CHAPITRE TROIS
LA
FONCTION PUBLIQUE EST LA VRAIE PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT
I. LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE : PLUS DE 42 % DU BUDGET DE L'ÉTAT
A. LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE " STRICTO SENSU "
Le tableau ci-dessous montre que, de 2000 à 2001, les charges de personnel de l'Etat (hors budgets annexes) passeront de 675 à 684,2 milliards de francs, soit une augmentation de 1,4 % sur l'année.
Surtout, il convient de noter la forte progression des charges de pensions, qui s'accroissent de 2,9 %, et de 3,4 % pour les pensions des seuls services civils.
Dans l'évolution en moyenne des rémunérations des fonctionnaires, à côté des mesures générales et des mesures catégorielles, un autre facteur intervient, le glissement-vieillesse-technicité (GVT).
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Le glissement-vieillesse-technicité (GVT) Le GVT retrace : - un effet de carrière (ou GVT positif ) lié à l'incidence positive sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté, des avancements au choix ou promotions, et de l'acquisition d'une technicité. Il est estimé pour 2001 à 2 % ; - un effet de noria (ou GVT négatif ) qui traduit l'incidence généralement négative sur la masse salariale du jeu des entrées-sorties d'effectifs. Il peut être estimé à - 1,5 % pour 2001 comme pour 2000. La somme algébrique des deux effets constitue l' effet de structure (ou GVT solde ) : il permet d'apprécier l'évolution effective de la masse salariale due aux variations de structure de la population étudiée. Il sera de l'ordre de 0,5 % en 2001. |
L'évolution du GVT vient d'être revue à la baisse par rapport aux prévisions précédentes pour deux raisons :
- l'évolution à la hausse du GVT positif observée par l'INSEE depuis 1992 s'expliquait en grande partie par l'impact à terme des différents plans de mesures catégorielles, notamment des protocoles " Durafour ", " Jospin ", " Lang ", " Evin ". En retirant l'effet de ces mesures catégorielles, on trouve un effet de carrière pur stable à 2 % depuis 1994 ;
- l'évolution sensible des flux de départs en retraite entraîne mécaniquement une hausse de l'effet de noria qui serait passé entre 1996 et 2000 de - 1,35 % à - 1,5 %. Le GVT solde est donc passé de 0,7 % à 0,5 % et devrait encore baisser jusque vers 2008 (date où les flux de départs en retraite atteindraient leur maximum).
Le plus grave, en effet, est sans doute que les dépenses de fonction publique s'accroissent de façon largement automatique .
Ainsi, l'essentiel de la progression des dépenses de l'Etat résulte des dépenses de fonction publique, comme le montre le tableau ci-après, qui provient du rapport économique, social et financier précité :
Ainsi, de 1997 à 2001, les dépenses de la fonction publique, qui ont augmenté de 11,5 % depuis le début de la législature, ont représenté plus de 70 % de la progression des dépenses au titre des dix premiers postes du budget général, soit 73 milliards de francs sur 103 milliards de francs.
Les premières informations relatives à l'exécution de la loi de finances initiale de 2000 laissent présager une accentuation de cette tendance. Au 31 août 2000, les rémunérations, pensions et charges sociales s'établissaient à 390,1 milliards de francs, contre 378,4 milliards de francs à la même date de 1999, et à 365,1 milliards de francs en 1998. En un an, ces dépenses ont augmenté de 3,1 %.
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Des dépenses inertes Cette progression des dépenses traduit la très forte inertie des dépenses de rémunération de la fonction publique. La part croissante des dépenses de personnel accentue la rigidité du budget de l'Etat. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes notait que " la part des dépenses de personnel et des dépenses obligatoires dans le budget de l'Etat n'a cessé d'augmenter au cours des derniers exercices. La rigidité du budget s'en trouve accentuée et les efforts de réduction des dépenses seront à l'avenir plus difficiles ". Elle renouvelle cette observation dans son rapport 1999, notamment à l'occasion de la monographie qu'elle consacre au budget de l'enseignement scolaire de 1990 à 1999. La Cour des comptes note, par ailleurs, la forte concentration de ces dépenses. Cinq ministères 19 ( * ) représentent 89,9 % (89,4 % en 1998) de l'ensemble des rémunérations d'activité versées par l'Etat en 1999. A eux seuls, le budget de l'enseignement scolaire et celui de l'enseignement supérieur regroupent plus de 50 % des dépenses salariales du budget général, et 64,7 % de celles des ministères civils. |
En 1999, le Commissariat général au plan a simulé l'évolution de projections de la masse salariale et des pensions à l'horizon 2005 et 2010, en prenant pour hypothèse de départ le niveau des effectifs 1999. Dans la simulation qui repose sur l'hypothèse de la poursuite de la stabilisation des effectifs, le Commissariat général au plan suppose que la valeur du point fonction publique demeurera constante d'ici 2010 et postule que les mesures catégorielles progresseront entre l'année 2000 et l'année 2010 à un rythme annuel moyen de 0,6 % conforme aux progressions constatées dans le passé.
Dans l'hypothèse d'une stabilisation des effectifs civils à leur niveau de 1997 que l'on peut estimer identique à celui constaté en 1999, la charge supplémentaire d'ici 2005 serait de 54,1 milliards de francs, dont 25,3 milliards de francs au titre de la progression de la masse salariale, et 28,8 milliards de francs au titre de la progression des pensions.
D'ici 2010, la charge supplémentaire serait de 115,4 milliards de francs, soit 45,6 milliards de francs au titre de la progression de la masse salariale et 69,8 milliards de francs au titre des pensions. Au total, les dépenses liées aux effectifs civils de fonction publique progresseraient de 2,1 % en rythme annuel entre 2000 et 2010, hors effet de l'augmentation du point fonction publique.
* 19 Il s'agit de l'éducation nationale (enseignement scolaire et supérieur), de l'économie et des finances, de l'intérieur, et de l'équipement et des transports