CHAPITRE
PREMIER :
DES RESSOURCES ET DES CHARGES BUDGÉTAIRES
INTITULE DU CHAPITRE PREMIER DU TITRE PREMIER
Des
ressources et des charges budgétaires
Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux recettes et aux dépenses budgétaires.
L'Assemblée nationale a souhaité créer un chapitre relatif aux ressources et aux charges budgétaires, qui détaille leur périmètre, fixe les principes qui y sont applicables et en prévoit les modalités de comptabilisation.
Votre rapporteur approuve cette structure, et vous proposera seulement de modifier l'intitulé du chapitre en le dénommant « des recettes et des dépenses budgétaires » afin d'en préciser le contenu exact : il apparaîtra ainsi clairement que les opérations budgétaires portent sur des recettes et des dépenses.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.
ARTICLE 2
Les ressources
budgétaires
Commentaire : le présent article énumère l'ensemble des ressources budgétaires de l'Etat.
De même que l'article 3 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 énumère les différentes ressources permanentes de l'Etat, cet article s'essaye à une énumération des ressources budgétaires de l'Etat.
L'Assemblée nationale n'a pas souhaité reprendre les termes de ressources permanentes. Ils permettaient en théorie de définir a contrario les ressources de trésorerie, celles-ci n'étant pas « permanentes » et servant donc à couvrir les besoins de financement de l'Etat selon les voies décrites à l'article 15 de l'ordonnance (et précisées à l'article 113 du décret de 1962). Cette distinction n'apparaît plus claire aujourd'hui. Elle a été brouillée par le fait que les remboursements de prêts et avances ont été considérés comme des « ressources permanentes à caractère temporaire » (opérations dites du dessous de la ligne). A la place de cette distinction, source de confusion et propice à une conception large des ressources de trésorerie, les députés ont cherché à définir chacune des catégories de ressources, en distinguant les ressources budgétaires, au présent article, des ressources de trésorerie énumérées à l'article 25.
Votre rapporteur partage ce souci de clarifier les distinctions. De ce point de vue, l'adjectif « budgétaires » lui paraît offrir une précision utile puisque les ressources dont il s'agit ont bien vocation à couvrir les charges inscrites au budget, à être évaluées dans le budget initial, et constatées en loi de règlement comme constitutives de ressources budgétaires. Cependant, afin de parfaire ce souci de précision et de bien distinguer chacun des types de ressources (et de charges) de l'Etat, votre rapporteur vous proposera de les qualifier de « recettes », ce terme lui paraissant aussi mieux adapté au mode de comptabilisation (en encaissements / décaissements) de ces ressources.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, plusieurs députés ont proposé d'intégrer parmi les ressources budgétaires de l'Etat les ressources d'emprunt. Le raisonnement, partagé d'ailleurs par une partie de la doctrine, est que les produits tirés des emprunts de l'Etat participent au financement des charges budgétaires et donc, à ce titre, constituent bien des ressources budgétaires. Par ailleurs, les défenseurs de cette solution font remarquer que les budgets des collectivités locales incluent les ressources liées à l'emprunt et qu'il est difficile de comprendre pourquoi ce qui s'impose aux unes ne s'imposerait pas à l'autre.
Votre rapporteur a souhaité aborder ce sujet avec un souci de pragmatisme et de respect des grands principes des finances publiques. S'il reconnaît le caractère a priori séduisant de l'inclusion des ressources d'emprunt dans les ressources budgétaires, il considère que cette solution présente de trop nombreux inconvénients et qu'une solution différente peut être trouvée pour permettre au Parlement de se prononcer complètement sur les ressources de l'Etat et, en particulier sur le volume de l'endettement de l'année, ainsi qu'il le souhaitait dans son rapport d'information préliminaire à la discussion de la présente proposition de loi organique 15 ( * ) .
Le principal inconvénient d'une inclusion des emprunts dans les recettes budgétaires réside dans le brouillage qu'elle introduirait dans les comptes budgétaires : la variation très importante des volumes d'émissions, comme des remboursements d'emprunts, d'une année sur l'autre ôterait toute signification à des comparaisons pluriannuelles (ou contraindrait à raisonner hors emprunt...). Par ailleurs, il serait alors logique d'inclure l'ensemble des autres ressources assurant la couverture des besoins de financement de l'Etat, parmi lesquelles les sommes déposées par les correspondants du Trésor, solution pratiquement complexe. Ensuite, il faudrait en retrancher les emprunts servant uniquement à couvrir des déficits ponctuels de trésorerie. En bref, la budgétisation des ressources d'emprunt masquerait le déficit budgétaire.
Ne pas inclure les ressources d'emprunts parmi les ressources budgétaires ne signifie cependant pas, bien au contraire, qu'il ne faille pas que le Parlement se prononce à leur sujet . Votre rapporteur aura l'occasion d'expliquer par le commentaire aux articles 25 (ressources de trésorerie), 31 (tableau de financement de l'article d'équilibre) et 43 (conditions de vote) comment les dispositions prévues par le texte adopté par l'Assemblée nationale lui paraissent de nature à assurer une décision consciente et éclairée du Parlement sur les emprunts, la dette, les modes de financement de l'Etat, la soutenabilité de la politique budgétaire, sans rencontrer les inconvénients qu'apporterait une inclusion des ressources d'emprunts parmi les ressources budgétaires (et le remboursement des emprunts parmi les charges budgétaires).
Le présent article propose donc une énumération des différentes catégories de ressources budgétaires. L'Assemblée nationale a cherché à en dresser la liste à la lumière du « classicisme » 16 ( * ) . Elle a simplifié les catégories en remplaçant le terme d' « impôts » contenu dans l'ordonnance organique par ceux d' « impositions de toutes natures » contenu dans la Constitution, en regroupant en un alinéa les ressources non fiscales, et en regroupant les fonds de concours et les dons et legs qui sont régis par des dispositions particulières dérogeant au principe de non affectation. Elle a aussi repris la catégorie des « remboursements des prêts et avances » et prévu une catégorie « produits divers »
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a souhaité prendre acte par l'article « des » apposé aux impositions de toutes natures de ce que des impositions de toutes natures sont affectées à d'autres personnes morales que l'Etat, au premier rang desquelles figurent les collectivités locales.
Enfin, elle a entrepris un travail de rénovation de la nomenclature des ressources non fiscales pour faire coïncider les dénominations retenues avec celles utilisées dans le fascicule « voies et moyens ».
Votre rapporteur salue cet effort de simplification et d'éclaircissement et approuve le principe d'une énumération des différents types de ressources, même si toute énumération reste imparfaite.
Tout en étant conscient de la difficulté de l'exercice, votre rapporteur vous propose cependant de modifier sur quelques points cette nomenclature dans un souci de clarté et de meilleure connaissance des ressources budgétaires de l'Etat aux fins, notamment, d'en analyser la nature économique. Il vous proposera ainsi de distinguer les revenus courants des participations financières et autres actifs et droits de l'Etat du produit de leur cession. Il convient en effet de ne pas traiter sur le même plan des opérations exceptionnelles non susceptibles de se reproduire (la vente) et les revenus tirés de la propriété qui peut avoir un caractère récurrent (comme les dividendes tirés des actions détenues par l'Etat). Parmi ces revenus figurent notamment les intérêts des prêts, avances et dotations assimilées consentis par lui. Cette distinction présente aussi l'avantage de proposer une classification plus proche de la substance économique de ces ressources. Dans la même logique, et tout en regrettant de devoir garder de telles catégories « réservoirs », votre rapporteur vous proposera d'éclater les produits divers entre revenus courants divers et produits exceptionnels divers.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 15 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances, Sénat, n° 37 (2000-2001), page 90.
* 16 Rapport de M. Didier Migaud fait au nom de la commission spéciale, Assemblée nationale, n° 2908 (XIème législature), page 59.