, l'Etat est en quelque sorte le « mauvais payeur » de la branche famille puisqu'il ne lui rembourse pas les frais occasionnés par les services qu'elle lui rend.
La Cour des comptes rappelle dans son rapport que l'Etat refuse s'acquitter de ces frais, estimés par la CNAF entre 1 % et 2 % du montant des prestations, au motif qu'elle ne disposerait pas d'outil d'analyse des coûts réels suffisamment fiable. Aussi, observe-t-elle « Le débat récurrent sur l'évaluation des charges de gestion entre la CNAF et l'Etat a conduit à la création en 1997 d'un observatoire national des charges de gestion, prévue par l'article 37-2 de la convention d'objectifs et de gestion passée entre la CNAF et l'Etat. Cette structure, qui associe les deux partenaires, doit normalement évaluer les frais de gestion des prestations versées pour le compte de l'Etat. Elle est destinée à passer d'une situation dans laquelle la branche famille mesure seule ses charges à un processus d'évaluation conjointe par les deux acteurs des coûts liés aux modifications législatives et réglementaires des prestations familiales. »
Cet effort réalisé par la branche famille n'a pas décidé l'Etat à verser son dû. En conséquence, la Cour invite la CNAF à se doter d'un nouvel outil.
« La branche famille ne possède pas à ce jour de comptabilité analytique. Elle n'est donc pas à même de connaître avec précision les coûts supportés à raison de la gestion des prestations de solidarité qu'elle verse pour le compte de l'Etat. Cette situation résulte pour partie d'une position de principe : la branche famille estime en effet que la ventilation des charges administratives par allocation n'aurait d'intérêt que dans l'hypothèse où les pouvoirs publics accepteraient d'en tirer les conséquences s'agissant de la prise en charge des frais de gestion à leur niveau réel.
« Ce faisant, la CNAF se prive cependant d'un élément d'éclairage utile dans le débat qui l'oppose à l'Etat. L'exemple de l'UNEDIC, qui s'est dotée d'une comptabilité analytique en 1996, le démontre : l'ensemble des prestations de solidarité gérées par le régime d'assurance chômage ouvrent droit à une rémunération, fixée d'un commun accord avec l'Etat en proportion des montants servis ou sur la base des coûts réels. »
Votre rapporteur souscrit à l'analyse de la Cour en ce qui concerne l'utilité de disposer d'une comptabilité analytique.
Il observe cependant que l'absence de mise en place de cette dernière, qui représente par ailleurs un coût, ne saurait dédouaner l'Etat de ses responsabilités : en effet, c'est hors de toute comptabilité analytique que l'Etat facture, arbitrairement, le concours de ses services fiscaux pour le recouvrement des recettes de la sécurité sociale.
La Cour des comptes rejoint d'ailleurs votre rapporteur puisqu'elle constate qu'« indépendamment d'une comptabilité analytique, les éléments dont dispose la CNAF devraient permettre, ne serait-ce qu'à titre provisoire, que l'Etat lui verse une rémunération approchée du service qu'elle rend ».
Facturée sur la même base que les aides au logement ALS et ALT, la rémunération que la CNAF devrait percevoir, au titre de la gestion du RMI et de l'AAH, représente une somme supérieure à 1 milliard de francs par an.
Fondé sur l'adage qui veut que « les petits ruisseaux font les grandes rivières », l'Etat réalise, au détriment des familles, des gains qui ne lui font pas honneur.
* 14 Certains petits postes n'étant pas étudiés, un léger écart pourrait apparaître (1 MdF).
* 15 Mme Ségolène Royal, débat AN, 26 octobre 2000, JO p. 7586.
* 16 Réponse de la Cour des comptes aux questionnaires de votre commission, voir annexe- Tome I du présent rapport.
* 17 La prise en charge par l'Etat des cotisations des titulaires de prestations familiales non couvertes par un régime d'assurance maladie, et de manière totale, celles des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API) et des personnes veuves ou divorcées ayant eu au moins trois enfants à charge.
* 18 Cour des comptes, opus cité, p. 240-241.