EXAMEN DES ARTICLES
Article premier A
(Chapitre III du
titre VIII du livre Ier du code civil)
Création
d'un chapitre dans le code civil
Cet article complète le titre VIII du livre premier du code civil relatif à l'adoption par un chapitre III intitulé : " du conflit des lois relatives à la filiation adoptive ". Ce chapitre contiendra un article 370-3 dont le contenu figure à l'article premier de la proposition.
La proposition initiale complétait le chapitre relatif à l'adoption plénière, rendu en grande partie applicable par l'article 361 à l'adoption simple, plutôt que de prévoir un chapitre spécifique.
La solution adoptée par l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Gérard Gouzes, se rapproche de celle qui a prévalu en 1972 s'agissant de la filiation adoptive ( section II du chapitre premier du titre VII du livre premier comprenant les articles 311-14 à 311-18 ) ainsi qu'en 1975 s'agissant du divorce ( chapitre V du titre VI du livre Ier comprenant l'article 310 ).
La moitié des dispositions de la proposition ne règle cependant pas des conflits de lois au sens habituel du terme mais concerne l'effet des décisions d'adoption prononcées à l'étranger.
Votre commission vous propose donc de compléter l'intitulé du chapitre par la mention " et de l'effet en France des adoptions prononcées à l'étranger ".
Cette formulation a l'avantage de recouvrir aussi bien les décisions de forme judiciaire que celles de forme administrative pouvant intervenir dans certains pays.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier A ainsi modifié .
Article premier
(Art. 370-3 du code
civil)
Effets des décisions d'adoption prononcées
à l'étranger et
loi applicable au prononcé de
l'adoption en France
Cet article est relatif, d'une part, aux effets en France des décisions d'adoption prononcées à l'étranger et, d'autre part, à la loi applicable au prononcé de l'adoption en France d'un mineur étranger.
Il introduit, dans le nouveau chapitre du code civil créé par l'article 1 er A de la proposition de loi, un article 370-3 comprenant quatre alinéas.
L'application de la loi française aux effets en France de l'adoption prononcée à l'étranger
Le premier alinéa prévoit que l'adoption régulièrement prononcée dans le pays d'origine de l'adopté produit les effets prévus par la loi française pour l'adoption plénière ou l'adoption simple lorsque l'adoptant est de nationalité française ou réside habituellement en France.
Il s'agit de la reprise du principe jurisprudentiel de la reconnaissance de plein droit des décisions étrangères relatives à l'état et à la capacité des personnes, dégagé par la Cour de cassation depuis l'arrêt Bulkey en 1860.
Les décisions étrangères doivent avoir été régulièrement prononcées . En l'absence de toute précision sur la notion de régularité, s'appliqueront les critères fixés par la Cour de cassation dans l'arrêt Munzer du 7 janvier 1964, à savoir :
- compétence du tribunal ;
- régularité de la procédure ;
- application de la loi compétente selon les règles de conflit françaises, ou du moins d'une loi ayant permis d'atteindre un résultat similaire ;
- conformité à l'ordre public international ;
- absence de fraude à la loi.
Ce principe est également reconnu par les articles 23 et 26 de la convention de La Haye .
Il permet notamment la transcription directe sur les registres de l'état civil des décisions étrangères d'adoption après une vérification de leur régularité et de leur portée par le procureur de la République. L'inscription des enfants étrangers nés à l'étranger ayant fait l'objet d'une adoption par un Français pouvant être assimilée à une adoption plénière sera effectuée sur les registres du service central d'état civil de Nantes. L'adopté sera alors considéré comme ayant été français depuis sa naissance dans les mêmes conditions qu'un enfant légitime ou naturel ( art. 20 du code civil ).
En cas de doute par le parquet sur la régularité ou les effets de l'adoption, il reviendra au tribunal de grande instance de trancher.
S'agissant d'une adoption simple, la transcription sur les registres d'état civil exige que l'adopté ait acquis la nationalité française, ce qui peut être fait par déclaration au bout de deux ans en application de l'article 21-12 du code civil . La déclaration de nationalité exige cependant que la décision d'adoption ait fait l'objet préalablement, en application de l'article 16 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 , d'une décision d'exequatur sur laquelle le tribunal de grande instance statue à juge unique en application de l'article L. 311-11 du code de l'organisation judiciaire . Or, contrairement à la procédure d'adoption, la procédure d'exequatur exige la représentation par un avocat. Pour éviter les frais y afférent, les familles préféraient souvent recommencer une procédure d'adoption en France, pratique condamnée par la circulaire du 16 février 1999. Les familles pourront cependant demander en France la conversion de l'adoption simple en adoption plénière si les conditions posées par la proposition de loi sont réunies.
L'application de la loi française aux effets de l'adoption prononcée à l'étranger dès lors que l'adoptant est de nationalité française ou réside habituellement en France permet d'éviter la multiplication des statuts en France. Il semble même que l'on pourrait se passer du critère de rattachement par la résidence ou par la nationalité et appliquer la loi française dès lors que l'on veut faire produire des effets en France à une décision d'adoption .
La conversion d'une adoption simple en une adoption plénière
Le deuxième alinéa prévoit que lorsque l'adoption prononcée dans le pays d'origine de l'adopté n'a pas pour effet de rompre le lien préexistant de filiation, celle-ci peut être convertie en adoption plénière si les consentements requis ont été donnés expressément en connaissance de cause de ses effets.
Il s'agit de la reprise du principe dégagé par la Cour de cassation permettant le prononcé en France d'une adoption plénière, indépendamment de la loi nationale de l'adopté, à condition qu'un consentement éclairé ait été donné ( Pistre, 1990 ).
Ce principe figure d'ailleurs à l'article 27 de la convention de La Haye , avec une portée plus large puisque l'adoption ainsi convertie dans l'État d'accueil est reconnue dans l'ensemble des États parties à la convention, y compris dans l'État d'origine de l'enfant.
Le consentement doit être donné expressément. Deviendraient ainsi impossibles les pratiques de certaines juridictions déduisant le consentement de divers actes (kafala accompagnée d'un changement de nom par exemple).
Le texte adopté mentionne la rupture du lien de filiation, sans préciser que cette rupture doit être complète et irrévocable . Or, il semble que l'irrévocabilité du lien de filiation est un élément qui devrait entrer en ligne de compte dans le consentement donné, sachant que ce n'est pas l'adoption elle-même qui doit être irrévocable dans le pays d'origine mais la rupture du lien de filiation . Le caractère irrévocable de l'adoption résultera en France de l'application de l'article 359 du code civil destiné à éviter qu'un enfant adopté plénièrement ne se retrouve sans filiation à la suite d'une révocation de l'adoption. Il ne concerne que l'adoptant et non les parents biologiques ou l'État d'origine de l'enfant.
La qualité du consentement à l'adoption en cas de prononcé de l'adoption en France
Le troisième alinéa développe la qualité du consentement qui doit être donné par le représentant légal du mineur en cas de prononcé de l'adoption en France. Il s'inspire des dispositions de l'article 4 de la convention de La Haye : ce consentement doit être libre, obtenu sans aucune contrepartie, après la naissance de l'enfant, de manière à éviter la pratique des mères porteuses, et éclairé sur les conséquences de l'adoption, en particulier s'il s'agit d'une adoption plénière. A l'inverse de la règle prévue dans la convention de La Haye, ce consentement n'a pas à être donné par écrit. Il est précisé que cette règle ne s'applique qu'aux mineurs dont la loi personnelle reconnaît l'adoption.
La notion de loi personnelle a été préférée à celle, envisagée dans la proposition initiale, de pays de naissance. En effet le statut personnel restant attaché à la personne dépend en général de la nationalité ou, dans certains pays comme l'Égypte ou le Liban, de la religion, et non du lieu de naissance.
La personne habilitée à donner son consentement ainsi que la forme de celui-ci sera définie d'après les règles de la loi locale en matière de représentation. Est ainsi écartée l'application de l'article 348-5 du code civil exigeant la remise préalable des enfants de moins de deux ans au service de l'aide sociale à l'enfance ou à un organisme autorisé pour l'adoption, règle que la circulaire du 16 février 1999 tendait à instituer comme une condition du consentement à l'étranger.
Là encore, il n'est pas précisé que le consentement donné à l'adoption plénière doit être donné en connaissance du caractère complet et irrévocable de la rupture du lien de filiation préexistant . Il semble pourtant important d'éviter tout malentendu sur la question.
L'interdiction du prononcé de l'adoption si le statut personnel de l'adopté prohibe cette institution
Le quatrième alinéa de l'article prévoit l'application de la loi française aux conditions et aux effets de l'adoption " lorsque le pays d'origine n'y fait pas obstacle ".
Il rend donc impossible le prononcé de l'adoption si la loi nationale de l'adopté prohibe cette institution.
La proposition initiale de M. Jean-François Matteï se contentait de prévoir, à titre subsidiaire, l'application de la loi française aux conditions et aux effets de l'adoption en " l'absence de législation dans le pays d'origine ", ce qui laissait la porte ouverte à diverses interprétations.
La commission des lois de l'Assemblée nationale avait préféré prévoir l'application de la loi française " si la législation du pays d'origine autorise l'adoption ou ne la prévoit pas ".
La rédaction finalement adopté, sur proposition de M. Gérard Gouzes, est beaucoup plus restrictive. Elle va à l'encontre de la jurisprudence de la Cour de cassation (Fanthou, 10 mai 1995 ; Lenoir, 16 décembre 1997).
Votre commission considère qu'il est très difficile de ne pas prévoir l'interdiction d'adopter des enfants de statut personnel prohibitif . Même si la clarification apportée par la proposition de loi est douloureuse à plusieurs égards, il ne lui semble pas souhaitable d'imposer unilatéralement l'application du droit français à des États étrangers cultivant une conception contraire à la nôtre, à partir du moment où cette conception n'est pas contraire à notre ordre public.
Or, la Cour de cassation a reconnu que l'interdiction de l'adoption n'était pas contraire à l'ordre public français (voir dernièrement, 1ère chambre civile, 19 octobre 1999). La solution à ce délicat problème devra être trouvée par négociation avec les États concernés. Certaines évolutions de leur part peuvent en effet être espérées.
Il n'en demeure pas moins que votre commission ne peut adhérer pleinement, pour des raisons de forme comme de fond, à la rédaction de cet alinéa.
Sur la forme , cette rédaction issue d'un compromis manque de clarté sur plusieurs points :
- il n'est pas précisé qu'il s'agit du prononcé de l'adoption en France ;
- il n'est pas indiqué si on vise le pays d'origine des adoptants ou des adoptés ;
- la notion de pays d'origine elle même n'est d'ailleurs pas explicitée et pourrait s'interpréter comme le pays de naissance ou comme celui de résidence ;
- on pourrait supposer que l'obstacle mentionné s'applique non pas à l'adoption elle-même mais à l'application de la loi française ;
- la notion d'obstacle n'est d'ailleurs pas des plus claires.
Votre commission vous proposera d'affirmer plus explicitement le principe de l'interdiction de l'adoption que ne le fait le texte adopté par l'Assemblée nationale.
Sur le fond , elle estime en premier lieu que la prohibition posée par cet alinéa devrait connaître des exceptions :
- l'interdiction ne devrait être explicite que concernant les mineurs étrangers . Elle ne toucherait donc pas les majeurs et tomberait à l'égard de personnes acquérant la nationalité française, alors même que celles-ci n'en perdraient pas pour autant leur nationalité d'origine ;
- elle ne devrait pas s'appliquer aux enfants nés en France et y résidant , compte tenu des liens particuliers que ces enfants, qui ont d'ailleurs vocation à devenir français de manière automatique, entretiennent avec la France. Il serait ainsi par exemple inutile de demander la nationalité française d'enfants remis au service de l'aide sociale à l'enfance avant de prévoir leur placement pour adoption, ce qui pourrait permettre de gagner quelques mois précieux.
En second lieu, votre commission considère que la loi française ne doit pas être désignée de manière exclusive et unilatérale pour régir les conditions et les effets de l'adoption.
L'application de la loi française aux conditions et aux effets de l'adoption prononcée en France.
Le même quatrième alinéa de l'article prévoit en effet de manière unilatérale l'application la loi française aux conditions et aux effets de l'adoption sans préciser de condition de rattachement. Il semble qu'il accorde à la loi française un domaine exorbitant alors même que le texte se veut respectueux des lois étrangères.
Il diffère en cela de la jurisprudence qui se réfère depuis 1984 à la loi nationale de l'adoptant. Un adoptant de nationalité étrangère résidant en France, se verrait appliquer la loi française en vertu du texte adopté par l'Assemblée nationale, alors que la jurisprudence actuelle conduirait à l'application de sa propre loi nationale.
Or, s'agissant au moins des conditions de l'adoption , votre commission estime que cette règle traditionnelle, appliquée à des personnes étrangères procédant à une adoption devant les juridictions françaises, a le mérite de ne pas prononcer, dans l'intérêt de l'enfant, une adoption qui risquerait de ne pas être reconnue dans le pays d'origine des adoptants étrangers.
Votre commission considère qu'il y a encore plus de risque de créer une " adoption boiteuse " en ne respectant pas le statut des parents adoptifs qu'en ne tenant pas compte du statut de l'enfant, dans la mesure où l'adopté est logiquement conduit à vivre avec ses parents adoptifs selon les lois régissant ces derniers.
Elle souhaite donc que soit confirmée la jurisprudence actuelle faisant dépendre les conditions de l'adoption de la loi nationale de l'adoptant .
Le corollaire de ce principe est l'interdiction d'adopter pour les personnes dont la loi nationale prohibe cette institution , sachant que des personnes intégrées dans la nation française peuvent échapper à l'application de leur loi nationale en France en demandant la nationalité française.
Votre commission juge d'ailleurs utile de préciser la loi applicable en cas d'adoption par deux époux .
Cette loi serait celle qui régit leur union , ce qui reviendrait à appliquer devant les juridictions françaises, en application de la jurisprudence de la Cour de cassation ( Rivière, 17 avril 1953 ), leur loi nationale, si elle leur est commune ou, dans le cas contraire, la loi de leur résidence habituelle ou, à défaut, la loi du juge saisi. Il convient de préciser en outre que deux époux de loi nationale différente prohibant l'une et l'autre l'adoption ne pourront cependant pas adopter.
S'agissant des effets de l'adoption , votre commission estime en revanche judicieux d'appliquer en France, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, la loi française à l'ensemble des adoptions prononcées en France comme à l'étranger pour éviter la multiplication des statuts différents sur le territoire.
Sur la forme générale de l'article, votre commission estime qu'il serait préférable de répartir son contenu dans plusieurs articles du code civil pour en améliorer la lisibilité et de traiter d'abord des conditions du prononcé de l'adoption en France avant d'envisager les effets de l'adoption prononcée à l'étranger.
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Compte tenu de l'ensemble des observations qui précèdent, votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de l'article premier , insérant trois articles dans le code civil .
- l'article 370-3 traiterait du prononcé de l'adoption en France. Il comprendrait trois alinéas reprenant les dispositions des troisième et quatrième alinéas du texte adopté par l'Assemblée nationale.
La loi applicable serait la loi nationale de l'adoptant et non systématiquement la loi française. L'adoption par deux époux serait soumise à la loi qui régit les effets de leur union, sachant que deux époux dont la loi nationale prohibe l'adoption ne pourraient pas adopter.
L'interdiction de l'adoption d'un mineur étranger dont la loi personnelle prohibe cette institution serait nettement affirmée. Mais serait prévue une exception pour les mineurs nés en France et y résidant ;Le consentement du représentant légal de l'enfant à une adoption plénière devrait être donné en connaissance du caractère complet et irrévocable de la rupture du lien de filiation préexistant.
- l'article 370-4 traiterait des effets de l'adoption prononcée en France . Il se bornerait à préciser que la loi française est applicable aux effets de l'adoption ;
- l'article 370-5 traiterait des effets en France de l'adoption prononcée à l'étranger . Cet article fusionnerait en un seul alinéa les deux premiers alinéas du texte proposé par l'Assemblée nationale qui étaient partiellement redondants. Les effets de l'adoption régulièrement prononcée à l'étranger seraient toujours, en France, ceux de la loi française. Une adoption impliquant une rupture complète et irréversible du lien de filiation préexistant aurait l'effet d'une adoption plénière. A défaut, elle pourrait être convertie en une adoption simple si les consentements requis ont été donnés expressément et en connaissance de cause.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi rédigé .
Article additionnel après
l'article premier
Dispositions transitoires
Votre commission considère qu'il ne convient pas d'appliquer aux procédures engagées avant l'entrée en vigueur de la loi la prohibition de l'adoption pour les enfants dont le statut personnel interdit cette institution.
Il semble qu'il existe actuellement des affaires en instance devant les tribunaux. Leur nombre doit être peu élevé dans la mesure où la France refuse depuis maintenant deux ans de délivrer des visas liés à l'adoption pour des enfants en provenance du Maroc. La situation à l'égard des enfants algériens peut être différente dans la mesure ou, par accord avec ce pays, une kafala permet de faire jouer le regroupement familial.
Des familles qui ont fait venir un enfant d'un pays prohibant l'adoption à une époque où elles pouvaient penser obtenir sans problème une adoption en France doivent pouvoir espérer trouver une solution que l'application de la loi aux instances en cours leur refuserait inexorablement.
Or, la loi étant d'application immédiate, elle s'appliquerait aux instances en cours ce qui est bienvenu pour l'ensemble de ses dispositions, à l'exception de l'interdiction d'adopter un enfant de statut personnel prohibitif.
Votre commission souhaite en conséquence prévoir que l'interdiction inscrite au deuxième alinéa de l'article 370-3 ne s'appliquera qu'aux procédures engagées après l'entrée en vigueur de la loi. Les juges garderaient donc toute latitude s'agissant des procédures engagées antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé .
Article 2
(art. 361 du code
civil)
Coordination
Cet article procède à une coordination qui avait été oubliée au moment du vote de la loi du 5 juillet 1996 dans l'article 361 du code civil .
Il insère la mention de l'article 353-2 dans la liste des articles du code civil relatifs à l'adoption plénière que l'article 361 rend applicables à l'adoption simple.
La loi de 1996 a renuméroté l'article 353-1 relatif à la tierce opposition en article 353-2 et elle a introduit un nouvel article 353-1 relatif à la vérification de l'agrément des adoptants par le tribunal.
La liste figurant à l'article 361 , visant l'ancien article 353-1 , n'en avait pas pour autant été modifiée. Elle ne comprend donc pas l'article 353-2.
Le présent article permet de combler cette lacune.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .
Article 3
Conseil
supérieur de l'adoption
Cet article donne un fondement législatif au Conseil supérieur de l'adoption actuellement régi par le décret n° 75-640 du 16 juillet 1975.
Adopté sur proposition de Mme Véronique Neiertz, ancienne présidente du Conseil supérieur de l'adoption, il renforce le rôle de ce conseil et modifie sa composition et ses missions dans le sens d'une meilleure prise en compte de l'adoption internationale .
Le conseil n'est plus placé auprès du garde des sceaux et du ministre chargé de la famille mais auprès du Premier ministre.
Il est obligatoirement consulté sur les mesures législatives et réglementaires prises dans le domaine de l'adoption, alors que le texte actuel se borne à lui attribuer un rôle de proposition et d'information sans prévoir de saisine systématique. En outre, les questions relatives à l'adoption internationale sont explicitement mentionnées comme faisant partie de ses compétences.
Actuellement, il n'est convoqué que sur demande du garde des sceaux ou du ministre chargé de la famille ou de la majorité de ses membres. Le texte prévoit une réunion obligatoire une fois par semestre et la possibilité de convocation, outre par le garde des sceaux, le ministre de la justice, le ministre des affaires sociales ou la majorité de ses membres, par son président ou par le ministre des affaires étrangères.
Le conseil comprendra comme à l'heure actuelle des parlementaires, des représentants de l'État, des représentants des conseils généraux, des magistrats, des représentants des organismes autorisés ou habilités pour l'adoption, des représentants des associations de familles adoptives et de pupilles de l'État, un représentant du service d'aide social aux émigrants, et des personnes qualifiées. La différence essentielle par rapport à l'heure actuelle consiste en deux points :
- l'élargissement à plusieurs représentants des associations de familles adoptives et de pupilles de l'État, alors que le texte actuel ne désigne comme membre que le " président de la fédération des associations de foyers adoptifs ". Cette modification permettra une meilleure représentation des associations par la prise en compte de différents regroupements d'associations de familles adoptives, notamment des regroupements d'associations spécialisées dans l'adoption internationale, telles les associations regroupants les familles en fonction du pays d'origine des enfants adoptés ;
- la présence d'un membre de la mission pour l'adoption internationale placée auprès du ministre des affaires étrangères. Cette mission assure le secrétariat de l'autorité centrale pour l'adoption qui fonctionne dans le cadre des accords de La Haye et elle centralise et diffuse l'information sur l'adoption internationale.
Les modalités d'application de cet article seront fixées par décret en Conseil d'État .
Il paraît logique de mieux prendre en compte l'adoption internationale dans la mesure où elle concerne les trois quarts des enfants adoptés en France.
Dans le passé, l'actuel conseil s'est peu réuni et n'a pas été systématiquement consulté sur les questions relatives à l'adoption, notamment l'adoption internationale. Il n'a pas été consulté lors de la ratification par la France de la convention de La Haye ni sur la mise en place de l'autorité centrale chargée de sa mise en application. Récemment, il s'est cependant réuni à plusieurs reprises, notamment pour examiner la présente proposition de loi.
Votre commission considère que les dispositions de cet article sont de nature à permettre au conseil de jouer le rôle qui lui revient.
Elle souhaiterait cependant que sa composition soit complétée par des représentants d'associations regroupant des personnes adoptées, en dehors de celles regroupant les pupilles de l'État déjà représentées, de manière à ce que ces personnes puissent faire profiter le conseil de leur expérience vécue.
Elle préférerait en outre qu'il soit précisé, comme à l'heure actuelle, que le conseil peut être convoqué par le ministre chargé de la famille plutôt que par le ministre chargé des affaires sociales.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Article 4
(Art. 56 de la loi
n° 96-604 du 5 juillet 1996)
Composition de
l'autorité centrale pour l'adoption
Cet article élargit la composition de l'autorité centrale pour l'adoption aux représentants des organismes agréés pour l'adoption et des associations de familles adoptives.
Il n'accorde à ces représentants qu'une voix consultative , dans la mesure où cette autorité prend des décisions relevant de la puissance publique.
D'après l'article 56 de la loi du 5 juillet 1996, que le présent article modifie, l'autorité centrale est en effet chargée d'orienter et de coordonner l'action des administrations et des autorités compétentes en matière d'adoption internationale.
Le décret n° 98-868 du 23 septembre 1998 énonce qu'elle concourt à la définition de la politique de coopération internationale dans le domaine de l'adoption d'enfants étrangers et qu'elle détient certaines compétences dans le cadre de la mise en oeuvre de la convention de La Haye, à savoir :
- information mutuelle et coopération avec les autres autorités centrales ( art. 7 de la convention ) ;
- lutte contre les profits matériels indus ( art. 8 ) ;
- échanges de rapports généraux d'évaluation entre autorités centrales ( art. 9,d ) ;
- recueil des constatations de violation de la convention et prise de mesures à cet égard ( art. 33 ).
L'autorité comprend actuellement, aux termes du décret du 23 septembre 1998, un président nommé par décret ainsi que deux représentants du ministre des affaires étrangères, deux représentants du ministre chargé de la famille et deux représentants des conseils généraux, désignés par l'assemblée des présidents de conseils généraux.
L'élargissement de sa composition devrait permettre de prévenir toute incompréhension des décisions de cette autorité par les organismes représentatifs concernés par l'adoption.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .
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Votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi modifiée .