III. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION SUR LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Votre commission partage les principes fondamentaux de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée . Elle considère que celle-ci peut faciliter une gestion des dépenses exclusivement soucieuse des intérêts des contribuables, alors que l'actuelle ordonnance, dépourvue de mécanismes d'amélioration de l'efficacité de la dépense publique, ne peut avoir cette vertu.
Votre commission vous propose toutefois des modifications nombreuses et importantes, dont la philosophie est de garantir que les objectifs de la réforme, en particulier le consentement éclairé à l'impôt de la part des représentants du peuple, seront bien atteints.
A. APPORTS ET LIMITES DU TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le détail des dispositifs proposés par l'Assemblée nationale est retracé dans le rapport du rapporteur général Didier Migaud, relatif à la présente proposition de loi 13 ( * ) . Votre rapporteur se contentera donc d'évoquer brièvement les principaux apports et les limites de ce texte.
1. Les apports
a) Les apports pour le Gouvernement
Votre rapporteur discerne trois apports principaux, en vue de moderniser la gestion de l'Etat :
la fongibilité des crédits
la rénovation de la comptabilité publique
la modernisation de l'emploi public.
Le Gouvernement disposera de crédits fongibles au sein des programmes, à la limite près -qui est évidemment essentielle- qu'il ne pourra pas augmenter les dépenses de personnel au-delà du plafond fixé par le Parlement. C'est pourquoi cette fongibilité est dite « asymétrique ». Sous cette réserve, la nomenclature des natures de dépense deviendra donc indicative. La fongibilité permettra de responsabiliser les gestionnaires publics et de les faire bénéficier directement des fruits d'une bonne gestion.
Le texte renouvelle la comptabilité de l'Etat en imposant une comptabilité d'engagement au stade de l'exécution, en prévoyant explicitement le bilan de l'Etat et en permettant de connaître ses engagements hors bilan.
Enfin, la proposition de loi desserre certaines contraintes de gestion de l'emploi public en mettant fin à la fiction de l'emploi budgétaire et aux très complexes transformations d'emplois. Désormais, l'emploi public sera géré souplement sous réserve d'un double plafond : un plafond en nombre et un plafond en masse salariale.
b) Les apports pour le Parlement
Au regard des prérogatives des Assemblées, la proposition de loi organique contient six principaux apports :
* elle énonce une obligation de sincérité des lois de finances, que le juge constitutionnel pourra ainsi mieux faire respecter ;
* elle assure, par une série de dispositifs, une information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire ; de plus, elle institutionnalise le débat d'orientation budgétaire ;
* elle regroupe les crédits dans des missions et des programmes organisés autour d'objectifs précis et dont la performance est mesurée par des indicateurs ;
* elle permet aux parlementaires d'amender et de créer des programmes, au sein des missions définies par le Gouvernement ;
* elle limite assez fortement les possibilités de remise en cause des objectifs votés à moins de revenir devant le Parlement ou de l'en informer ;
* elle propose une présentation obligatoire, annexée aux lois de finances, du budget de l'Etat en une section de fonctionnement et une section d'investissement.
* 13 N° 2908 (2000/2001) du 31 janvier 2001.