ARTICLE 20
Les
règles générales applicables aux comptes annexes
Commentaire : le présent article tend à préciser certaines règles générales applicables aux comptes annexes dans leur ensemble ou aux seuls comptes annexes dotés de crédits.
Les règles générales applicables aux comptes annexes définies dans le présent article s'inspirent étroitement de celles aujourd'hui mentionnées dans l'article 24 de l'ordonnance organique. Quelques modifications sont toutefois apportées à ces règles par le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.
Votre rapporteur vous suggère certaines adaptations destinées, les unes à assurer les coordinations nécessaires, les autres à préserver quelques souplesses, les dernières à clarifier certaines règles.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Par rapport aux règles applicables, les principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale peuvent être regroupées ainsi qu'il suit.
A. UNE PROHIBITION STRICTE DE L'IMPUTATION DIRECTE DE DÉPENSES DE PERSONNEL SUR LES COMPTES SPÉCIAUX
Une disposition de principe, applicable à tous les comptes spéciaux, vise à interdire l'imputation directe à de tels comptes de dépenses de personnel. L'ensemble des personnels rémunérés par l'Etat devra l'être sur le budget général, cette solution étant justifiée par la considération de la nature des dépenses de personnel qui, selon le rapport de l'Assemblée nationale, ne sauraient être financées par une recette déterminée et affectée.
B. L'APPLICATION AUX COMPTES SPÉCIAUX DOTÉS DE CRÉDITS DES RÈGLES DE DROIT COMMUN
Selon le texte de l'Assemblée nationale, chaque compte spécial doté de crédits constitue une mission, les crédits de ces comptes étant spécialisés par programme.
En outre, excepté les règles particulières prévues pour les opérations du compte de gestion des participations de l'Etat et des comptes de concours financiers, les règles de prévision, d'autorisation et d'exécution de droit commun sont applicables aux comptes spéciaux;
Les exceptions visées concernent :
pour le compte de gestion des participations de l'Etat, seule survivance des comptes d'affectation spéciale, le plafonnement des engagements et ordonnancements par référence aux recettes constatées, la faculté d'ouvrir par arrêté des crédits supplémentaires lorsque des plus-values de recettes surviennent, des règles particulières de report ;
pour les comptes de concours financiers, outre le principe de l'affectation des recettes à des dépenses, une règle particulière d'imputation des pertes probables aux résultats de l'exercice.
C. LA CONSÉCRATION DE LA RÈGLE D'ÉGALITÉ ENTRE AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT
L'Assemblée nationale a hissé au rang de disposition organique la règle selon laquelle, sur les comptes annexes, les crédits de paiement ouverts doivent couvrir la totalité des autorisations d'engagement ouvertes.
D. LA CONFIRMATION DU PRINCIPE DES REPORTS DE SOLDE
Seule une disposition de loi de finances peut déroger au report du solde de chaque compte spécial sur l'année suivante, règle déjà en vigueur.
II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Elles ne varient que sur des détails avec le texte adopté par l'Assemblée nationale.
A. APPORTER DES PRÉCISIONS
L'Assemblée nationale a renoncé à prévoir que la totalité des comptes spéciaux soient considérés comme autant de missions au motif que cette assimilation devrait être réservée aux comptes dotés de crédits. Ainsi, seuls les comptes spéciaux dotés de crédits sont-ils assimilés à des missions et, partant, seuls les crédits de ces comptes spéciaux sont-ils, selon elle, spécialisés par programme.
Votre rapporteur vous suggère au contraire d'appliquer à l'ensemble des charges des comptes spéciaux, crédits, dépenses ou déficits, la nouvelle nomenclature budgétaire.
Chaque compte spécial constitue une mission et toutes les charges sont spécialisées tantôt par programme, tantôt -celles correspondant aux crédits spécialisés par dotation- par dotation.
Si l'ensemble des crédits du budget général sont, selon le droit commun, spécialisés au terme de l'article 7, par programme ou par dotation, votre rapporteur n'y voit pas un argument de nature à interdire d'appliquer à des comptes non dotés de crédits un principe de spécialisation par programme. Il lui apparaît au contraire indispensable de le préciser afin que les règles applicables aux programmes s'appliquent aux comptes spéciaux. La solution contraire, adoptée par l'Assemblée nationale, a pour effet de faire échapper les comptes non dotés de crédits -les comptes d'opérations monétaires et le compte de gestion de la dette, qui, à l'inverse de ce que propose votre rapporteur est, dans la version de l'Assemblée nationale, dépourvu de crédits- aux règles de compte-rendu de performances s'appliquant aux programmes.
B. TIRER UNE CONSÉQUENCE
La nomenclature budgétaire proposée par votre rapporteur, retenant pour certaines catégories de crédits, limitativement énoncées, une règle de spécialisation par dotation à côté de la règle générale de spécialisation par programme, l'assimilation de chaque compte spécial à une mission a, pour corollaire, l'énoncé que les crédits de chaque compte sont spécialisés soit par programme, soit par dotation.
C. CONSERVER DES SOUPLESSES
Les propositions de votre rapporteur allant dans ce sens consistent :
d'une part, à prévoir, qu'à titre exceptionnel, des crédits de personnel pourront être inscrits sur les comptes spéciaux sur décision expresse d'une loi de finances. Cette règle dérogatoire n'a pas vocation à s'appliquer souvent -ce serait contestable pour les motifs excellemment rappelés par l'Assemblée nationale-, mais elle peut être, ponctuellement, utile. Votre rapporteur se réfère en particulier aux comptes de commerce et au compte de pensions.
d'autre part, à ne pas prévoir de consacrer, dans la loi organique, le principe d'égalité des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts. Cette règle, qui ne vaut ni pour le budget général, ni pour les budgets annexes a pour effet de gonfler artificiellement les crédits de paiement prévus en lois de finances et de déboucher, mécaniquement, sur la constitution de stocks de crédits de paiement, qu'il faut alors reporter. Elle brouille ainsi inutilement la lisibilité des dotations budgétaires des comptes spéciaux.
D. CLARIFIER LA DISTINCTION ENTRE SOLDE COMPTABLE ET RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
Votre rapporteur confirme que le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante. Il s'agit du solde comptable résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du compte depuis son ouverture. Ce solde devra toutefois être corrigé, le cas échéant, des pertes et profits constatés. Le report des soldes des comptes spéciaux ne signifie pas que les résultats annuels d'exécution ne soient pas pris en compte pour calculer le résultat du budget de l'Etat.
Bien au contraire, le résultat budgétaire des comptes spéciaux -qui comprend la différence entre leurs recettes et leurs dépenses, leur déficit de fin d'année, et les pertes et profits constatés- devra nécessairement être imputé au résultat budgétaire de l'année, dans les conditions fixées par l'article 34, qui définit le contenu de la loi de règlement.
Le tableau d'équilibre budgétaire présenté à l'appui de la loi de finances de l'année en comportera, quant à lui, une estimation qui devra prendre en compte les consolidations nécessaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.