N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000. |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 33 OUTRE-MER Rapporteur spécial : M. Henri TORRE |
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .
Sénat : 91 (2000-2001).
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEURLe projet de budget pour 2001 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer inspire à votre rapporteur spécial les remarques suivantes : - l'augmentation des crédits consacrés aux emplois-jeunes (+214 millions de francs) absorbe plus de la moitié des moyens supplémentaires du secrétariat d'Etat (+ 393 millions de francs à structure constante) ; - l'augmentation des aides à l'emploi (+ 588 millions de francs) est supérieure à l'augmentation des moyens du secrétariat d'Etat (+ 393 millions de francs) : l'effort en faveur des aides à l'emploi a donc été partiellement gagé par la réduction d'autres dépenses ; - l'alignement en trois ans du revenu minimum d'insertion ne s'accompagne pas de la disparition des dépenses relevant aujourd'hui de la " créance de proratisation ". Par conséquent, l'Etat paiera deux fois et l'alignement du RMI se traduira, dans trois ans, par une augmentation d'environ 800 millions de francs des dépenses du secrétariat d'Etat ; - les deux fonds d'investissement (FIDOM et FIDES) ont des difficultés à consommer les crédits dont ils disposent. Ces dépenses étant très majoritairement contractualisées, on peut se demander si l'Etat examine avec toute l'attention nécessaire les projets sur lesquels il décide de contractualiser ; - la suppression en 2001 des primes d'éloignement versées aux fonctionnaires en service outre-mer devrait contribuer à améliorer l'attractivité des emplois marchands et à résorber la fracture entre secteur public et secteur privé ; - la conversion du gouvernement aux mécanismes d'incitation fiscale à l'embauche et à l'investissement est une bonne nouvelle : les exonérations de charges sociales prévues par la loi d'orientation vont encore plus loin que le dispositif antérieur, tandis que le principe de l'aide fiscale à l'investissement est confirmé par le présent projet de loi de finances. |
I. PRESENTATION DU PROJET DE BUDGET POUR 2001
Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne rassemble pas l'ensemble des crédits consacrés par l'Etat à l'outre-mer. Les autres crédits sont recensés dans un " jaune " budgétaire.
Les crédits du secrétariat d'Etat servent à financer ses missions, qui sont les suivantes :
- l'exercice de l'entière autorité gouvernementale civile dans les territoires d'outre-mer ;
- l'exercice, dans les départements d'outre-mer, des attributions qui sont en métropole celles du ministère de l'intérieur ;
- la coordination de l'action gouvernementale en matière législative et administrative dans les départements d'outre-mer ;
- la coordination de l'action gouvernementale en matière de développement économique.
A. EVOLUTION GENERALE DES CREDITS
1. Le projet de budget ne reflète pas les crédits disponibles
L'enveloppe du budget de l'outre-mer inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001 ne correspond pas au montant des crédits que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer devra gérer au cours de l'exercice 2001.
Le graphique ci-dessous met en évidence le phénomène suivant : si les crédits dépensés chaque année par le ministère de l'outre-mer correspondent globalement aux crédits ouverts en loi de finances, la différence entre d'une part les crédits votés et les crédits consommés et, d'autre part, les crédits disponibles est importante, de l'ordre de 15 % à 20 % selon les années.
Chiffres : rapport du contrôleur financier sur l'exercice 1999
L'écart entre les crédits votés en loi de finances et les crédits disponibles s'explique par le fait que les budgets des différents ministères ne prennent en compte ni les fonds de concours qui les abonderont en cours d'exercice, ni les crédits reportés d'un exercice sur l'autre. En outre, les lois de finances rectificatives peuvent accorder de nouveaux crédits aux départements ministériels.
Dans le cas du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, l'écart est important puisque le " matelas " de crédits inutilisés chaque année est de l'ordre du milliard de francs .
La persistance de l'écart entre les crédits disponibles et les crédits votés au budget de l'outre-mer s'explique en partie par le rattachement de fonds de concours (85 millions de francs essentiellement au titre des fonds structurels en 1999) et par l'ouverture de nouveaux crédits en loi de finances rectificative (166 millions de francs en 1999).
Mais la principale explication est l'existence du volume important des reports , dont le montant a d'ailleurs presque doublé depuis trois ans.
Comparaison des dotations en loi de finances et de l'évolution des reports de crédits
(en millions de francs)
Chiffres : rapports du contrôleur financier, secrétariat d'Etat à l'outre-mer
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que l'année 2001 serait marquée par une modification de la clef de répartition qui préside à la traduction en crédits de paiement des autorisations de programme dans le sens d'une montée en charge plus progressive des crédits de paiement, de manière à attribuer moins de crédits de paiement la première année que la deuxième année, voire d'un passage de deux à trois ans pour la réalisation des autorisations de programme. Cette mesure ne permettra pas de résorber le stock de reports, mais devrait contribuer à limiter son accroissement.
2. Le budget voté ne reflète pas la répartition des crédits par titre
Le budget de l'outre-mer présente la particularité de comporter deux chapitres " réservoir ", dont les crédits sont répartis en cours d'exercice entre d'autres chapitres du budget du secrétariat d'Etat, voire transférés vers les budgets d'autres ministères :
- le chapitre 46-01 , sur lequel est inscrite la " créance de proratisation ", qui désigne les crédits que l'Etat " économise " du fait du niveau moindre du revenu minimum d'insertion outre-mer et " recycle " au budget du secrétariat d'Etat pour financer des actions en faveur des bénéficiaires du RMI outre-mer.
En 1999, les trois quarts des crédits de la créance de proratisation ont été transférés de leur titre IV d'origine vers le titre VI (dépenses en faveur du logement outre-mer). Les crédits restant ont été transférés au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) et, de manière marginale (18 millions de francs) vers les budgets des ministères du logement et de la ville ;
- le chapitre 68-93 consacré aux actions diverses en faveur de la Nouvelle-Calédonie : ses crédits sont répartis en cours d'exercice entre les différents chapitres ou articles du budget du secrétariat d'Etat consacrés à la Nouvelle-Calédonie (en 1999, 152 millions de francs au titre IV et 232 millions de francs au titre VI).
Le tableau ci-dessous s'efforce de retracer l'impact pour 1999 de la répartition des deux chapitres " réservoir " sur la part de chacun des titres dans le budget du secrétariat d'Etat. Il en ressort que le " bleu " sur lequel le Parlement s'est prononcé minorait la part du titre VI (subventions d'investissement) au profit du titre IV (dépenses d'intervention).
Répartition par titre en 1999 des crédits de l'outre-mer avant et après répartition des chapitres " réservoir " *
(en milliers de francs)
Précisions : l'écart entre les deux totaux vient du transfert de 18 millions de francs du chapitre 46-01 vers les ministères du logement et de la ville ; les crédits répartis tiennent compte des mouvements de crédit en cours d'exercice (reports, abondement loi de finances rectificatives, etc.), ce qui explique pourquoi le montant des crédits répartis est supérieur au montant des chapitres réservoir en loi de finances initiale. Par ailleurs, le rapport du contrôleur financier sur l'exécution 99 reprend la répartition du 68-93 pour l'année 1998. Aussi, les pourcentages après répartition ne doivent être considérés que comme des ordres de grandeur.
Chiffres : PLF 1999, rapport du contrôleur financier sur l'exécution 99
3. Les différences entre le budget 2000 et le projet pour 2001
Le projet de budget pour 2001 s'établit à 6.815 millions de francs contre 6.373 millions de francs l'année dernière, soit une progression de 442 millions de francs (6,9 %).
Les modifications de structure sont moins importantes que l'année dernière. A structure constante, le projet de budget est de 6.767 millions de franc, soit une augmentation de 393 millions de francs (6,2 %).
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Les modifications du périmètre du budget de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2001 - 740.000 francs en provenance du budget de l'intérieur ; - 1,735 million de francs transférés au budget des services généraux du Premier ministre ; - 879.000 francs transférés au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; - 5,03 millions de francs en provenance des charges communes ; - 1,325 million de francs transféré au budget du ministère de la jeunesse et des sports ; - 52,79 millions de francs en provenance du ministère de l'éducation nationale ; - 13 millions de francs transférés au ministère de l'éducation nationale ; - 7 millions de francs en provenance du ministère des affaires étrangères. Au total, les changements de structure aboutissent à majorer de 48,6 millions de francs les crédits de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2001. |
L'augmentation de 393,4 millions de francs à structure constante des crédits de l'outre-mer se décompose en une augmentation de 406 millions de francs des dépenses ordinaires et une baisse de 13,5 millions de francs des dépenses en capital.
Evolution des crédits inscrits au budget de l'outre-mer
(en millions de francs)
- la baisse de 13,5 millions de francs des dépenses en capital s'explique par la réduction importante (60 millions de francs) des crédits du chapitre 68-93 relatif aux actions en faveur de la Nouvelle-Calédonie. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que cette baisse s'expliquait largement par des raisons techniques : compte tenu de la difficulté à dépenser les crédits de ce chapitre, il a été décidé que les autorisations de programme seraient traduites en crédits de paiement par tranche de trois ans au lieu de deux. Par conséquent, et compte tenu des reports de crédits existant, les besoins d'inscription en crédits de paiement sont inférieurs à ce qu'ils étaient jusqu'à cette année.
La baisse des crédits du chapitre 68-93 est compensée partiellement par une augmentation des crédits de la plupart des autres chapitres d'investissement.
- l'augmentation de 406 millions de francs des dépenses ordinaires s'explique surtout par la montée en charge des emplois jeunes (+ 214 millions de francs) et par le financement des mesures prévues par le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer (+ 325 millions de francs).
4. Le budget de l'outre-mer et les contrats de plan 2000-2006
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a transmis à votre rapporteur les fiches financières des contrats de plan entre l'Etat et les quatre régions d'outre-mer pour la période 2000-2006.
Il en ressort que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer devra participer à l'effort de l'Etat à hauteur de 1,2 milliards de francs.
Le budget de l'outre-mer et les contrats de plan 2000-2006
(en milliers de francs)
Source : fiches financières des contrats de plan ; projet de loi de finances pour 2001
Deux chapitres du budget du secrétariat d'Etat sont concernés :
- le chapitre 68-01 " fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer ".
Les engagements du secrétariat d'Etat dans le cadre des contrats de plan (qui s'applique pendant sept années) représentent près de 5 fois la dotation de ce chapitre dans le projet de loi de finances pour 2001.
La dotation du FIDOM dans le projet de loi de finances pour 2001 (250 millions de francs) est la plus élevée depuis 1996 ;
- le chapitre 58-01 " Infrastructure de Guyane ". Ce chapitre spécifique à la Guyane a pour objet de compenser la faiblesse des moyens du fonds d'investissement des routes et des transports (FIRT) dans cette région.
La participation de ce chapitre aux contrats de plan représente 2,4 fois sa dotation en loi de finances pour 2001 (12 millions de francs en autorisations de programme).
La dotation de ce chapitre dans le projet de loi de finances pour 2001 est la plus faible depuis 1996.