Proposition de résolution relative à la création d'Eurojust

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Si la construction d'une Europe politique ne progresse que laborieusement, l'Europe du crime est quant à elle une réalité de plus en plus préoccupante. La criminalité transfrontalière ne cesse en effet de se développer et l'ouverture des frontières au sein de l'Union européenne n'a pu qu'accentuer ce phénomène. Le blanchiment d'argent a pris une ampleur considérable tandis que certaines formes de criminalité telles que la traite des êtres humains ou l'exploitation sexuelle des enfants semblent en constante progression. La mise en oeuvre des politiques communes de l'Union européenne a par ailleurs provoqué l'apparition de multiples fraudes bénéficiant dans certains cas au crime organisé.

Dès 1977, le Président Valéry Giscard d'Estaing avait proposé, au cours d'une réunion du Conseil européen à Bruxelles, la création d'un espace judiciaire européen, sans que cette idée recueille l'assentiment de l'ensemble des chefs d'Etat et de Gouvernement des pays de la Communauté européenne. En 1982, une nouvelle proposition française prévoyant notamment la création d'une " Cour pénale européenne " s'était, elle aussi, heurtée aux réticences de certains Etats.

Dans ces conditions, il a fallu attendre la signature du Traité de Maastricht pour que soient définies les bases d'une coopération judiciaire en matière pénale dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne. Le Traité d'Amsterdam est venu compléter et assouplir les règles posées par celui de Maastricht.

En 1997, la délégation du Sénat pour l'Union européenne s'est inquiétée de la lenteur des progrès de l'espace judiciaire européen et a souhaité la mise en place de mesures plus radicales pour lutter contre la criminalité.

En 1999, le Conseil européen, réuni à Tampere en Finlande, a, pour la première fois, consacré l'essentiel de ses travaux à l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Il a en particulier décidé la création d'une unité appelée Eurojust destinée à renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité organisée.

Deux propositions de décision du Conseil de l'Union européenne ont été présentées par des Etats membres de l'Union européenne en vue de la création d'Eurojust. Ces propositions ont été soumises au Sénat au titre de l'article 88-4 de la Constitution les 3 juillet (proposition E 1479) et 2 août 2000 (proposition E 1509).

Le 26 octobre 2000, notre éminent collègue M. Hubert Haenel a déposé au nom de la délégation pour l'Union européenne, une proposition de résolution (n° 53), qui a été renvoyée à votre commission des Lois. Cette proposition de résolution souligne l'insuffisance des propositions de décision tendant à créer Eurojust et tend à demander au Gouvernement d'obtenir un renforcement des pouvoirs de cette unité.

Après avoir présenté le contenu des propositions formulées par l'Allemagne, d'une part, le Portugal, la France, la Suède et la Belgique, d'autre part, en vue de la création d'Eurojust, ainsi que la proposition de résolution, votre rapporteur s'attachera à montrer la nécessité pour l'Union européenne de se doter enfin d'instruments véritablement efficaces en matière de lutte contre la criminalité transfrontalière.

I. EUROJUST : UN PROGRÈS VERS L'ÉMERGENCE D'UN ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN

A. LES ORIGINES D'EUROJUST

1. Les débuts laborieux de la coopération judiciaire en matière pénale

La coopération judiciaire en matière pénale s'est véritablement développée après la signature du traité de Maastricht, même si des initiatives avaient déjà été prises auparavant. Jusqu'alors, les textes fondant la coopération en matière pénale étaient, pour l'essentiel, les conventions du Conseil de l'Europe sur l'extradition (1957) et l'entraide judiciaire en matière pénale (1959). Le traité de Maastricht a fait de la coopération judiciaire en matière pénale un domaine d'intérêt commun des pays de l'Union européenne.

Sur la base de ce traité, de nombreuses actions ont été entreprises sans que des progrès décisifs aient été accomplis. Ainsi, de nombreuses conventions ont été adoptées, par exemple sur l'extradition, le fonctionnement d'Europol, la protection des intérêts financiers, mais la plupart ne sont toujours pas entrés en vigueur. En effet, le traité de Maastricht a prévu qu'une convention ne pouvait entrer en vigueur qu'après ratification par tous les Etats membres de l'Union européenne .

Des actions communes ont également été lancées. L'une d'entre elles permettant l'échange de magistrats de liaison afin d'améliorer la coopération judiciaire, la France a rapidement fait usage de la possibilité d'envoyer des magistrats de liaison dans les pays de l'Union européenne et cet instrument souple de coopération semble être très utile.

En juin 1998, le Conseil a également adopté une action commune concernant la création d'un réseau judiciaire européen destiné à rendre l'entraide judiciaire bilatérale plus rapide et plus efficace. Aux termes de cette action commune, chaque Etat est invité à désigner des " points de contact " appelés à jouer le rôle d'intermédiaire pour faciliter la coopération judiciaire. Ces points de contact sont ainsi à la disposition tant de leurs autorités judiciaires locales que des points de contact et des autorités judiciaires des autres Etats membres. Les points de contact sont également appelés à fournir des informations pratiques et juridiques aux autorités judiciaires ou points de contact étrangers.

Compte tenu de l'existence des magistrats de liaison et du réseau judiciaire européen, l'un des enjeux des négociations sur la future unité Eurojust est la nécessité d'éviter que les tâches de ces différents instruments soient redondantes et concurrentes.

Le traité d'Amsterdam a notamment apporté des modifications aux règles d'adoption des textes de coopération en matière pénale. Il a ainsi prévu un droit d'initiative de la Commission européenne qui était jusqu'alors exclu. Il a en outre limité le nombre de ratifications nécessaires pour qu'une convention puisse entrer en vigueur. Il a enfin donné compétence à la Cour de justice des Communautés européennes pour statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation des décisions-cadres, décisions ou conventions adoptées dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne.

2. Le Conseil européen de Tampere

Les 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen, réuni à Tampere, a pour la première fois, consacré l'essentiel de ses travaux à la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Au cours de cette réunion, le Conseil européen a notamment décidé :

- de travailler à la mise en place d'un régime d'asile européen commun devant aboutir à terme sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l'asile ;

- de rapprocher les législations nationales relatives aux conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers et de lutter contre ceux qui se livrent à la traite des êtres humains et à l'exploitation économique des migrants ;

- de définir des normes minimales garantissant un niveau approprié d' aide juridique pour les affaires transfrontalières dans l'ensemble de l'Union ;

- d'établir des normes minimales communes pour simplifier le règlement de certains litiges transfrontaliers ou protéger les victimes de la criminalité ;

- de renforcer la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires , le principe de reconnaissance mutuelle devant " devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union " .

- de réaliser une étude générale sur la nécessité de rapprocher les législations des Etats membres en matière civile .

En matière de lutte contre la criminalité, le Conseil européen a souhaité une intensification de la coopération dans ce domaine, demandant en particulier la mise en place sans délai des équipes communes d'enquête prévues par le traité sur l'Union européenne, notamment pour lutter contre le trafic de drogue, la traite des êtres humains et le terrorisme. Il a également demandé la création d'une académie européenne de police.

Enfin, le Conseil européen a décidé la création d'Eurojust , qui fait l'objet de la proposition de résolution soumise à votre commission :

" Afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité organisée, le Conseil européen a décidé la création d'une unité (Eurojust) composée de procureurs, magistrats ou d'officiers de police ayant des compétences équivalentes détachés par chaque Etat membre conformément à son système juridique. Eurojust aura pour mission de contribuer à une bonne coordination entre les autorités nationales chargées des poursuites et d'apporter son concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée, notamment sur la base de l'analyse effectuée par Europol ; cette unité devra aussi coopérer étroitement avec le Réseau judiciaire européen, afin notamment, de simplifier l'exécution des commissions rogatoires. Le Conseil européen demande au Conseil d'adopter l'instrument juridique nécessaire avant la fin de l'année 2001 ".

3. Le traité de Nice

En décembre dernier, les chefs d'Etat et de Gouvernement réunis à Nice, ont décidé de faire référence à Eurojust dans le traité sur l'Union européenne.

Extrait de l'article 31 du Traité sur l'Union européenne
modifié par le traité de Nice

1. L'action en commun dans le domaine de la coopération judicaire en matière pénale vise entre autres à :

a) faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autorités judiciaires ou équivalentes compétentes des Etats membres, y compris lorsque cela s'avère approprié, par l'intermédiaire d'Eurojust, pour ce qui est de la procédure et de l'exécution des décisions ;(...)

2. Le Conseil encourage la coopération par l'intermédiaire d'Eurojust en :

a) permettant à Eurojust de contribuer à une bonne coordination entre les autorités nationales des Etats membres chargées des poursuites ;

b) favorisant le concours d'Eurojust dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité transfrontalière grave, en particulier lorsqu'elle est organisée, en tenant compte notamment des analyses effectuées par Europol ;

c) facilitant une coopération étroite d'Eurojust avec le Réseau judiciaire européen afin, notamment, de faciliter l'exécution des commissions rogatoires et la mise en oeuvre des requêtes extraditionnelles.

Il est clair que la mention d'Eurojust dans le traité sur l'Union européenne ne pourra que renforcer l'autorité et la légitimité de cet organe.