B. UNE MESURE ANNULÉE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Les inconvénients de la ristourne dégressive de CSG
La ristourne dégressive de CSG proposée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale était, à bien des égards, une mauvaise mesure, ainsi que votre commission l'avait dénoncé.
Il s'agissait d'abord d'un dispositif extrêmement complexe, à la fois pour les bénéficiaires et quant aux mécanismes de compensation brouillant, si besoin en était encore, les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
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La complexité de la ristourne dégressive de CSG annulée par le Conseil constitutionnel Cette complexité se lit dans le mécanisme proposé : il ne faut pas moins de 24 alinéas pour mettre en oeuvre la ristourne dégressive de CSG, prendre en compte toutes les situations, élaborer des méthodes de calcul différentes, etc. L'aménagement réalisé par l'Assemblée nationale, en l'étendant à 1,4 SMIC, ne facilite pas non plus la lecture et la réalisation de projections. " Bien malin " le salarié gagnant 1,15 SMIC qui saura calculer sa ristourne de CSG ! De plus, le plan du gouvernement annonçait une ristourne dégressive totale d'ici à 2003, mais égale aux deux tiers en 2002 et au tiers en 2001, soit une " ristourne dégressive progressive " en quelque sorte. Or le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit la mesure pour les années 2001 et 2002, mais pas pour l'année 2003 ce qui peut paraître étonnant. Où est la cohérence du gouvernement quand le ministre de l'économie annonce un plan d'ici à 2003, et quand la ministre de l'emploi et de la solidarité reprend la même annonce, alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui en est la traduction juridique ne va que jusqu'en 2002 ? La complexité se lit ensuite dans les " acrobaties " de transferts de recettes auxquelles donne lieu la mesure. La CSG sera compensée à la CNAMTS, au FSV et à la CNAF pour 2001. Pour mettre en place une mesure complexe, le gouvernement brouille un peu plus les flux de financement de la protection sociale puisqu'il affecte une partie de la taxe sur les conventions d'assurance. Cette répartition a d'ailleurs été augmentée pour tenir compte de l'extension de la mesure, dans l'attente d'une hausse de la taxe sur les conventions d'assurance dans le projet de loi de finances. Ainsi, la CNAMTS touchera 20,8 % de cette taxe, le FSV 4,6 % et la CNAF 4,4 %, pour un montant total de 8,5 milliards de francs en 2001 (auxquels il faudra ajouter le coût des exonérations de CRDS). D'un point de vue technique, la solution adoptée par l'Assemblée nationale met en exergue les problèmes d'articulation de la loi de financement et de la loi de finances : pour compenser la perte supplémentaire de recettes pour la sécurité sociale, il a fallu augmenter les clefs d'affectation de la taxe sur les conventions d'assurance à leur profit. Cependant cette nouvelle répartition du produit se fait au détriment de l'Etat. Pour que l'extension soit neutre pour lui, il faudra augmenter le taux de la taxe en loi de finances. Une fois de plus est démontrée l'absurdité à laquelle peut conduire l'articulation des mesures d'affectation de recettes entre l'Etat et la sécurité sociale. De plus, le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne prévoit pas la compensation pour 2002 ni a fortiori la compensation pour 2003. La raison en est connue et tient au caractère annuel des mesures d'affectation de recettes contenues dans le projet de loi de finances. La mesure d'exonération est donc prévue jusqu'en 2003 par le gouvernement, inscrite jusqu'en 2002 comme perte de recettes dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et compensée pour la seule année 2000 en projet de loi de finances. La cohérence de l'ensemble échappe à votre rapporteur pour avis. Cette mesure passe sous silence les difficultés auxquelles elle va donner lieu, qu'il s'agisse de l'ensemble des logiciels de salaires et des procédures de recouvrement de la CSG à modifier ou bien tout simplement des pertes de recettes induites pour les organismes de sécurité sociale par la dynamique différente de la ressource CSG et des impôts et taxes affectés pour en compenser la réduction. Source : Avis n° 68 précité de la commission des finances |
La mesure présentait aussi plusieurs caractères dangereux pour l'équilibre des relations sociales dans notre pays : elle risquait de susciter des trappes à pauvreté, elle remettait en cause les principes qui fondent cette imposition, elle altérait les bases mêmes de notre système de sécurité sociale.
Le premier danger de la mesure était le risque évident de " trappe à bas salaires ". En effet, la très forte dégressivité de l'aide apportée par la ristourne faisait légitimement craindre que les ménages soient incités à demeurer dans une logique de bas salaires. D'abord, les entreprises risquaient d'intégrer cet apport de revenu net dans la détermination de leur politique salariale, déjà modérée en raison des 35 heures et des aides qui les accompagnent. Ensuite, il y aurait eu moins d'intérêt à chercher à élever son revenu puisque cette augmentation se serait rapidement accompagnée de la perte de la ristourne.
Le second risque avait trait à l'essence même du prélèvement que constitue la CSG. Il a été conçu avec l'idée simple de donner à la France un outil fiscal de financement de la protection sociale qui ne porte pas sur les seuls salaires mais élargi à l'ensemble des revenus. Comme l'écrivait le Conseil des impôts en 1995 4 ( * ) , " si on a créé un nouveau prélèvement, c'est pour éviter - voire atténuer - les inconvénients qui s'attachent aux prélèvements existants " . La CSG a été créée en réaction contre les cotisations sociales et l'impôt sur le revenu. Son objectif était donc de ne pas encourir les critiques vives dont ces prélèvements faisaient et font toujours l'objet. La substitution de la CSG aux cotisations sociales maladie des salariés en 1998 a accentué une évolution saine, qui revenait à progressivement déconnecter le financement de la protection sociale de la seule masse salariale. Il ne fallait pas détruire un instrument efficace et moderne pour corriger les imperfections dont souffre l'impôt sur le revenu ou le système des minima sociaux. Ce n'était pas en instaurant de nouveaux biais que l'on aurait corrigé les précédents. De plus, la réforme de 1999, substituant la CSG aux cotisations maladie des salariés, a eu pour conséquence de faire passer le lien entre l'assurance maladie et l'assuré des cotisations sociales à la CSG. C'est le fait de payer cette dernière qui donne lieu à l'établissement des droits. En exonérer certains salariés c'était couper le lien qui les relie à l'assurance maladie et, ainsi, étatiser davantage cette dernière. La réforme proposée par le gouvernement était donc une étape supplémentaire vers une étatisation de la sécurité sociale et la réduction du rôle des partenaires sociaux. Là résidait probablement le plus grand danger de la réforme.
Enfin, il s'agissait d'une mesure injuste. La CSG, imposition cédulaire, ne prend en compte ni les autres revenus de la personne considérée, ni les composantes de son foyer, ni le temps de travail. Ce faisant, en y instillant une dose de dégressivité, le gouvernement suscitait de très fortes injustices : entre personnes ayant des enfants à charge et sans enfants, entre actifs et pluri-actifs, entre foyers mono-actifs et bi-actifs.
Ces défauts, principalement ceux de nature constitutionnelle, avaient été mis en avant au cours des débats au Sénat. Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, avait, lors de la discussion générale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale écarté tous les motifs d'inconstitutionnalité pour rupture de l'égalité devant l'impôt 5 ( * ) , Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé, reprenant à son compte l'argumentation de sa collègue 6 ( * ) . Le Conseil constitutionnel leur a donné tort.
2. Une annulation reprenant l'argumentation du Sénat
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, a annulé la ristourne dégressive de CSG en raison d'une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques posé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Cette rupture est motivée, selon le Conseil, par l'absence de prise en compte des autres revenus de la personne concernée, des autres revenus du foyer et de sa composition :
" Considérant que, s'il est loisible au législateur de modifier l'assiette de la contribution sociale généralisée afin d'alléger la charge pesant sur les contribuables les plus modestes, c'est à la condition de ne pas provoquer de rupture caractérisée de l'égalité entre ces contribuables ; que la disposition contestée ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci ; que le choix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble des facultés contributives crée, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789. "
Ainsi, les trois présomptions d'inconstitutionnalité relevées par le Sénat et rejetées par le gouvernement ont-elles été jugées recevables par le Conseil constitutionnel !
Ce faisant, alors qu'il avait multiplié les promesses, le gouvernement s'est retrouvé privé de sa mesure, faute d'avoir prêté une oreille attentive aux avertissements du Sénat dont il avait peut-être oublié, le temps d'un débat, qu'il était une des deux chambres du Parlement...
* 4 XIVème rapport au Président de la République, octobre 1995, page 11.
* 5 Journal officiel des débats , Sénat, séance du 14 novembre 2000, pages 6011 et 6012.
* 6 Journal officiel des débats , Sénat, séance du 15 novembre 2000, page 6065 .