B. REFUSER UN DÉBAT IMPROVISÉ ET CONFUS SUR L'AVENIR DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE
Après avoir proposé de " remplir la coquille vide " que constitue l'AFSSE sous sa forme actuelle, votre commission a examiné le " boulet " dont la proposition de loi a été lestée par l'adoption de l'article relatif à la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).
La réunion au sein d'un même organisme de l'OPRI et de l'IPSN fait partie des dossiers ouverts par le Gouvernement depuis la remise du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut, c'est-à-dire depuis juillet 1998.
Dans le rapport de première lecture, votre rapporteur avait évoqué le retard pris dans la mise en place de la réforme de la sûreté nucléaire qui a donné lieu à plusieurs comités interministériels.
Pour autant, la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) dans la présente proposition de loi appelle des objections tant en ce qui concerne la méthode retenue que l'imprécision des modalités de la fusion proposée par l'article 4 A, source de possibles contradictions.
1. Une procédure contestable
Votre commission constate que le choix du Gouvernement d'insérer le dispositif en question dans la présente proposition de loi ne permet pas d'assurer un examen dans des conditions optimales ; la relative confusion dans laquelle s'est déroulé le débat en deuxième lecture à l'Assemblée nationale confirme les difficultés inhérentes à la procédure proposée.
a) Un support législatif inapproprié
La question de l'avenir de la sûreté nucléaire a été particulièrement évoquée lors de la discussion au Sénat du budget de l'Industrie pour 2001 dans la mesure où celui-ci prévoyait le transfert des crédits de fonctionnement de l'IPSN, à hauteur de 970 millions de francs, vers le budget de l'environnement.
Au cours de la séance du 8 décembre dernier, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, a indiqué que " la réforme de la sûreté nucléaire et de la radioprotection reposerait sur trois piliers ".
Il ajoutait : " Un projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté et à la protection contre les rayonnements ionisants sera proposé au Parlement dans les prochains mois ; ce sera, naturellement, l'occasion d'un débat. Il définira les fondements du droit en matière d'information nucléaire et le régime d'autorisation des installations nucléaires de base.
" Une direction de l'administration - c'est le deuxième pilier - regroupera les autorités de la sûreté nucléaire, la DSIN 7 ( * ) , et de la radioprotection sous la triple tutelle des ministères de l'industrie, de l'environnement et de la santé.
" Le troisième pilier sera un nouvel établissement public industriel et commercial, l'IRSN, indépendant - c'est fondamental - du CEA. Ainsi, l'expertise sera indépendante de l'action proprement dite. Cet établissement regroupera l'expertise de l'IPSN actuel et celle de l'Office de protection contre les radiations ionisantes, l'OPRI. Il sera également placé sous une triple tutelle. "
La réforme de l'organisation de la sûreté nucléaire de la radioprotection, en dehors des dispositions de caractère réglementaire, devait donc, selon le secrétaire d'Etat à l'Industrie, s'effectuer dans le cadre d'un projet de loi ad hoc .
Dès lors qu'une disposition législative apparaissait nécessaire pour mettre en oeuvre la réunion entre l'OPRI et l'IRSN, il eût semblé logique que celle-ci soit intégrée à ce projet de loi.
Or, cette disposition législative est effectivement requise pour que les agents contractuels employés par l'OPRI puissent bénéficier du maintien de leur contrat de droit public sans être contraints d'être embauchés dans le cadre d'un contrat de droit privé, comme il est de règle en principe dans un EPIC.
Le Gouvernement a voulu cependant anticiper en définissant les modalités de la fusion entre OPRI et IPSN : il commence par le détail sans avoir défini l'ensemble !... et anticipe sur les décisions futures du législateur.
En effet, l'article 20 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 vise à travers une disposition " incidente " à faire ratifier par le Parlement les transferts rendus nécessaires par la création de l'IRSN qui n'est pas encore intervenue.
Cet article, qui dispense de toute perception d'impôt, droit ou taxe certaines opérations de transfert, prévoit, dans son paragraphe II que l'exonération est applicable aux transferts des biens, droits et obligations " du CEA et de l'OPRI à l'établissement public qui sera chargé de la radioprotection et de la sûreté nucléaire dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ". Le Sénat, sur proposition de votre commission des Finances 8 ( * ) , a rejeté cette disposition le 18 décembre dernier en soulignant le caractère imprécis et flou du dispositif proposé.
L'article 4 A poursuit dans la même ligne. Cette méthode est en fait de plus en plus couramment usitée par le Gouvernement qui n'hésite pas, à l'occasion de plusieurs textes en instance dans le domaine social, à découper des dispositions de projets de loi homogènes afin d'accélérer l'adoption de certaines dispositions.
L'encadré ci-après récapitule l'ensemble des modifications inhabituelles qui ont été appliquées récemment à divers textes dans le domaine social.
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Sur la gestion des textes sociaux par le Gouvernement La gestion de l'examen par le Parlement des textes sociaux apparaît particulièrement chaotique, entre : - les projets annoncés et non déposés, - les projets dont l'inscription à l'ordre du jour du Parlement est différée, - les projets qui sont " débités en morceaux " pour apparaître sous la forme de propositions de loi, d'amendements à ces propositions de loi, mais également de cavaliers dans la loi de financement de la sécurité sociale, - les projets de lois devenus caducs, - les dispositions qu'il est demandé au Parlement de voter deux fois , - ou, a contrario , les projets de loi qui abrogent, avant même leur promulgation, les dispositions votées définitivement dans d'autres textes en navette . La révision des lois dites " bioéthiques ", conformément aux dispositions de la loi du 29 juillet 1994, aurait dû intervenir, avant juillet 1999. Le dépôt du projet de loi est désormais annoncé pour mars 2001 en conseil des ministres sans aucune perspective d'inscription à l'ordre du jour du Parlement avant fin 2001. Et ce, en dépit des travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques à l'automne 1998, et du rapport du Conseil d'Etat adopté en assemblée générale en novembre 1999. Le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social ne sera jamais discuté par le Parlement ; le Gouvernement a choisi, en effet, de procéder par la voie des ordonnances et a déposé un projet de loi dans ce sens le 7 septembre 2000, qui sera voté définitivement avant la fin de l'année. Ce projet de loi d'habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire inclut de surcroît la réforme du code de la mutualité qui devait, à l'origine, faire l'objet d'un volumineux projet de loi dont le dépôt en conseil des ministres était programmé pour le conseil des ministres du 1er août 2000. Le projet de loi de modernisation sociale qui, selon les déclarations de Mme Martine Aubry le 25 janvier 2000 à l'Assemblée nationale, devait être déposé " dans quelques jours sur le bureau des Assemblées " et examiné à partir de la mi-mars 2000, n'a été déposé que fin mai 2000. Son examen débutera à l'Assemblée nationale mi-janvier 2001 et au Sénat au printemps. Entre temps, le Gouvernement a annoncé le " retrait " de 23 articles sur un total de 70 articles. En effet, ce projet de loi a été progressivement débité en morceaux dans la proposition de loi relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes qui, de surcroît, est venue s'enrichir par amendement du Gouvernement en cours de navette, d'un volet " travail de nuit ", puis dans la proposition de loi relative à la discrimination, mais également dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. De fait, l'examen des propositions de loi relatives à l'égalité professionnelle et à la discrimination va se poursuivre en parallèle avec le début de la discussion du projet de loi de modernisation sociale. De surcroît, les retraits d'articles, qui auraient justifié pour le moins une lettre rectificative, apparaissent lacunaires. Ainsi, l'article 51 du projet de loi de modernisation sociale n'a pas été retiré alors même qu'une disposition similaire a été introduite dans la proposition de loi relative à la discrimination (article 6 nouveau du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture). Il en est de même de l'article 11 du projet de loi qui abroge la loi du 25 mars 1997 sur les plans d'épargne retraite, alors qu'une disposition similaire figure dans le texte définitif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (article 24 du texte définitif). Le Gouvernement, qui a approuvé vivement l'insertion de cet article 24, a considéré par avance qu'il ne survivrait pas à l'examen du Conseil constitutionnel et il a eu raison ( cf. décision DC n° 2000-37 du 19 décembre 2000 ). Cette démarche consistant à faire voter deux fois le Parlement " par précaution " se retrouve d'ailleurs pour l'article 4 du texte définitif de la même loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (exonération de la contribution relative au remboursement de la dette sociale ) : une disposition similaire a été introduite en deuxième partie de la loi de finances pour 2001 (article 48 vicies du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 21 novembre 2000). De fait, le premier de ces articles a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée. Une telle demande est à la fois peu respectueuse du Parlement dont les votes sont ainsi abusivement sollicités et désinvolte à l'égard du Conseil constitutionnel auquel sont soumis des dispositions sciemment contraires à la Constitution. Le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale (réforme de la loi du 30 juin 1975) n'a été déposé que le 26 juillet 2000, alors que le bilan de l'application de la loi du 30 juin 1975 a été établi dès décembre 1995 et les premiers projets de texte élaborés dès octobre 1996. Comme le projet de loi de modernisation sociale, ce projet de loi commence à faire l'objet d'emprunts qui risquent de nuire à la cohérence du débat parlementaire : ainsi, l'article 45 du texte définitif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 reprend-il des éléments du projet de loi. De même, la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations comporte une sorte de cavalier législatif modifiant ladite loi du 30 juin 1975. Selon le Premier ministre 9 ( * ) , l e projet de loi de modernisation du système de santé devait être " débattu en 2000 " : l'année 2000 s'est écoulée sans que ce projet de loi soit déposé. Il est fort peu probable qu'il puisse être discuté en 2001. Selon le Premier ministre 10 ( * ) , le projet de loi réformant la prestation spécifique dépendance devait être " préparé d'ici la fin de l'année (2000) par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité " . Il n'a toujours pas été déposé et, en tout état de cause, ne pourra pas être discuté à l'Assemblée nationale avant le mois d'avril 2001. La loi relative à la contraception d'urgence, adoptée définitivement par le Parlement le 30 novembre 2000, est implicitement abrogée par le projet de loi relatif à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception (article 17) adopté par l'Assemblée nationale le... 30 novembre 2000. Cette démarche surprenante a été également retenue pour le projet de loi de finances rectificative pour 2000 dont l'article 40, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale le 7 décembre 2000, abroge l'article 6 ( frais d'assiette de la CSG et de la CRDS ) de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adopté définitivement par le Parlement, deux jours plus tôt, le... 5 décembre 2000. Enfin, la présente proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale a été enrichie, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale le 12 décembre 2000, d'un lourd cavalier relatif à la fusion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants et l'Institut de protection et de sûreté nucléaire alors même qu'au Sénat, le 8 décembre, le secrétaire d'Etat à l'industrie annonçait un projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté et à la protection contre les rayonnements ionisants qui doit être " proposé au Parlement dans les prochains mois ". |
L'importance de la création de l'IRSN et ses implications méritaient à l'évidence mieux qu'un amendement à une proposition de loi en deuxième lecture.
La méthode choisie par le Gouvernement présente un inconvénient bien réel : les commissions parlementaires compétentes pour examiner des textes relatifs à l'industrie, en particulier à l'industrie nucléaire, sont de fait écartées, dès lors que le texte a été adopté en deuxième lecture. Le président de votre commission des Affaires économiques et du Plan a d'ailleurs souhaité entendre le ministre de l'Industrie sur la question de la réforme de la sûreté nucléaire dès le début du mois de janvier 2001.
Il est regrettable au demeurant que l'Assemblée nationale ait été amenée à se prononcer sur divers amendements de précision relatifs au projet d'IRSN, sans que la commission saisie au fond ait pu se réunir pour formuler un avis. Ce point a été relevé par certains députés.
Enfin, l'article 4 A apparaît comme un cavalier législatif par rapport au dispositif de l'Agence de sécurité sanitaire environnementale qui était l'objet de la proposition de loi.
Mme Odette Grzegrzulka a d'ailleurs souligné en séance que le débat sur la création de l'IRSN était en décalage par rapport à l'objet du texte :
" J'ai le sentiment que l'on se trompe de débat. Tous ces sujets sont graves, complexes et très importants. Or, depuis des mois que nous travaillons en commission sur l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale, nous n'en avons jamais entendu parler [...]. Nous savons tous que le Gouvernement travaille sur la question du nucléaire et que des réunions interministérielles se sont effectivement tenues. Aujourd'hui, le moment me semble donc mal choisi pour proposer un cavalier qui aboutirait de surcroît à des restructurations dans le nucléaire alors même qu'en matière de sécurité sanitaire environnementale, nous avons eu la prudence de dire qu'il s'agissait non pas de mutiler ou de restructurer mais de prendre le temps de la concertation du protocole et du débat. "
Face à ce " cavalier ", il y a lieu de se demander, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ( décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 ), si l'amendement, en raison de l'ampleur et de l'importance des dispositions en cause, n'excède pas les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.
b) Un débat confus
Le caractère inattendu de l'amendement relatif à l'IRSN présenté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a suscité en retour une forte mobilisation en séance publique de certains de nos collègues députés intéressés par cette question.
Des débats souvent très vifs ont eu lieu à l'Assemblée, y compris au sein de la majorité plurielle. Le Gouvernement, qui avait émis des avis défavorables à des amendements tendant à préciser les conditions dans lesquelles était opérée la fusion entre l'OPRI et l'IPSN, n'a pas été suivi à de nombreuses reprises.
En définitive, le Gouvernement a dû se résoudre à demander une seconde délibération -non seulement sur l'article 2 bis relatif à la TGAP- mais également sur l'article 4 A portant sur l'IRSN. Il a demandé la suppression d'une disposition qui précisait la nature des tutelles s'exerçant sur le nouvel établissement public et un autre relative aux activités de recherche en sûreté nucléaire relevant actuellement de la compétence de l'IPSN.
En première délibération, l'Assemblée nationale avait adopté les deux modifications suivantes supprimées en seconde délibération :
- un sous-amendement de MM. Robert Galley et Pierre Lasbordes prévoyant que l'IRSN serait placé sous la tutelle conjointe des ministères de l'Industrie, de la Défense, de l'Environnement et de la Santé ;
- un sous-amendement présenté par M. Jacques Desallangre prévoyant que le transfert à l'IRSN ne concernait pas les activités de recherche en sûreté sur les réacteurs (MM. Jean-Yves Le Déaut, Christian Bataille, Arnaud Montebourg et Gérard Revol avaient déposé un amendement identique qui a été retiré avant le vote).
2. Un dispositif toujours imprécis
Le dispositif de l'article 4 A reste très imprécis sur plusieurs points.
• Tout d'abord, la question des tutelles n'est pas résolue . Il est habituel, lorsqu'un établissement public est créé par la voie législative, d'indiquer les tutelles dans la loi.
On rappellera que, lors de l'examen des crédits relatifs à l'industrie, M. Christian Pierret, le 8 décembre dernier, avait expressément mentionné une triple tutelle de l'industrie, de l'environnement et de la santé sur le futur IRSN. Mme Dominique Voynet précise le 12 décembre que " ces trois ministères pourraient revendiquer de façon normale et crédible l'exercice de la tutelle ". Toutefois, le Gouvernement a demandé en seconde délibération la suppression d'un sous-amendement adopté en première délibération qui prévoyait une tutelle conjointe des ministères de l'industrie, de la défense, de l'environnement et de la santé.
Sur ce point, Mme Dominique Voynet a précisé, le 12 décembre dernier, lors de la seconde délibération, que : " les arbitrages n'avaient pas encore été rendus concernant la tutelle [...] mais " qu'il serait tenu " bien sûr compte des préoccupations des parlementaires ".
Ainsi, le texte proposé est muet quant à la nature des tutelles qui est donc renvoyée au décret d'application. On peut regretter que le Gouvernement, au moment où il demande au Parlement de ratifier une opération complexe de réorganisation de deux établissements, n'ait pas de vue claire sur les ministères compétents en matière de tutelle.
• Par ailleurs, un autre problème délicat est posé par le fait que l'IPSN exerce des attributions concernant la recherche en sûreté portant sur les réacteurs nucléaires .
La création de l'IRSN vise à assurer une séparation plus nette entre l'instance d'expertise et l'organisme de recherche nucléaire incluant la sûreté nucléaire et la radioprotection que constitue le CEA.
L'IPSN dispose actuellement d'un pôle de recherche. La question se pose de savoir s'il n'existe pas une cohérence de fait entre la recherche en matière de systèmes nucléaires et la recherche en sûreté nucléaire. Au demeurant, la question reste posée de savoir dans quelles conditions, il pourrait être procédé à une expertise autonome des moyens de recherche en sûreté et radioprotection s'il devait être géré directement par le futur IRSN.
• On relèvera enfin les incertitudes qui pèsent sur le découpage des différents organismes . Le dispositif adopté indique en effet que l'IRSN exercera seulement " certaines des missions " aujourd'hui exercées par les deux organismes réunis.
A travers cette formule se trouve implicitement posée la question du partage des missions actuellement assumées par l'OPRI.
Si l'on s'en tient aux déclarations du ministre de l'Industrie, un partage devrait être effectué entre deux composantes de l'OPRI : l'une compétente en matière de contrôle en radioprotection aurait vocation à rejoindre au ministère de l'Industrie la future Direction générale de la radioprotection et de la sûreté nucléaire (DGRSN) qui sera composée également de l'actuelle Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) ; l'autre composante correspondrait à la partie de l'OPRI chargée de travaux d'expertise, de surveillance et de contrôle des installations et serait donc intégrée au futur IRSN.
Il reste que l'on ne peut que s'interroger sur les critères qui seront retenus pour effectuer un partage rationnel entre les activités d'expertise et de contrôle de l'OPRI.
Comme on le voit, le dispositif de l'article 4 A comporte de nombreuses et graves incertitudes.
Dans ces conditions, votre commission vous propose, à titre conservatoire, d'adopter un amendement de suppression de cet article . Cet amendement traduirait les réserves qu'elle émet sur la procédure employée et l'extrême confusion qui en résulte.
Votre commission sera particulièrement attentive aux amendements qui seront présentés à cet article 4 A par nos collègues appartenant notamment à la commission des Affaires économiques ou à l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, particulièrement concernés par ce dispositif.
* 7 Direction de la sûreté des installations nucléaires.
* 8 Cf. Rapport Sénat n° 1219 (2000-2001) par M. Philippe Marini sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000.
* 9 Intervention aux journées parlementaires du groupe socialiste, 27 septembre 1999.
* 10 Déclaration du 21 mars 2000 sur l'avenir des retraites.