ARTICLE 42
Les conditions
de la discussion de la seconde partie
des projets de loi de finances
Commentaire : le présent article précise les conditions de passage à la discussion de la seconde partie des projets de finances.
Le présent article reprend les dispositions de l'article 40 de l'actuelle ordonnance organique qui s'inscrivait dans l'esprit de l'article 50 du décret du 19 juin 1956. Il s'agit de subordonner l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, le cas échéant, du projet de loi de finances rectificative, à l'adoption de la première partie. Le texte adopté par l'Assemblée nationale adapte la rédaction de l'ordonnance de 1959 sur deux points, pour prendre acte de la jurisprudence constitutionnelle.
La première adaptation concerne le remplacement des termes « vote de la première partie » figurant dans l'ordonnance, par les termes « adoption de la première partie ». En 1979, le Conseil constitutionnel a considéré qu'un vote sur la première partie (en l'occurrence un rejet) ne pouvait s'assimiler à un vote de celle-ci et avait, pour ce motif, annulé la loi de finances pour 1980 107 ( * ) . Le présent article retient donc la formulation explicite de l'adoption, ainsi que l'avaient fait les règlements des Assemblées.
La seconde modification tient compte de la décision du Conseil constitutionnel, en 1992, de considérer que l'article 40 de l'ordonnance s'applique aussi aux projets de loi de finances rectificatives lorsque ces dernières, qui doivent être présentée « en partie ou en totalité » dans les mêmes formes que la loi de finances initiale, comportent deux parties 108 ( * ) .
Votre rapporteur considère que cet article doit faire l'objet d'un vrai débat.
Les différentes exigences posées par cet article (adoption des recettes, puis fixation du déficit, puis adoption des dépenses) tendent à donner une dimension responsabilisante aux discussions budgétaires que votre rapporteur n'entend pas remettre en cause. Il lui semble en effet essentiel que les parlementaires définissent les recettes de l'Etat et le niveau, à leurs yeux admissible, du déficit budgétaire avant d'adopter ou de rejeter les crédits. Cependant, l'interdiction faite d'en discuter, en cas de rejet de la première partie, n'apparaît pas comme la conséquence nécessaire de cet enchaînement. En effet, réorientés vers les objectifs et les résultats des programmes, les débats sur les crédits revêtiront dans l'avenir une portée politique plus forte que les discussions actuelles sur les moyens des ministères. Dans ces conditions, autoriser une discussion sans vote des différents programmes aurait certainement pu se justifier. Conditionner cette discussion à l'adoption de la première partie anéantit la faculté du Parlement de débattre sans vote. En ressort privilégiée une conception qui, pour être réellement responsabilisante, suppose que l'équilibre budgétaire voté en première partie ne soit pas totalement dénué de sens. Votre rapporteur remarque qu'il n'existe au demeurant aucune obligation constitutionnelle pesant sur le législateur organique en la matière.
Par ailleurs, il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel distinguait bien dans sa jurisprudence de 1979 les dispositions de la première partie, qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet (autorisation de perception, article d'équilibre, autorisation d'emprunt, plafonds de dépenses) des autres. Votre rapporteur souhaite ainsi que l'application du présent article, malgré l'indétermination de l'ensemble des dispositions de la première partie, s'inspire de cette dernière jurisprudence. Cela devrait permettre de résoudre un certain nombre de difficultés comme celles pouvant résulter d'une adoption d'ensemble de la première partie alors que certains des articles essentiels qui le composent auraient pu être rejetés.
Malgré ces remarques, votre rapporteur n'entend cependant pas remettre en question cet article, qui témoigne d'un souci légitime de responsabilisation des parlementaires vis-à-vis des finances publiques.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 107 Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.
* 108 Décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992.