Projet de loi relatif à diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel

Document mis en distribution le
8 juin 2001

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel ,

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( 1) Cette commission est composée de : M. Jean Delaneau , sénateur, président ; M. Jean-Paul Durieux, député, vice-président ; M. Louis Souvet, sénateur, M. Alfred Recours, député, rapporteurs.

Membres titulaires : MM . Alain Vasselle, André Jourdain, Jean-Louis Lorrain, Claude Domeizel, Roland Muzeau, , sénateurs ; M. Marcel Rogemont, Mme Nicole Catala, MM. Germain Gengenwin, Maxime Gremetz, Mme Chantal Robin-Rodrigo, députés.

Membres suppléants : MM. James Bordas, Gilbert Chabroux, Guy Fischer, Serge Franchis, Jean-Paul Hugot, Jacques Machet, Jacques Valade, sénateurs ; MM. Patrick Jeanne, Alain Néri, Mmes Hélène Mignon, Roselyne Bachelot-Narquin, M. Bernard Accoyer, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. François Goulard, députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 3025 , 3032 , et T.A. 668

Sénat : 322 , 335 , 339 et T.A. 97 (2000-2001)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel s'est réunie le mardi 5 juin 2001 au Sénat.

La commission a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a ainsi été constitué :

- M. Jean Delaneau, sénateur, président ;

- M. Jean-Paul Durieux, député, vice-président ;

- M. Louis Souvet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- M. Alfred Recours, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.

M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, a observé à titre liminaire que le projet de loi initialement composé de 13 articles, en comportait désormais, après une lecture dans chaque assemblée, 42, l'Assemblée nationale ayant en effet inséré 10 articles additionnels et le Sénat 19. Il a indiqué que, sur ces 42 articles, 32 restaient encore en discussion.

A cet égard, il a regretté que l'urgence, une nouvelle fois décrétée par le Gouvernement, complique singulièrement la tâche dévolue à la commission mixte paritaire de parvenir à un texte commun, tâche encore compliquée par l'extrême diversité des sujets abordés par le projet de loi.

Considérant que, sur certains points, les positions des deux assemblées apparaissaient proches, il a estimé qu'elles demeuraient en revanche sensiblement éloignées sur d'autres.

Abordant le titre premier relatif à l'indemnisation du chômage et aux mesures d'aide au retour à l'emploi, il a observé que les deux assemblées avaient abouti à une analyse convergente, se rejoignant dans le souci de fournir une base légale à l'importante convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001, afin de permettre sa mise en oeuvre pleine et entière à compter du 1 ^er juillet prochain.

Soulignant que cette convention devrait permettre de favoriser le retour à l'emploi des chômeurs, mais aussi d'améliorer l'indemnisation des demandeurs d'emploi tout en diminuant le poids des charges sur le coût du travail, il a jugé qu'en adoptant conformes les articles premier à 4 du projet de loi, les deux assemblées avaient ainsi tenu à rendre hommage à la capacité d'initiative et au sens des responsabilités des partenaires sociaux.

Il a précisé que le Sénat avait toutefois souhaité apporter une précision à l'article 5 en assortissant l'autorisation accordée à l'UNEDIC de verser 15 milliards de francs à l'Etat entre 2001 et 2002 d'une réelle garantie quant à l'utilisation de ces sommes. Il a rappelé que les partenaires sociaux avaient exprimé le souhait, dans le texte de la convention, que « cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ».

Un tel souci apparaît à l'évidence légitime, les partenaires sociaux ayant déjà consenti un effort considérable en faveur des chômeurs relevant du régime d'assurance. Il a alors jugé souhaitable que l'Etat, à son tour, agisse parallèlement en faveur des chômeurs non indemnisés, ces 15 milliards lui en donnant les capacités financières. Il a regretté que le Gouvernement ne se soit pas donné, pour l'instant, les moyens de veiller au respect de l'affectation à venir des sommes versées par l'UNEDIC, en refusant de créer un fonds de concours.

Sur le titre II, relatif au fonds de réserve des retraites, le Sénat a choisi de lui donner un statut d'établissement spécial, placé sous l'autorité et la garantie du Parlement, et non de créer un établissement public administratif sous tutelle ministérielle, la Haute Assemblée considérant que le fonds de réserve devait se situer au-dessus des contingences politiques, et bénéficier d'un statut lui garantissant une forte indépendance.

Le Sénat a ainsi souhaité que les membres du directoire soient désignés de manière particulièrement solennelle et a décidé également que ces fonctions seraient non renouvelables et exclusives de toute autre.

Les missions du directoire et du conseil de surveillance ont été explicitées. Le conseil de surveillance devrait être un organe de contrôle particulièrement efficace, et bénéficier à ce titre de toutes les informations jugées nécessaires. Le Sénat a en outre confié au conseil de surveillance le soin de veiller au respect par les membres du directoire des différentes règles déontologiques et de nommer les commissaires aux comptes, ces deux derniers amendements ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, a précisé que le Sénat avait tenu à ajouter la mention des règles prudentielles que devra respecter le fonds, et défini « un ratio d'emprise » : il importe que le fonds ne devienne pas un actionnaire susceptible de s'immiscer dans la définition de la stratégie des entreprises. De manière générale, sa mission doit être univoque : contribuer à financer les retraites des Français à partir de 2020.

Le Sénat s'est félicité du choix de confier la gestion administrative du fonds à la Caisse des dépôts et consignations, placé depuis 1816 « sous le sceau de la foi publique ». Mais, dans ces conditions, il a jugé qu'il n'était pas concevable de laisser à la Caisse ou à ses filiales la possibilité de participer aux appels d'offre de gestion financière : on ne peut pas être juge et partie. Cela est vrai également de la présidence du directoire confiée par la loi au directeur général de la caisse.

Il a précisé que le Sénat avait cherché ainsi à assurer au fonds de réserve une transparence maximale.

Il a souligné que le titre III représentait une grande déception pour la commission des Affaires sociales du Sénat. En effet, lors du débat sur le projet de loi d'habilitation, le Sénat ne s'était pas opposé au recours à la procédure des ordonnances, sous la réserve expresse d'un véritable débat au moment de la ratification. M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement et M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, s'étaient engagés à un tel débat. La présence, au sein d'un nouveau texte fourre-tout, assorti immédiatement de l'urgence, et intervenant sur un nombre très important de sujets, d'un article autorisant cette ratification, ne constitue pas une possibilité sérieuse d'engager un véritable débat.

Aussi, compte tenu des interrogations posées par l'ordonnance du 19 avril 2001, le Sénat a décidé de supprimer l'article 7, protestant sur le principe de cette atteinte aux droits du Parlement et montrant, sur le fond, son scepticisme sur la réforme engagée.

Abordant le titre IV, qui regroupe diverses dispositions relatives à la jeunesse et à l'éducation populaire, M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que le Sénat avait apporté, sur certains points particuliers, les précisions lui paraissant indispensables afin de renforcer l'efficacité des mesures proposées, notamment ce qui concerne la réglementation des centres d'accueil pour mineurs.

S'agissant du titre V, relatif à l'éducation et à la communication, le Sénat a modifié, parfois de manière significative, les dispositions de l'article 12, précisant les compétences du Conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris, de l'article 13, actualisant le dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique terrestre, et de l'article 18, visant à compléter le dispositif d'encadrement des cartes d'abonnement au cinéma. Le Sénat a également modifié l'article 15, définissant le régime juridique des infrastructures de télécommunications à haut débit installées par les collectivités locales, tout en se félicitant que le Gouvernement souscrive, ainsi, à l'une de ses propositions datant de près de deux ans.

Au titre VI nouveau, division qu'il a introduite pour des raisons d'intelligibilité, le Sénat a supprimé deux articles additionnels, adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale.

Il s'agit, tout d'abord, de l'article 20, donnant la possibilité aux comités d'entreprises de subventionner, sur les ressources qui leur sont affectées, des associations à caractère social ou humanitaire. Le Sénat a estimé qu'une telle mesure ne pourrait que susciter les réserves, sinon la franche hostilité, des salariés et qu'elle placerait, en outre, les entreprises et leurs responsables dans des situations parfois délicates.

Il s'agit en second lieu de l'article 21 qui, résultant d'un amendement du Gouvernement déposé lors de la discussion générale à l'Assemblée nationale, vise à créer une nouvelle catégorie de société coopérative, à savoir la « société coopérative d'intérêt collectif ». En effet, une réforme aussi importante du statut de la coopération, qui n'a pas été soumise à l'avis du Conseil d'Etat, ni même délibérée en Conseil des Ministres, soulève de nombreuses interrogations justifiant, à l'évidence, et dans l'intérêt même du mouvement coopératif, un examen approfondi. Or, compte tenu de la précipitation dont fait preuve le Gouvernement en cette affaire, un tel examen approfondi s'est avéré impossible. Le Sénat relève, en outre, que la procédure suivie pour faire adopter cet article 21, traduit une conception pour le moins particulière du travail législatif et s'expose, qui plus est, à de sérieux risques d'inconstitutionnalité.

M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a donné acte au Sénat de l'adoption de dix articles conformes par la Haute Assemblée. Il a également regretté les conditions de travail très difficiles rencontrées par les deux assemblées sur ce texte, compte tenu de la brièveté des délais accordés pour son examen en commission ; il a déclaré comprendre les appréciations critiques formulées par le Sénat sur la procédure retenue.

Il a toutefois indiqué que si la discussion en première lecture avait permis d'aboutir à un accord en certains domaines, plusieurs désaccords de fond persistaient entre les deux assemblées.

Il a ainsi souligné que l'amendement adopté par le Sénat à l'article 5, visant à subordonner l'autorisation accordée à l'UNEDIC de verser 15 milliards de francs à l'Etat à l'affectation ultérieure de cette somme, aurait pour conséquence de lier les mains du pouvoir exécutif mais aussi du pouvoir législatif qui sera nécessairement amené à se prononcer dans le cadre de la discussion budgétaire.

A l'article 6, il a estimé que le dispositif conçu par le Sénat pour le fonds de réserve pour les retraites était trop éloigné de celui adopté par l'Assemblée nationale pour pouvoir être retenu.

Prétendant créer une structure sui generis , le Sénat a en effet supprimé la tutelle de l'Etat, caractéristique des établissements publics de l'Etat, au profit de « la surveillance et de la garantie de l'autorité législative », nouveau concept qui mériterait d'être précisé. M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé que la tutelle de l'Etat était justifiée et que le contrôle du fonds par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires sociales avait été maintenu par le Sénat, ce qui lui apparaissait être une contradiction, les deux inspections générales étant en effet placées sous l'autorité de l'Etat.

Le Sénat a également adopté une disposition étendant le champ du fonds de réserve, au-delà du régime général, aux régimes spéciaux. Il semble pourtant préférable que l'entrée des différents régimes dans le champ du fonds de réserve soit subordonnée à leur réforme comme l'a d'ailleurs précisé le Gouvernement.

Le Sénat a également supprimé, dans les éléments d'alimentation du fonds, les excédents prévisionnels du fonds de solidarité vieillesse (FSV). On connaît trop bien les divergences de vue opposant les deux Chambres sur la situation et l'avenir de ce fonds pour s'engager dans des débats supplémentaires.

M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a alors considéré qu'il importait de se concentrer en priorité sur ces principaux points de désaccord avant d'envisager d'étudier plus avant les autres articles du projet de loi. Il a toutefois considéré que plusieurs articles introduits par le Sénat seraient étudiés avec la plus extrême attention et pourraient éventuellement faire l'objet d'une adoption conforme par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, a précisé que l'amendement adopté par le Sénat à l'article 5 avait pour unique objectif de répondre au souhait exprimé par les partenaires sociaux dans la convention du 1 ^er janvier 2001.

M. Jean-Paul Durieux, vice-président, a estimé que les rapporteurs avaient exposé avec la plus grande clarté les divergences subsistant entre les deux chambres. Il s'est félicité de l'adoption par le Sénat de dix articles conformes. Il a toutefois considéré que l'article 5 et le titre II du projet de loi constituaient les principaux points de clivage, observant à ce propos que l'article 5, dans la rédaction issue du Sénat, était difficilement acceptable car il tendait à étendre à l'excès l'intervention des partenaires sociaux dans la procédure budgétaire.

M. Alain Vasselle, sénateur, a souhaité insister sur la séparation de la gestion administrative et de la gestion financière du fonds de réserve. Il a indiqué que les règles définies par le Sénat -ratios prudentiels, mode de désignation des membres du directoire, etc.- avaient pour objectif d'assurer une transparence maximale dans un domaine aussi sensible pour les Français que l'avenir de leurs retraites.

Il a précisé que l'exclusion des régimes de retraite autres que le régime général et les régimes alignés comportait, compte tenu de la nature des recettes affectées au fonds de réserve, un risque de non-conformité à la Constitution.

Il a considéré qu'il était important d'étudier avec précision le mode d'alimentation du fonds de réserve. Il a rappelé que même si les 1.000 milliards de francs étaient atteints en 2020, cette somme serait de toute façon insuffisante eu égard aux besoins de financement des régimes de retraite. Il a estimé que la politique du Gouvernement, consistant à affecter les excédents du FSV aux trente-cinq heures, au financement de la dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), était pour le moins contradictoire avec le fait que ces excédents constituent aujourd'hui l'origine principale de ces 1.000 milliards. Evoquant la présentation devant le Conseil d'orientation des retraites effectuée par la direction de la sécurité sociale le 17 mai dernier, il a observé que les excédents cumulés du FSV d'ici 2001 progressaient pourtant de manière spectaculaire en passant de 400 à 650 milliards de francs.

Enfin, il a observé, d'une part, que le concept d'un établissement placé « sous la surveillance et la garantie du Parlement » n'était pas nouveau -il datait de 1816- et, d'autre part, qu'il lui semblait naturel que le conseil de surveillance du Fonds de réserve puisse, dans le cadre de sa mission de contrôle, s'appuyer sur les Inspections générales des finances et des affaires sociales.

M. Jean Delaneau, président, a regretté que l'usage quasi systématique de l'urgence par le Gouvernement ne permette pas de limiter les points de désaccord entre les deux assemblées et conduise à un blocage bien trop précoce du débat parlementaire.

Mme Nicole Catala, député, a tenu à apporter son soutien à la rédaction de l'article 5 tel qu'issu du Sénat. Elle a en effet estimé nécessaire de garantir l'affectation des 15 milliards versés par l'UNEDIC au financement d'actions en faveur des chômeurs relevant du régime de solidarité et, plus particulièrement, en faveur des allocataires du RMI dont le nombre continue à augmenter en dépit de la baisse du chômage. Elle a partagé les préoccupations du Sénat quant au statut du fonds de réserve pour les retraites. S'agissant du code de la mutualité, elle a également approuvé l'attitude du Sénat considérant que les parlementaires sont, sur ce point, privés de débat alors même qu'il ne s'agit pas d'une codification à droit constant mais d'une véritable réforme de la mutualité. S'agissant des sociétés coopératives d'intérêt collectif, elle a jugé que les conditions précipitées de présentation de l'amendement gouvernemental rendaient tout débat impossible.

M. Germain Gengenwin, député, revenant sur l'article 5, a précisé qu'il aurait souhaité l'affectation des 15 milliards versés par l'UNEDIC au fonds de réserve. Il a également regretté le débat tronqué sur les sociétés coopératives d'intérêt collectif, précisant toutefois qu'il s'agissait d'une réforme attendue depuis longtemps par le monde de l'économie sociale.

M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale, tout en soulignant « les grandeurs et servitudes des majorités parlementaires », a estimé que la procédure des ordonnances, malgré tous les reproches que l'on peut lui faire, gardait tout de même son utilité.

S'agissant du fonds de réserve, il a considéré que les réflexions du Sénat sur les ratios prudentiels étaient intéressantes. Mais il a estimé que la suppression par le Sénat de l'affectation des excédents prévisionnels du FSV et l'élargissement du fonds de réserve à l'ensemble des régimes ne correspondaient pas à la vision de la majorité de l'Assemblée nationale. Il a indiqué que la présence de parlementaires au Conseil de surveillance était une garantie importante et suffisante pour assurer au fonds de réserve la transparence recherchée.

M. Jean Delaneau, président, a tenu à rappeler que la commission des Affaires sociales ne s'était pas opposée à l'utilisation de la procédure des ordonnances pour la réforme du code de la mutualité car le Gouvernement s'était engagé à organiser un réel débat au moment de la ratification. Il a constaté que le présent projet de loi ne pouvait en aucun cas constituer le support d'un tel débat.

La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion. Elle a examiné l'article 5.

Elle s'est prononcée sur cet article dans le texte du Sénat et l'a rejeté par six voix contre six.

Constatant que le texte de l'Assemblée nationale pour cet article n'était pas davantage susceptible de faire l'objet d'un accord, M. Jean Delaneau, président, a alors pris acte que la commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.