ARTICLE 9
Le
caractère limitatif des autorisations budgétaires
Commentaire : Le présent article a pour objet de donner un caractère limitatif aux autorisations budgétaires, tant pour les crédits que pour les plafonds des autorisations d'emplois.
Le présent article reprend les dispositions du deuxième alinéa de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui pose le principe général du caractère limitatif des crédits. Le caractère limitatif des crédits et des plafonds des autorisation d'emplois est un élément indispensable pour conserver à l'autorisation parlementaire toute sa portée. En effet, le Parlement consent l'impôt mais il consent également, par symétrie, la dépense. Le maintien du caractère limitatif des crédits constitue le moyen de s'assurer que ce consentement éclairé sera respecté par l'exécutif.
Votre rapporteur s'accorde avec les principes mentionnées par le présent article, s'agissant du caractère limitatif des crédits. Il souhaite cependant reprendre le premier alinéa de cet article dans son article 7, qui, portant sur la nomenclature budgétaire et la spécialisation des crédits, reprend les règles générales s'appliquant à eux. De même, la mention du caractère limitatif des autorisations d'emplois est reprise au III de l'article 7 qui regroupe les dispositions relatives aux plafonds d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat. Par conséquent, il vous propose de supprimer également le dernier alinéa du présent article.
S'agissant des engagements par anticipation, l'article 11 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 prévoit qu'une disposition spéciale de loi de finances peut prévoir un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante. Cette possibilité, reprise au deuxième alinéa du présent, est pratiquement tombée en désuétude. Les engagements de crédits par anticipation s'effectuent en effet principalement sur la base de l'article 8 du décret n°86-451 du 14 mars 1986, qui dispose que « à partir du 1 er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours, les engagements de dépenses ordinaires, autres que celles de personnel, peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements stipulent que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le 1 er janvier. »
L'Assemblée nationale, en prévoyant également à l'article 6 que des engagements de crédits par anticipation peuvent être autorisés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ne semble pas remettre en cause l'existence de ce décret. Elle prévoit donc deux possibilités d'engager des crédits par anticipation, l'une, par une disposition de loi de finances, l'autre, par la voie d'un décret en Conseil d'Etat.
Votre rapporteur a considéré que, d'une part, il était préférable de conserver une seule procédure pour autoriser l'engagement de crédits par anticipation, et, d'autre part, qu'une loi de finances devait être le support juridique d'une telle autorisation, qui constitue une dérogation importante au principe de l'annualité des crédits.
Il vous propose donc que la loi de finances seule puisse déterminer les conditions dans lesquelles des dépenses budgétaires peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante, ce qui n'empêche pas par ailleurs de reprendre un dispositif similaire, par sa portée générale, à celui du décret du 14 mars 1986, qui semble répondre aux attentes des gestionnaires.
Enfin, votre rapporteur a souhaité insérer dans le présent article l'ensemble des dispositions relatives à l'annualité des crédits, et, notamment, celles portant sur les reports des crédits disponibles d'une année sur l'année suivante, en y déplaçant les alinéas figurant à l'article 16 de la présente proposition de loi. Les modifications apportées au régime des reports de crédits sont précisées dans le commentaire relatif à cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.