Projet de loi relatif à l'archéologie préventive
LEGENDRE (Jacques)
RAPPORT 136 (2000-2001) - commission des affaires culturelles
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Table des matières
N°
136
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' archéologie préventive ,
Par M.
Jacques LEGENDRE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les
numéros :
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
Première lecture :
1575
,
2167
et T.A.
453
.
Deuxième lecture :
2303
,
2393
et T.A.
513
.
Commission mixte paritaire :
2630
.
Nouvelle lecture :
2620
,
2743
et T.A.
585
Sénat
: Première lecture
:
239
,
276
et T.A.
110
(1999-2000).
Deuxième lecture :
357
,
482
(1999-2000) et T.A.
5
(2000-2001).
Commission mixte paritaire :
15
(2000-2001).
Nouvelle lecture :
129
(2000-2001)
|
Patrimoine. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Après l'échec de la commission mixte paritaire, qui
s'était réunie le 10 octobre 2000 au Sénat, le projet de
loi relatif à l'archéologie préventive a été
examiné en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le
6 décembre dernier.
A l'occasion de cette nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a
rétabli, pour l'essentiel des dispositions du projet de loi, le texte
qu'elle avait adopté en deuxième lecture.
En effet, au terme de cet examen, seuls trois des seize articles du texte ont
été adoptés dans les mêmes termes par les deux
assemblées.
Cependant, ce bilan statistique décevant ne reflète pas les
positions respectives des deux assemblées, qui sur certains points sont
en réalité très proches.
En effet, le Sénat comme l'Assemblée nationale ont reconnu la
nécessité de clarifier les règles juridiques applicables
aux opérations d'archéologie préventive,
nécessité soulignée au demeurant tant par les
aménageurs que par les archéologues.
Une réforme de la loi du 27 septembre 1941 sur les fouilles
archéologiques s'imposait. Il convenait, en effet, de mettre fin
à la fiction juridique selon laquelle les fouilles préventives se
déroulent dans le cadre du titre II de cette loi qui autorise
l'Etat à exécuter des fouilles sur des terrains qui ne lui
appartiennent pas alors même qu'il ne les réalise pas plus qu'il
ne les finance. De même, devait être revu le statut de
l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN),
association para-administrative mise en place par le ministère de la
culture dès 1976 pour gérer les contributions versées par
les aménageurs pour financer les opérations de terrain.
Pour ces raisons, le Sénat n'a remis en cause ni la
nécessité de créer un établissement public ni le
financement par l'impôt des opérations d'archéologie
préventive.
C'est donc moins sur ces principes que sur leurs modalités de mise en
oeuvre que porte le désaccord entre les deux assemblées.
•
La principale divergence concerne le monopole reconnu à
l'établissement public, qui n'est pas apparu au Sénat comme de
nature à assurer l'efficacité du système proposé
par le projet de loi.
Plusieurs raisons justifient l'opposition du Sénat au monopole.
En premier lieu, la logique du monopole favorise une confusion des genres entre
l'Etat, dans son rôle de gardien du patrimoine archéologique, et
l'établissement public, chargé de réaliser les
opérations de terrain. Dans ce système, le
déséquilibre qui prévaut d'ores et déjà
entre les services du ministère de la culture, faiblement dotés,
et l'AFAN, qui dispose d'un personnel nombreux, ne peut qu'être
accentué.
Une telle situation risque de déboucher sur une consanguinité aux
conséquences pour le moins fâcheuses ; il y a en effet fort
à craindre que les prescriptions archéologiques soient
dictées moins par les impératifs de la protection du patrimoine
archéologique que par des considérations liées à la
nécessité pour l'établissement public d'assurer son
équilibre financier, qui dépendra exclusivement du montant des
redevances d'archéologie perçues sur les aménageurs.
C'est pour tenir compte de cette dérive -loin d'être
théorique- que dans l'énoncé des compétences de
l'Etat figurant aux articles premier (définition de l'archéologie
préventive), 1
er
bis (prescriptions des
opérations archéologiques) et 1
er
ter (carte
archéologique nationale), le Sénat a souhaité
établir une distinction très claire entre, d'une part,
l'autorité qui prescrit les fouilles et désigne leur responsable
scientifique et, d'autre part, celui qui les réalise
L'Assemblée nationale elle-même semble avoir pris conscience des
inconvénients d'un système articulé autour d'un
établissement public doté de droits exclusifs. Certains des
aménagements apportés au fil de la navette au texte
proposé par le gouvernement sont au demeurant inspirés par cette
inquiétude. Cette préoccupation a été
présente jusqu'en nouvelle lecture car si l'Assemblée nationale a
rétabli son texte de deuxième lecture à l'article
1
er
bis,
elle
l'a toutefois modifié afin de
supprimer l'avis de l'établissement public dans la procédure de
désignation du responsable de fouilles.
Cependant, force est de constater que le choix du monopole fait par
l'Assemblée nationale prive de portée ces précautions
rédactionnelles qui allaient dans le bon sens, en tenant compte, comme
le Sénat l'avait souhaité, de la nécessité de
renforcer la légitimité scientifique des prescriptions
archéologiques et de mieux prendre en compte les contraintes pesant sur
les aménageurs.
Par ailleurs, les droits exclusifs reconnus à l'établissement
public par l'Assemblée nationale ne garantissent pas que d'autres
organismes puissent réaliser des fouilles archéologiques
préventives. Si la navette a fait apparaître la
nécessité d'ouvrir cette possibilité, là encore, le
rétablissement du monopole vide de leur sens les éléments
de souplesse introduits en ce sens par l'Assemblée nationale.
C'est notamment le cas pour les services archéologiques des
collectivités territoriales.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article 2
ne leur accorde qu'une compétence subsidiaire, dont l'étendue
sera définie par l'établissement public, et lui seul, ce qui
n'est guère compatible avec l'objectif de décentralisation
culturelle réaffirmé par le gouvernement ni avec le rôle
que peuvent prendre les collectivités territoriales dans l'exploitation
scientifique et culturelle des découvertes archéologiques.
Le Sénat a considéré qu'il convenait de donner à
ces services pleine compétence, sous la surveillance des services de
l'Etat, pour intervenir sur les chantiers de fouilles qui se déroulent
sur leur territoire lorsque les collectivités en font la demande. Ces
services n'ont pas vocation à marginaliser ou à intervenir
à égalité avec l'établissement public puisqu'ils
devront, dans la plupart des cas, recourir à ses moyens pour
réaliser les opérations de terrain.
Enfin, le Sénat a considéré que le caractère
aléatoire du rendement de la redevance ne garantissait pas
l'efficacité économique du monopole proposé par le projet
de loi.
Les modifications apportées au fil de la navette, et ce jusqu'en
nouvelle lecture, au dispositif de calcul des redevances d'archéologie
n'ont pu qu'accroître la perplexité du Sénat sur sa
capacité à dégager un produit fiscal permettant de
financer le coût des opérations de terrain.
Sans souscrire à des mécanismes, qui n'ont fait l'objet en
réalité d'aucune simulation fiable, le Sénat a toutefois
accepté leurs versions successives, sous réserve de
l'introduction d'un taux majoré pour les terrains les plus riches en
vestige.
Cependant, compte tenu des incertitudes pesant sur le rendement de la redevance
qui pourra rapporter trop ou pas assez, situations également
fâcheuses, le Sénat estime que la suppression du monopole
constitue le seul moyen de se prémunir contre l'asphyxie du
système.
•
Le second motif de désaccord
, de moindre
importance, s'est manifesté en deuxième lecture, à
l'occasion de l'introduction par l'Assemblée nationale d'un article
additionnel précisant les règles de propriété
applicables aux vestiges immobiliers.
Il porte sur les modalités
selon lesquelles peut être rémunéré l'inventeur
d'une découverte immobilière fortuite lorsqu'elle fait l'objet
d'une exploitation commerciale.
Là encore, le désaccord entre les deux assemblés est moins
profond qu'il y paraît au premier abord.
Sur cette question, le Sénat et l'Assemblée nationale partagent
la même préoccupation d'équité en reconnaissant
à l'inventeur du vestige un droit à rémunération
afin d'éviter que l'effet d'aubaine attaché à la
découverte bénéficie au seul propriétaire.
Cependant, la logique des dispositifs adoptés par les deux
assemblées diffère.
L'Assemblée nationale, pour des raisons qui échappent encore
à votre rapporteur, conditionne ce droit à
rémunération à un bouleversement des règles de
propriété du sol. En effet, le texte qu'elle a adopté sur
proposition du gouvernement soustrait les vestiges immobiliers du champ de
l'article 552 du code civil afin de les considérer comme des biens
vacants, de ce fait propriété de l'Etat en application de
l'article 539 du code civil.
Cette exception équivaut en réalité à un transfert
de propriété sans indemnité dont la
constitutionnalité au regard du principe de propriété est
sujette à caution.
Le Sénat a retenu pour sa part un mécanisme plus simple mais
également plus respectueux des droits du propriétaire pour
satisfaire l'objectif louable poursuivi par l'Assemblée nationale,
soucieuse notamment, et cela à juste titre, d'éviter la
réédition d'imbroglios juridiques comparables à celui qui
a entouré la découverte de la grotte Chauvet. Il n'apparaît
en effet nullement indispensable de priver les propriétaires d'un
terrain de leurs prérogatives sur le sous-sol pour reconnaître
à l'inventeur un droit sur les résultats dégagés
par la personne qui exploite la découverte.
Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose de revenir en
nouvelle lecture au texte adopté par le Sénat lors de la
précédente lecture, sous réserve de quelques modifications
rédactionnelles.
*
* *
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Définition de
l'archéologie préventive
•
Le Sénat
avait, en deuxième lecture, modifié
cet article afin de rétablir la définition de
l'archéologie préventive adoptée en première
lecture, sous réserve des précisions relatives aux
compétences de l'Etat reprises à l'article 1
er
bis.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli le texte adopté par elle en deuxième lecture sous
réserve d'une précision rédactionnelle.
Position de la commission
Votre commission vous propose
un amendement
rétablissant le texte
adopté par le Sénat en deuxième lecture, qui
prévoit notamment que chaque opération d'archéologie
préventive donne lieu à un rapport qui fait apparaître son
coût et son intérêt scientifique et patrimonial.
Article premier bis
Rôle de l'Etat
•
On rappellera qu'en première lecture, le Sénat avait
souhaité préciser à cet article les conditions dans
lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière de
protection du patrimoine archéologique. Sa préoccupation avait
été :
- d'établir une distinction très claire entre
l'établissement des prescriptions archéologiques et la
réalisation des opérations de terrain, notamment en attribuant
à la seule autorité administrative la responsabilité de la
désignation du responsable de fouilles ;
- de renforcer les garanties scientifiques dont doivent être
entourées les prescriptions de l'Etat en introduisant une
procédure consultative étroitement inspirée de celle qui
prévaut actuellement ;
- de tenir compte des contraintes pesant sur les aménageurs, en
leur permettant d'être informés de la durée des fouilles
dès leur prescription et en encadrant le délai d'instruction des
dossiers par les services de l'Etat grâce à un régime de
décision implicite.
En deuxième lecture,
le Sénat
avait rétabli la
rédaction qu'il avait adoptée en première lecture sous
réserve de modifications rédactionnelles visant :
- à reprendre à cet article les dispositions introduites en
première lecture à l'article premier relatives à
l'énoncé général des compétences de l'Etat
en matière de protection du patrimoine archéologique ;
- à renvoyer à un décret la fixation de la
composition et des attributions des instances scientifiques consultatives.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture
sous réserve de deux modifications :
- la suppression de l'avis de l'établissement public dans la
procédure de désignation du responsable scientifique des
fouilles. On soulignera que sur ce point, la position de l'Assemblée
nationale a évolué dans le sens du Sénat. Après
avoir reconnu à l'établissement public en première lecture
un pouvoir de proposition, elle lui a substitué en deuxième
lecture une simple compétence consultative, qu'elle lui retire en
nouvelle lecture afin d'attribuer à l'autorité administrative
pleine compétence pour cette désignation ;
- la fixation par décret en Conseil d'Etat de délais pour
l'édiction par l'Etat des prescriptions archéologiques.
Position de la commission
En dépit des aménagements apportés en nouvelle lecture, la
rédaction de l'article 1
er
bis
adoptée par
l'Assemblée nationale ne répond pas plus qu'en deuxième
lecture aux préoccupations exprimées par le Sénat dans la
mesure où elle s'inscrit dans la logique de l'octroi d'un monopole
d'exécution des fouilles à l'établissement public
créé à l'article 2.
Les droits exclusifs qui lui sont reconnus comme le poids que cet
établissement public sera amené à prendre dans les
opérations de terrain favoriseront inévitablement un
mélange des genres qui aboutira, comme c'est déjà le cas
aujourd'hui avec l'AFAN, à privilégier les personnels de
l'établissement dans la procédure de désignation du
responsable des fouilles. La suppression de l'avis de l'établissement
public dans la désignation du responsable de fouilles ne constitue pas
à cet égard une garantie suffisante.
La procédure de consultation facultative des instances scientifiques ne
permet pas non plus dans ce cadre de lever les soupçons qui pourraient
peser sur la légitimité des prescriptions archéologiques
émanant d'une administration à la fois " juge et
partie ".
De même, le dispositif prévu à l'article 2
bis
pour
encadrer les délais de fouilles, qui avait vocation à se
substituer aux précisions introduites par le Sénat à
l'article 1
er
bis
afin de donner compétence aux
services de l'Etat pour fixer ces délais dès l'édiction
des prescriptions archéologiques, apparaît largement
inopérant.
Enfin, votre rapporteur rappelle que la rédaction adoptée par le
Sénat tenait compte de la nécessité d'éviter une
dérive de la durée d'instruction des dossiers par les services de
l'Etat en prévoyant que le décret d'application précisait
les délais à l'expiration desquels l'autorité
administrative était réputée avoir émis un avis
favorable à la réalisation des opérations
d'aménagement.
Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter
un
amendement
rétablissant le texte adopté par le Sénat
en deuxième lecture.
Article 1
er
ter
Carte
archéologique nationale
•
En deuxième lecture,
le
Sénat
avait
modifié cet article afin de préciser, comme en première
lecture, que les prescriptions archéologiques de l'Etat s'appuient
notamment sur les données de la carte archéologique. En cela, le
Sénat souhaitait, non pas conférer à ce document, la
valeur d'un document administratif opposable aux tiers mais indiquer qu'une
fois achevé, il avait vocation à devenir un document d'urbanisme
sur lequel pourraient être fondées les décisions
administratives.
Par ailleurs, le Sénat avait, en accord avec le gouvernement,
rétabli, sous réserve d'une précision
rédactionnelle, le dispositif de communication de la carte qu'il avait
adopté en première lecture.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
est
revenue au texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture :
- en supprimant le deuxième alinéa de cet article
précisant que les prescriptions de l'Etat s'appuient notamment sur la
carte archéologique ;
- en rétablissant la procédure de communication de la carte
par les autorités compétentes pour délivrer les
autorisations de travaux sans toutefois supprimer le dispositif adopté
par le Sénat qui prévoit la communication de ce document par les
services de l'Etat.
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter
deux amendements
visant :
- à rétablir la précision supprimée par
l'Assemblée nationale ;
- et à améliorer la rédaction des dispositions
relatives à la procédure de communication de la carte
archéologique.
Article 1
er
quater
Services
archéologiques des collectivités territoriales
•
En deuxième lecture,
le Sénat
avait
considéré que les assouplissements apportés au monopole en
deuxième lecture par l'Assemblée nationale en faveur des services
archéologiques des collectivités territoriales les maintenaient
dans un rôle subsidiaire qui n'encourageait pas leur développement
ni ne garantissait, là où ils existent, leur participation aux
opérations d'archéologie préventive. En
conséquence, le Sénat avait rétabli cet article dans la
rédaction qu'il avait adoptée en première lecture.
Cette rédaction permettait de préciser le rôle et le statut
de ces services, tout en prévoyant leur participation aux
opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de la
collectivité territoriale dont ils dépendent dès lors que
celle-ci en fait la demande.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
supprimé cet article.
Position de la commission
Votre commission vous propose
un amendement
visant à
rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le
Sénat en deuxième lecture.
Article 2
Création d'un
établissement
chargé de la recherche en archéologie
préventive
•
En deuxième lecture,
le
Sénat
avait
modifié cet article afin de rétablir la rédaction qu'il
avait adoptée en première lecture sous réserve de la
disposition relative au régime de propriété des
découvertes mobilières, désormais précisé
par les articles 2
ter
et 5
bis
.
Cette rédaction poursuivait deux finalités : supprimer le
monopole accordé par le projet de loi à l'établissement
public et doter ce dernier d'un statut d'établissement public à
caractère industriel et commercial, statut plus conforme à la
nature de ses missions.
Par ailleurs, le Sénat avait souhaité laisser au pouvoir
réglementaire le soin de déterminer les responsabilités
respectives du président et du directeur de l'établissement.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli son texte de première lecture, sous réserve de
précisions rédactionnelles et du maintien de la disposition,
adoptée par le Sénat, relative à l'organisation
administrative de l'établissement.
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter
deux amendements
visant à
rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième
lecture.
Article 2 bis
Convention entre
l'établissement et l'aménageur
•
Avec le souci de prendre en considération les contraintes pesant
sur les aménageurs, l'Assemblée nationale avait introduit, en
deuxième lecture, un article additionnel substituant un mécanisme
contractuel au dispositif adopté en première lecture par le
Sénat à l'article 1
er
bis
qui donnait
compétence aux services de l'Etat pour déterminer, lors de la
prescription des sondages et des fouilles, la durée des
opérations de terrain.
Or, ce mécanisme, qui, sans apporter plus de souplesse, ne fixait aucun
délai impératif, l'administration déterminant au cas par
cas la durée appropriée à la spécificité des
opérations prescrites, n'offrait guère de garanties aux
aménageurs sur leurs modalités de réalisation. Il y avait
en effet fort à craindre que l'établissement public ne soit
tenté d'imposer ses conditions, l'aménageur ne disposant d'aucun
moyen pour faire prévaloir ses contraintes, privé de l'arme qui
était jusqu'ici la sienne dans les négociations avec l'AFAN,
celle du paiement des prestations. Par ailleurs, en l'absence d'accord entre
les parties, la durée des fouilles dépendait uniquement du bon
vouloir de l'établissement et de son plan de charge.
En deuxième lecture, par coordination avec la rédaction retenue
pour l'article
1
er
bis
,
le
Sénat
avait
supprimé cet article.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait
adoptée en deuxième lecture, en y apportant toutefois une
précision destinée à prévoir le cas de l'absence
d'accord entre les parties. Dans ce cas, la durée de réalisation
des fouilles serait fixée par l'autorité administrative saisie
par la partie la plus diligente, après consultation éventuelle
des instances scientifiques mentionnées à
l'article 1
er
bis
. Cette précision
remédie, certes, à une lacune du dispositif adopté par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture mais ne supprime pas
pour autant les autres inconvénients du mécanisme contractuel. De
plus, elle n'est sans doute pas de nature à abréger la
durée de la phase préalable au lancement des opérations de
terrain.
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter
un
amendement
de
suppression de cet article par coordination avec le rétablissement de
l'article 1
er
bis
dans la rédaction du
Sénat.
Article 2 ter
Régime juridique des
découvertes mobilières
réalisées à
l'occasion des fouilles préventives
•
L'Assemblée nationale avait introduit en deuxième lecture
cet article afin de prévoir, sans modifier les règles de
dévolution de la propriété prévues par l'article
716 du code civil, la possibilité de confier les vestiges mobiliers
exhumés à l'occasion de fouilles préventives à
l'établissement public, sous le contrôle des services de l'Etat,
le temps nécessaire à leur étude scientifique.
En deuxième lecture,
le
Sénat
avait
considéré que cette disposition répondait à son
souci d'améliorer les conditions de l'exploitation scientifique des
découvertes archéologiques, tout en présentant l'avantage
de ne pas remettre en cause les règles bien établies du code
civil reprises au demeurant par la loi de 1941.
Outre une précision rédactionnelle, le Sénat avait
toutefois modifié cet article afin de préciser que :
- par coordination avec la suppression des droits exclusifs de
l'établissement public, les objets sont confiés à l'Etat,
à qui il revenait de désigner l'organisme le plus
compétent pour procéder à leur étude, organisme qui
pourrait être ou non l'établissement public ;
- les objets dont l'Etat et les collectivités territoriales sont
propriétaires, sont déposés, sauf exception
motivée, dans le musée classé ou contrôlé le
plus proche du lieu de découverte. Cette disposition était
justifiée par le souci de ne pas déposséder les
collectivités locales du bénéfice historique et
scientifique des découvertes archéologiques faites dans leur
sous-sol, ce qui, pour les plus importantes d'entre elles, est encore, dans la
pratique, bien souvent le cas.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
est
revenue sur ces modifications :
- en rétablissant la disposition adoptée en deuxième
lecture prévoyant qu'il incombe à l'établissement public
d'assurer, sous le contrôle de l'Etat, l'étude scientifique de
l'ensemble des vestiges mobiliers découverts à l'occasion de
fouilles préventives ;
- en supprimant l'alinéa introduit par le Sénat relatif au
dépôt des vestiges appartenant à l'Etat ou aux
collectivités territoriales dans le musée classé ou
contrôlé le plus proche du lieu de leur découverte. Le
rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale a estimé que ces établissements
n'étaient pas systématiquement les plus adaptés pour
recevoir de tels dépôts. Votre rapporteur ne peut que rappeler que
le texte adopté par le Sénat prévoyait expressément
la possibilité de déroger à ce principe
général afin d'envisager d'autres modalités de
conservation.
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter
deux amendements
visant à
rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième
lecture.
Article 4
Redevances d'archéologie
préventive
•
En deuxième lecture, saisi d'une nouvelle mouture des modalités
de calcul des redevances d'archéologie préventive,
le
Sénat
n'avait, pas plus qu'en première lecture, remis en
cause le principe du financement par l'impôt des opérations
d'archéologie préventive, même si, en l'absence de
simulations fiables, il avait exprimé des doutes sur la cohérence
du dispositif proposé. En effet, les modifications successives
introduites par l'Assemblée nationale, à l'initiative du
gouvernement et avec le souci de rapprocher le montant des redevances du
coût réel des opérations, avaient fort peu de chances
d'aboutir à un produit global permettant de couvrir exactement les
charges de l'établissement.
Toutefois, le Sénat avait apporté à cet article, outre une
précision rédactionnelle, plusieurs modifications visant
à :
- tirer les conséquences de la suppression du monopole sur la
rédaction du paragraphe I qui précise l'assiette des
redevances, la référence à l'intervention de
l'établissement public devenant inutile ;
- préciser les modalités de perception de la redevance pour
les opérations réalisées par lots ;
- réintroduire un taux majoré dans le cas de sites
renfermant des structures complexes. En effet, si la préoccupation du
Sénat de tenir compte de la complexité des opérations de
fouilles avait été prise en considération par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, la formule de calcul
retenue ne permettait pas de conférer à la redevance un
caractère réellement dissuasif. Dans ces cas, l'Etat devait donc
choisir entre deux solutions peu satisfaisantes : soit faire supporter
à l'établissement des fouilles dont le coût ne sera pas
couvert par la redevance, soit classer le site, ce qui se traduira par le gel
du projet d'aménagement et une dépense pour les finances
publiques au titre de l'indemnisation due au titre de la loi de 1913 ;
- supprimer au paragraphe II bis, par coordination avec la
rédaction proposée pour l'article 1
er
quater
, la disposition relative à l'exonération dont
peuvent bénéficier les collectivités territoriales
lorsqu'elles disposent de services archéologiques ;
- rétablir à ce paragraphe le mécanisme
d'exonération prévu par le Sénat en première
lecture pour les redevables qui ne recourent pas à
l'établissement public ;
- revenir à la rédaction qu'il avait adoptée en
première lecture pour préciser les modalités de
remboursement de la redevance en cas d'abandon du projet d'aménagement.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
apporté plusieurs modifications à cet article.
Elle est revenue à son texte de deuxième lecture :
- en rétablissant la référence à
l'intervention de l'établissement public dans la définition des
travaux soumis au paiement de la redevance par coordination avec la
réaffirmation du monopole ;
- en supprimant le taux majoré prévu par le Sénat
pour les sites non stratifiés renfermant des structures
archéologiques complexes. On s'étonnera que l'opposition de la
commission des affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale à ce " super taux " ait
été justifié par le fait que la redevance était une
contribution forfaitaire et non le paiement d'un prix alors même qu'elle
a accepté les modifications successives de ses modalités de
calcul au motif qu'elles permettaient une répartition des charges
financières
" plus proche de la réalité des
coûts des fouilles "
et que précisément le taux
majoré permet de mieux prendre en compte ce coût ;
- en réintroduisant, sous réserve d'une précision
rédactionnelle, le mécanisme d'exonération
bénéficiant aux collectivités territoriales dotées
de services archéologiques agréés par l'Etat ;
- en supprimant l'exonération prévue par le Sénat
dans le cas où les fouilles ne sont pas réalisées par
l'établissement public.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a précisé sur
plusieurs points son texte de deuxième lecture.
L'assiette de la taxe a été étendue à une nouvelle
catégorie d'opérations d'aménagement : les travaux
"
qui concernent une zone d'aménagement concertée non
soumise à étude d'impact au sens de la loi du
19 juillet 1976 "
. Votre rapporteur s'est interrogé
sur la pertinence de cet ajout, qui semble faire double emploi avec les
précisions déjà introduites en cours de navette.
L'Assemblée nationale a également précisé la
rédaction de la disposition introduite par le Sénat afin de
prévoir les modalités de perception de la redevance pour les
opérations réalisées par lots.
Les modalités de calcul de la redevance ont été
complétées afin :
- de préciser la définition de l'emprise au sol des travaux
soumis au paiement de la redevance afin de prévoir le cas où elle
n'est pas encore arrêtée définitivement lors de
l'établissement du montant de la redevance ;
- de limiter la portée de l'exonération prévue pour
la construction de logements sociaux aux seules surfaces des constructions
affectées à cet usage.
Enfin, l'Assemblée nationale a modifié le paragraphe III afin de
prévoir que le recouvrement des redevances s'effectue selon les
règles applicables aux établissements publics nationaux.
Position de la commission
Sans insister sur la perplexité que lui inspirent ces nouvelles
modifications qu'elle ne souhaite pas au demeurant remettre en cause, votre
commission vous propose d'adopter
cinq amendements
destinés
à :
- tirer les conséquences de la suppression du monopole sur la
rédaction du paragraphe I qui définit l'assiette de la redevance
et y réintroduire une précision rédactionnelle
supprimée par l'Assemblée nationale ;
- réintroduire le taux majoré pour les sites renfermant des
structures archéologiques complexes ;
- supprimer la disposition rétablie à l'Assemblée
nationale concernant le mécanisme d'exonération
bénéficiant aux collectivités locales dotées de
services archéologiques ;
- réintroduire l'exonération prévue par le
Sénat pour les redevables ne recourant pas à
l'établissement public.
Article 4 bis
Commission de recours
•
En deuxième lecture,
le Sénat
avait souhaité
rétablir le principe, introduit en première lecture, d'une
représentation paritaire des différents collèges
représentés au sein de la commission de recours.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
, tout en
retenant une rédaction quelque peu différente, s'est
ralliée à la position du Sénat.
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'
un
amendement
d'ordre rédactionnel.
Article 5
Coordination
•
En deuxième lecture, le désaccord entre les deux
assemblées sur cet article portait uniquement sur la question de
l'opportunité d'inclure dans le champ d'application de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement les installations qui
" présentent des dangers ou des inconvénients " pour la
conservation des sites archéologiques.
Le
Sénat
avait considéré, comme en première
lecture, qu'il était abusif de considérer qu'une usine non
comprise en raison de son activité dans la nomenclature des
installations classées devait l'être au seul motif qu'elle est
située sur un terrain renfermant des vestiges archéologiques. En
conséquence, il avait supprimé le paragraphe IV de cet article.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli ce paragraphe dans la rédaction qu'elle avait
adoptée lors des précédentes lectures.
Position de la commission
Compte tenu des observations présentées plus haut, votre
commission ne peut que vous proposer d'adopter
un amendement
supprimant
le paragraphe IV de cet article.
Article 5 ter
Régime des
découvertes
immobilières
•
L'Assemblée nationale avait introduit cet article additionnel en
deuxième lecture sur proposition du gouvernement.
Ce dispositif visait essentiellement à remédier à
l'absence de règles juridiques précisant les droits de
l'inventeur d'un vestige archéologique immobilier lorsque ce dernier
fait l'objet d'une exploitation commerciale.
Cependant, pour parvenir à cet objectif, cet article modifiait
profondément les règles de propriété applicables
aux vestiges immobiliers, soulevant ainsi plus de questions qu'il n'en
résolvait.
En effet, le nouvel article 18-1 introduit dans la loi de 1941 posait une
exception à la règle de l'article 552 du code civil,
actuellement applicable aux découvertes immobilières, qui
précise que "
la propriété du sol emporte la
propriété du dessus et du dessous
".
Cette rédaction, que l'on pouvait au mieux considérer comme
elliptique, signifiait que les dispositions de l'article 539 du code civil
s'appliqueraient à ces vestiges, qui devaient être
considérés, sauf preuve contraire, comme des biens sans
maître et donc, de ce fait, comme propriété de l'Etat.
Au delà des interrogations qu'elle soulevait sur l'opportunité de
voir l'Etat devenir propriétaire de tous les vestiges immobiliers quelle
que soit leur valeur scientifique ou historique, cette disposition ne semblait
pas compatible avec le principe constitutionnel de propriété dans
la mesure où elle procédait à un transfert de
propriété sans indemnité. En effet, force est de constater
qu'aujourd'hui un propriétaire qui découvre un vestige immobilier
sur son terrain en est propriétaire en application de l'article 552 du
code civil
1(
*
)
, alors que s'il est
découvert après l'entrée en vigueur de la loi, la
propriété en reviendra à l'Etat sauf si le
propriétaire avance une preuve contraire, qui en réalité,
sera très difficile à apporter.
Par ailleurs, les dispositions destinées à préciser les
droits de l'inventeur n'étaient pas exemptes d'ambiguïtés.
Si le dispositif retenait à bon droit le principe d'un partage des
résultats de l'exploitation du vestige entre celui qui assure cette
exploitation et l'inventeur, ses modalités suscitaient des
interrogations. Ce dernier devait, en effet, bénéficier d'une
indemnité calculée non pas en fonction des recettes
d'exploitation mais de l'intérêt archéologique du vestige,
critère qui pouvait donner lieu à des appréciations
scientifiques divergentes mais également se révéler une
source non négligeable de contentieux.
Considérant qu'en quelque sorte, le remède était pire que
le mal,
le Sénat
n'avait pas estimé nécessaire de
bouleverser des règles bien établies et avait supprimé cet
article.
Cependant, conscient de la nécessité de remédier à
l'absence de règles relatives aux prérogatives de l'inventeur
d'un vestige immobilier, le Sénat avait adopté sur proposition de
M. Bernard Joly l'article 5
quater
qui satisfaisait cet objectif sans
pour autant bouleverser les règles de propriété
applicables aux vestiges immobiliers.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
a
rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait
adoptée en première lecture.
Position de la commission
Votre commission vous propose un
amendement
de suppression
de cet
article.
Article 5 quater
Rémunération de
l'inventeur
d'une découverte archéologique immobilière
fortuite
•
Cet article additionnel a été inséré par
le Sénat
en deuxième lecture dans le souci de
préciser les droits de l'inventeur d'une découverte
archéologique à caractère immobilier faisant l'objet d'une
exploitation commerciale.
Relevant d'une inspiration comparable à celle du dispositif
adopté par l'Assemblée nationale, il reconnaissait dans cette
hypothèse un droit à rémunération à
l'inventeur d'un vestige immobilier.
Tout en présentant l'avantage de l'équité en
évitant que le propriétaire ne bénéficie seul de
l'effet d'aubaine engendré par la découverte et obéissant
en cela à une logique comparable à celle retenue par l'article
716 du code civil qui règle le cas des découvertes
mobilières, ce dispositif, à la différence de l'article 5
bis
introduit par l'Assemblée nationale, respectait les droits du
propriétaire du terrain.
• En nouvelle lecture, par coordination avec le
rétablissement de l'article 5
ter
dans la rédaction
qu'elle avait adoptée en deuxième lecture,
l'Assemblée
nationale
a supprimé cet article.
Position de la commission
Votre commission vous propose
un amendement
visant à
rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le
Sénat en deuxième lecture.
Article 6
Rapport au Parlement
•
En deuxième lecture,
le Sénat
avait rétabli
cet article, supprimé par l'Assemblée nationale qui
prévoyait le dépôt d'un rapport au Parlement sur les
conditions d'application de la loi dans la rédaction qu'il avait
adoptée en première lecture sous réserve de
précisions relatives à la périodicité de ce
document. Déposé à compter du 1
er
octobre
2003, ce rapport est bisannuel.
• En nouvelle lecture,
l'Assemblée nationale
, si elle
a retenu le principe d'un rapport sur les conditions d'application de la loi, a
substitué au dépôt bisannuel un rapport unique.
Position de la commission
Le principe d'un rapport unique, s'il se justifie pour des lois
prévoyant des dispositifs temporaires, ne paraît pas adapté
à des textes ayant vocation à s'appliquer de manière
pérenne.
En tout état de cause, il ne répond pas au souci du Sénat
d'assurer dans de bonnes conditions et de manière périodique
l'information du Parlement sur les modalités d'application de la loi.
En conséquence, votre commission vous propose
un amendement
tendant à rétablir le texte adopté par le Sénat en
deuxième lecture.
*
* *
Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission des affaires culturelles demande au Sénat d'adopter en nouvelle lecture le présent projet de loi.
*
* *
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission a examiné, sur le rapport de
M. Jacques Legendre
, le
projet de loi n° 129 (2000-2001) adopté avec modifications par
l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à
l'archéologie
préventive
, au cours d'une
réunion tenue le mardi 12 décembre 2000 sous la présidence
de M. James Bordas, vice-président.
Après l'exposé du rapporteur, la commission a
procédé à l'examen des articles.
Après avoir adopté les amendements proposés par son
rapporteur,
la commission a adopté le projet de loi ainsi
modifié
.
*
* *
TABLEAU COMPARATIF
1 Et qu'il peut faire au dessous " toutes les fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir ". (art. 552, al. 2 du code civil).