IV. L'ABSENCE DE REFORMES
A. L'URGENCE DE PROMOUVOIR UNE COMPTABILITE ANALYTIQUE
Le ministère de l'équipement, des transports et du logement gagnerait beaucoup à pouvoir présenter son budget de personnel avec une comptabilité analytique.
En effet, le budget des services communs regroupe, à juste titre, l'ensemble des crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Votre rapporteur est favorable à ce qu'il soit le plus exhaustif possible.
Pour autant, cela ne signifie pas que la globalisation des crédits doit servir à masquer leur affectation.
Ainsi, au chapitre 31-90, article 30, on note que 11,3 milliards de francs sont consacrés au personnel des services déconcentrés. Mais rien n'est dit sur leur affectation (entretien des routes, élaboration de documents d'urbanisme, entretien des voies navigables ?). La nomenclature budgétaire ne permet pas de savoir, par exemple, combien d'agents sont affectés à tel ou tel domaine ministériel. Les indicateurs de performance qui commencent à être mis en place portent essentiellement sur des données physiques générales (longueur des réseaux d'infrastructure).
Votre rapporteur se félicite que, pour la première fois, un tableau dit de répartition des coûts en complément de l'agrégat relatif à l'administration générale du ministère permette de distinguer les effectifs affectés à chaque mission.
Malheureusement, il note que ce tableau, réalisé a posteriori, ne permet pas de disposer des informations essentielles pour le budget en cours (2000) et le budget en discussion (2001). D'autre part, les sources d'informations semblent insuffisantes : la répartition par mission des effectifs des DDE et des services de navigation est issue de la base de donnée ISOARD alimentée par une enquête annuelle auprès des services. Une méthode d'évaluation permanente devrait être définie.
D'une manière générale, il est urgent que le ministère se dote des outils d'évaluation de sa politique, afin de mieux définir les secteurs qui lui semblent prioritaires et de proposer les réallocations de moyens qui s'imposent. Cette évaluation, qui serait hautement profitable tant pour l'administration centrale que pour les services déconcentrés, devrait s'étendre aux établissements publics auxquels des missions particulières sont assignées, notamment l'Institut géographique national et l'Ecole nationale des ponts et chaussées, et qui ne font l'objet actuellement d'aucun suivi performant.
Répartition des effectifs (indicateurs de coûts du ministère de l'équipement)
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1999 |
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Administration centrale |
3.941 |
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services opérationnels et administratifs |
88.186 |
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routes et sécurité routière |
46.450 |
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travaux neufs |
4.584 |
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entretien, exploitation |
41.866 |
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habitat |
1.909 |
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aménagement, urbanisme, études, constructions publiques |
15.110 |
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navigation intérieure |
5.428 |
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activités maritimes |
2.944 |
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bases aériennes |
1.780 |
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autres activités régaliennes et administration générale |
14.565 |
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services spécialisés du réseau technique |
5.071 |
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centres d'études techniques |
3.907 |
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SETRA et autres organismes |
1.164 |
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services de formation initiale et continue |
969 |
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TOTAL |
98.167 |
B. AUCUNE REFORME N'EST ENCORE ENTREPRISE CONCERNANT L'INSTITUT GEOGRAPHIQUE NATIONAL
L'an dernier, votre rapporteur parlait de " décisions à prendre " concernant l'institut géographique national, malheureusement, celles-ci tardent encore.
La faible progression des crédits de l'IGN n'est pas liée à des gains de productivité, mais traduit un certain attentisme après la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat (1999-2000) et alors qu'un nouveau contrat n'a toujours pas été signé.
Après la parution du rapport du député M. Guy Lengagne, qui s'était vu confier, par le Premier ministre au printemps 1999, une mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de l'information géographique et ses conséquences sur l'activité de l'IGN, des groupes de travail ont été mis en place, sans, pour le moment, aboutir à la conclusion d'un nouveau contrat d'objectif.
Votre rapporteur estime qu'il est pourtant nécessaire que la réflexion de ces groupes de travail aboutisse rapidement à la redéfinition et à la modernisation du rôle de l'IGN et de ses engagements vis-à-vis de l'Etat, mais également des collectivités locales, et d'une manière générale de l'ensemble de ses clients.
Il note que les indicateurs de coût développés par le ministère se limitent au décompte des effectifs de l'IGN et des crédits, c'est-à-dire à des données non pertinentes pour mesurer l'efficacité d'un tel établissement public.
Le troisième et dernier contrat de plan signé entre l'Etat et l'IGN s'est terminé en 1997. Depuis, rien n'a été fait.
Au printemps 1999, le Premier ministre a confié à M. Guy Lengagne, député du Pas-de-Calais, une mission sur les perspectives d'évolution de l'information géographique, et sur celles qui peuvent s'ouvrir pour l'activité de l'Institut géographique national. M. Guy Lengagne a remis ses conclusions le 30 septembre 1999. Ses recommandations concernent la mise à jour des missions de service public de l'IGN, notamment en matière de production de données géographiques de base, d'édition et de diffusion de ces données. Le Gouvernement a prévu d'engager à l'automne 2000 la négociation du prochain contrat d'objectifs de l'IGN qui couvrira la période 2002-2005.
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Les principales orientations pour le futur contrat de plan 3 ( * ) 1) Maintien du rythme de renouvellement de la couverture photographique aérienne, en noir et blanc, avec doublage couleur, l'enregistrement numérique venant progressivement remplacer le procédé classique de prises de vue ; 2) Entretien du nouveau réseau géodésique de base à partir des observations GPS et diffusion télématique, mise en place du réseau géodésique actif (permanent) ; 3) Entretien du réseau de nivellement de précision existant ; 4) Constitution d'orthophotographies départementales numériques (couverture du territoire national en 5 ans) sous conditions de la bonne réalisation des prises de vue de renouvellement ; 5) Accélération de la production de base de données topographiques, notamment par la réalisation du programme " BD TOPO Pays ", intégration de couches cadastrales (création de la BD parcellaire), effort de diffusion auprès des administrations et des collectivités territoriales ; 6) Mise à jour de la base de données cartographiques et poursuite de sa diffusion auprès des administrations et collectivités territoriales ; 7) Poursuite de la mise à jour de la base de données routières (GEOROUTE) et extension de sa constitution à certaines agglomérations de plus de 10.000 habitants ; 8) Mise à jour du scannage des fonds cartographiques (planches-mères graphiques) ; 9) Mise au point des chaînes automatiques de sorties graphiques des trois bases de données topographiques, cartographiques et routières ; 10) Poursuite des recherche et développements nécessaires à la solution technique des problèmes liés à la constitution, la mise à jour, l'utilisation et la diffusion des bases de données ; 11) Adaptation des programmes de formation initiale et continue dans tous les domaines technologiques nouveaux de la production et de l'information géographique numérique. |
Votre rapporteur estime que, compte tenu du délai écoulé depuis la fin du dernier contrat d'objectifs, on peut considérer que la réflexion sur les missions de l'IGN devrait désormais avoir abouti . Si le nouveau contrat d'objectifs est signé, il restera tout de même un " vide " de cinq années, 1997-2002, pendant lesquelles l'Etat n'aura pas agi. Votre rapporteur estime qu'il convient désormais de rattraper ce temps perdu et de définir enfin les moyens et les missions de l'Institut géographique national.
Par ailleurs, votre rapporteur avait demandé le rapport d'activité de l'IGN. Il lui a été indiqué que ce rapport serait présenté (ou devrait-on dire " a été présenté ") au conseil d'administration de l'établissement en septembre 2000. Il ne peut donc faire précisément état de l'activité de l'IGN en 1999.
C. LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT DU MINISTERE EST SACRIFIEE
1. Les dépenses en matière de recherche
Le ministère de l'équipement, des transports et du logement impulse et coordonne un programme de recherche au sein de ses services centraux ainsi que dans divers organismes (écoles d'ingénieurs et établissements publics). Cette recherche porte essentiellement sur les domaines des transports, du génie civil, de l'urbanisme et du logement. Dans le domaine du génie civil, l'animation et la coordination du réseau technologique interministériel " réseau génie civil et urbain " (RGCU) créé en 1999 relève du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les écoles, telles que l'ENPC et l'ENTPE développent une importante activité de recherche.
2. Les dépenses immobilières
Comme le soulignent les réponses que votre rapporteur a obtenu du ministère de l'équipement, des transports et du logement, les dépenses immobilières ne sont pas à la hauteur des enjeux.
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Le patrimoine des services déconcentrés : un constat très alarmant Un patrimoine vétuste et dispersé Le patrimoine immobilier des 172 services déconcentrés du ministère de l'équipement est constitué de 8.500 bâtiments représentant une surface utile de près de 4 millions de m². Ce parc immobilier se caractérise par son ancienneté : trois-quarts des 2.048 implantations de bureaux ont 20 ans et plus, ce qui justifie d'importants travaux de maintien en l'état des bâtiments existants et de mise aux normes en matière d'hygiène, de sécurité et de conformité. Il apparaît que 20 % des bâtiments nécessitent des interventions importantes sur la pérennité de la structure (gros oeuvre, étanchéité) et que 20 % des bâtiments sont en outre confrontés à des problèmes de conformité aux normes de sécurité (électricité, évacuation, ascenseurs..). Par ailleurs, près de 30 % des sièges des DDE ont des implantations exagérément dispersées et seulement 5 des 22 DRE sont regroupés dans les chefs lieux de région, enfin plusieurs centres de formation occupent des locaux non prévus à cet effet. Une réflexion du ministère sur la gestion de ce patrimoine Le ministère a développé une action afin de rationaliser les différentes implantations du ministère, de maîtriser les coûts de gestion et d'exploitation des bâtiments et d'assurer la pérennité et les conditions de sécurité du patrimoine bâti. Une application informatique de gestion du patrimoine immobilier (GPI) a été développée par un partenaire extérieur et expérimentée dans neuf sites pilotes fin 1999. Cette action s'est accompagnée de la mise en place d'un programme d'information et de sensibilisation à la gestion du patrimoine immobilier. L'année 2000 est consacrée à l'élaboration d'un catalogue national des données immobilières. Des moyens d'investissement très insuffisants Au delà de ces efforts, force est de reconnaître que les crédits d'investissement sont notoirement insuffisants au regard des besoins exprimés par les services. Aucune opération lourde nouvelle n'a pu être engagée depuis 1995. Selon le ministère " un programme pluriannuel d'un milliard de francs est envisagé pour remédier à cette situation ". A titre d'illustration, pour l'exercice budgétaire 1999, 29 francs de travaux ont été consacrés par mètre carré de bureaux dont le ministère est propriétaire, contre une moyenne courante de 100 francs dans le secteur libre. Pour 2001, il est envisagé de porter l'effort à 35 francs. Le constat du ministère est alarmant : " les ressources budgétaires imposent une sélection drastique des opérations ainsi qu'un découpage de ces opérations en tranches fonctionnelles d'un coût limité qui donne lieu à des montages techniques et financiers complexes. Cette situation multiplie les aléas " " les moyens budgétaires mis à disposition des services n'ont pas permis d'engager des actions significatives au-delà des premières priorités et en particulier en ce qui concerne le maintien en état du patrimoine. Aucune véritable politique de maintenance préventive n'a pu être mise en oeuvre depuis plusieurs années . Faute d'une maintenance mieux assurée, un risque réel de dégradation du patrimoine se profile dans les prochaines années. " |
* 3 Extrait de la réponse apportée à notre collègue député, M. Augustin Bonrepaux, rapporteur spécial des transports terrestres à l'Assemblée nationale. La réponse au questionnaire de la commission des finances du Sénat sur le même sujet ne mentionnait pas ces informations.