CHAPITRE II :
DU
PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT
ARTICLE 46
Les documents joints au projet de loi de
règlement
Commentaire : le présent article définit les documents accompagnant le projet de loi de règlement.
Le présent article énumère les annexes devant être jointes aux projets de loi de règlement. Dans son rapport 114 ( * ) , notre collègue député Didier Migaud indique qu'il a souhaité enrichir sensiblement la teneur des annexes explicatives afin, d'une part, de renforcer les contrôles a posteriori exercés sur le gestionnaire et, d'autre part, d'éclairer l'examen du projet de loi de finances de l'année à venir par le contrôle de l'exécution du dernier budget clos.
Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette volonté qui permet de faire vivre et respecter les principes énoncés aux articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen , qui disposent que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi (...) » et que « la société a la droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Le renforcement de l'information associée aux projets de loi de règlement s'inscrit parfaitement dans la logique de la réforme qui doit permettre de faire de son examen un temps fort de la démocratie parlementaire. En effet, votre rapporteur souhaite que la discussion de la loi de règlement puisse constituer un moment privilégié pour évaluer les actions conduites par le gouvernement et l'utilisation qui a été faite des impositions de toute nature autorisées par le Parlement . Les informations délivrées à l'occasion du projet de loi de règlement doivent donc permettre de conduire une évaluation fine de la consommation des crédits et des résultats atteints pour l'année n-1, de manière à préparer la discussion de la loi de finances pour l'année n+1. Votre rapporteur vous proposera, dans un article additionnel avant l'article 48, de soumettre l'examen du projet de loi de règlement aux mêmes délais que ceux qui s'appliquent aujourd'hui aux lois de finances initiales et aux lois de finances rectificatives, en outre de l'article 47 de la Constitution. Par ailleurs, l'article 47 du texte de la proposition de loi organique transmis par l'Assemblée nationale prévoit que le projet de loi de règlement devra être déposé et distribué avant le premier juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte, date que votre rapporteur vous proposera de repousser au 15 juin, afin de prendre en considération les contraintes techniques que connaissent la direction générale de la comptabilité publique et la Cour des comptes, s'agissant de la confection des documents associés à la loi de règlement et de la certification des comptes.
Compte tenu de ces dispositions, l'examen du projet de loi de règlement afférent à l'année n-1 -à tout le moins, la première lecture- devra avoir lieu avant la première lecture du projet de loi de finances de l'année n+1 dans les deux assemblées. Par conséquent, la discussion du projet de loi de règlement ne consistera pas seulement à solder les comptes du passé, mais visera également à tirer des enseignements forts pour l'avenir.
I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le 1° du présent article prévoit qu'une annexe explicative développe, pour chaque programme et par titre, le montant des crédits ouverts, des dépenses constatées et des modifications de crédits demandées. Il s'agit de permettre au Parlement d'apprécier l'exécution budgétaire de chacun des programmes prévu par la loi de finances initiale.
Le 2° du présent article demande que chaque gestionnaire d'un programme présente un rapport annuel de performances, afin de mesurer les résultats atteints au cours de l'année concernée. Ces rapports de performances doivent permettre des comparaisons systématiques avec les projets de performances annexés à la loi de finances initiale. Les rapports annuels de performances comportent des informations détaillées par le présent article:
- le a) prévoit que soient indiqués les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs de performances et les coûts associés à chacun des programmes ;
- le b) prévoit que soient indiqués, pour chaque titre, les dépassements de crédits ainsi que les raisons ayant conduit à ne pas engager des dépenses d'investissement dont l'annulation est proposée ;
- le c) porte sur la gestion des autorisations d'emplois. Les informations demandées visent à connaître l'utilisation des marges de manoeuvre accordées au gestionnaire du programme, dans le respect du plafond ministériel d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat et du montant des crédits du titre des dépenses de personnel. Il s'agit donc de bénéficier d'une information précise sur le nombre d'emplois rémunérés par l'Etat contribuant à la mise en oeuvre des actions prévues par le programme, et l'évolution des coûts correspondants.
Le 3° vise à appliquer aux comptes annexes les demandes d'informations relatives aux programmes, sous réserve des ajustements nécessaires. Ainsi, tous les comptes annexes dotés de crédits devront faire l'objet, à l'instar des programmes, de rapports annuels de performances.
Le 4° du présent article prévoit que le compte général de l'Etat sera joint au projet de règlement, comme l'est actuellement le compte général de l'administration des finances. Seront associées à ce compte une évaluation des engagements hors-bilan de l'Etat, ainsi qu'une présentation des changements des méthodes et des règles comptables apportés au cours de l'année.
Le 5° prévoit que le projet de loi de règlement sera accompagné, comme c'est le cas aujourd'hui, d'un rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de l'Etat. Il institue également une certification des comptes de l'Etat, mission confiée à la Cour des comptes pour la bonne application des principes mentionnés à l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale.
II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Les intentions de votre rapporteur ne divergent pas de celles contenues dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Il existe en effet une volonté commune de revaloriser le rôle de la loi de règlement, et d'enrichir pour ce faire l'information qui lui est associée. Par conséquent, les modifications que vous proposera votre rapporteur viseront, d'une part, à alléger la rédaction de cet article, et, d'autre part, à compléter les demandes d'informations relatives aux coûts des actions menées dans le cadre des programmes. Toutefois, compte tenu de la réorganisation du texte regroupant dans un titre spécifique l'ensemble des dispositions relatives à l'information et au contrôle, votre rapporteur vous proposera de supprimer le présent article. Il vous sera proposé d'insérer un article additionnel après l'article 48 reprenant les dispositions mentionnées.
Les modifications portant sur le 1° qui vous seront proposées consistent essentiellement en des ajustements rédactionnels.
Votre rapporteur a souhaité simplifier la rédaction du 2° de cet article, en s'attachant à mettre en évidence la symétrie entre les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances. Il vous sera donc proposé d'indiquer que les rapports annuels de performance reprennent les mêmes informations que les projets annuels de performances, afin que les résultats de l'exécution budgétaire puissent être aisément évalués au regard des objectifs précis fixés par la loi de finances initiale . Il va de soi que les rapports annuels de performances ne reprendront pas les informations prospectives qui sont demandées dans les projets annuels. L'accent devra être mis, en revanche, sur les écarts constatés avec les derniers résultats connus et les prévisions des projets de loi de finances. L'objet de cette modification est, outre d'alléger la rédaction proposée, de contraindre les gestionnaires à présenter selon les mêmes termes et, dans la mesure du possible, la même structure, les informations délivrées dans les projets annuels de performances. Une présentation identique permettra d'éviter que des artifices de présentation ne viennent nuire à une appréciation rapide et immédiate des performances réalisées.
Au 3° de cet article, votre rapporteur apportera les modifications nécessaires afin de soumettre les budgets annexes et les comptes spéciaux aux obligations d'information prévues pour les programmes au 1° et au 2° du présent article, sous réserve des ajustements nécessaires.
Votre rapporteur souhaite également demander qu'une annexe explicative présente les résultats de la comptabilité analytique mise en oeuvre dans chaque service de l'Etat, conformément à l'obligation mentionnée dans l'article additionnel dont il vous a proposé l'insertion après l'article 26. Cette demande d'information constitue une innovation importante qui permettra de connaître le coût des différentes actions engagées dans le cadre des programmes, ainsi que la manière dont ces coûts sont calculés. Il paraît en effet difficilement exploitable de présenter les résultats issus de la comptabilité analytique sans exposer les conventions et les modalités de calcul qui les déterminent.
Enfin, votre rapporteur vous proposera de reprendre les dispositions figurant au 4° du présent article, prévoyant que le compte général de l'Etat, qui comporte le compte de résultat, le bilan et ses annexes (qui comprennent, en premier lieu, une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat), sera joint au projet de loi de règlement, de même que son rapport de présentation, qui indique les éventuels changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l'exercice. L'incidence de ces changements devra être calculée. Cette obligation est importante, car l'Etat ne l'a guère respectée jusqu'ici : d'après le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 1999, la présentation des comptes a été modifiée cette année-là « afin de respecter l'objectif d'une progression des dépenses limitée à 1 % en volume » alors que leur augmentation réelle était de 2,8 %.
Votre rapporteur considère enfin que la certification des comptes de l'Etat constitue un élément essentiel pour donner corps aux principes applicables aux comptes de l'Etat énoncés à l'article 29 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale. Cette disposition sera reprise dans un article dont l'insertion vous sera proposée après l'article 48, qui portera spécifiquement sur le contenu de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, telle que prévue à l'article 47 de la Constitution.
Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 47
Le
délai de dépôt du projet de loi de règlement
Commentaire : le présent article prévoit que le projet de loi de règlement et ses annexes sont déposés et distribués avant le 15 juin.
Une des conséquences de la réforme proposée étant de faire davantage porter le contrôle parlementaire sur les résultats obtenus et sur les écarts éventuels avec les objectifs fixés par les lois de finances, il était logique de prévoir un dépôt du projet de loi de règlement de l'année n - 1 avant celui du projet de loi de finances de l'année n + 1.
De plus, les progrès réalisés tant du point de vue de la comptabilité de l'Etat que du contrôle, par la Cour des Comptes, de l'exécution des lois de finances, ont permis de raccourcir les délais techniques de confection du projet de loi de règlement.
C'est ainsi à bon droit que le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit de fixer avant l'été la date du dépôt et de la distribution du projet de loi de règlement et des annexes qui l'accompagnent.
L'actuelle ordonnance organique, au deuxième alinéa de son article 38, fixe seulement cette date au 31 décembre.
Cependant, votre rapporteur est conscient des contraintes techniques qu'un tel raccourcissement imposera. Soucieux de concilier l'impératif de contrôle parlementaire et la prise en compte de contraintes pratiques, il vous proposera de ramener du 1 er juin au 15 juin cette date de dépôt et de distribution.
Il ne faut en effet pas sous-estimer la petite révolution que va provoquer l'édiction de ces délais. En 2000, la Cour des Comptes a délibéré sur le rapport sur l'exécution des lois de finances le 9 juin, le projet de loi de règlement étant examiné par le Conseil des ministres le 5 juillet 2000. Un gain de plus d'un mois sur ce calendrier ne serait possible qu'à plusieurs conditions : une loi de finances rectificative d'automne publiée plus tôt qu'aujourd'hui, un raccourcissement supplémentaire de la période complémentaire et une réduction sévère des délais d'établissement formel des comptabilités. Surtout, il ne faut pas négliger le temps que nécessiteront à la fois la rédaction des rapports de performance et les opérations préalables à la certification, par la Cour des Comptes, de la comptabilité de l'Etat. Les 15 jours supplémentaires proposés par votre rapporteur viseraient à rendre moins tendu le délai de dépôt et de distribution effective du projet de loi de règlement et de ses annexes. Peut-être d'ailleurs faudra-t-il, les premières années, apprécier ce délai avec souplesse, s'agissant des rapports de performance.
Au-delà de la date, il importe à votre rapporteur que le projet de loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire soient intimement couplés et donc que ce dernier ne se tienne pas sans que les parlementaires disposent du projet de loi de règlement.
Par ailleurs, il conviendrait aussi que le projet de loi de règlement d'une année n soit examiné et voté avant l'examen et le vote du projet de loi de finances de l'année n + 2 115 ( * ) . Sans proposer une stricte subordination des votes qui serait peut être excessive au regard de l'habilitation organique et pourrait poser des difficultés techniques, ni une fusion des deux textes qui soulèverait des problèmes juridiques et techniques d'une grande complexité, votre rapporteur vous proposera donc d'étendre les délais de vote des projets de lois de finances de l'année et rectificatives, qui figurent à l'article 41, au projet de loi de règlement. En effet, cela lui paraît un bon moyen d'inciter les parlementaires à se pencher sur les rapports de performance associés aux programmes, sur le respect des objectifs et les résultats mesurés par les indicateurs. Il serait vain de vouloir rehausser le statut de la loi de règlement et d'en faire un moment fort de la vie démocratique sans contraindre le Parlement à l'examiner et le gouvernement à l'inscrire à l'ordre du jour. Cette contrainte serait d'ailleurs assez légère. L'Assemblée nationale pourrait examiner le projet de loi de règlement entre le 15 et le 30 juin. L'interruption des travaux parlementaires pendant l'été suspendant de droit les délais de l'article 47 de la Constitution, il resterait 55 jours à l'automne pour achever la discussion.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 114 Rapport au nom de la commission spéciale, Assemblée nationale n° 2908 (XIème législature), p. 249.
* 115 Voir le commentaire de l'article 41.