N° 23
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
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Annexe au procès-verbal de la séance du 16 octobre 2001 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles ,
Par M. Bernard SEILLIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Nicolas About, président ; Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Françoise Henneron, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Jean-René Lecerf, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Valérie Létard, MM. Jean Louis Masson, Serge Mathieu, Mmes Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 2983 , 3006 et T.A. 666
Commission mixte paritaire : 3308
Nouvelle lecture : 3168 , 3310 et T.A. 712
Sénat : Première lecture : 303 , 372 et T.A. 118 (2000-2001)
Commission mixte paritaire : 10 (2001-2002)
Nouvelle lecture : 19 (2001-2002)
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Risques professionnels. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires sociales a constamment apporté sa pierre à l'amélioration de la protection des exploitants et des salariés agricoles. Dans un passé récent, elle est à l'origine d'une grande partie du volet « protection sociale agricole » de deux textes législatifs : la loi d'orientation agricole et le projet de loi de modernisation sociale.
C'est dire si elle attendait avec impatience une réforme de l'assurance accidents du travail des exploitants agricoles. C'est dire si elle était prête à un véritable dialogue républicain, dépassant les traditionnels clivages. C'est dire enfin combien elle s'est efforcée de proposer en première lecture un texte original et équilibré, reposant sur un « scénario partenarial » entre les différents acteurs de la protection sociale agricole.
Malheureusement, la commission mixte paritaire, réunie le 10 octobre dernier à l'Assemblée nationale, s'est achevée sur un constat d'échec.
Pourtant, les deux Assemblées s'accordent non seulement sur le consensus de départ -le système actuel de l'assurance obligatoire des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles est déficient- mais également sur les trois grands principes devant guider la réforme de cette assurance :
- l'universalité de l'assurance : aucun exploitant agricole ne doit plus échapper à cette obligation ;
- l'amélioration des garanties proposées : les rentes d'inaptitude à la profession agricole doivent être relevées ;
- la définition d'une politique de prévention : une telle politique est la seule susceptible de diminuer le nombre d'accidents du travail en agriculture.
Cette politique de prévention nécessite une connaissance statistique approfondie du « risque » accidents du travail : en conséquence, le Sénat a, non sans débat, confirmé en première lecture la séparation entre les accidents de la vie privée et les accidents du travail.
Pour autant, la disparition du régime concurrentiel, souhaitée par l'Assemblée nationale en première et en nouvelle lectures, n'était pas la seule voie pour améliorer la couverture sociale des exploitants agricoles pour le risque des accidents du travail et des maladies professionnelles.
En effet, deux techniques s'opposent :
- soit la création d'une « branche » classique de la sécurité sociale , où les cotisations seraient fixées par arrêté ministériel et les prestations définies par la loi : c'est la voie que l'Assemblée nationale a choisie ; son choix aurait d'ailleurs été plus logique si elle avait laissé à la seule MSA le soin de couvrir l'assurance obligatoire : or, la pluralité d'assureurs a été conservée ;
- soit le maintien d'un régime concurrentiel , où les prestations minimales seraient strictement définies par la loi, mais où la liberté de cotisation serait préservée.
La création d'une « branche » accidents du travail et maladies professionnelles pour les exploitants agricoles, dans les mêmes conditions que les branches existantes, est incontestablement cohérente avec l'organisation de notre protection sociale.
Le Sénat s'était simplement posé la question suivante : était-ce le meilleur moyen d'assurer l'intérêt général et l'intérêt des exploitants agricoles ?
Les longs débats parlementaires qui ont permis le vote de la loi de 1966 avaient été marqués par deux soucis qui expliquent le choix finalement retenu d'un mécanisme d'assurance :
- le souci de ne pas grever les charges publiques ;
- le souci de ne pas augmenter les charges des exploitants agricoles.
Le Sénat a estimé en première lecture que les termes du débat étaient aujourd'hui strictement identiques.
Cette appréciation se double d'un constat : le financement du nouveau régime repose sur des estimations fragiles, variables et contestables.
Le montant de la cotisation a ainsi fait l'objet de trois réévaluations en l'espace de six mois.
Chiffrages successifs de la cotisation AAEXA
en francs
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Chef d'exploitation seul |
Chef d'exploitation + conjoint ou aide familial |
Chef d'exploitation + conjoint + aide familial |
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Rapport AN n°3006 - 26 avril 2001 |
1.622 |
2.181 |
2.740 |
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Ministère/MSA - 23 juillet 2001 |
1.823 |
2.510 |
3.197 |
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CSPSA - 18 septembre 2001 |
1.858 |
2.545 |
3.232 |
Le ministère de l'agriculture avance pour sa défense que le premier chiffrage ne tenait pas compte de l'actualisation des coûts, notamment liés à la dérive des dépenses de santé, entre 1999 et aujourd'hui. Il convient d'ajouter que le poste « gestion prévention » a été réévalué de 105 francs (284 francs 1 ( * ) au lieu des 179 francs annoncés).
Le défaut de la procédure utilisée par le Gouvernement apparaît ainsi en pleine lumière : une proposition de loi, empêchant l'examen du texte par le Conseil d'Etat, mais également la réalisation d'une étude d'impact.
La transformation de cotisations librement définies en cotisations fixées par arrêté du ministre de l'agriculture aura mécaniquement pour effet d'augmenter le volume des prélèvements obligatoires.
La création, dans ces conditions, d'une quatrième branche a également pour effet d'augmenter les dépenses publiques et les charges des agriculteurs.
Il apparaît certain que des dépenses mises aujourd'hui à la charge de l'AMEXA, l'assurance maladie des exploitants agricoles, sont en fait du ressort de l'AAEXA. Il est toutefois difficile d'en apprécier le montant exact.
Les compagnies d'assurance ne contestent pas l'existence d'un tel transfert. Elles estiment, cependant, qu'il est limité aux dépenses hospitalières et de nature transitoire, un certain temps s'écoulant entre le moment où les frais d'hospitalisation sont effectivement engagés et celui où la MSA présente sa demande de remboursement à l'assureur AAEXA.
S'il est mis fin demain à un tel transfert, il sera nécessaire de prévoir des recettes, et donc des cotisations des exploitants agricoles, à hauteur des dépenses d'AAEXA. En effet, le nouveau régime est « auto-équilibré » : il n'y a pas de participation du budget de l'Etat. Dans le même temps, il sera impossible de réduire le taux de cotisation AMEXA, qui a été défini par référence à celui existant dans le régime général. Pour les exploitants agricoles, l'augmentation des cotisations AAEXA ne sera pas « compensée » par la baisse des cotisations d'assurance maladie.
De toute façon, un mouvement en sens inverse s'effectuera ; les accidents de la vie privée, aujourd'hui pris en charge par l'AAEXA, seront désormais du ressort de l'AMEXA : le Gouvernement estime ce transfert de charges entre 220 à 320 millions de francs, à partir d'une transposition du coût des accidents de la vie courante dans le total des prestations maladie du régime général.
Un autre effet sur les dépenses publiques semble avoir été insuffisamment pris en compte : les prestations AAEXA vont être fortement revalorisées, alors qu'elles resteront très faibles en AMEXA. A terme, il sera difficile de maintenir en AMEXA des pensions d'invalidité aussi faibles (moins de 25.000 francs par an). Le coût d'un alignement des pensions invalidité sur le niveau des prestations accidents du travail s'élèverait à 500 millions de francs en coût « brut » et à 400 millions de francs en coût « net », compte tenu des économies réalisées par le Fonds spécial invalidité (FSI).
Cette tendance à la hausse des prestations AMEXA aura pour conséquence inéluctable, mais non chiffrée par le Gouvernement, une augmentation des charges publiques, le régime de protection sociale des exploitants agricoles étant, compte tenu de sa situation démographique particulière, pris en charge par la solidarité nationale à hauteur de 80 %.
Le financement des rentes, dans un contexte de diminution des actifs cotisants, posera inévitablement problème à long terme, même si le texte prévoit un « fonds de réserve » bénéficiant de provisions. De ce point de vue, la « technique assurantielle » apparaît incontestablement mieux armée que la logique sécurité sociale pour répondre à ce défi.
En conséquence, le Sénat a souhaité en première lecture le maintien d'un régime concurrentiel ; il a estimé que les primes ou cotisations versées par les assurés devaient être fixées librement par les organismes assureurs, ce qui permet une véritable concurrence entre les différents acteurs. Le Sénat a toutefois souhaité que deux garde-fous soient posés à cette liberté de tarification :
- les cotisations correspondant aux garanties minimales obligatoires ne pourraient pas excéder un plafond fixé par arrêté du ministre de l'agriculture ;
- les cotisations seraient modulées par le classement des exploitations dans des catégories de risques. Ce mécanisme, présent dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, est apparu tout à fait pertinent.
Le Sénat n'a pas proposé de maintenir un régime concurrentiel par « idéologie », mais par pragmatisme : il importe que les charges des agriculteurs restent à un niveau modéré.
Or, le système proposé par l'Assemblée nationale présente pour les agriculteurs l'inconvénient d'être un « carcan », en prévoyant l'intégralité des garanties prévues dans le régime général.
Si le relèvement des pensions d'invalidité et l'inclusion d'indemnités journalières dans le régime obligatoire sont souhaitables, il n'en va pas de même des rentes servies aux ayants droit. Naturellement, un tel dispositif est généreux, mais il risque de peser petit à petit un grand « poids » sur le régime. Il aurait été préférable de ne pas se précipiter et d'observer comment le nouveau régime monterait en charge, quitte à ajouter, dans quelques années, cette garantie dans le champ de l'assurance obligatoire.
Le maintien d'un régime concurrentiel n'était pas incompatible avec la plupart des nouvelles missions confiées à la Mutualité sociale agricole.
Le Sénat a confirmé son rôle clef dans trois domaines : le contrôle de l'obligation d'assurance, l'animation de la prévention et le contrôle médical.
En bref, le Sénat a tenté en première lecture de chercher une « troisième voie ». Certes, le texte adopté était techniquement perfectible. Son organisation a toutefois été approuvée par la FNSEA et le CNJA, tandis que GROUPAMA le qualifiait de « texte de compromis de nature à satisfaire l'ensemble des acteurs concernés, agriculteurs, MSA, assureurs » .
L'enjeu était avant tout de faire bénéficier les exploitants agricoles d'une meilleure protection sociale, au meilleur coût, et de diminuer le nombre d'accidents du travail.
La proposition du Sénat attendait une « réponse » de l'Assemblée nationale ; sur la partie « prestations » du texte, les deux chambres auraient pu rejoindre leurs points de vue.
Mais l'urgence déclarée par le Gouvernement sur ce texte, qui est pourtant une proposition de loi, ainsi que ses certitudes concernant l'échec de la commission mixte paritaire, en ont décidé autrement.
Il est tout de même curieux que le Gouvernement ait réuni, le 18 septembre dernier, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA) pour lui demander de se prononcer sur les projets de décrets... élaborés sur la base du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ! C'est dire si le Gouvernement anticipait l'échec de la commission mixte paritaire.
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Les projets de décrets examinés le 18 septembre 2001 par le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles - projet de décret relatif à l'organisation du régime : la MSA est chargée de centraliser les informations du régime, d'en assurer le contrôle médical, d'assurer le contrôle de l'obligation d'assurance (par le croisement des fichiers AMEXA et AAEXA), de mettre en oeuvre des actions de prévention, de classer les exploitations par catégories de risques ; la Caisse centrale est plus particulièrement chargée de centraliser la trésorerie du régime et d'en assurer la mutualisation, de gérer le fonds de réserve et le fonds de prévention et d'assurer la consolidation des comptes ; - projet de décret fixant les modalités de financement du régime ; - projet de décret relatif aux prestations : le montant de l'indemnité journalière sera fixé à 116 francs les 28 premiers jours d'arrêt et à 155 francs à compter du 29 ème jour ; la rente sera fixée à 70.000 francs pour une incapacité à taux plein ; - projet de décret créant une section spécialisée du CSPSA ; - projet de décret relatif aux sanctions applicables aux assureurs non habilités qui proposeraient des contrats aux exploitants agricoles. |
Le 10 octobre dernier, le désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat a porté principalement sur la liberté de cotisations . Le choix retenu de cotisations fixées par le ministère de l'agriculture est une grave erreur. Non seulement il ne correspond pas au souhait majoritaire des exploitants agricoles, mais il ne laisse aucune possibilité au système concurrentiel de vivre. La pluralité d'assureurs n'est qu'une pluralité d'affichage.
Le texte adopté, même dans sa logique, est loin d'être parfait.
Il passe tout d'abord sous silence d'importantes questions .
En effet, il repose sur une « convention » signée entre la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole et le groupement d'assureurs. Le texte de cette convention fait encore débat. Par ailleurs, la MSA et les organismes assureurs sont en désaccord sur la procédure selon laquelle les assurés choisiront leur organisme d'assurance.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture passe également sous silence la question de l'indemnisation des organismes assureurs. L'Assemblée nationale a refusé un amendement prévoyant un simple rapport du Gouvernement sur cette question. M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture, s'est contenté d'affirmer qu'une réduction des marges bénéficiaires des assureurs ne pouvait valoir préjudice, tandis que M. Jacques Rebillard, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, renvoyait au Conseil d'Etat le soin de décider s'il y avait lieu d'indemniser ou pas ! Le Gouvernement prend ainsi un véritable risque juridique, qui peut s'avérer coûteux à l'avenir.
Lors de la création par la loi de 1972 2 ( * ) du régime d'assurance obligatoire des salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, géré par les organismes de mutualité sociale agricole, et excluant les organismes assureurs de ce « marché », une disposition d'indemnisation avait été prévue.
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Le précédent de la loi de 1972 Article 16 : « Des aides spéciales compensatrices du préjudice subi seront allouées aux organismes d'assurances (...) « Les sociétés ou caisses d'assurances mutuelles agricoles visées à l'article 1235 du code rural pourront également prétendre à la compensation des préjudices directs éventuels dont elles rapporteraient la preuve. « Les aides spéciales versées en application des deux alinéas précédents seront à la charge du régime institué au chapitre Ier du titre III du livre VII du code rural. « Des décrets en Conseil d'Etat fixeront les conditions et modalités d'application du présent article. » |
Le décret n°74-305 du 16 avril 1974 avait porté indemnisation des sociétés d'assurances, des agents et des courtiers d'assurance à la suite du transfert à la mutualité sociale agricole de l'assurance des travailleurs de l'agriculture contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Il est vrai que les deux situations ne sont pas tout à fait comparables, dans la mesure où la pluralité d'assureurs, dans le texte de la présente proposition de loi, est préservée. Mais l'application du texte risque de comporter une forme d'exclusion « de fait » des sociétés d'assurances. En tout état de cause, le refus d'étudier cette question apparaît inexplicable.
Ce texte est ensuite empreint d'effets pervers.
Si le Sénat a approuvé en première lecture la séparation entre accidents du travail et accidents de la vie privée, cette séparation nécessite un alignement des prestations servies en AMEXA sur les prestations servies en AAEXA. Il y aura bientôt un écart de un à trois entre les pensions d'invalidité AMEXA et les pensions AAEXA ! Or, cet alignement, selon le ministère de l'agriculture, n'est pas envisageable « à court terme » .
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« Une telle mesure ne peut être envisagée à court terme... » « En AMEXA, le montant de la pension d'invalidité [y] est maintenu, pour l'instant, à un niveau plus modeste. Il convient de rappeler à cet égard que le taux de cotisation d'assurance maladie à la charge des exploitants est inférieur de 2,7 points au taux applicable dans le régime général, le maintien de ce différentiel ayant été souhaité par la profession lors de la réforme de l'assiette des cotisations intervenue au début des années 1990. Par ailleurs, une forte revalorisation des pensions d'invalidité se traduirait, pour le budget annexe des prestations sociales agricoles, par une importante dépense supplémentaire. Une telle mesure ne peut donc être envisagée à court terme. Extraits de la réponse du ministre de l'agriculture à une question de M. Michel Doublet, in JO Questions Sénat, 23 août 2001, p. 2688. |
L'exclusion du champ de l'AAEXA des retraités participant occasionnellement aux travaux de l'exploitation n'apparaît pas justifiée. Comment pourra-t-on expliquer à un retraité victime d'un accident qu'il dépendra de l'AMEXA, qu'il bénéficiera à ce titre de prestations moins élevées et qu'il devra s'acquitter d'un ticket modérateur ?
Enfin, il appartenait au législateur de trouver la voie d'un consensus entre les différents acteurs . Une opposition frontale entre le régime obligatoire et les acteurs de la prévention complémentaire ne tournera pas à l'avantage des agriculteurs. L'assurance obligatoire, correspondant à la protection de base est un produit d'appel pour l'assurance complémentaire. Les acteurs de la protection complémentaire, déjà échaudés par la couverture maladie universelle, voient, avec inquiétude, entrer sur leur « territoire » l'organisme chargé du régime de base.
La tentative du Sénat de chercher le consensus s'est soldée par un échec.
Votre commission vous propose en conséquence d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi telle que rétablie par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 1 cf. commentaire de l'article 1 er .
* 2 Loi n°72-765 du 25 octobre 1972 relative à l'assurance des travailleurs de l'agriculture contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.