Dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale
HURIET (Claude)
RAPPORT 194 (2000-2001) - Commission des Affaires sociales
Rapport au format Acrobat ( 32 Ko )Table des matières
RAPPORT
FAIT
AU NOM
DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR
LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI
tendant
à la création
d'une
Agence
française
de
sécurité sanitaire
environnementale
,
PAR M. ANDRÉ ASCHIERI, PAR M. CLAUDE HURIET
Député. Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de M. Jean Le
Garrec, député,
président
;
M. Jean Delaneau
,
sénateur, vice-président
;
M. André Aschieri,
député,
M. Claude
Huriet
,
sénateur, rapporteurs
.
Membres titulaires : Mme Odette Grzegrzulka, MM. Jean-Claude Daniel,
André Angot, Jean-Pierre Foucher, Jean-Pierre Brard,
députés ; MM. Alain Gournac, Martial Taugourdeau,
Jacques Machet, François Autain, Guy Fischer, sénateurs.
Membres suppléants : M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Yvette
Benayoun-Nakache, MM. Alfred Recours, Pierre Morange, Mme Roselyne
Bachelot-Narquin, M. Jean-Luc Préel, Bernard Deflesselle,
députés ; MM. Jacques Bimbenet, Charles Descours, Mme
Marie-Madeleine Dieulangard, MM. André Jourdain, Marcel Lesbros,
Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, sénateurs.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
: 1ère lecture :
2279, 2321
et
T.A.
500
2
ème
lecture :
2612, 2783
et T.A.
590
Nouvelle lecture :
2861
Sénat
: 1ère lecture :
318
,
476
(1999-2000) et T.A.
2
(2000-2001)
2
ème
lecture :
140, 169
et T.A.
58
(2000-2001)
|
Environnement |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution et à la demande de M. le Premier Ministre, une commission
mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion de la proposition de loi tendant à la
création d'une Agence française de sécurité
sanitaire environnementale s'est réunie le
mercredi 17 janvier 2001 à l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son
bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Jean Le Garrec, président ;
- M. Jean Delaneau, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. André Aschieri, député, rapporteur pour
l'Assemblée nationale ;
- M. Claude Huriet, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
*
* *
La commission mixte a ensuite procédé à l'examen du texte.
OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS
M.
Claude Huriet, rapporteur pour le Sénat
, a indiqué que
dès la première lecture du texte, le Sénat avait
souhaité que la future Agence française de sécurité
sanitaire environnementale (AFSSE) ait une autre dimension que celle d'une
simple " tête de réseau " chargée de centraliser
et de répartir la commande publique en matière d'études et
d'expertise auprès des multiples organismes intervenant dans le champ de
compétence de l'agence.
Les relations entre santé et environnement sont un champ d'études
beaucoup plus large que celui de la sécurité sanitaire des
produits de santé et des produits alimentaires destinés à
l'homme. Les attentes de l'opinion publique sont fortes ; les
polémiques survenues à l'occasion du naufrage de
l'Erika
et du
Ievoli-Sun
-ou encore les débats récents sur les
effets de l'uranium appauvri- montrent bien la nécessité d'un
organisme doté d'une capacité d'évaluation reconnue en
matière de risques environnementaux. Il y aurait un grand risque
à créer un organisme qui n'aurait pas effectivement les moyens de
répondre aux inquiétudes du public en ce domaine. Certains de nos
voisins européens se sont déjà dotés d'organismes
intégrés, puissants et disposant de moyens significatifs
à l'instar de l'Institut national de la santé et de
l'environnement hollandais ou de l'Office fédéral de
l'environnement allemand.
Enfin, il est nécessaire de conserver une cohérence d'ensemble au
dispositif de sécurité sanitaire existant. Dans ce dernier, la
seule " tête de réseau " est l'Institut de veille
sanitaire, qui joue un rôle d'alerte générale, tandis que
les deux agences de sécurité sanitaire existantes, l'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé (AFSSPS) et l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments (AFSSA) sont des " agences de moyens "
dotées de moyens d'analyses, de contrôle et d'évaluation et
d'un budget conséquent, respectivement de 506 et 400 millions de francs.
A l'évidence, l'agence
a minima
, issue des travaux de
l'Assemblée nationale, dotée par le Gouvernement pour 2001 d'un
faible budget de 31 millions de francs, ne peut pas être mise sur le
même plan que les deux agences précédentes. Le contraste
est encore plus frappant au regard du futur Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaires (IRSN), introduit en deuxième
lecture, qui dispose d'un budget de 1,5 milliard de francs pour un
effectif de près de 1300 personnes.
Si on devait en revenir au texte proposé en première lecture, il
faudrait alors tenir compte, dans le titre même de la proposition de loi,
du poids respectif des deux nouveaux organismes ainsi créés, ce
qui reviendrait à dénommer ce texte :
proposition de loi
créant un Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaires et une Agence française de sécurité
sanitaire environnementale
.
Pour que le nouvel organisme ne soit pas une " coquille vide " mais
une véritable agence, le Sénat a proposé de le constituer
à partir de l'Institut national de l'environnement industriel et des
risques (INERIS) qui dispose d'ores et déjà des
compétences les plus larges en la matière .
Au cours de la deuxième lecture, le Sénat s'est efforcé de
tenir compte des positions exprimées par l'Assemblée nationale,
ouvrant ainsi la voie à un possible compromis :
- il a ainsi révisé la définition de la mission de la
future agence afin de souligner que celle-ci devait couvrir l'ensemble des
risques que l'environnement peut faire porter sur la santé humaine ;
- faute d'avoir pu acquérir la certitude que l'INERIS puisse
conserver son statut d'établissement public industriel et commercial
(EPIC), le Sénat a prévu que les agents de l'INERIS seraient
transférés intégralement à la nouvelle Agence ;
- s'agissant des activités commerciales de l'INERIS, afin de tenir
compte des observations très critiques de la Cour des comptes, le
Sénat a prévu une période transitoire de trois ans ;
- dans le titre même de l'agence, le Sénat a introduit la
notion de prévention des risques industriels et chimiques ;
- enfin, pour prévenir tout blocage de nature politique, le
Sénat n'a pas repris l'amendement relatif à un financement de la
future agence par une fraction de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP), tout en regrettant que l'Assemblée
nationale ait finalement rejeté ce mode de financement pérenne.
Si un accord ne devait pas être trouvé sur la solution de bon sens
proposée par le Sénat, seules deux solutions alternatives se
présentent : soit doter la nouvelle agence de moyens financiers bien
plus importants que ceux prévus actuellement, soit donner à ce
nouvel organisme une appellation plus conforme à ses attributions
limitées : une tête de réseau ne peut en effet en
aucun cas être considérée comme une " agence "
mais plutôt comme un " observatoire " ou un
" institut ".
S'agissant de la création de l'IRSN, il aurait été
préférable de l'examiner dans un projet de loi adéquat,
tel que celui relatif à "
l'information en matière
nucléaire, à la sûreté et à la protection
contre les rayonnements ionisants
" annoncé le 8
décembre dernier par M. Christian Pierret au Sénat. Sur le
fond, le Sénat a repris les deux amendements que l'Assemblée
nationale avait adoptés en première délibération
lors de deuxième lecture avant de les rejeter en seconde
délibération : la compétence en matière de
recherche sur les réacteurs en sûreté nucléaire doit
continuer de relever du Commissariat à l'énergie atomique (CEA)
et les tutelles du futur IRSN doivent être inscrites dans le texte en
incluant le ministère de l'industrie.
Dans son rapport de janvier 1997 sur le renforcement de la veille et de la
sécurité sanitaires, la commission des affaires sociales du
Sénat avait constaté que la multiplicité et le
cloisonnement des organismes chargés de la sécurité
sanitaire les rendaient peu lisibles et nuisaient à leur
efficacité. Il apparaît aujourd'hui que le même constat
s'applique au domaine de la sécurité sanitaire environnementale.
Dans le premier cas, une position commune avait pu être adoptée
au-delà des majorités et des gouvernements différents.
C'est cet accord général qui a permis l'adoption de la loi du
1
er
juillet 1998. Au Sénat, le groupe socialiste avait
voté le texte et le groupe communiste s'était abstenu. De
même, à l'Assemblée nationale, le sujet avait
transcendé les clivages politiques et la commission mixte paritaire
avait réussi.
L'AFSSPS, l'AFSSA et l'IVS sont des institutions qui fonctionnent bien et dont
l'autorité a été reconnue, y compris au niveau
international. L'expérience a montré que la voie choisie,
consistant à s'appuyer sur des établissements existants,
était la bonne. Le Sénat souhaite parvenir à un dispositif
semblable pour l'AFSSE. Il est évident qu'une " tête de
réseau " ne saurait y prétendre.
M. André Aschieri
,
rapporteur pour l'Assemblée
nationale
, a rappelé que la proposition de créer l'agence
française de sécurité sanitaire environnementale a pour
origine l'initiative des députés Verts dans le cadre d'une
proposition de loi. Chacun s'accorde sur la nécessité et
l'urgence de développer une telle agence qui complète le
dispositif existant autour des agences de la sécurité sanitaire
des produits de santé et des aliments. Mais après deux lectures
dans chacune des assemblées, des divergences apparaissent sur les
meilleurs moyens d'y parvenir. Un accord est néanmoins souhaitable et
envisageable car les points de vue des uns et des autres ne sont pas
complètement inconciliables.
L'Assemblée nationale a constaté d'une part la carence existant
en France en matière d'expertise sur les liens entre la santé et
l'environnement, et d'autre part, le caractère
hétérogène et incohérent des organismes intervenant
dans ce secteur. Aussi, le législateur a souhaité créer
une agence d'objectifs et de moyens capables de coordonner l'ensemble disparate
de ces organismes et de répondre rapidement et efficacement aux crises
de sécurité environnementale. A court et moyen terme il est
envisageable que cette agence puisse intégrer en son sein une partie
voire la totalité de certains de ces organismes.
Le Sénat a préféré proposer l'intégration
immédiate de l'INERIS dans l'agence alors que son domaine de
compétences ne recouvre que partiellement celui de l'agence. Cette
intégration est prématurée d'autant qu'il existe des
problèmes liés au statut d'établissement public industriel
et commercial (EPIC) de l'INERIS et de son personnel. L'idée, certes
séduisante, avancée par le Sénat de respecter un
parallélisme avec les deux agences de sécurité sanitaire
existantes paraît ainsi difficile à réaliser dans
l'immédiat.
Il convient donc de commencer par fédérer les compétences
en matière de sécurité environnementale autour de la
future agence sans abandonner l'idée d'une intégration partielle
ou intégrale de certains organismes existants dans le futur.
Le deuxième point de divergence avec le Sénat est l'exclusion du
champ de compétence du futur Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire des activités de recherche en
sûreté sur les réacteurs. Les compétences en
matière de recherche de ce nouvel institut doivent être les plus
larges possible. L'Assemblée nationale préfère donc que
les missions exercées par le futur IRSN ainsi que sa tutelle soient
déterminées par décret en Conseil d'Etat. Il existe donc
deux points de forte divergence entre les deux assemblées.
En revanche, on peut se féliciter des rapprochements qui ont pu avoir
lieu au cours des navettes. L'Assemblée nationale a suivi le
Sénat sur la codification des dispositions de la présente
proposition dans le nouveau code de la santé publique. Le Sénat a
renoncé à financer la future agence par une partie du produit de
la taxe globale sur les activités polluantes et a accepté le
principe de la création de l'IRSN.
Considérant ces points de rapprochement et le désir commun de
créer l'agence sanitaire de sécurité sanitaire
environnementale, le rapporteur a fait part de son souhait d'aboutir à
un accord lors de la présente commission mixte paritaire.
M. Jean Le Garrec,
président,
a observé que si
les deux assemblées étaient d'accord sur les principes, elles
divergeaient sur l'organisation et la montée en charge des moyens de
l'agence et donc sur l'article 2. Comme l'a dit le rapporteur pour
l'Assemblée nationale, l'important est bien, dans un premier temps, de
fédérer les compétences ; il ne semble pas opportun
de figer les choses dans la loi en intégrant immédiatement
l'INERIS alors même que les besoins de l'agence peuvent être demain
très différents de ceux que l'on imagine aujourd'hui. Il semble
difficile de parvenir à un accord sur ce point essentiel du texte, alors
même qu'il existe un accord politique sur la nécessité de
créer l'agence.
M. Claude Huriet, rapporteur pour le Sénat
, a rappelé
que les mêmes réserves avaient été formulées
par le passé lors de la mise en place des agences de
sécurité sanitaire des produits de santé et des aliments.
D'aucuns avaient alors considéré que l'importance du champ et la
diversité des organismes concernés rendraient difficile la
réalisation de ces projets. Pourtant aujourd'hui, l'AFSSA et l'AFSSPS
fonctionnent bien car tous les organismes concernés ont joué le
jeu. Il n'y a pas de raison qu'il n'en soit pas de même pour la future
AFSSE. Celle-ci doit donc immédiatement disposer des moyens d'agir et de
remplir efficacement sa mission. Le rapporteur de l'Assemblée nationale
est bien d'accord pour considérer que la vocation de l'agence est de
fédérer les compétences et de rassembler les organismes de
recherche concernés par la sécurité sanitaire
environnementale. Il ne peut donc reprocher au Sénat d'aller trop vite.
Une voie d'accord est cependant possible : pourquoi ne pas envisager,
comme cela avait été proposé à l'Assemblée
nationale en première lecture, une mise en place en deux étapes,
l'agence créée par la loi disposant d'un délai de deux ans
pour finaliser l'organisation de ses structures ? Pour cette
première étape, le terme d'" agence " n'est pas
adapté à un organisme qui serait seulement chargé de
préparer une fédération des compétences. Il
conviendrait donc, dans un premier temps, de créer un simple
" institut " qui pourrait ensuite se transformer en véritable
" agence ", lorsqu'il disposera de moyens réels.
Mme Odette Grzegrzulka, députée,
a considéré
que si les deux assemblées se rejoignaient sur l'objectif de
créer rapidement une agence opérationnelle, il semblait,
cependant, difficile de suivre les propositions du Sénat pour plusieurs
raisons.
Il est tout d'abord impossible de laisser de côté le sort de
personnels de l'INERIS qui serait intégré à l'AFSSE ;
l'intégration d'un établissement public industriel et commercial
dans un établissement public administratif nécessite des
changements de statuts relativement complexes et délicats qui
demanderont un temps de préparation et de négociation, temps qui
est celui prévu par l'Assemblée nationale pour négocier
les protocoles de coopération des différents organismes
intervenant dans le champ de la sécurité sanitaire avec l'agence.
La solution préconisée par le Sénat n'est donc pas plus
rapide.
L'INERIS est un organisme qui a une histoire et une vocation industrielle
très marquées ; seuls 10 % de son budget et de ses
effectifs sont aujourd'hui effectivement consacrés à l'expertise
environnementale. Le reste de son activité relève de la tutelle
du ministère de l'industrie. Il est d'ailleurs étonnant que le
Sénat ne soit pas allé jusqu'au bout de sa logique et, qu'en
choisissant d'intégrer l'INERIS à l'AFSSE, il n'ait pas, en
conséquence, modifié les tutelles de l'Agence.
La comparaison entre les deux agences de sécurité sanitaire
existantes, AFSSPS et AFSSA, et l'AFSSE n'est pas pertinente car si les deux
premières disposent d'un champ d'action précis et de
compétences étendues (la délivrance d'autorisation de mise
sur le marché par exemple), l'AFSSE interviendra dans un secteur
beaucoup plus vaste mais en n'étant investie que de fonctions
d'expertise et d'alerte. Il est d'ailleurs regrettable que le Sénat ait
choisi de donner une définition limitative des risques entrant dans le
champ de compétence de l'agence qui risque de réduire la
portée de son action.
En conclusion, s'il convient d'opérer une mise en place rapide de
l'agence, il faut éviter de se précipiter, notamment pour
intégrer l'INERIS, sachant que bien d'autres organismes auraient tout
autant vocation à être intégrés dans l'agence. La
solution choisie par l'Assemblée nationale d'organiser par convention
les modalités de coopération entre les différents
organismes de recherche et d'expertise, dont la liste sera fixée par
décret, est bien mieux adaptée.
M. Claude Huriet, rapporteur pour le Sénat,
a signalé
que le Sénat avait été, tout comme l'Assemblée
nationale, très soucieux de préserver les garanties statutaires
des personnels de l'INERIS. Celles-ci, en effet, ont été
prévues dans le dispositif adopté par le Sénat qui renvoie
à un décret le soin de fixer les modalités du maintien des
droits et des contrats de droit privé des personnels. Sur la question de
la tutelle de la nouvelle agence, il est paradoxal de refuser de faire figurer
dans la loi les tutelles du futur IRSN et, en même temps, de reprocher au
Sénat d'avoir été incomplet dans celles de l'AFSSE.
M. Jean Delaneau, vice-président,
a constaté que des
divergences conceptuelles séparaient les points de vue exprimés
par les députés et les sénateurs depuis le début de
la commission mixte paritaire.
M. Jean-Pierre Brard, député,
a vivement
regretté que des efforts plus importants ne soient pas
réalisés pour trouver un compromis entre les deux
assemblées et que, pour des raisons extérieures à cette
enceinte, un accord, qui semblait à portée de main, ne soit
finalement pas possible.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des
articles restant en discussion.
Article 2
Création de l'agence
Sur
proposition de
M. Jean le Garrec, président,
et avec l'accord de
M. Jean Delaneau, vice-président
, la commission s'est
d'abord prononcée sur le texte du Sénat.
M. François Autain, sénateur,
a souhaité
savoir pourquoi l'Assemblée nationale avait retenu le terme d'agence en
matière environnementale et celui d'institut dans le domaine de la
sûreté nucléaire, alors même qu'il s'agit, dans ce
dernier cas, de créer une véritable agence compétente pour
tous les risques liés à la sécurité sanitaire
nucléaire.
Après une suspension de séance,
M. Jean-Pierre Brard,
député,
a insisté sur l'absolue
nécessité de séparer de la façon la plus claire qui
soit les missions du contrôleur et celles du contrôlé et a
souhaité obtenir des éclaircissements à ce sujet de la
part du rapporteur pour l'Assemblée nationale.
M. André Aschieri, rapporteur pour l'Assemblée
nationale,
a apporté les précisions suivantes :
- La population doit être pleinement informée des risques de
type nucléaire. L'examen du présent texte a donné
l'occasion d'aborder la question de la sûreté nucléaire. La
création d'un Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaire préfigure bien celle d'une quatrième agence de
sécurité sanitaire chargée du nucléaire et
dotée de la même indépendance.
- La démarche poursuivie dans la création de l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale, comme
d'ailleurs dans celle de l'IRSN, est bien de distinguer le
contrôlé du contrôleur. Les pouvoirs publics ont pleinement
conscience de la nécessité de doter rapidement l'AFSSE des moyens
budgétaires dont elle a besoin pour fonctionner efficacement.
L'inscription dès 2001, de crédits budgétaires,
témoigne d'une volonté politique forte en ce sens.
M. Jean Le Garrec, président
a rappelé que chacun
s'accordait à reconnaître l'importance de la nécessaire
séparation entre les instances chargées du contrôle et les
organismes contrôlés. La pression des parlementaires qui a
porté ses fruits au cours des lectures précédentes se
poursuivra afin que le Gouvernement mette en place de façon rapide et
efficiente la nouvelle agence.
M. Claude Huriet, rapporteur pour le Sénat,
a
souligné que le rapporteur pour l'Assemblée nationale semblait
prêt à accepter que l'agence de sécurité sanitaire
environnementale soit dénommée institut puisqu'il admettait que
l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire
était destiné à se transformer en agence.
La commission mixte paritaire a
rejeté
, par sept voix contre
sept, l'article 2 dans le texte du Sénat.
Elle a ensuite examiné ce même article dans le texte de
l'Assemblée nationale.
Sur ce texte, la commission mixte paritaire a été saisie d'un
amendement présenté par M. Claude Huriet,
rapporteur
pour le Sénat, visant à substituer dans cet article aux termes
d'" Agence française de sécurité sanitaire
environnementale" ceux d'" Institut français de
sécurité sanitaire environnementale".
M. Claude Huriet, rapporteur pour le Sénat,
a exposé
que son amendement visait à remplacer le mot " Agence " par
celui d'" Institut ", dans l'ensemble de l'article 2 -le même
remplacement devant être effectué par coordination dans l'ensemble
du texte de la proposition de loi- et a précisé que cet
amendement ne visait pas à affaiblir le projet d'une agence mais
à le conforter, l'institut ayant précisément pour mission
de préparer la mise en place de l'agence.
M. André Aschieri, rapporteur pour l'Assemblée
nationale,
a considéré que cet amendement loin d'être
un simple changement de vocabulaire réduisait considérablement la
portée de la création d'un organisme chargé de la
sécurité sanitaire environnementale.
La commission mixte paritaire a
adopté,
par sept voix contre six,
cet amendement.
Après une suspension de séance demandée par
M. Jean Le Garrec, président, M. Jean Delaneau,
vice-président,
a indiqué que les membres de la
majorité sénatoriale de la commission mixte paritaire voteraient
en faveur de l'article 2 adopté par l'Assemblée nationale tel que
modifié par l'amendement adopté par la commission sur proposition
de M. Claude Huriet.
M. François Autain, sénateur,
a déclaré
qu'il ne pouvait voter ce texte dans la mesure où il n'incluait pas la
définition retenue par le Sénat des compétences de
l'agence.
La commission mixte paritaire a ensuite
rejeté,
par sept voix
contre sept, l'article 2 dans le texte de l'Assemblée nationale
modifié par l'amendement précédemment adopté.
M. Jean Le Garrec, président,
a alors
constaté que la commission mixte paritaire n'était pas en mesure
d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la
proposition de loi tendant à la création d'une Agence
française de sécurité sanitaire
environnementale.