CHAPITRE IV :
DES
RESSOURCES ET DES CHARGES DE TRÉSORERIE
INTITULÉ DU CHAPITRE IV DU TITRE PREMIER
Des
ressources et des charges de trésorerie
Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux ressources et aux emplois de trésorerie
L'Assemblée nationale a souhaité créer un chapitre relatif aux ressources et aux charges de trésorerie, qui détaille leur périmètre et fixe les principes et règles qui y sont applicables.
Votre rapporteur approuve cette structure, et vous proposera seulement de modifier l'intitulé du chapitre en le dénommant « des ressources et des emplois de trésorerie » afin de préciser la terminologie utilisée, la notion d'emploi de trésorerie étant mieux adaptée que celle de charge.
Cette substitution est par ailleurs proposée partout où sont mentionnées les charges de trésorerie dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.
ARTICLE 25
La
définition des ressources et des charges de trésorerie
Commentaire : le présent article définit les ressources et les charges résultant des opérations de trésorerie.
Cet article trace la frontière entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie. Il énumère ainsi ces dernières, définissant les ressources et charges de trésorerie comme celles résultant des opérations qu'il mentionne.
Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, notre collègue Didier Migaud, a longuement expliqué l'importance de cet article au regard de la pratique de l'ordonnance organique de 1959.
Celle-ci a en effet inauguré un partage entre opérations permanentes et opérations de trésorerie qui réservaient ces dernières, en théorie, à la seule couverture des besoins de financement de l'Etat : émissions et remboursements d'emprunts ; opérations de dépôt sur ordre ou pour compte des correspondants 69 ( * ) . Les charges budgétaires résultant de ces opérations, par exemple les intérêts des emprunts, devaient, quant à elles, bien sûr, être comptabilisées en opérations budgétaires.
Cependant, les précisions apportées à ces dispositions dans le décret de 1962 relatif à la comptabilité publique, ainsi que l'usage qui en a été fait, ont considérablement brouillé cette frontière stricte dans le sens d'une extension des opérations de trésorerie.
Les opérations de trésorerie ont ainsi notamment été utilisées pour ne pas abriter, en dehors de toute décision parlementaire, des opérations à fort impact financier, soit sur les charges permanentes (dépenses budgétaires), soit sur les charges de trésorerie. Ainsi, des opérations de reprise de dettes ou des engagements payables à terme. Ces pratiques ont été vigoureusement dénoncées par la Cour des comptes, qui a été jusqu'à qualifier ces opérations comme constitutives de charges budgétaires. A chaque fois que la question lui a été posée, le Conseil constitutionnel a cependant répondu en confortant une interprétation extensive des opérations de trésorerie, laissant finalement le soin au législateur, par la qualification qu'il accepte de donner à une opération, de définir la nature de cette dernière.
Le texte issu de l'Assemblée nationale a cependant choisi d'entériner dans le texte de la loi organique cette conception extensive des opérations de trésorerie et de tenter de sécuriser la frontière par le biais de trois mécanismes complémentaires :
• vote sur les reprises de dettes et sur les engagements payables à terme ou par annuité ;
• vote sur le tableau de financement retraçant ces opérations ;
• vote sur les comptes de l'Etat en loi de règlement.
Le rapporteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale estime ainsi que ce mécanisme préserve les pouvoirs d'autorisation du Parlement tout en le conduisant à se prononcer sur son contenu.
Votre rapporteur estime que cette question revêt une grande importance dans la mesure où elle constitue un instrument fort de pilotage du solde budgétaire, mais remarque cependant que, dans la comptabilité nationale et dans le cadre des engagements européens de la France, une telle distinction n'a pas grand sens : les opérations sont « retraitées » en fonction de leur impact réel et non de distinctions qui apparaissent le plus souvent obscures...
Il souligne surtout qu'à ses yeux, les opérations affectant directement le bilan de l'Etat constituent bel et bien des opérations affectant son patrimoine, soit en produisant des décaissements et donc des charges budgétaires, à ce titre retracés en comptabilité budgétaire, soit en créant des charges à venir. Toute dette reprise devra être remboursée. Il en conclut que si faire prendre en charge par le budget de l'Etat sous forme de crédits budgétaires, lors de sa reprise, une dette transférée, n'aurait guère de sens (les décaissements sont étalés dans le temps) et risque d'avoir un tel effet sur le solde que tout gouvernement préférera procéder à une débudgétisation de la charge occasionnée (par exemple avec un organisme comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale), à l'inverse, ces opérations seront retracées dans les comptes de l'Etat qui feront l'objet d'une approbation. Ainsi, la solution retenue par l'Assemblée nationale, qui revient à traiter en opération de trésorerie l'opération en elle-même, à l'assortir d'une obligation de vote et d'information, à prévoir explicitement que les charges budgétaires résultant de l'opération seront bien effectivement traitées comme telles, lui semble être un compromis satisfaisant.
Dans l'esprit de votre rapporteur, l'expression « autres dettes » figurant au 4° du présent article, dont il peut déplorer le manque de précision, doit donc s'entendre de manière stricte des opérations affectant directement le bilan de l'Etat : reprises de dettes d'organismes tiers et engagements à terme ou par annuités.
Votre rapporteur ne vous proposera donc à cet article que des amendements rédactionnels visant à moderniser les termes employés dont la plupart apparaissent comme un héritage du décret de 1956 et constituent des nuances ayant perdu de leur signification, comme celle entre fonds, disponibilités et encaisses.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 69 Deuxième et troisième alinéas de l'article 15 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée.