Section 3 (nouvelle)
-
Offre
de formation professionnelle continue
Art. 45 bis (nouveau)
(art. L. 910-1 du code du
travail)
Comités de coordination régionaux et
comités départementaux
de l'emploi et de la formation
professionnelle
Objet : Cet article vise à substituer aux actuels comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (COREF) et aux comités départementaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF) des " comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle " et des " comités départementaux de l'emploi et de la formation professionnelle " et à préciser la composition, les missions et les modalités de fonctionnement des comités de coordination régionaux.
I - Le dispositif proposé
Cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Gérard Terrier, rapporteur, et Gérard Lindeperg, reprend l'une des propositions formulées par M. Lindeperg dans son récent rapport sur les acteurs de la formation professionnelle 102 ( * ) .
Dans ce rapport, M. Lindeperg dressait un bilan sévère des COREF.
" En règle générale, le COREF est perçu par ses représentants comme une instance de recueil d'informations sur les programmes publics, voire une simple chambre d'enregistrement sans influence sur des choix quasiment arrêtés par les administrations concernées lorsque les dossiers arrivent en consultation ;
" Malgré la réforme introduite en 1994, le COREF n'exerce aucune fonction réelle de concertation, encore moins une fonction de mise en cohérence des politiques et des programmes entre l'Etat, les conseils régionaux et les partenaires sociaux. Par ailleurs, faute de moyens propres, le COREF n'a pu se doter des capacités d'expertise et d'évaluation comme l'y invitait pourtant la loi de décembre 1993.
" Du fait de sa composition, le COREF peut être également considéré comme une instance " hybride ". Il réunit en effet dans un même lieu, à la fois des décideurs (Etat, région et partenaires sociaux) et des opérateurs de formation (DAFCO, chambres consulaires, Fédération de la formation professionnelle ou autres institutions représentant l'offre de formation).
" Les débats sont souvent très formels ; on assiste à une juxtaposition de discours des différents partenaires, à l'image de la juxtaposition des politiques de l'Etat et de la région. Après les discours convenus... les techniciens ont toute latitude pour agir ! La dérive d'une instance politique vers le pouvoir administratif est symboliquement marquée par le fait que le président du conseil régional délègue souvent son vice-président chargé de la formation professionnelle... qui lui-même se fait représenter par le directeur du service formation continue !
" Il est donc nécessaire de mettre en place une nouvelle instance aux responsabilités politiques clairement identifiées qui permette une véritable concertation afin de mieux coordonner les différents programmes régionaux. "
Il formulait alors une proposition de réforme du COREF.
" Il s'agit de supprimer le COREF et de le remplacer par un " Comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle " coprésidé par le préfet de région et le président du conseil régional. Il aurait trois fonctions principales :
" - une fonction de diagnostic ;
" - une fonction de concertation et de coordination des programmes engagés par les décideurs régionaux ;
" - une fonction de suivi et d'évaluation des politiques menées en région.
" Sa composition, plus restreinte que celle du COREF, serait limitée aux trois partenaires.
" Il serait doté de commissions consultatives spécialisées ouvertes à des personnes qualifiées sur les sujets traités, notamment aux organismes publics et privés de formation et aux chambres consulaires. "
|
Le comité régional de la formation
professionnelle,
Rôle Le Comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (COREF) est le lieu principal de consultation des politiques régionales de formation et d'insertion professionnelles entre l'ensemble des partenaires. Ainsi, les orientations à moyen terme des politiques de l'Etat, de la région et des partenaires sociaux en matière d'emploi et de formation professionnelle font l'objet d'une concertation au sein du COREF. Missions En liaison avec le Conseil économique et social régional, le COREF a pour mission de favoriser la mise en oeuvre dans la région d'une politique cohérente d'emploi et de formation professionnelle. Fonctionnement Le COREF est une instance de concertation commune à l'Etat et à la région. Ainsi, la convocation du COREF est faite, selon l'ordre du jour, par le préfet de région et/ou le président du conseil régional (le plus souvent la convocation est conjointe). Composition Sous la présidence du préfet ou du président du conseil régional, le COREF est composé d'au moins 22 membres nommés pour trois ans : • le préfet de région (ou son représentant, le DRTEFP) ; • le président du conseil régional ; • le ou les recteurs ; • cinq représentants des salariés désignés sur proposition des organisations syndicales nationales représentatives ; • cinq représentants des employeurs désignés sur proposition des organisations interprofessionnelles représentatives, dont un représentant des exploitants agricoles et un représentant des artisans ; • deux représentants des personnels d'établissements publics d'enseignement ; • un représentant des chambres de commerce et d'industrie ; • un représentant des chambres de métiers ; • un représentant des chambres d'agriculture ; • un représentant des organismes de formation désigné par le préfet de région ; • un représentant des associations familiales, désigné sur proposition du Conseil économique et social régional ; • deux personnalités appartenant au monde économique, choisies en raison de leurs qualités ou de leurs activités. Source : rapport Lindeperg précité |
Le présent article reprend alors largement cette proposition.
Le paragraphe I modifie l'article L. 910-1 du code du travail.
Les 1°, 2° et 3° visent à substituer aux actuels COREF et CODEF des " comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle " et des " comités départementaux de l'emploi et de la formation professionnelle ".
Le 4° précise les missions, la composition et le fonctionnement des nouveaux comités de coordination régionaux.
Les attributions du nouvel organisme ne sont pas précisées de manière exhaustive. Trois missions lui sont néanmoins explicitement conférées :
- un rôle de coordination des politiques de formation professionnelle et d'emploi ;
- une mission de diagnostic, d'étude, de suivi et d'évaluation de ces politiques ;
- il est également informé de la collecte et de l'affectation des sommes collectées au titre de l'apprentissage et des formations en alternance.
Sa composition est réduite aux représentants de l'Etat dans la région, aux représentants des assemblées régionales 103 ( * ) , aux représentants des partenaires sociaux et aux représentants des organismes consulaires.
Il est à noter que la composition ainsi prévue est plus large que cette proposée dans le rapport précité puisque les organismes consulaires sont représentés.
Son fonctionnement est précisé sur trois points.
D'une part, il est prévu qu'il se dote de commissions et d'un secrétariat permanent.
D'autre part, la présidence est exercée, alternativement pendant un an, par le préfet de région et par le président du conseil régional.
Enfin, l'ordre du jour est fixé conjointement par les présidents.
Le 5° est de coordination.
Il est à noter que le changement d'appellation du CODEF est sans conséquence sur sa composition, ses missions ou son fonctionnement.
Le paragraphe II vise à substituer, dans l'ensemble des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur, les nouvelles appellations des COREF et des CODEF aux anciennes.
II - La position de votre commission
Votre commission partage le souci de clarification et de restructuration des instances compétentes en matière de formation professionnelle.
Il est clair que les COREF n'exercent aujourd'hui aucune fonction réelle de concertation, ni a fortiori de fonction de coordination des politiques de formation professionnelle dans la région. Une réforme apparaît alors nécessaire.
Pour autant, ce souci de restructuration des instances compétentes en matière de formation professionnelle ne peut se limiter au seul COREF.
A l'heure actuelle, on constate en effet la superposition d'un grand nombre d'instances ou d'organismes théoriquement compétents, mais en réalité en sommeil, notamment au niveau national. A cet égard, le dernier rapport public de la Cour des comptes dresse un constat accablant. La Cour observe ainsi que " les organes centraux de coordination de la politique de formation professionnelle, dont la création remonte le plus souvent aux années 1960 et 1970 et qui procèdent d'une vision interministérielle et concertée de cette politique, sont fréquemment en sommeil ou en déclin ".
De fait, seul le CCPRAFPC est réellement actif. Il constitue le seul organisme national réunissant les trois principaux partenaires de façon régulière.
|
Le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue (CCPRAFPC) Ce comité a été créé par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Cette loi lui a confié la tâche de " veiller à la cohérence et à l'efficacité des actions entreprises par l'Etat et les régions en matière de formation professionnelle " et de " proposer toute mesure tendant à mettre en harmonie les programmes régionaux et à coordonner les orientations adoptées respectivement par l'Etat et par les régions ". La loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a donné également au comité la fonction " d'évaluer les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue ", cette fonction d'évaluation apparaissant ainsi comme une contrepartie de la décentralisation. Le comité, dont les membres sont nommés pour six ans, est tripartite et associé des représentants élus des conseils régionaux, des représentants des organisations syndicales et professionnelles et des représentants de l'Etat. Collège nombreux (52 personnes), il est doté de moyens administratifs légers : un secrétaire général et cinq personnes en 1999. Outre une fonction consultative, il a une activité d'études matérialisée par des travaux sur différents sujets intéressant la formation professionnelle et publie tous les trois ans, conformément à la loi, un rapport d'activité dans lequel il procède à une évaluation d'ensemble des politiques régionales d'apprentissage. Source : Cour des comptes |
Aussi, votre commission juge-t-elle nécessaire de préciser les missions, la composition et le fonctionnement des nouveaux COREF pour assurer une réelle portée à leur réforme, mais aussi de simplifier l'organisation générale des instances nationales compétentes en matière de formation professionnelle en supprimant les instances " en sommeil " pour renforcer la lisibilité et l'efficacité du dispositif de pilotage de la formation professionnelle.
S'agissant du nouveau COREF, votre commission vous propose d'adopter cinq amendements.
Un premier amendement porte sur la composition des nouveaux COREF.
Dans son rapport, M. Lindeperg proposait de limiter la composition des COREF aux trois principaux partenaires : Etat, région et partenaires sociaux. Pourtant, l'Assemblée nationale a réintroduit les organismes consulaires.
Il importe d'être ici cohérent. Soit on s'en tient aux trois partenaires, soit on élargit la composition du COREF à d'autres intervenants de manière à assurer la concertation la plus large. Mais on ne peut rester à mi-chemin.
Votre commission retient plutôt la seconde solution en permettant aux organismes intéressés à la formation d'être membres du COREF. Il peut s'agir de représentants d'établissements de formation publics ou privés, voire de représentants d'associations familiales comme c'est le cas aujourd'hui. Car les difficultés des COREF tiennent aujourd'hui moins à leur composition qu'à leur positionnement.
Un second amendement concerne les commissions spécialisées du nouveau COREF.
La loi n'a pas a définir ex abrupto la nature des différentes commissions. C'est au COREF de les définir. Aussi est-il souhaitable de supprimer la liste des commissions, d'ailleurs quelque peu étrange, qu'esquisse le projet de loi.
Un troisième amendement vise à préciser les conditions d'organisation et de fonctionnement des COREF.
Il prévoit que l'organisation et le fonctionnement du nouveau COREF relèvent de la compétence du préfet de région et du président du conseil régional comme c'est le cas aujourd'hui. Concrètement, les décrets d'application pourront préciser que les conditions d'organisation et de fonctionnement sont fixées par un règlement intérieur établi par les deux présidents et approuvé par la majorité des membres du COREF.
Un quatrième amendement tend à préciser les conditions de présidence du nouveau COREF.
Le présent article prévoit une présidence alternée tous les ans. Il apparaît plus pertinent de désigner le président en fonction de l'ordre du jour et donc des compétences respectives du préfet ou du président de région.
Un cinquième amendement , qui concerne les missions du COREF, vise à améliorer son information sur l'utilisation des sommes collectées au titre de la taxe d'apprentissage.
Pour l'instant, et malgré le renforcement du contrôle opéré sur les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage par la loi du 6 mai 1996, les informations disponibles sont pour le moins succinctes. On ne connaît ni le nombre des organismes collecteurs, ni surtout l'utilisation de la collecte. Le présent article cherche certes déjà à améliorer l'information en obligeant les services de l'Etat à informer le nouveau COREF sur les sommes collectées et leur affectation. Cela reste toutefois insuffisant dans la mesure où les services de l'Etat ne disposent pas de l'ensemble de ces informations. Il est donc nécessaire que les organismes collecteurs fournissent directement ces informations au nouveau COREF.
S'agissant de l'organisation générale du système de formation professionnelle, votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à amorcer une première simplification de l'architecture des instances nationales compétentes en la matière.
Il supprime le comité interministériel qui ne s'est pas réuni depuis 1983 et le groupe permanent des hauts fonctionnaires qui lui est rattaché. Il réaffirme en revanche le rôle du conseil national de la formation, dont la commission permanente est aujourd'hui la réelle instance de consultation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article additionnel
après l'article 45 bis
(art. L. 910-3 du code du
travail)
Suppression de la Commission nationale
des comptes
de la formation professionnelle
Objet : Cet article additionnel vise à supprimer la Commission nationale des comptes de la formation professionnelle.
Cet amendement tend également à simplifier l'architecture de notre système de formation professionnelle.
Il supprime la commission nationale des comptes de la formation professionnelle instituée en 1995 et chargée de présenter un rapport au Parlement.
|
La Commission nationale des comptes de la formation professionnelle Créée en 1995, cette Commission est placée sous la présidence du ministre chargé de la Formation professionnelle. Elle a pour mission d'établir tous les ans un rapport sur l'utilisation des ressources de la formation professionnelle initiale et continue, telles qu'elles résultent des dispositions prévues au Code du travail. Ce rapport est rendu public et fait l'objet d'une présentation au Parlement. La Commission nationale des comptes de la formation professionnelle comprend 40 membres : • 10 représentants de l'Etat ; • 2 députés, 2 sénateurs et un membre du Conseil économique et social ; • le président du Comité national de coordination des programmes régionaux ; • 5 autres membres des conseils régionaux désignés par le président de l'Association nationale des élus régionaux ; • 5 représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national et interprofessionnel au sens de l'article L. 133-2 du Code du travail ; • 5 représentants des organisations syndicales d'employeurs représentatives au plan national ; • 5 représentants d'organismes publics et privés intéressés à la formation professionnelle ; • 4 personnes qualifiées en matière de formation professionnelle. |
Or cette commission ne s'est réunie qu'une fois en 1997 pour son installation et n'a jamais publié le moindre rapport. Son maintien est donc loin d'être indispensable. Sa suppression permettra, une fois n'est pas coutume, d'alléger le code du travail.
Il importe parallèlement d'améliorer l'information du Parlement sur le financement de la formation professionnelle, ce que n'avait pas permis la Commission des comptes. Sur ce point, votre commission ne peut que suggérer un enrichissement du " jaune budgétaire ". Ce document, certes riche, reste cependant disparate et ne comprend que peu d'informations en matière financière.
Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.
Art. 45 ter
(nouveau)
(art. L. 920-1 et L. 920-13 du code du
travail)
Reconnaissance des formations à
distance
dans les conventions et contrats de formation
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de permettre la définition dans les conventions et contrats de formation de modalités de délivrance nouvelles des actions de formation et en particulier celles qui sont réalisées, pour tout ou partie, à distance, du fait du développement des technologies de l'information et de la communication.
I - Le dispositif proposé
Cet article modifie les articles L. 920-1 et L. 920-13 du code de travail afin de prendre les nouvelles modalités de formation à distance, comme la " téléformation " ou l'" e-learning ".
Une telle prise en compte passe en effet par l'inscription de ces modalités dans les conventions de formation (art. L. 920-1) ou, lorsque la formation est entreprise à l'initiative et aux frais de la personne, dans les contrats de formation (art. L. 920-13).
II - La position de votre commission
Aujourd'hui, les actions de formation prennent essentiellement la forme de " stage ". Une telle conception de la formation reste largement imprégnée d'une vision finalement très scolaire et pas toujours adaptée aux besoins actuels des salariés et des entreprises. Or se manifeste désormais un souci de la part des acteurs de développer de nouvelles modalités de formation plus souples et plus ouvertes, et notamment des formations à distance via les réseaux informatiques. Mais la législation actuelle ne permet de les prendre que très imparfaitement en compte.
Votre commission considère ainsi que la formation à distance, qui représente déjà plus de la moitié des dépenses de formation aux Etats-Unis, peut être une solution adaptée, même si elle ne peut être systématique et doit être abordée avec vigilance. Elle est donc favorable à sa meilleure reconnaissance par le droit existant.
Elle vous propose en conséquence d'adopter cet article sans modification.
Art. 45 quater (nouveau)
(art. L. 920-4 du code du
travail)
Mise en place d'un nouveau régime de
déclaration d'activité
pour les organismes de
formation
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à substituer à l'actuelle déclaration préalable d'existence des organismes de formation une déclaration d'activité.
I - Le dispositif proposé
Cet article modifie les dispositions de l'article L. 920-4 du code du travail relatives à l'activité des organismes de formation.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 920-4 du code du travail pose trois obligations :
- une obligation de moralité des dirigeants des organismes de formation ;
- une obligation d'adresser une déclaration préalable d'existence avant l'exercice de l'activité de formation ;
- une obligation d'agrément par l'Etat dans un délai de trois ans suivant le dépôt de la déclaration préalable.
Le présent article apporte une double modification à ce régime.
D'une part, il remplace la déclaration préalable par une déclaration d'activité.
Cette déclaration doit être adressé à " l'autorité administrative de l'Etat chargée de la formation professionnelle " dès la conclusion de la première convention ou du premier contrat de formation à des fins d'enregistrement. Elle est également communiquée à la région.
Cette déclaration comprend les informations administratives d'identification du formateur et les éléments descriptifs de son activité.
L'enregistrement est annulé, par décision motivée, si l'organisme ne réalise pas de prestations de formation. Il devient caduc si les bilans pédagogiques et financiers requis ne sont pas transmis à l'autorité administrative ou s'ils ne font pas apparaître d'activité de formation.
D'autre part, il impose aux personnes réalisant des prestations de formation professionnelle de justifier des titres et qualités de leur formateur et de leur adéquation avec leur activité de formation.
II - La position de votre commission
Votre commission considère qu'une telle disposition est de nature à renforcer la transparence de l'offre de formation.
Actuellement, environ 60.000 organismes ont déposé une déclaration préalable. On estime pourtant que seule la moitié d'entre eux exerce une réelle activité de formation.
Comme l'observe le Gouvernement 104 ( * ) , " l'inflation déclarative qui a résulté de cette situation présente deux inconvénients majeurs :
" - elle obscurcit totalement la réalité de l'offre de formation, par la multiplication des déclarations sans rapport avec la formation, et pouvant même, dans certains cas, masquer des dérives diverses (fraude fiscale, sectes, etc.) ;
" - elle surcharge les fichiers des services, entravant de fait les activités directement consacrées au contrôle de la formation professionnelle. "
Votre commission partage cette analyse. Elle considère en effet que ce nouveau régime de déclaration d'activité pourrait contribuer à diminuer le nombre d'organismes enregistrés et ne pourrait alors qu'améliorer la transparence de l'offre de formation qui serait bénéfique aussi bien à la profession qu'à ses clients.
Elle estime également que la déclaration d'activité, plus précise, permettra un premier " filtrage " des organismes que ne permettait pas la déclaration préalable.
Pour autant, il est souhaitable d'encadrer, par amendement , les possibilités d'annulation de l'enregistrement.
D'une part, il importe de lever une ambiguïté. Le code du travail, dans son article L. 920-10, prévoit déjà une sanction financière si une ou plusieurs prestations réalisées par l'organisme ne relèvent pas de la formation professionnelle telle que définie par le code du travail. Il n'y a donc pas lieu dans ce cas d'annuler l'enregistrement si ces prestations ne constituent pas la majeure partie de l'activité des organismes de formation. En revanche, l'enregistrement doit être annulé si l'activité générale de l'organisme ne concerne pas la formation. Une précision permettant de distinguer les prestations de l'activité générale de l'organisme doit donc être apportée.
D'autre part, il est nécessaire de préciser la procédure administrative d'annulation de l'enregistrement. Il convient alors de l'assimiler à la procédure prévue à l'article L.991-8 du code du travail qui exige une procédure contradictoire avant toute décision d'annulation, de retrait ou de rejet intervenant après un contrôle d'un organisme de formation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 45 quinquies (nouveau)
(art. L. 920-4 du code
du travail)
Coordination
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, est un simple article de coordination.
I - Le dispositif proposé
Cet article se contente de coordonner la rédaction actuelle de l'article L. 920-4 du code du travail avec les nouvelles dispositions introduites à l'article 45 quater du présent projet de loi.
II - La position de votre commission
Votre commission suggère, plutôt que de coordonner, d'adopter un amendement visant à supprimer la procédure d'agrément des organismes de formation instituée par la loi du 4 février 1995.
Actuellement, le régime de contrôle des organismes de formation repose théoriquement sur un double mécanisme : déclaration préalable d'existence puis, dans un délai de trois ans, agrément de l'Etat.
Pourtant la procédure d'agrément n'a jamais fonctionné faute de décret d'application, mais surtout du fait des difficultés pratiques d'organisation qu'aurait entraînées la mise en place d'un agrément pour quelque 60.000 organismes.
Or le présent projet de loi remplace la déclaration d'existence -très formelle- par une déclaration d'activité -plus contraignante. Mais il maintient le principe de l'agrément.
Il semble souhaitable de le supprimer, non bien sûr dans un souci de relâchement du contrôle, mais plutôt dans la volonté de redéployer les moyens existants vers un contrôle réel de l'activité des organismes de formation.
De toute façon, son maintien resterait illusoire à moins que l'on ne se décide à le mettre en pratique. Or, dans ce cas, l'agrément exigerait un accroissement considérable des effectifs ou, à effectif égal, l'abandon des missions de contrôle pour se consacrer à l'instruction des agréments.
A l'évidence, une telle solution n'est pas souhaitable tant apparaissent déjà faibles les effectifs de contrôle et limitées les missions de contrôle. La Cour des Comptes constatait déjà, dans son dernier rapport public, que " l'occurrence moyenne d'un contrôle reste faible : (...) 50 ans pour un organisme de formation (23 ans si l'on fait l'hypothèse qu'un tiers seulement des organismes sont actifs), (...) selon la moyenne des taux de contrôle sur la période 1993-1996 portant sur tous les assujettis . "
Votre commission rappelle que le Sénat avait, dès 1995, exprimé son scepticisme sur le régime de l'agrément. A l'époque, M. Jean Madelain, rapporteur pour le Sénat, avait insisté sur " les difficultés de mise en oeuvre de la labellisation des programmes de formation professionnelle, finalement abandonnée " et avait exprimé la crainte " que la procédure d'agrément n'aboutisse au même résultat " 105 ( * ) .
Plus récemment, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale, dans un rapport rédigé par M. Jacques Barrot 106 ( * ) , qualifiait l'agrément de " fausse bonne idée ".
Curieusement, l'Assemblée nationale, pourtant souvent si prompte à regretter l'absence de suivi de ses propositions, n'a pas su tirer les enseignements de la MEC en la matière et n'a pas proposé la suppression du régime d'agrément.
Votre commission considère pour sa part qu'il est temps d'en finir avec la politique des faux semblants, selon laquelle la rigueur apparente des textes masquerait le laxisme effectif du contrôle.
En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 102 " Pour une nouvelle donne ", rapport au Premier ministre, septembre 1999.
* 103 Il faut ici sans doute entendre conseil régional et conseil économique et social régional.
* 104 Dans l'exposé sommaire de l'amendement qu'il a déposé.
* 105 Rapport n° 174, Sénat, première session ordinaire de 1994-1995.
* 106 Rapport d'information n° 1781, annexe 4, " Pour un meilleur usage des fonds de la formation professionnelle ".