Art. L. 232-22 à L. 232-28 (nouveaux)
du code de
l'action sociale et des familles
Dans un souci d'intelligibilité de la loi, votre commission vous propose d'adopter un amendement complétant le texte proposé par cet article pour le chapitre II par une section additionnelle, intitulée « Dispositions communes » et comprenant les articles L. 232-22 à L. 232-28. Cette section comprend l'ensemble des articles du dispositif de la PSD qui sont applicables à l'APA et que l'article 2 modifie et renumérote 46 ( * ) .
Il apparaît en effet à votre commission préférable de disposer dans l'article premier de l'ensemble des dispositions applicables à l'APA.
Votre commission vous propose d'insérer une section additionnelle ainsi rédigée.
*
* *
Elle vous propose d'adopter le présent article premier ainsi amendé.
TITRE II
-
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES
Article additionnel avant l'article 2
Formation des salariés d'aide
à domicile
Objet : Cet article pose le principe d'une formation des salariés rémunérés pour assurer un service d'aide à domicile.
Votre commission propose à l'article premier de supprimer le « fonds de modernisation de l'aide à domicile » pour des questions de principe :
- la création d'un fonds n'apparaît pas justifiée ;
- le financement d'actions de formation professionnelle par une fraction de CSG est un nouvelle tentative de « détournement » de cette contribution.
Mais votre commission partage l'objectif de renforcer la formation des acteurs de l'aide à domicile.
Une disposition de l'article 16 de la loi du 24 janvier 1997, adoptée en commission mixte paritaire, prévoyait du reste : « les salariés rémunérés pour assurer un service d'aide à domicile auprès d'une personne allocataire de la prestation spécifique dépendance bénéficient d'une formation selon des modalités définies par décret » . Cette disposition est malheureusement restée lettre morte... en raison du refus du Gouvernement de prendre les mesures d'application nécessaires.
Le besoin est pourtant manifeste : environ 80.000 aides à domicile sont en activité. Leurs employeurs sont très divers : associations d'aide à domicile, collectivités territoriales, centres communaux d'action sociale, particuliers employeurs...
|
La formation des acteurs de l'aide à domicile Aucune formation n'est obligatoire pour exercer le métier d'aide à domicile. Cependant, certains diplômes existent : - en formation initiale , l'Education nationale délivre aujourd'hui deux diplômes, le CAP petite enfance et le BEP sanitaire et social mention complémentaire aide à domicile. La formation auxiliaire de vie AFPA est en cours d'élaboration ; on peut y ajouter les diplômes professionnels du ministère de l'agriculture : le BEPA option services aux personnes et le CAPA option service aux personnes ; - en formation continue , il existe une formation particulière pour les aides à domicile en situation d'emploi, le Certificat d'Aptitude aux Fonctions d'Aide à Domicile (CAFAD), créé en 1988. Il s'agit d'un diplôme de formation professionnelle action sociale de niveau V, comprenant 250 heures de formation théorique et 120 heures de stage. Le projet de loi de modernisation sociale, en validant les expériences professionnelles acquises, concerne naturellement les métiers d'aide à domicile. Les certificats de compétences professionnelles (CCP) que l'AFPA est en train de mettre au point, valident des compétences déjà acquises au cours de la vie professionnelle de l'intervenant. Quatre certificats seront associés au titre de l'emploi « assistant de vie »: 2 CCP techniques et 2 CCP assistance. |
Les structures d'aide à domicile connaissent des difficultés croissantes et préoccupantes de recrutement. En raison de la reprise économique et de l'absence de perspective de progression professionnelle, la filière perd des salariés qui s'y étaient engagés en période de chômage élevé.
Aussi votre commission, en proposant d'adopter, par la voie d'un article additionnel au projet de loi, une disposition identique, appelle-t-elle au respect de la loi et place-t-elle le Gouvernement devant ses responsabilités.
Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.
Art.
2
Coordinations avec le code de l'action sociale et des familles
Objet : Cet article comprend des dispositions de coordination avec l'article premier.
I - Le dispositif proposé
L'article premier du projet de loi comporte une nouvelle rédaction complète du chapitre II du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles.
Toutefois, le présent article, dans son I , complète aussitôt ce chapitre par une section 4 que l'article premier vient pourtant d'abroger. Cette section comprend une série d'articles relevant antérieurement de la section 1 qui a été elle-même rerédigée par l'article premier.
Aussi le contenu de ces articles est-il dénuméroté et renuméroté.
Puis le II modifie des articles du code qui, pourtant, ont été abrogés par l'article premier. En fait, et malgré les apparences, le II modifie le contenu des articles dans la nouvelle numérotation que vient de leur donner le I.
Enfin, le III complète une section dont le I vient pourtant de définir le contenu.
L'objet de ce « mic-mac » vise probablement à prétendre « graver dans le marbre » un nouveau dispositif en rupture avec la PSD alors qu'en réalité il aurait suffi d'amender ponctuellement le texte de la loi du 24 janvier 1997 telle que codifiée.
Le IV abroge l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles qui reprenait l'article premier de ladite loi du 24 janvier 1997. Cet article premier était, aux yeux de votre commission, particulièrement important puisqu'il prévoyait la conclusion de conventions entre les départements et les organismes de sécurité sociale afin de permettre une bonne coordination des actions menées en faveur des personnes âgées et qu'il instaurait un Comité national de la coordination gérontologique qui a montré son utilité.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté à cet article cinq amendements de coordination présentés par le rapporteur.
Elle a notamment inséré dans le II un 1° A et 1° B qui suppriment les références à la PSD dans les articles L. 132-8 et L. 132-9 du code de l'action sociale et des familles. Ces deux articles sont relatifs aux conditions de récupération sur succession et sur donation des différentes prestations d'aide sociale.
L'article L. 132-8 prévoit notamment que le recouvrement sur la succession du bénéficiaire de la PSD s'exerce sur la partie de l'actif net successoral qui excède un seuil fixé par voie réglementaire. Ce seuil est aujourd'hui de 300.000 francs.
Or, l'Assemblée nationale a refusé, lors de la discussion de l'article L. 232-19 rédigé par l'article premier du projet de loi, d'étendre à la PSD l'absence de récupération sur succession ou donation.
Les dispositions de coordination prévues par les 1° A et 1° B du présent article pourraient dès lors aboutir à ce que les récupérations sur les successions des bénéficiaires de la PSD intervenant après le 1 er janvier 2002 s'effectuent au premier franc !
Pour lever toute ambiguïté, votre commission vous proposera d'adopter un article additionnel après l'article 15 supprimant toute récupération sur succession ou donation s'agissant de la PSD.
III - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter à l'article premier une rédaction intelligible et coordonnée des opérations de rétablissement que prétend opérer le présent article dans une confusion totale.
En conséquence, elle vous propose d'adopter au présent article trois amendements de coordination supprimant le I, les 1° à 4° du II et le III.
En outre, votre commission regrette vivement que le projet de loi abroge l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles.
Elle vous propose donc d'adopter un amendement comportant une nouvelle rédaction du IV qui :
- rétablit les conventions signées entre les départements et les caisses de sécurité sociale afin de favoriser la coordination des actions menées en faveur des personnes âgées dépendantes, conventions que le projet de loi fait disparaître ;
- rétablit la Comité national de la coordination gérontologique, que le projet de loi supprime ;
- confie à ce comité le soin d'établir un rapport public annuel sur l'APA et ses bénéficiaires et de proposer, à cette occasion, les évolutions qu'il juge nécessaires de la grille AGGIR.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
3
(art. L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles)
Droit
d'option entre l'allocation personnalisée d'autonomie et l'allocation
compensatrice pour tierce personne
Objet : Cet article ouvre un droit d'option entre l'allocation personnalisée d'autonomie et l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) pour les personnes qui auraient obtenu cette allocation avant l'âge de soixante ans.
I - Le dispositif proposé
Cet article modifie la rédaction de l'article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que toute personne qui a obtenu le bénéfice de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) avant l'âge mentionné à l'article L. 245-1, c'est-à-dire soixante ans, et qui satisfait aux conditions d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie peut choisir, lorsqu'elle atteint cet âge et à chaque renouvellement de l'attribution de cette allocation, le maintien de celle-ci ou le bénéfice de l'APA.
Cette disposition est identique à celle figurant au quatrième alinéa de l'article 27 de la loi du 24 janvier 1997 créant la PSD, codifiée à l'article L. 245-3, qui prévoyait également un droit d'option entre l'ACTP et la PSD pour les personnes qui auraient bénéficié de l'ACTP avant l'âge de soixante ans. En revanche, les personnes ayant commencé à bénéficier de cette allocation après cet âge avaient vocation à basculer progressivement vers la PSD.
La modification proposée de l'article L. 245-3 se limite en réalité à substituer au terme de prestation spécifique dépendance le terme d'aide personnalisée à l'autonomie et à modifier une référence par coordination avec l'article premier du projet de loi.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
4
(art. L. 312-8 du code de l'action sociale et des
familles)
Conventionnement de certains établissements
Objet : Cet article prévoit les modalités de conventionnement des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes et se situant au-delà d'une certaine capacité d'accueil.
I - Le dispositif proposé
Cet article réécrit l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles relatif aux conventions tripartites que doivent conclure les établissements avec le président du conseil général et l'autorité compétente de l'Etat, pour accueillir des personnes âgées dépendantes.
Le I énumère les établissements concernés, qui sont :
- les établissements qui assurent l'hébergement des personnes âgées, des adultes handicapés (5° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles) ;
- les établissements de santé, publics ou privés ayant pour objet de dispenser des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien (2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique).
Dans sa rédaction issue de l'article 23 de la loi du 24 janvier 1997, l'article L. 312-8 prévoyait que tous ces établissements étaient dans l'obligation de conclure une convention pluriannuelle avec le président du conseil général et l'autorité compétente pour l'assurance maladie pour accueillir des personnes âgées dépendantes. La signature de cette convention faisait entrer les établissements signataires dans la réforme devant aboutir à la triple tarification.
La nouvelle rédaction prévue par le présent article limite cette obligation aux établissements qui accueillent un nombre de personnes dépendantes supérieur à un seuil déterminé par décret.
Ce seuil, qui n'est pas encore déterminé, serait le résultat de deux critères : le nombre de personnes accueillies et le nombre de personnes âgées dépendantes.
Le II de l'article L. 312-8 dans la rédaction proposée par le présent article prévoit que les établissements de capacité inférieure au seuil fixé par décret, et qui n'ont donc pas à signer de convention, peuvent déroger aux règles de tarification ternaire applicables aux établissements signataires de convention. Le régime dérogatoire de tarification des prestations remboursables aux assurés sociaux qui leur est applicable est déterminé par décret.
Le III précise que les établissements visés au II, faute d'être soumis au régime du conventionnement, doivent satisfaire à des critères de fonctionnement et de qualité définis par un cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé des personnes âgées.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements à cet article, dont un rédactionnel.
Sur proposition du rapporteur, elle a substitué dans le I, à la référence à un nombre de personnes âgées dépendantes supérieur à un seuil fixé par décret, la référence à nombre de personnes âgées dépendantes supérieur dans une proportion supérieure à un seuil fixé par décret.
L'Assemblée nationale a également adopté au I un amendement présenté par le rapporteur qui fixe au 31 décembre 2003 la date limite de conclusion des conventions tripartites. Cette disposition figure déjà dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
III - La position de votre commission
Votre commission est attachée au maintien du principe du conventionnement pour l'ensemble des établissements. Les conventions tripartites instituées par la loi du 24 janvier 1997 sont une avancée considérable puisqu'elles permettent une coordination des actions menées par les différents acteurs (département, assurance maladie et établissements) et qu'elles assurent le respect d'un cahier des charges relatif aux conditions de séjour des personnes hébergées. Le conventionnement apporte ainsi des garanties relatives à la qualité des prestations fournies en établissement
Votre commission vous propose par conséquent d'adopter deux amendements : le premier rétablit au I la nécessité d'une convention pour l'ensemble des établissements, quelle que soit leur taille ; le deuxième supprime, par coordination, le III, puisqu'il n'est plus nécessaire de prévoir une disposition spécifique pour les établissements n'ayant pas à signer de convention.
Le II prévoit la possibilité, pour certains établissements dont la capacité est inférieure à un seuil fixé par décret, de déroger à l'application de la réforme de la tarification.
Pour votre commission, il paraît injustifié qu'une telle possibilité se fonde sur le seul critère du nombre de lits de l'établissement. Elle vous propose en conséquence d'adopter un amendement limitant cette possibilité de dérogation aux seuls logements-foyers de personnes âgées, par coordination avec l'amendement qu'elle vous propose à l'article premier pour l'article L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles. La situation des logements-foyers est en effet tout à fait spécifique et justifie que l'on déroge au principe de la tarification ternaire.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
4 bis
Dispositif transitoire de versement de l'APA en établissement
avant la signature de la convention tripartite
Objet : Cet article prévoit un dispositif transitoire de tarification pour les établissements qui n'auraient pas signé de convention tripartite avant le 31 décembre 2003.
I - Le dispositif proposé
Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement présenté par M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.
Il vise à garantir le versement de l'APA aux personnes âgées dépendantes hébergées dans un établissement qui n'aurait pas encore signé la convention tripartite pluriannuelle.
Il prévoit qu'à titre transitoire, les établissements perçoivent jusqu'à la date de prise d'effet de la convention pluriannuelle et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2003 :
1° un forfait global de soins correspondant au montant global des forfaits de soins attribués par l'autorité compétente de l'Etat au titre de l'exercice 2001 ;
2° des tarifs journaliers afférents à la dépendance dont les montants sont fixés par le président du conseil général ;
3° des tarifs journaliers afférents à l'hébergement calculés en prenant en compte les produits mentionnés au 1° et au 2°.
Le dernier alinéa précise que l'APA accordée à une personne hébergée dans un établissement dont les tarifs et le forfait global sont fixés conformément aux dispositions du présent article est égale au montant des tarifs mentionnés au 2° diminués de la participation du bénéficiaire de cette allocation.
II - La position de votre commission
Cet article est la conséquence logique des difficultés à mettre en place une réforme de la tarification à l'évidence bien trop complexe.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
5
(art. L. 315-1 du code de l'action sociale et des
familles)
Autorités compétentes en matière de
tarification des établissements accueillant des personnes
âgées dépendantes
Objet : Cet article définit les composantes de la tarification ternaire applicable aux établissements autorisés à accueillir des personnes âgées dépendantes ainsi que les compétences tarifaires respectives de l'autorité compétente pour l'Etat et du président du conseil général.
I - Le dispositif proposé
Cet article réécrit les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 315-1 du code de l'action sociale et des familles, qui précisent les règles de compétence en matière de tarification des prestations fournies aux personnes âgées dépendantes.
Il prévoit que la tarification des établissements est arrêtée :
1° pour les prestations de soins remboursables aux assurés sociaux, par l'autorité compétente de l'Etat, après avis du président du conseil général et de la caisse régionale d'assurance maladie. L'autorité compétente est, selon les cas, le préfet du département ou le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation (pour les centres de soins de longue durée) ;
2° pour les prestations relatives à la dépendance acquittées par l'usager ou prises en charge par l'allocation personnalisée d'autonomie, par le président du conseil général, après avis de l'autorité compétente de l'Etat ;
3° pour les prestations relatives à l'hébergement, dans les établissements habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, par le président du conseil général.
L'avant-dernier alinéa de cet article définit les délais de notification aux établissements de ces éléments de tarification.
Dans le droit en vigueur, la tarification doit être notifiée aux établissements au plus tard le 31 janvier de l'exercice en cours. Or, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a prévu que le Gouvernement fixerait, dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale, un objectif de dépenses annuel pour les établissements sociaux et médico-sociaux. En application de l'article L. 315-9 du code de l'action sociale et des familles, cet objectif se décompose en dotations limitatives régionales.
L'avant-dernier alinéa de cet article prévoit en conséquence de reporter la notification des tarifs aux établissements à soixante jours après la date de notification des dotations régionales limitatives, soit approximativement au 15 mars de l'exercice en cours. Ce nouveau délai impératif n'est pas opposable aux autorités compétentes si les documents nécessaires à la tarification ne leur ont pas été transmis à temps.
Enfin, le dernier alinéa de cet article rappelle que la procédure de tarification des prestations relatives à l'hébergement dans les établissements pour personnes âgées dépendantes qui ne sont ni habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ni conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement (APL), reste celle prévue par la loi n° 90-600 du 6 juillet 1990, c'est-à-dire celle du prix contractuel.
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.
II - La position de votre commission
L'avant-dernier alinéa de cet article aboutit à ce que la notification des tarifs aux établissements soit effectuée vers le 15 mars de l'exercice en cours, ce qui apparaît excessivement tardif et de nature à gêner les établissements dans leur gestion.
Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement visant à raccourcir d'un mois le délai de notification aux établissements des tarifs qui leur sont applicables. Ce délai ne serait plus que de trente jours après la notification des dotations régionales, soit aux alentours du 15 février.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
6
(art. L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles)
Evaluation
de la dépendance des personnes âgées accueillies en
établissement
Objet : Cet article prévoit que les tarifs afférents à la dépendance et aux soins sont modulés selon l'état du résident et précise les modalités de contrôle et de validation de l'évaluation de la dépendance des résidents réalisée par les établissements.
I - Le dispositif proposé
Cet article procède une nouvelle rédaction de l'article L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles.
Le premier alinéa du texte proposé prévoit que les tarifs afférents à la dépendance et aux soins sont modulés selon l'état du résident évalué au moyen d'une grille nationale.
Le deuxième alinéa dispose que la convention tripartite précise la périodicité de la révision du niveau de perte d'autonomie des résidents selon la grille AGGIR. Il serait souhaitable que cette périodicité soit au moins annuelle.
Le troisième alinéa prévoit que l'évaluation de la perte d'autonomie des résidents de chaque établissement est transmise, pour contrôle et validation, à un médecin appartenant à une équipe médico-sociale du département et à un praticien-conseil de la caisse d'assurance maladie. En cas de désaccord entre les deux médecins sur cette validation, une commission départementale de coordination médicale dont la composition, les missions et les modalités d'organisation et de fonctionnement sont définies par un arrêté, détermine le classement définitif.
Le quatrième alinéa précise que lorsqu'un établissement conteste la répartition des résidents qu'il accueille selon les niveaux de perte, il peut introduire un recours devant la commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
II - La position de votre commission
Cet article a essentiellement pour objectif de permettre, par décret, un regroupement partiel des tarifs dépendance et soins, ce que prévoit la « réforme » de la réforme de la tarification.
Pour votre commission, il n'est pas certain que la diminution du nombre de tarifs soit réellement de nature à simplifier une réforme dont le dispositif technique s'avère beaucoup trop complexe.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
7
(art. L. 135-1 du code de la sécurité
sociale)
Gestion du fonds de financement de l'APA par le FSV
Objet : Cet article confie la gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie au fonds de solidarité vieillesse.
I - Le dispositif proposé
Cet article complète les missions du fonds de solidarité vieillesse, institué par l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, afin de lui confier la gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, créé par l'article premier du projet de loi.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Le Gouvernement aura modifié considérablement les missions du Fonds de solidarité vieillesse en l'espace de trois ans.
Le FSV a été ainsi chargé de la gestion du fonds de réserve des retraites par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il est vrai que l'article 6 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, lui supprime cette charge, le fonds de réserve étant -enfin- constitué sous la forme d'un établissement public autonome.
L'article 11 bis du projet de loi de modernisation sociale , reprenant l'article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, annulé par le Conseil constitutionnel, lui confie la charge de financer le contentieux entre l'Etat et les régimes complémentaires d'assurance vieillesse ARRCO et AGIRC.
Chargé ainsi par le Gouvernement de financer les régimes complémentaires d'assurance vieillesse, alors qu'il s'agit au sens de la loi organique du 22 juillet 1996 d'un « organisme concourant au financement des régimes de base » , le FSV n'en perd pas moins progressivement, par l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, l'une de ses missions premières : celle de financer un avantage vieillesse, les majorations pour enfants, dont la charge a été transférée à la CNAF dans le seul but de « recréer » des excédents, susceptibles d'être versés au Fonds de réserve...
Par ailleurs, l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a diminué le taux de CSG affectée au FSV de 1,30 à 1,15 %, le taux de CSG affectée aux régimes d'assurance maladie étant élevé à due concurrence (de 5,10 à 5,25 %)
Autant dire que toutes ces « tuyauteries », dont le FSV est la « plaque tournante » ont considérablement compliqué le financement de la protection sociale.
Cet article se « contente » de confier la gestion du fonds APA au FSV. Le Gouvernement n'a pas souhaité, en effet, constituer une équipe autonome de plus : comme le note M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, « les tâches matérielles qu'impliquera cette gestion seront assez limitées » . Pour les mêmes raisons, l'administration de la sécurité sociale avait un temps imaginé confier au FSV la gestion du « fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » (FOREC).
Votre commission ne peut que louer ce souci de bonne gestion des deniers publics.
Mais il n'en demeure pas moins que le fonds de financement de l'APA disposera d'un conseil d'administration et d'un conseil de surveillance propres. Ainsi, le directeur du FSV sera responsable à la fois devant le conseil d'administration et le comité de surveillance du FSV et le conseil d'administration et le conseil de surveillance du Fonds de financement de l'APA , ce qui aboutira à une curieuse confusion : pourra-t-il esquiver, par exemple, les questions posées par son conseil d'administration ou de son comité de surveillance sur la gestion du Fonds de financement de l'APA ?
Votre rapporteur observe que le calendrier concomitant de deux projets de loi pourrait poser un curieux problème juridique : en effet, l'article 6 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprime purement et simplement le deuxième alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, aujourd'hui consacré à la seule gestion du fonds de réserve par le FSV que le présent article propose de compléter. Si cette disposition de l'article 6 était adoptée sans modification, la gestion par le FSV du Fonds de financement de l'APA risquerait de disparaître... avant même de lui être confiée.
Votre commission n'a pas à résoudre ce problème, indice de l'inflation législative dont fait montre le Gouvernement à l'égard du FSV : supprimant le « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie », elle n'a pas à se préoccuper de sa gestion.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.
Art.
8
(art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité
sociale)
Modification des règles d'affectation de la CSG
Objet : Cet article diminue le taux de CSG affecté au Fonds de solidarité vieillesse et affecte à due concurrence une fraction de CSG au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
I - Le dispositif proposé
Le I de cet article modifie l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, qui énumère les recettes du FSV, en diminuant le taux de CSG affectée au FSV de 1,15 % à 1,05 %.
Par coordination, le II modifie le IV de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, qui procède à la répartition du taux de CSG affecté à la CNAF, au FSV et aux régimes obligatoires d'assurance maladie.
Le III complète le IV de l'article L. 136-8 en ajoutant un quatrième bénéficiaire de la CSG, après la CNAF, la FSV et les régimes obligatoires d'assurance maladie : le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Le IV précise la date d'entrée en vigueur de ces nouvelles règles d'affectation au 1er janvier 2002, selon les différents types de revenus soumis à CSG :
- les revenus d'activité et de remplacement ;
- les revenus du patrimoine ;
- les produits de placement ;
- les sommes engagées et les produits réalisés à l'occasion des jeux.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, M. Pascal Terrasse, visant à fusionner les II et les III de cet article. En conséquence, le III a été supprimé.
III - La position de votre commission
Pour votre commission, cet article apparemment technique est fondamental.
Il vise ni plus ni moins à introduire un nouveau bénéficiaire dans la répartition la contribution sociale généralisée, le « Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ».
Jusqu'à présent, la CSG était affectée à trois branches de la sécurité sociale : la branche famille, la branche vieillesse, par l'intermédiaire du FSV, et la branche maladie. Or, le nouvel élu ne gère pas une « branche », un « risque » ou « une assurance » de la sécurité sociale. Il ne constitue pas non plus un « organisme concourant au financement des régimes de base » .
Ainsi, une fraction de la CSG échappera désormais à tout contrôle du Parlement : elle n'apparaîtra ni en loi de finances, ni en loi de financement de la sécurité sociale.
L'enjeu n'est pas mince. Le produit de la CSG affectée au Fonds de solidarité vieillesse représentait, selon les chiffres présentés en octobre 2000, 62,3 milliards de francs. Une fraction de 0,10 point devrait correspondre ainsi un montant de 5,4 milliards de francs en 2001, soit plus de 5,5 milliards de francs dès 2002.
Outre le détournement de recettes au détriment du FSV qu'il constitue, cet article représente une atteinte grave aux droits du Parlement (cf. exposé général) .
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.
Art.
9
(art. L. 162-24-1 et L. 174-8 du code de la sécurité
sociale)
Tarification des prestations de soins en établissements
sociaux et médico-sociaux
Objet : Cet article précise les modalités de tarification des prestations de soins dans les établissements sociaux et médico-sociaux.
I - Le dispositif proposé
Le I de cet article, qui réécrit l'article L. 162-24-1 du code de la sécurité sociale, est une disposition de coordination. Il précise les autorités compétentes en matière de tarification des prestations remboursables aux assurés sociaux et financées par les régimes d'assurance maladie.
L'autorité compétente pour fixer les tarifs des prestations de soins délivrées dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux est le préfet du département ou le directeur de l'ARH. L'avis de la caisse régionale d'assurance maladie est requis. Le contentieux contre les décisions de l'autorité compétente s'exerce en premier ressort devant les commissions interrégionales de la tarification sanitaire et sociale.
Le II de cet article, qui abroge le premier alinéa de l'article L. 174-8 du code de la sécurité sociale, est également une disposition de coordination s'agissant de la prise en charge et du versement par les régimes d'assurance maladie des forfaits de soins aux établissements sociaux et médico-sociaux.
La seule modification de fond a trait à la tarification des établissements médico-sociaux privés qui ne sont pas habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. Alors que ces établissements sont actuellement régis par une tarification conventionnelle avec l'assurance maladie, il est proposé de leur appliquer le même régime que pour l'ensemble des autres établissements et services sociaux et médico-sociaux en ce qui concerne les forfaits de soins : ceux-ci ne pourront plus désormais être négociés avec la CRAM mais ils seront fixés unilatéralement par l'autorité compétente de l'État (préfet ou ARH), pour le compte des régimes d'assurance maladie qui sont les financeurs.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination ainsi qu'un amendement présenté par le rapporteur comme de « coordination » , qui comporte une nouvelle rédaction du II, afin de tirer les conséquences des dispositions votées par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, adopté le 1 er février 2001.
III - La position de votre commission
Votre commission s'étonne de cet « égocentrisme » de l'Assemblée nationale qui la conduit à considérer que le droit en vigueur est celui qui résulte d'un texte qu'elle a adopté en première lecture...
Il apparaît pour le moins prématuré de coordonner des dispositions avec celles qui résulteront de la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, alors même qu'aucune date n'est envisagée pour l'inscription de ce projet de loi à l'ordre du jour du Sénat.
Sous réserve de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 10
(art. 199 sexdecies du code général des
impôts)
Coordination avec le code général des
impôts
Objet : Cet article coordonne la rédaction du code général des impôts avec les dispositions du présent projet de loi.
I - Le dispositif proposé
Cet article substitue l'allocation personnalisée d'autonomie à la référence faite à la prestation spécifique dépendance dans l'article 199 sexdecies du code général des impôts, instituant une réduction d'impôt sur le revenu au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile.
Ainsi, les règles fiscales s'appliquant à la PSD resteront en vigueur pour l'APA : une réduction d'impôt égale à 50 % du montant des dépenses supportées au titre de l'aide à domicile, dans la limite d'un plafond de 45.000 francs.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
S'agissant d'un article qui se contente d'accorder aux bénéficiaires de l'APA le droit reconnu aux titulaires de la PSD, votre commission vous propose l'adoption de cet article sans modification.
Art.
11
(art. L. 241-10 du code de la sécurité
sociale)
Coordination avec le code de la sécurité sociale
Objet : Cet article coordonne la rédaction du code de la sécurité sociale avec les dispositions du présent projet de loi.
I - Le dispositif proposé
Cet article modifie le e) du I de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, qui institue une exonération totale de cotisations sociales au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les bénéficiaires de la PSD, en substituant la référence de l'APA à la référence de la PSD.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement sémantique de MM. Denis Jacquat, Bernard Perrut et Georges Colombier, tendant à remplacer le terme de « dépendance » par les mots « perte d'autonomie » .
II - La position de la commission
S'agissant d'un article qui se contente d'accorder aux bénéficiaires de l'APA un droit reconnu aux titulaires de la PSD, votre commission vous propose l'adoption de cet article sans modification.
Art.
12
(art. L. 3321-1 du code général des collectivités
territoriales)
Caractère obligatoire pour les départements des
dépenses relatives à l'allocation personnalisée
d'autonomie
Objet : Cet article a pour objet d'inscrire dans le code des collectivités territoriale, l'allocation personnalisée d'autonomie en tant que dépense obligatoire des départements.
I - Le dispositif proposé
Une telle inscription, qui distingue l'allocation personnalisée d'autonomie des prestations d'aide sociale, donne compétence au représentant de l'Etat dans le département pour inscrire d'office les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie, en cas de défaillance du conseil général.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Une nouvelle fois ( cf. avant-propos ), votre commission souligne la difficulté rencontrée par le gouvernement pour définir la nature de l'APA. Celle-ci qui, selon le rapporter de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, « ne s'apparente pas à l'aide sociale », doit donc être mentionnée explicitement sur la liste des dépenses obligatoires des départements.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
13
Evaluation quantitative et qualitative de la loi
Objet : Cet article prévoit avant le 30 juin 2003 une évaluation financière de l'application de la loi.
I - Le dispositif proposé
Cet article prévoit que le conseil d'administration du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie présente avant le 30 juin 2003 au Gouvernement, qui le transmet au Parlement, un bilan financier de l'application de la loi.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Pascal Terrasse, rapporteur, procédant à une nouvelle rédaction de cet article.
La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a en effet souhaité que le Gouvernement procède lui-même, par l'intermédiaire d'un rapport présenté au Parlement, à l'évaluation de la loi, qui ne serait plus seulement financière, mais « quantitative et qualitative » , en s'appuyant sur le rapport du conseil d'administration du fonds de financement de l'APA et « les travaux du comité scientifique institué par l'article 14 bis de la présente loi » .
Ce comité scientifique, dont l'existence était au demeurant purement virtuelle avant la discussion et l'adoption de l'amendement de la commission insérant un article additionnel après l'article 14, a pour mission « d'adapter des outils d'évaluation de l'autonomie » .
III - La position de votre commission
Votre commission note que le Gouvernement a réalisé des progrès depuis la discussion de la loi portant création de la couverture maladie universelle, puisque l'article précisant les conditions d'évaluation de la loi est présent dès la version adoptée en Conseil des ministres. Il est pour le moins souhaitable, en effet, que les nouvelles législations fassent l'objet d'un examen systématique, au titre de l'évaluation des politiques publiques.
Ce bilan est à vrai dire indispensable, tant le projet du Gouvernement repose sur une étude d'impact indigente, des évaluations financières douteuses et un « non dit » : les départements financeront, en l'état actuel du texte, toute dérive financière du dispositif.
Votre rapporteur est également favorable au principe retenu par l'Assemblée nationale d'une évaluation globale, et non seulement financière, de l'application de la loi.
Cependant, il apparaît souhaitable de distinguer l'évaluation du volet financier de la loi de l'évaluation globale de l'application des dispositions législatives et réglementaires.
Il est également nécessaire de prévoir, comme pour la couverture maladie universelle, une évaluation régulière du dispositif, à travers un rapport présenté tous les deux ans par le Gouvernement. Un telle périodicité est retenue par l'article 34 de la loi portant création de la couverture maladie universelle, article dont votre commission des Affaires sociales est à l'origine.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement procédant à une nouvelle rédaction du présent article.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article ainsi amendé.
Art.
14
(art. L. 213-8 du code de l'action sociale et des familles)
Option
entre l'APA et les dispositifs expérimentaux
d'aide aux personnes
âgées dépendantes
Objet : Cet article permet aux personnes bénéficiant, avant la date d'entrée en vigueur de la loi, des prestations attribuées dans le cadre du dispositif de la prestation expérimentale dépendance (PED), de choisir entre le maintien de ces prestations et le bénéfice de l'APA.
I - Le dispositif proposé
Les dispositifs expérimentaux de prise en charge des personnes âgées dépendantes ont été mis en place en application de l'article 38 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, qui résultait d'un amendement de votre commission.
Ces expérimentations ont débuté le 1 er janvier 1995 dans douze départements.
L'objet de ces expérimentations était de valider une procédure de reconnaissance de la dépendance fondée sur une grille nationale d'évaluation, d'étudier les conditions de mise en place d'une nouvelle prestation destinée exclusivement aux personnes âgées dépendantes et d'organiser une coordination des aides à la dépendance.
Des conventions, conclues entre les départements, des organismes de sécurité sociale et éventuellement d'autres collectivités territoriales ont défini, dans le cadre d'un cahier des charges national établi par le ministre chargé des Affaires sociales, les conditions de la mise en oeuvre de ces dispositifs expérimentaux.
Les conventions prévoient l'attribution d'une prestation expérimentale dépendance (PED) comprenant soit l'ACTP seule, soit la prestation supplémentaire -instituée dans le cadre de l'expérimentation- servie seule, soit encore l'ACTP complétée par la prestation supplémentaire.
L'article 32 de la loi du 24 janvier 1997 instituant la PSD prévoyait que les prestations servies dans le cadre de ces expérimentations continueraient d'être servies à leurs bénéficiaires. Le présent article ouvre un droit d'option : les bénéficiaires de la PED pourront choisir de bénéficier de l'APA ou opter pour le maintien de la PED.
L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement rédactionnel proposé par M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
14 bis
Comité scientifique d'adaptation des outils
d'évaluation de l'autonomie
Objet : Cet article nouveau, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, crée un comité scientifique dont la mission est « d'adapter des outils d'évaluation de l'autonomie ».
I - Le dispositif proposé
Cet article institue un comité scientifique dont la mission est « d'adapter des outils d'évaluation de l'autonomie » . La composition de ce comité est déterminée par décret.
Le comité présente ses conclusions dans un délai de deux ans à compter de la date de promulgation de la présente loi, soit, logiquement, avant le 30 juin 2003, puisque ses travaux devront être pris en compte pour le bilan global d'évaluation et d'application de la loi, prévu à l'article 13.
L'objectif est de faire évoluer à terme la grille AGGIR (Action Gérontologique Groupe Iso Ressources) qui, selon M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, « ne prend pas suffisamment en compte les maladies neurodégénératives, en particulier la maladie d'Alzheimer ou la cécité » 47 ( * ) .
II - La position de votre commission
Votre rapporteur observe que toutes les critiques adressées à l'Assemblée nationale à la grille AGGIR ont été suivies immédiatement de commentaires du type « mais c'est la seule qui existe », « mais elle a le mérite d'exister ».
Partisan d'une « comitologie » réduite, il doute de l'intérêt de créer un comité scientifique par la loi. La mission exacte de ce comité, qui est « d'adapter des outils d'évaluation », lui apparaît du reste curieuse du point de vue sémantique : il serait davantage compréhensible de prévoir que le comité a pour mission d'adapter « les outils d'évaluation ».
Attaché également à l'évolution de la grille AGGIR, qui -comme tout outil- nécessite un perfectionnement constant, votre rapporteur vous propose de confier cette mission au Comité national de coordination gérontologique, que le Gouvernement propose insidieusement de supprimer à l'article 2.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.
Art.
15
Transition entre l'allocation personnalisée d'autonomie
et la
prestation spécifique de dépendance
Objet : Cet article précise les conditions et les modalités selon lesquelles les titulaires de la prestation spécifique dépendance ont accès à l'allocation personnalisée d'autonomie.
I - Le dispositif proposé
Le I de cet article prévoit le maintien, pour les titulaires de la prestation spécifique dépendance qui auraient fait la demande de l'allocation personnalisée d'autonomie, de l'ancienne prestation jusqu'à la notification de la nouvelle.
Le II de cet article propose la date du 1 er janvier 2004 comme date limite du réexamen de l'ensemble des cas des personnes titulaires de la prestation spécifique dépendance qui n'auraient pas sollicité l'allocation personnalisée d'autonomie.
Le III prévoit une « clause de sauvegarde » qui dispose qu'en cas de perception de l'allocation personnalisée d'autonomie pour un montant inférieur à celui précédemment perçu au titre de l'aide à la perte d'autonomie, que ce soit la prestation spécifique dépendance ou l'aide ménagère, les bénéficiaires percevraient une allocation compensatoire. Il est en outre prévu que soient maintenus les avantages fiscaux et sociaux auxquels ces personnes pouvaient prétendre.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter à cet article deux amendements de coordination avec les amendements qu'elle a proposés précédemment.
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article additionnel après l'article 15
Suppression de la
récupération sur succession ou donation
pour la prestation
spécifique dépendance (PSD)
Objet : Cet article additionnel supprime tout recours sur succession ou donation sur les sommes versées au titre de la prestation spécifique dépendance à compter du 1 er janvier 2002, à l'instar de ce qui a été prévu pour l'aide personnalisée à l'autonomie.
L'Assemblée nationale a prévu à l'article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles que les sommes servies au titre de l'APA ne feraient pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire.
Elle a refusé d'étendre cette mesure à la PSD, estimant que le maintien de la récupération sur succession pour cette prestation serait de nature à rendre l'APA plus attractive et à accélérer le passage de la PSD à l'APA.
Parallèlement, elle a voté un amendement à l'article 2 qui supprime les références à la PSD dans les articles L. 132-8 et L. 132-9 du code de l'action sociale et des familles relatifs aux conditions de récupération sur succession et sur donation des différentes prestations d'aide sociale.
Cet amendement pourrait dès lors aboutir à ce que les récupérations sur les successions des bénéficiaires de la PSD intervenant après le 1 er janvier 2002 s'effectuent au premier franc !
Pour sa part, votre commission considère que rien ne justifie de pénaliser les personnes actuellement bénéficiaires de la PSD et qui sont susceptibles de rester soumises au régime de cette prestation jusqu'à leur accession à l'APA, au plus tard le 1 er janvier 2004. Il paraît logique d'aligner la situation des bénéficiaires de la PSD sur celle des bénéficiaires de l'APA pendant tout la période de transition d'une prestation vers l'autre.
Votre commission vous propose par conséquent d'adopter un article additionnel prévoyant que les sommes servies au titre de la prestation spécifique dépendance ne font pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire.
Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.
Art.
16
Modalités d'application
Objet : Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les mesures nécessaires à l'application du présent projet de loi.
I - Le dispositif proposé
Cet article renvoie, de manière générale, à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les mesures d'application du texte.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales qualifie cet article de « disposition balai ne remettant pas en cause les modalités particulières d'application qui peuvent être prévues par ailleurs dans certaines dispositions du texte ».
Votre commission déplore l'ampleur des renvois au pouvoir réglementaire.
Le présent article qui « double », par un renvoi général, les renvois quasi systématiques à des décrets qui se trouvent aux différents articles du projet de loi, est particulièrement significatif.
Votre commission ne souhaite pas que la mauvaise qualité juridique du texte empêche finalement son application, mais constate que la ministre de l'Emploi et de la Solidarité qui s'était engagée devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à transmettre au Parlement le contenu des décrets prévus par le texte, ne l'a pas fait. L'imprécision due à la part laissée par ce texte au pouvoir réglementaire ne permet en réalité pas de présumer quel sera réellement l'impact de la prestation.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
17
Date d'entrée en vigueur
Objet : Cet article fixe la date d'entrée en vigueur de la loi et les dispositions transitoires applicables aux titulaires de la PSD.
I - Le dispositif proposé
Le présent article propose que soit fixée au 1 er janvier 2002, l'entrée en vigueur de cette nouvelle prestation, et prévoit le maintien des dispositions de la prestation spécifique dépendance figurant dans le code de l'action sociale et des familles pour les personnes continuant à bénéficier de cette dernière après le 1 er janvier 2002.
L'Assemblée nationale a adopté à cet article trois amendements rédactionnels.
II - La position de votre commission
Votre commission observe que la présentation retenue par le Gouvernement conduit à une grande confusion de l'architecture des textes applicables. Bon nombre d'articles du code de l'action sociale et des familles concernant l'aide aux personnes dépendantes restent en vigueur mais tous ont été dénumérotés. D'autres ont été modifiés seulement à la marge, mais ont été également déplacés, dénumérotés et souvent éclatés.
Les dispositions du présent article 17 auraient été plus lisibles pour les 140.000 titulaires de la PSD si le Gouvernement avait accepté avec modestie de se limiter aux quelques amendements du volet PSD du code de l'action sociale et des familles, nécessaires à la mise en place de la nouvelle APA.
Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .
* 46 Cf. le commentaire de l'article 2.
* 47 JO Débats Assemblée nationale, séance du 19 avril 2001, p. 2103.