Projet de loi relatif à un accord de protection et d'encouragement réciproques des investissements avec le Cambodge

Rapport n° 41 (2001-2002) de M. Christian de LA MALÈNE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 octobre 2001

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N° 41

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 octobre 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armée (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord de protection et d' encouragement réciproques des investissements entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge ,

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, André Dulait, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Jean-Paul Delevoye, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Serge Vinçon.

Voir le numéro :

Sénat : 330 (2000-2001)

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

La France est le onzième pays à signer avec le Cambodge un accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements, depuis le rétablissement de cet état dans sa pleine souveraineté, en 1993.

Cet accord sur les investissements, qui reprend les clauses incluses dans les quelque 80 accords similaires déjà signés par notre pays avec divers partenaires, a déjà été ratifié par le Cambodge, le 31 juillet dernier.

Sur le plan politique, les rapports entre la France et le Cambodge, héritiers d'une histoire commune née au XIX ^ème siècle, ont été le plus souvent étroits, si l'on fait exception de la période dictatoriale qui a prévalu entre 1975 et 1979, et qui a plongé le Cambodge dans le drame intérieur et l'isolement extérieur.

En revanche, cette proximité franco-cambodgienne ne se retrouve guère sur le plan économique et cet accord devrait contribuer à faciliter les investissements français au Cambodge.

I. LES RAPPORTS POLITIQUES ENTRE LA FRANCE ET LE CAMBODGE SONT MARQUÉS PAR UNE LONGUE HISTOIRE COMMUNE

A. DU PROTECTORAT FRANÇAIS A LA ROYAUTÉ KHMÈRE

La présence française en Indochine se traduit, au Cambodge, par l'établissement d'un protectorat en 1863. Cette présence de notre pays fut mieux acceptée au Cambodge que dans d'autres zones de la région, car ce royaume s'est toujours senti menacé par la vitalité de ses deux principaux voisins, le Vietnam, à l'Est, et la Thaïlande, à l'Ouest.

L'indépendance, accordée à l'amiable en 1953, permet au prince Sihanouk, monté sur le trône en 1941, mais qui abdique en 1955 au profit de son père pour se départir de la réserve inhérente au souverain (le Roi règne, mais ne gouverne pas), d'exercer le pouvoir effectif .

Le Prince assigne alors à son pays un objectif de neutralité dans le long conflit qui oppose le Vietnam, d'abord à la France, puis aux Etats-Unis.

C'est d'ailleurs à Phnom Penh que le général de Gaulle prononce, en 1966, un discours resté fameux pour sa dénonciation de l'intrusion américaine en Asie du Sud-Est.

B. UN CYCLE DE VIOLENCES TRAGIQUES AMORCÉ EN 1970

L'intensification de la guerre du Vietnam malmène la neutralité du Cambodge, utilisé comme base arrière par des troupes nord-vietnamiennes. Les Etats-Unis, critiqués par Sihanouk pour leurs bombardements sur la zone Nord du Cambodge, traversée par la « piste Ho-Chi-Minh », appuient le coup d'Etat du général Lon Nol qui destitue le Prince et proclame la République en 1970. Ce qui pourrait n'apparaître que comme une révolution de palais déstabilise totalement ce pays fragile, dont la royauté constituait le principal facteur d'unité.

Le nouveau régime républicain pousse à leur paroxysme les facteurs de désaffection de la population envers le pouvoir, parmi lesquels la corruption effrénée, l'américanisation des modes de vie urbains et la lutte contre les maquis communistes peuplés de « Khmers rouges », comme les a baptisés le prince Sihanouk, qui les soutient depuis son exil de Pékin.

Ces combattants paysans hostiles à la République de Lon Nol et à son cortège de turpitudes s'emparent de Phnom-Penh au mois d'avril 1975.

Le pays passe alors sous la dictature sanglante de l'Angkar (« l'Organisation ») dirigée par Pol Pot, dont il ne sort qu'avec l'invasion du Cambodge par les troupes vietnamiennes, en janvier 1979, les Vietnamiens répliquant à des provocations militaires des Khmers rouges le long de la frontière commune entre les deux pays.

L'occupation vietnamienne s'achève avec la conclusion des accords de Paris, sous l'égide de l'ONU, en 1991 .

C. DES ACCORDS DE PARIS À LA STABILISATION DES INSTITUTIONS CAMBODGIENNES

Sous la protection de l'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC), ce pays renoue avec une relative paix civile, et se dote d'institutions politiques grâce à la tenue d' élections législatives organisées au printemps 1993.

Deux partis principaux recueillent les suffrages des Cambodgiens, le Parti du Peuple Cambodgien (PPC), de l'ancien Khmer rouge Hun Sen, et le FUNCINPEC (front uni pour un Cambodge indépendant, neutre, pacifique et coopératif), animé par le Prince Ranariddh, fils de Sihanouk. Celui-ci a regagné son pays en acceptant de retrouver son rôle de souverain. Les affrontements, parfois sanglants, entre ces deux partis, se sont globalement apaisés après les législatives de 1998, qui ont confirmé la supériorité numérique du PPC.

La volonté du Cambodge d'être admis au sein de l'ASEAN (Association of South East Asian Nations) ^{1 ( * )} conduit cette association à exiger au préalable du Cambodge l'instauration d'un équilibre politique durable garanti par des institutions pluralistes.

Pour satisfaire cette exigence, le Cambodge instaure un Parlement bicaméral ainsi qu'un Conseil constitutionnel. Au PPC revient le poste de Premier ministre, occupé par Hun Sen, ainsi que la présidence du Sénat ; le FUNCINPEC reçoit la présidence de l'A.N. occupée par le Prince Ranariddh.

Les prochaines échéances politiques sont les élections municipales prévues pour le mois de février 2002, les premières depuis le retour de la paix.

Par ailleurs, le Parlement cambodgien a approuvé l'organisation d'un tribunal mixte, composé de magistrats locaux et étrangers, désignés par l'ONU, pour juger les quelques dirigeants Khmers rouges qui ont été incarcérés.

II. L'ÉCONOMIE CAMBODGIENNE RESTE TRÈS AFFAIBLIE PAR VINGT ANNÉES DE GUERRE

Le pays reste très marqué par les séquelles laissées par la spirale de violences dans laquelle il est entré en 1970. Les pertes humaines , tout d'abord, ont été considérables . Toute une génération a quasiment disparu sous les bombardements américains, puis du fait des exactions des Khmers rouges, enfin dans la lutte contre les maquis résiduels où se sont réfugiés les derniers d'entre eux, à la frontière thaïlandaise.

De surcroît, les éléments les plus clairvoyants des élites se sont réfugiés à l'étranger durant les années de troubles, et ne reviennent au pays qu'en nombre très réduit.

Les chiffres le plus communément admis évaluent, sur une population d'environ 7 millions d'habitants en 1970, à 2 millions ceux qui ont péri ou se sont exilés durant les vingt années suivantes.

Aujourd'hui, un fort taux de natalité (la croissance annuelle de la population est évaluée à 2,2 % par an depuis 1995) permet d'estimer la population à 11 millions d'habitants répartis sur un territoire de 181 000 km2.

Cette forte croissance démographique, si elle peut être considérée comme un gage d'optimisme envers l'avenir, suscite néanmoins une pression foncière dans les campagnes, et la présence de « réfugiés économiques » dans la capitale.

A ces pertes humaines se sont ajoutés le délabrement des infrastructure de transports, la disparition des cadres administratifs et techniques, ainsi qu'une perte de repères et de valeurs.

A. UNE ÉCONOMIE TRÈS DÉPENDANTE DE L'AIDE INTERNATIONALE

Selon les indications fournies par le ministère des affaires étrangères, le budget cambodgien pour 2001 s'élève à 643 millions de dollars, soit 18 % du PIB, dont 635 millions pour l'Etat et 8 millions pour les collectivités locales.

En progression de 10 % par rapport au budget 2000, les recettes seraient de 431 millions de dollars, grâce au rendement espéré en hausse de la TVA et des droits de douane.

Les dépenses courantes (hors investissements) devraient s'élever à 374 millions de dollars et restent fortement concentrées sur les salaires de la fonction publique (40 % des dépenses courantes). Les dépenses « sociales » (éducation, santé, développement rural...) devraient, pour la première fois, être supérieures aux dépenses militaires et de sécurité (33 % contre 30 % des dépenses courantes).

Les dépenses d'investissement devraient être stables (+ 1 %) à 269 milliards de dollars.

Le déficit prévu, -212 milliards de dollars-, sera couvert par une aide budgétaire extérieure, ainsi que par de l'aide-projet. L'aide internationale représente ainsi 33 % des dépenses totales du Cambodge, et 7,6 % du PIB.

B. UN APPUI PUBLIC SOUTENU DE LA FRANCE, UNE FAIBLE PLACE DES INVESTISSEURS DE NOTRE PAYS

Dès 1993, le Cambodge a été intégré dans le champ d'action du ministère de la coopération , et figure aujourd'hui au sein de la Zone de Solidarité Prioritaire.

Le Fonds de Solidarité Prioritaire a consacré au Cambodge 15 MF en 1999, et 43 MF en 2000 (dont 6 MF à l'université des sciences de la santé, 17,4 MF au site d'Angkor, 11,6 MF pour une série de mesures d'appui à l'Etat de droit, et 8 MF au Fonds social de développement).

Le montant des protocoles de dons du trésor signés de 1991 à 1998 s'est élevé à 340 millions de francs.

L' Agence Française de Développement intervient au Cambodge depuis 1993 et sa filiale pour l'aide au secteur privé, Proparco, depuis 1996. Sur la période 1996-1999, l'AFD a engagé 172 millions de francs.

La Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement (DGCID) du Ministère des affaires étrangères a alloué 40,3 millions de francs de crédits en 2000 (28,6 millions en 1999).

Au total, l'aide française représente 11 % de l'aide internationale reçue par le Cambodge.

* Le caractère encore peu développé de l'économie cambodgienne n'offre que peu d'opportunité d'investir aux sociétés françaises . Ainsi, les investissements directs français au Cambodge se sont élevés à 28 millions de francs en 1998 et à 13 millions de francs en 1999. Le stock des investissements français se situerait entre 70 et 190 millions de dollars, ce qui placerait la France au 8 ^ème rang des investisseurs étrangers au Cambodge (avec environ 3,4 % du stock).

Les banques françaises détiennent 21,4 % des créances bancaires étrangères.

Le tableau suivant décrit la modestie du rang de la France au sein des pays clients et fournisseurs :

10 PRINCIPAUX PAYS CLIENTS ET FOURNISSEURS EN 2000
Pays clients		Pays fournisseurs
1. Etats-Unis	57 %	1. Chine (Hong Kong compris)	26 %
2. Royaume Uni	7 %	2. Thaïlande	16 %
3. Allemagne	6 %	3. Taiwan	12 %
4. Chine (Hong Kong compris)	3 %	4. Singapour	7 %
5. France	3 %	5. Vietnam	6 %
6. Pays-Bas	2 %	6. Corée du Sud	5 %
7. Vietnam	2 %	7. Indonésie	5 %
8. Singapour	2 %	8. Malaisie	5 %
9. Irlande	1 %	9. Japon	4 %
10. Japon	1 %	10. France	2 %

L'admission du Cambodge au sein de l'ASEAN, en avril 1999, souligne les relations économiques prioritaires que ce pays entend nouer avec la zone asiatique.

Cependant, cette admission a coïncidé avec le début de la crise économique et financière qui a frappé cette région, réduisant ainsi le bénéfice que la fragile économie cambodgienne pouvait tirer du dynamisme ambiant.

* La situation économique du Cambodge est durement affectée par les difficultés de la reconstruction et de la réconciliation nationales.

Seules des réformes structurelles de grande ampleur et acquises dans la durée permettront d'établir un cadre adapté à une croissance économique pérenne, et de résorber le déséquilibre des finances publiques.

Les principaux obstacles à surmonter sont l'indigence des infrastructures de transports et de télécommunications, l'opacité administrative et l'absence d'un cadre législatif clair en matière de droits des affaires, comme le détaille l'analyse suivante du ministère des affaires étrangères :

« L'environnement institutionnel et juridique reste défaillant : absence ou insuffisance du droit des sociétés, du droit des contrats, du droit des marques et brevets, insuffisances du système éducatif et de la santé publique, faiblesse du système judiciaire et de l'administration centrale, corruption endémique, système bancaire peu performant. Toutefois, le programme de réformes structurelles a été adopté début 1999 ; prévu pour une durée de quatre ans, il s'articule autour de cinq axes prioritaires :

- amélioration de la gestion budgétaire et poursuite de la réforme ;

- démobilisation des effectifs militaires et réforme de la fonction publique ;

- lutte contre la déforestation illégale et amélioration de la gestion des ressources forestières ;

- respect des engagements pris à l'égard de l'ASEAN ;

- réforme du secteur financier

Deux lois réformant le droit commercial doivent également être adoptées. En outre, de nouvelles réformes (propriété foncière, gestion des concessions de pêche) devraient être prochainement entreprises. Dans l'ensemble, les travaux avancent à un rythme satisfaisant, même si des retards commencent à apparaître dans certains secteurs (démobilisation, réforme administrative) où les réformes entrent dans leur phase la plus complexe et délicate.

L'engagement du gouvernement à poursuivre les réformes et les bonnes performances de sa politique économique ont permis une reprise de l'aide des institutions financières internationales mais la réalisation effective de ces programmes devra être suivie avec d'autant plus d'attention qu'elle devrait se heurter d'une part à une certaine résistance du corps social, face à l'impact social des réformes, à la remise en cause des intérêts acquis et aux efforts de lutte contre la corruption et d'autre part au manque de capacités institutionnelles pour mettre en oeuvre simultanément un grand nombre de réformes techniquement difficiles. La modernisation de la fonction publique doit donc figurer au premier rang des priorités car elle conditionne le succès durable des efforts engagés. »

III. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD FRANCO-CAMBODGIEN DU 13 JUILLET 2000

Son contenu reprend les dispositions traditionnellement incluses dans les accords de ce type déjà conclus par la France.

A. UN CHAMP D'APPLICATION ÉTENDU

Son contenu reprend les dispositions traditionnellement incluses dans les accords de ce type déjà conclu par la France.

Les investissements évoqués par le présent accord sont les « biens, droits et intérêts de toute nature ». L'article premier fournit une liste indicative (et non exclusive) comportant, entre autres exemples, les biens meubles et immeubles et, de manière générale, les droits réels, les actions et autres formes de participation, les obligations, les droits d'auteur et les droits de propriété industrielle, ainsi que les concessions.

L'accord franco-cambodgien s'applique aux avoirs investis avant ou après l'entrée en vigueur du présent accord à condition qu'ils l'aient été conformément au droit du pays d'accueil.

Le terme de revenus renvoie à « toutes les sommes produites par un investissement » : bénéfices, redevances et intérêts (art. 1-4).

Les investisseurs sont les « nationaux » des Etats contractants, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la nationalité de l'une des Parties, ou les sociétés, c'est-à-dire les personnes morales constituées sur le territoire de l'une des Parties contractantes et y possédant son siège social.

S'agissant de la zone d'application géographique , l'accord précise, dans son article 3, que « dans le territoire de chacune des Parties contractantes, ainsi que dans la zone maritime de chacune des Parties contractantes, ci-après définie comme la zone économique exclusive et le plateau continental qui s'étendent au-delà de la limite des eaux territoriales de chacune des Parties contractantes et sur lesquels elles exercent, en conformité avec le Droit international, des droits souverains et une juridiction aux fins de prospection, d'exploitation et de préservation des ressources naturelles.

B. LES ENGAGEMENTS SOUSCRITS PAR LES PARTIES

Ils sont destinés à favoriser le développement réciproque des investissements.

De manière générale, la convention prescrit aux Parties d' admettre et d'encourager les investissements effectués par les nationaux et les sociétés de l'autre Partie, ainsi que de leur appliquer (art. 3) le principe d'un traitement juste et équitable . L'article 4 réserve aux investissements de l'autre Partie un traitement non moins favorable que celui accordé aux nationaux ou sociétés du pays d'accueil, ou le traitement accordé aux investisseurs de la Nation la plus favorisée si celui-ci est plus avantageux.

Conformément à la plupart des accords de même objet, l'article 4 exclut l'extension à l'autre Partie des privilèges accordés en vertu d'un accord de libre échange, d'une union douanière ou d'un marché commun.

L'article 5-1 garantit la protection et la sécurité « pleines et entières » des investissements d'une Partie sur le territoire de l'autre Partie. Cette stipulation subordonne les mesures de dépossession (expropriation ou nationalisation) à des motifs d'utilité publique. Est exclue toute décision discriminatoire ou contraire à un engagement particulier. L'article 5-3 pose le principe du « paiement d'une indemnité prompte et adéquate ». Librement transférable, cette indemnité produit, jusqu'à son versement, des intérêts calculés au taux du marché.

Les investisseurs lésés par une guerre ou par tout événement analogue (révolution, état d'urgence national...) bénéficieront, en vertu de l'article 5-3, d'un traitement non moins favorable que celui de la Partie contractante accorde à ses propres nationaux ou à ceux de la Nation la plus favorisée.

Le principe de la liberté des transfert s, posé à l'article 6, garantit l'investisseur contre le risque de suspension ou d'interdiction des transferts de capitaux, des revenus de l'investissement (intérêts d'emprunt, redevances...), des produits d'une liquidation partielle ou totale de l'investissement, ainsi que des indemnités de dépossession et de perte. Le principe du libre transfert concerne également une « quotité appropriée » de la rémunération des nationaux des deux Parties.

C. UNE PROCÉDURE CLASSIQUE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

Les différends susceptibles d'opposer les deux Etats Parties sont réglés, si possible, par la voie diplomatique et, en cas d'échec, sont soumis à un tribunal d'arbitrage constitué pour chaque cas particulier, par la désignation d'un membre par chaque Partie contractante, et d'un ressortissant d'un Etat tiers désigné, d'un commun accord par ces deux membres, comme président du tribunal ainsi constitué.

Ce tribunal d'arbitrage prend ses décisions à la majorité des voix, et ses décisions sont définitives et exécutoires de plein droit pour les Parties contractantes.

CONCLUSION

Le Cambodge devrait voir son économie se développer dans les secteurs industriels et des services, à l'image de ses principaux voisins (Thaïlande, Vietnam). Ce développement à venir suppose des réformes structurelles de grande ampleur, que la France appuie par une aide publique importante en experts et en moyens financiers. Cet accord sur la protection et l'encouragement réciproques des investissements devrait conforter le cadre juridique encore insuffisant qui régit les investissements privés français, et permettre à nos entrepreneurs d'intervenir plus activement au Cambodge , notamment dans les domaines d'excellence de la France : infrastructures de transports, eau, assainissement, télécommu-nications, notamment.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du 24 octobre 2001.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Guy Penne a évoqué un récent voyage effectué au Cambodge dans le cadre de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie, et a souligné combien les Cambodgiens étaient attachés à notre pays et à notre langue.

M. Hubert Durand-Chastel a souligné l'importance de cet accord qui permettra aux investisseurs français une plus grande stabilité pour leurs entreprises et une meilleure garantie de leurs immobilisations.

M. Philippe de Gaulle a rappelé que, depuis qu'il existe, l'Etat du Cambodge a vu son existence renforcée par le soutien successif de grandes puissances comme la France, les Etats-Unis, puis la Chine.

En réponse, M. Christian de La Malène a précisé l'importance de l'aide internationale pour le Cambodge ; elle représente en effet près d'un tiers des ressources de ce pays. Il faut donc souhaiter, a-t-il estimé, que le développement économique puisse prendre le relais de ce soutien financier international.

M. Xavier de Villepin, président, s'est félicité des progrès indéniables de la stabilité politique et économique prévalant au Cambodge en dépit des nombreuses difficultés qui pèsent sur ce pays.

La commission a alors approuvé le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord de protection et d'encouragement réciproques des investissements entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge, signé à Phnom Penh le 13 juillet 2000, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )} .

ANNEXE -
ÉTUDE D'IMPACT3 ( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

Sans objet.

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi :

Impossible à quantifier de façon précise, mais cet accord ne pourra qu'inciter à accroître les échanges bilatéraux et les investissements français et, donc, à terme, à favoriser l'emploi.

* d'intérêt général :

Outre un approfondissement des relations bilatérales, cet accord encouragera les investisseurs français à venir s'implanter dans ce pays francophone et francophile, longtemps en proie à la guerre civile, dans la mesure où ils bénéficieront désormais de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international) ;

* financière :

L'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971. Par ailleurs, l'accord ouvre la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation ;

* de simplification des formalités administratives :

Aucune.

* de complexité de l'ordonnancement juridique :

Sans objet.

* ¹ Association des Nations du Sud-Est Asiatique (Brunei, Cambodge, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande).

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 330 (2000-2001).

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.