N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000. |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 18 EMPLOI ET SOLIDARITÉ : II . - SANTÉ ET SOLIDARITÉ Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN |
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .
Sénat : 91 (2000-2001).
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Le budget de la santé et de la solidarité est celui qui permet de venir au secours des plus pauvres et des exclus, celui qui permet de gérer le système d'offre de soins, de préserver les Français des principaux risques de santé publique, celui qui symbolise le mieux la solidarité nationale. Il s'agit donc d'un budget essentiel pour la vie quotidienne des Français.
Comment apprécier les crédits dévolus à ces deux missions, la santé et la solidarité ? Peut-être par naïveté, votre rapporteur spécial a fait un rêve. Il s'est forgé un budget idéal : celui dont les crédits se stabiliseraient pour contribuer à l'effort global de maîtrise de la dépense publique, celui où les dépenses liées à la solidarité nationale diminueraient grâce à la bonne conjoncture économique, celui où les économies générées seraient en partie réutilisées pour mieux encadrer une réforme de système d'assurance maladie, pour protéger les Français contre la progression de fléaux sanitaires qui suscite une légitime inquiétude, pour apurer des situations de fonctionnement douteuses (sur le personnel notamment). Ce budget aurait mérité éloges et vote positif.
Or, le projet de budget pour 2001 est en recul sur presque tous ces points.
Il faut maîtriser les dépenses publiques. Mais le budget s'accroît encore de 3,9 milliards de francs.
La croissance économique est vive et dynamique. Mais les dépenses de minima sociaux augmentent toujours, " ponctionnant " la presque totalité des moyens nouveaux.
Les Français sont inquiets vis-à-vis des risques sanitaires. Mais les moyens affectés aux dépenses de santé publique diminuent.
Les dépenses d'assurance maladie dérivent et des inégalités injustifiées, notamment régionales, persistent. Mais les crédits de réorganisation de l'offre de soins régressent.
Il y a des efforts en matière de fonctionnement et de personnel. Mais trop de lacunes, pourtant dénoncées chaque année par votre rapporteur spécial, demeurent.
La réalité est donc bien éloigné d'un rêve qui, pourtant, conviendrait bien mieux aux attentes des Français et aux besoins des professionnels. Votre rapporteur spécial vous proposera en conséquence de rejeter les crédits de la santé et de la solidarité pour 2001.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : 94,7 MILLIARDS DE FRANCS
Avec 94,7 milliards de francs de dépenses ordinaires et de crédits de paiement, le budget de la santé et de la solidarité constitue le 6 ème budget civil de l'Etat. Il se compose du budget de la solidarité (84,9 milliards de francs), de celui de la santé (3,8 milliards de francs) et de celui de l'administration (6 milliards de francs).
La politique du Gouvernement conduit à une forte progression des crédits de la santé et de la solidarité pour 2001 : 3,9 milliards de francs soit une hausse de 4,3 %. Ce budget 2001 fait suite à une hausse en 2000 de 10,6 milliards de francs.
Ces moyens supplémentaires recouvrent cependant un changement de périmètre à hauteur de plus d'un milliard de francs : prise en charge pour 1,12 milliard de francs du financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF) et des cotisations sociales auparavant transférées en gestion, mais transfert à l'assurance maladie de 119 millions de francs de dépenses en faveur des centres de prévention contre l'alcoolisme et des appartements de coordination thérapeutique.
A. LES PRINCIPALES MASSES BUDGÉTAIRES
1. les domaines d'intervention
L'ensemble des crédits de la santé et de la solidarité s'élève pour 2001 à 94,7 milliards de francs. Ils se divisent en cinq agrégats, renumérotés :
21. Politiques de santé publique
22. Offre de soins
23. Développement social
24. Intégration et lutte contre les exclusions
31. Gestion des politiques de santé publique
Ce dernier agrégat correspond à l'ancien agrégat " administration générale " qui a été débaptisé sans que l'on perçoive bien l'apport conceptuel que recouvre la nouvelle dénomination.
La répartition des crédits montre de grandes différences entre agrégats qu'il s'agisse de leur masse respective, l'écart provenant du poids financier des minima sociaux, ou de leur rythme d'évolution.
Ainsi les agrégats relevant de la politique de santé publique régressent-ils tandis que ceux relevant de la solidarité augmentent-ils. Le budget accentue son orientation déjà excessivement marquée en faveur des minima sociaux, au détriment des politiques de santé publique et de l'hospitalisation.
Présentation par agrégats
(en millions de francs)
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LFI 2000 |
PLF 2001 |
% budget 2000 |
% budget 2001 |
Ecart |
|
|
21 Politiques de santé publique |
|||||
|
AP |
- |
- |
- |
- |
- |
|
DO + CP |
2,4 |
2,3 |
2,7 % |
2,4 % |
- 4,1 % |
|
22 Offre de soins |
|||||
|
AP |
0,2 |
0,6 |
37,1 % |
58 % |
+ 200 % |
|
DO + CP |
1,54 |
1,5 |
1,7 % |
1,6 % |
- 2,6 % |
|
23 Développement social |
|||||
|
AP |
0,2 |
0,3 |
35,8 % |
29 % |
- 50 % |
|
DO + CP |
36,5 |
37,9 |
40,2 % |
40 % |
+ 3,8 % |
|
24 Intégration et lutte contre les exclusions |
|||||
|
AP |
0,05 |
0,03 |
9,3 % |
3 % |
- 40 % |
|
DO+ CP |
44,7 |
47 |
49,3 % |
49,6 % |
+ 5,1 % |
|
31 Gestion des politiques de santé et de solidarité |
|||||
|
AP |
0,1 |
0,1 |
17,8 % |
10 % |
- |
|
DO + CP |
5,55 |
6 |
6,1 % |
6,4 % |
+ 8,1 % |
|
Total |
|||||
|
AP |
0,55 |
1,03 |
100 % |
100 % |
+ 87 % |
|
DO + CP |
90,8 |
94,7 |
100 % |
100 % |
+ 4,3 % |
Répartition des crédits entre les agrégats
2. Un budget d'intervention
Le budget de la santé et de la solidarité est principalement un budget d'intervention puisque 93 % des moyens de paiement sont inscrits aux titres IV et VI.
Budget de la santé et de la solidarité pour 2001
(en milliards de francs)
|
LFI 2000 |
PLF 2001 |
Evolution |
|
|
Titre III Moyens des services |
6,1 |
6,5 |
+ 6,5 % |
|
Titre IV Interventions publiques |
83,9 |
87,8 |
+ 4,5 % |
|
Total des dépenses ordinaires |
90 |
94,3 |
+ 4,7 % |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|||
|
AP |
0,1 |
0,1 |
- |
|
CP |
0,1 |
0,06 |
- 40 % |
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|||
|
AP |
0,4 |
0,9 |
+ 125 % |
|
CP |
0,65 |
0,36 |
- 44,6 % |
|
Total des dépenses en capital |
|||
|
AP |
0,5 |
1 |
+ 100 % |
|
CP |
0,75 |
0,4 |
- 44 % |
|
Total (DO + CP) |
90,8 |
94,7 |
+ 4,3 % |
Il s'agit principalement d'un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant 92,7 %.
Les moyens des services connaissent une progression de 6,5 % identique à celle de l'année dernière.
La tendance à la baisse des dépenses en capital se poursuit : - 44 % pour les crédits de paiement 2001 contre - 20,6 % en 2000, et - 26,7 % en 1999 !
Les 3,9 milliards de francs supplémentaires servent à poursuivre les priorités du gouvernement que sont :
• la prise en charge du FASTIF pour 1,12 milliard de francs ;
• La hausse des minima sociaux pour 1,87 milliard de francs ;
• la hausse des dépenses de personnel et des moyens des services pour 510 millions de francs.
3. L'évolution des effectifs
Le ministère devrait disposer de 216 emplois budgétaires supplémentaires, ce qui recouvre plusieurs mouvements :
• 296 créations d'emploi ;
• 76 suppressions d'emplois ;
• 125 transferts internes d'emplois ;
• 7 transferts d'emplois vers d'autres ministères.
Au total, l'administration centrale devrait bénéficier de 252 emplois supplémentaires (+ 1,5 %), tandis que la déflation des services déconcentrés entamée en 2000 se poursuit avec une perte nette de 36 emplois. Sur ces créations nettes d'emplois, 134, soit plus de la moitié, correspondent cependant à des postes de contractuels.
Répartition et évolution des effectifs budgétaires
|
LFI 2000 |
Créations |
Suppression |
Transformation |
Transferts internes |
Transferts externes |
PLF 2001 |
|
|
Administration centrale |
2.400 |
131 |
- 16 |
15 |
125 |
- 6 |
2.652 |
|
Services déconcentrés |
12.027 |
165 |
- 60 |
- 15 |
- 125 |
- 1 |
11.991 |
|
Total |
14.427 |
296 |
- 7,6 |
0 |
0 |
- 7 |
14.643 |
A ces personnels inscrits comme emplois budgétaires au bleu, il convient d'ajouter les nombreuses mises à disposition dont bénéficie le ministère dans des conditions déontologiques, financières voire réglementaires douteuses (voir infra ).
4. Les changements de nomenclature
Les changements de nomenclature ont été moindres en 2001. Ils sont marqués tout d'abord par deux nominations, celle d'un secrétaire d'Etat à l'économie solidaire dont les crédits de fonctionnement et d'intervention sont rattachés au budget de la santé et de la solidarité, même si les crédits de rémunération du secrétaire d'Etat et de son cabinet relèvent de la section " emploi ", et celle d'un ministre délégué à la famille.
La principale évolution porte sur la renumérotation des agrégats et le changement de dénomination de celui relatif à l'administration générale, sans d'ailleurs que votre rapporteur spécial saisisse bien l'intérêt du nouveau titre. Parmi les principales modifications, il faut noter les mouvements qui affectent le chapitre 34-98 qui regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement des services, résultat d'une fusion opérée en 2000. Il est désormais structuré de manière à faire apparaître de manière identifiée les crédits de fonctionnement de chaque direction, délégation d'administration centrale et de chaque service central délocalisé. Ce changement rend impossible toute comparaison entre 2000 et 2001, mais il devrait permettre dans l'avenir de mieux saisir les évolutions de chaque grand service. Les crédits de remboursement de dépenses de personnels et les contributions internationales sont aussi mieux identifiées.
Le reste des modifications est décrit en annexe.