Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2001

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE
DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE

Article premier
Approbation du rapport annexé

Cet article porte approbation d'un rapport annexé énonçant " les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier " .

En première lecture, le Sénat avait constaté que le rapport d'orientation du Gouvernement, essentiellement conjugué au passé et recensant, par défaut, la liste des réformes non engagées, constituait le " service minimum " d'un exercice au demeurant dépourvu de portée normative.

Aussi avait-il, sur proposition de votre commission, substitué à ce rapport, un rappel des grandes orientations qui devraient régir l'évolution de notre protection sociale mais également des principes qui devraient présider tant à la répartition harmonieuse des responsabilités entre les différents acteurs de notre système de sécurité sociale qu'à la clarification de ses financements.

A ces orientations et principes, tout parlementaire attaché à un débat démocratique sur les enjeux de la protection sociale aurait dû pouvoir souscrire.

A l'Assemblée nationale, aucun des neuf sous-amendements défendus par des orateurs du groupe de l'opposition n'a été retenu, les groupes de la majorité plurielle s'étant pour leur part satisfaits des quatre amendements rédactionnels adoptés en première lecture.

Aussi, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est-elle revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX RESSOURCES ET AUX TRANSFERTS

Art. 2
Réduction de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité

Cet article vise à instaurer un mécanisme de réduction dégressive de CSG et de CRDS sur les revenus d'activité.

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article.

Cette suppression s'expliquait d'abord par la conviction que le Gouvernement dénaturait l'outil " loi de financement ", en mélangeant politique fiscale et financement de la sécurité sociale.

Elle se justifiait ensuite par la fin de l'universalité de la CSG, mesure aux conséquences incalculables. Enfin, le dispositif était apparu à votre commission injuste, inéquitable et infiniment complexe, tandis que sa constitutionnalité restait à démontrer.

En première partie du projet de loi de finances, le Sénat a adopté un amendement de votre commission des Finances portant création d'un article additionnel visant à instaurer un mécanisme de " crédit d'impôt ", prenant en compte les charges de famille et évitant que les pluriactifs ne " maximisent " le supplément du pouvoir d'achat.

Ce dispositif de crédit d'impôt bénéficie à tous les ménages dont les revenus d'activité ne dépassent pas 1,8 SMIC, même ceux qui sont aujourd'hui exonérés d'impôt sur le revenu, contrairement à ce qu'a laissé croire M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

Les arguments opposés par le Gouvernement au dispositif de crédit d'impôt laissent pantois : un tel dispositif serait " complexe " et n'aurait d'impact que " dans plus d'un an ".

Ainsi, lorsque les entreprises ont à appliquer un mécanisme, ce dernier est nécessairement " simple à mettre en oeuvre ", tandis que lorsque les services fiscaux doivent se mettre à la tâche, il devient " complexe ".

L'argument du " temps d'effet " de la mesure montre probablement ses réels objectifs. Au-delà, il n'est pas tout à fait opérant, puisque -si l'on veut " aller vite "-, il serait loisible d'imaginer des systèmes d'acomptes trimestriels.

L'Assemblée nationale a rétabli l'essentiel de son texte de première lecture. Elle a corrigé une nouvelle fois le dispositif " bricolé " par le Gouvernement en visant de manière explicite le cas des salariés agricoles rémunérés par le titre emploi simplifié agricole (TESA) ainsi que les artistes auteurs.

Art 3 bis A
Compensation des exonérations de CRDS

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de la commission des Affaires sociales et contre l'avis du Gouvernement, met en place un mécanisme de compensation des exonérations de CRDS.

La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a épargné cet article, estimant qu'il " traduit un souci tout à fait louable de bonne gestion financière de la sécurité sociale " . Votre rapporteur remercie l'Assemblée nationale de reconnaître que les travaux du Sénat, à la différence de ceux du Gouvernement, prennent en compte cette dimension.

Malheureusement, le Gouvernement a déposé un amendement de suppression, voté après une suspension de séance par l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours expliquant " qu'il convenait que la majorité soutienne le Gouvernement " ^{2 ( * )} .

Le Gouvernement justifie cet amendement de suppression par le fait que " les projections disponibles montrent que la CADES sera en mesure d'assurer le remboursement de la dette bien avant janvier 2014, en dépit des exonérations de CRDS proposées initialement par le Gouvernement " .

Votre rapporteur souhaite formuler deux observations.

Premièrement, les " projections disponibles " ne semblent pas avoir été communiquées au Parlement. Votre rapporteur et M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avaient insisté sur ce point en séance publique, le mercredi 15 novembre 2000. Aucun élément d'information supplémentaire, à la date du mardi 28 novembre 2000, ne leur a été communiqué.

Ces projections " invisibles " s'appuient probablement sur les hypothèses retenues en 1996, à savoir un taux de croissance de la CRDS de 3,5 % par an et un taux d'intérêt de 6 %. Nul ne peut affirmer, par définition, que ces projections se réaliseront.

Deuxièmement, dans l'hypothèse où ces projections se réalisent, le fait d'accorder des exonérations de CRDS est nécessairement incompatible avec la volonté de finir au plus tôt les opérations de la CADES. Si cet organisme avait " deux ans d'avance ", il aurait été toutefois logique de prévoir la fin de ses opérations avec " deux ans d'avance ", la date du 31 janvier 2014 n'ayant jamais été qu'une date butoir.

Or le coût cumulé des exonérations de CRDS s'élève entre 50 et 60 milliards de francs (2,8 milliards de francs en 2001, 4,1 milliards de francs en 2003).

Le Gouvernement propose désormais, via l'article 13 relatif aux prévisions de recettes, de réduire le versement de la CADES à l'Etat pour seulement 350 millions de francs, ce qui correspond à la seule exonération de CRDS sur les allocations de remplacement servies aux chômeurs non imposables. Mais cette mesure ne coûte rien à l'Etat, puisque ce dernier diminue de 350 millions de francs la subvention d'équilibre versée au BAPSA. Pour que le BAPSA ne soit pas déséquilibré, il augmente de 350 millions de francs le versement exceptionnel et dérogatoire de C3S au régime agricole (1,7 au lieu de 1,35 milliard de francs).

Au bout de cette " tuyauterie " supplémentaire, de ce jeu de pistes qui finit par lasser les meilleures volontés, comme en témoigne la réaction de M. Alfred Recours à l'Assemblée nationale, il y a le fonds de solidarité vieillesse et le fonds de réserve des retraites. En effet, le " solde " de C3S est aujourd'hui versé au FSV. Destiné tout d'abord à l'alimentation du fonds de réserve via les excédents du FSV, il comble aujourd'hui, compte tenu de l'affectation de 12 milliards de francs de recettes du FSV au FOREC, le déséquilibre structurel du FSV.

De surcroît, aucun dispositif ne permet d'assurer la diminution de ce versement de 12,5 milliards de francs, dont le montant est explicitement indiqué par le paragraphe IV de l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996.

Il reste que ces exonérations de CRDS n'ont probablement pas leur place dans une loi de financement. L'adoption conforme, par les deux assemblées, de l'article 3 a conduit à une situation ubuesque. Selon un principe de précaution poussé à l'extrême, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des Finances prévoyant un mécanisme identique d'exonérations dans le projet de loi de finances.

Votre commission des Finances devra ainsi se prononcer sur l'article 48 vicies (nouveau) du projet de loi de finances pour 2001.

Art. 4
(art. L. 114-1, L. 135-3, L. 136-9 nouveau, L. 241-1 et L. 241-6
du code de la sécurité sociale)
Compensation de la réduction de la CSG

Cet article vise à compenser à la CNAMTS, au FSV et à la CNAF la réduction de CSG mise en place à l'article 2.

En conséquence de la suppression de l'article 2, le Sénat avait supprimé cet article en première lecture.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture .

Art. 5
(art. L. 731-15, L. 731-19 et L. 731-21 du code rural)
Simplification du calcul de l'assiette
des cotisations sociales des exploitants agricoles

Cet article tend à simplifier les assiettes de cotisations des exploitants agricoles.

Votre rapporteur, sensible à l'objectif de simplification des assiettes des cotisations sociales agricoles, n'avait pas souhaité en première lecture amender cet article, qui avait fait l'objet d'un important travail de l'Assemblée nationale.

A l'initiative de MM. Philippe Arnaud et Jean Bernard, le Sénat a maintenu une troisième assiette, fondée sur les revenus de l'année n, pour les adhérents au régime réel d'imposition. Le maintien de cette disposition était demandé par les organisations professionnelles agricoles.

Compte tenu de la nécessaire concertation entre les pouvoirs publics et les organisations professionnelles, votre commission avait donné un avis de sagesse aux amendements de MM. Arnaud et Bernard. La crise de la filière bovine donnait également davantage de poids à l'argumentation de s'acquitter de ses cotisations en fonction de ses revenus de l'année en cours.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture .

Art. 6
(art. L. 136-4 et L. 136-5 du code de la sécurité sociale)
Simplification du calcul de l'assiette de la CSG
sur les revenus professionnels des exploitants agricoles

Cet article prévoit d'aligner la période de référence des revenus pour la CSG sur celle retenue pour les cotisations sociales, l'annualisation de l'assiette de la CSG pour les cotisants dits de " solidarité " et le transfert à la MSA du recouvrement de celle-ci.

Le Sénat a adopté, en première lecture, un amendement de votre commission des Affaires sociales, précisant le mode de calcul de la contribution forfaitaire provisoire pour les personnes redevables de la cotisation de solidarité.

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a tenu compte de cette modification.

En revanche, par coordination avec la position exprimée à l'article 5, elle est revenue au texte adopté par elle en première lecture en ce qui concerne les périodes de référence pour définir l'assiette de la cotisation de solidarité.

Art 6 bis
(art. L. 311-3 et L. 642-5 nouveau du code de la sécurité sociale)
Affiliation des notaires salariés à la Caisse de retraite des notaires

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat en première lecture d'un amendement de MM. Denis Badré, Claude Huriet, Jean-Jacques Hyest et des membres du groupe de l'Union centriste prévoyant l'affiliation des notaires salariés et associés à la section professionnelle des notaires de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

Votre rapporteur avait donné un avis favorable à cet amendement, convaincu par les arguments exposés en séance par M. Jean-Jacques Hyest.

M. Alfred Recours, rapporteur, ayant expliqué qu'entre autres inconvénients, il déséquilibrait les comptes de la Caisse de retraite des clercs de notaires (CRPCEN), l'Assemblée nationale a supprimé cet article .

Art. 6 ter
(art. L. 135-6 et L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale)
Règles d'affectation de la C3S

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de la commission des Affaires sociales, institue de nouvelles règles d'affectation de la C3S.

A l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours, rapporteur, s'est opposé à cet article au motif que " les règles d'affectation seraient ainsi rigidifiées dans la loi de manière arbitraire " .

C'est précisément ce que souhaite votre commission ; ainsi, évitera-t-on les " tuyauteries " aboutissant à prélever de la C3S pour financer le BAPSA. Cette " rigidification " était un progrès dans la sincérité et la lisibilité des comptes sociaux ; la C3S est aujourd'hui répartie de manière à la fois arbitraire et opaque, par le seul soutien d'arrêtés interministériels, paraissant au Journal officiel de manière tardive.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Art. 7
(art. L. 651-6 et L. 651-7 du code de la sécurité sociale)
Recouvrement de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et application dérogatoire d'une comptabilité de caisse pour sa répartition

Cet article prévoit diverses mesures d'ordre comptable relatives à la C3S.

Le Sénat avait supprimé en première lecture le paragraphe II, qui autorise l'application à titre dérogatoire jusqu'à la fin de l'exercice 2001, d'une comptabilité de caisse pour le calcul des montants de C3S à verser aux régimes de protection sociale des non salariés, au prorata de leurs déficits comptables.

Votre commission avait en effet estimé qu'une telle disposition ne se justifiait plus, compte tenu des progrès réalisés en la matière et de l'application de la comptabilité des droits constatés à la CANCAM, l'ORGANIC et la CANCAVA depuis le 1 ^er janvier 1997.

Votre rapporteur avait également précisé, en séance publique, que certaines opérations présentées aux parlementaires sont d'ores et déjà établies en droits constatés : l'affectation des excédents de la CNAVTS au fonds de réserve, ainsi que les comptes du FOREC présentés à l'annexe f ) du projet de loi de financement, semblent dans ce cas.

Bien qu'aucune réponse n'ait été apportée sur ce point, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 9
(art. 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation
relative à la réduction du temps de travail, art. 19 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail et art. L. 241-12-1 du code de la sécurité sociale)
Horaires d'équivalence, durées maximales de travail spécifiques et allégements de cotisations patronales de sécurité sociale

Cet article a pour objet d'ouvrir le bénéfice des allégements de cotisations sociales liés à la réduction du temps de travail à trente-cinq heures aux salariés soumis à des horaires d'équivalence et à ceux soumis à des dispositions spécifiques en matière de durée maximale du travail.

Le Sénat avait supprimé cet article, estimant qu'il n'appartenait pas au projet de loi de financement de la sécurité sociale de corriger les erreurs de rédaction de la loi sur la réduction négociée du temps de travail.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture .

Art. 10
(art. L. 131-9 du code de la sécurité sociale)
Dépenses du fonds de financement de la réforme
des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)

Cet article vise à inclure dans le FOREC les dépenses liées à l'allégement " de Robien " et aux exonérations de cotisations d'allocations familiales.

Le Sénat avait supprimé cet article en première lecture, au motif qu'il organisait des débudgétisations supplémentaires au profit d'un fonds qui reste virtuel, le FOREC.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article, modifié à la marge pour tenir compte du maintien de l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises nouvelles de moins de 20 salariés.

Art. 11
(art. L. 131-10 et L. 135-3 et L. 241-2 du code de la sécurité sociale,
art. 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999)
Recettes du FOREC

Cet article procède à une réaffectation des droits sur les tabacs et des droits sur les alcools, au bénéfice du FOREC et au détriment de la CNAMTS et du FSV, ainsi qu'à l'affectation au même FOREC d'une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance et de la taxe sur les véhicules.

Le Sénat avait supprimé en première lecture cet article, constituant en quelque sorte le coeur du dispositif permettant de financer le FOREC.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article, complété par deux sous-amendements du Gouvernement tendant à majorer de 100 millions de francs la fraction des droits sur les tabacs affectés au FOREC, compte tenu du maintien de l'exonération d'allocations familiales pour les entreprises nouvelles de moins de 20 salariés, et à minorer ainsi de 100 millions de francs le " résidu " laissé à la CNAMTS.

Répartition des droits sur les tabacs

	LFI 2000 et LFSS 2000	PLFSS 2001 première lecture	PLFSS 2001 nouvelle lecture
Etat	5,90 %	0,00 %	0,00 %
CNAMTS	9,10 %	2,81 %	2,61 %
CNAMTS/CMU	6,89 %	0,00 %	0,00 %
FOREC	77,70 %	96,80 %	97,00 %
Fonds amiante	0,39 %	0,39 %	0,39 %

Cet article, conjointement avec le dispositif de compensation partielle des exonérations de CRDS, enrichit donc de deux tuyaux supplémentaires l'" usine à gaz " du projet de loi de financement pour 2001.

Art. 12
(art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale,
art. 154 quinquies du code général des impôts)
Modification des règles d'affectation de la CSG

Cet article tend à élever le taux de la contribution sociale généralisée affecté aux régimes d'assurance maladie et à diminuer le taux de la contribution sociale généralisée affecté au Fonds de solidarité vieillesse.

Le Sénat s'était opposé en première lecture à un dispositif ubuesque, tendant à diminuer de 0,15 point la fraction de CSG affectée au fonds de solidarité vieillesse, à cinq ans d'un choc démographique majeur, et à augmenter de 0,15 point la fraction de CSG affectée à la CNAMTS, en " compensation " d'une perte de la majeure partie de ses droits tabacs au profit du FOREC.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture .

Art. 13
Prévisions de recettes par catégorie

Cet article présente, par catégorie, les prévisions de recettes pour 2001 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement.

En première lecture, le Sénat avait tiré les conséquences des votes exprimés aux articles 2 à 12, de la modification de l'article 25 et de la suppression de l'article 41 bis. Bien que ces deux derniers articles figurent au titre III, relatif aux dépenses et à la trésorerie, votre rapporteur avait expliqué qu'ils constituaient des mesures " recettes ".

Le Sénat avait augmenté les cotisations effectives de 15,1 milliards de francs, montrant ainsi qu'il entendait que l'Etat, à travers une dotation budgétaire, compense les exonérations de charges supplémentaires accordées en 2001 dans le cadre de la réduction du temps de travail. Les " cotisations prises en charge " par l'Etat font, en effet, partie de la catégorie " cotisations effectives ". L'interprétation de M. Alfred Recours, expliquant tant devant la commission mixte paritaire que devant l'Assemblée nationale, que le Sénat " fragilisait " la sécurité sociale en ne prévoyant pas la compensation des exonérations de charges sociales, est ainsi tout à fait fallacieuse.

Le Sénat avait diminué les impôts et taxes de 11,7 milliards de francs, en raison de la suppression des articles 11 (- 15,1 milliards de francs des recettes " nouvelles " du FOREC) et 41 bis (- 0,4 milliard de francs) et de l'adoption de l'article 6 ter, qui permettait d'affecter 3,8 milliards de francs au Fonds de réserve.

Il avait enfin diminué la catégorie des " autres ressources " de 18,5 milliards de francs, en raison de la suppression de l'affectation d'une fraction des licences UMTS au Fonds de réserve des retraites.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue grosso modo aux sommes adoptées en première lecture, non sans quelques modifications qui finissent par donner le tournis ; par rapport à son texte de première lecture :

- elle a diminué de 1,1 milliard de francs la catégorie " cotisations effectives " pour tenir compte du plan de soutien à la filière bovine (1 milliard de francs de report de cotisations sociales) et du maintien de l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises nouvelles de moins de 20 salariés décidée en loi de finances (0,1 milliard de francs) ;

- elle a augmenté de 0,4 milliard de francs la catégorie " impôts et taxes ", pour prendre en compte l'affectation supplémentaire de 350 millions de francs de C3S au BAPSA ;

- elle a diminué de 0,4 milliard de francs, par coordination, la catégorie " contributions publiques ", la subvention d'équilibre au BAPSA étant diminuée d'autant.

En quelque sorte, le Gouvernement a profité, le 23 novembre 2000, de la nouvelle lecture du projet de loi de financement pour modifier profondément l'équilibre interne du BAPSA alors même qu'il venait d'être approuvé en première lecture à l'Assemblée nationale, le 8 novembre 2000, dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances .

Prévisions de recettes par catégorie du PLFSS 2001

(en milliards de francs)

Catégorie de recettes	Montant PLFSS 2001 initial	Assemblée nationale première lecture		Sénat première lecture		Assemblée nationale nouvelle lecture
Cotisations effectives	1.085,2		1.085,2	+ 15,1 (cotisations prises en charge)	1.100,3	- 15,1 (cotisations prises en charge) - 0,1 (exonération cotisations allocations familiales) - 1,0 (plan soutien filière bovine)	1.084,1
Cotisations fictives	201,3		201,5		201,3		201,3
Contributions publiques	67,8		67,8		67,8	- 0,4 (diminution subvention équilibre BAPSA)	67,4
Impôts et taxes affectés	552,1	+ 1,35 (C3S BAPSA) + 0,1 (frais recouvrement assiette CSG + 0,45 (taxe grossistes répartiteurs))	554,0	- 15,1 (impôts et taxes FOREC) - 0,4 (taxe grossistes répartiteurs) + 3,8 (C3S F2R)	542,3	+ 15,1 (impôts et taxes FOREC) - 3,8 (C3S F2R) + 0,4 (C3S BAPSA)	554,4
Transferts reçus	2,6		2,6		2,6		2,6
Revenus des capitaux	3,2		3,2		3,2		3,2
Autres ressources	58,3		58,3	- 18,5 (licences UMTS)	39,8	+ 18,5 (licences UMTS)	58,3
Total des recettes	1.970,5		1.972,4		1.957,3		1.971,3

* ² CRA AN 2 ^ème séance du mercredi 22 novembre 2000, p. 22.