DEUXIÈME
PARTIE
UN BUDGET EN TROMPE L'oeIL
I. UNE LOGIQUE DE POUVOIR EST À L'oeUVRE
L'augmentation continue des crédits du budget de l'environnement s'inscrit moins dans une logique d'action en faveur de l'environnement que dans une logique de pouvoir et d'affirmation au sein du gouvernement du poids d'une composante de la majorité plurielle.
A. UN AFFICHAGE BUDGÉTAIRE FACTICE
Cette orientation se traduit tout d'abord par la recherche d'un affichage budgétaire fort. Les crédits consacrés au budget de l'environnement apparaissent en augmentation constante depuis trois ans, grâce au transfert vers ce budget de crédits existants ; c'est ce qui s'est passé récemment avec l'ADEME, l'IPSN, ou encore le FNSE. Lorsque le budget de l'environnement augmente de cette façon, le gain pour l'environnement est nul : l'augmentation des crédits n'est que pur affichage politique .
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Le transfert de l'IPSN est-il justifié ? Par ailleurs, votre rapporteur spécial tient à souligner, s'agissant de l'IPSN, qu'il est difficile de faire un procès d'intention au ministère de l'industrie au motif qu'il serait favorable à l'industrie du nucléaire, sans faire le même procès d'intention au ministère de l'environnement dont le ministre affiche son opposition au nucléaire. Il serait donc opportun de rechercher les voies d'une véritable indépendance, d'une non-suspicion, en réfléchissant à un éventuel rattachement de l'IPSN aux services du Premier ministre ou à la création d'une autorité administrative indépendante. |
On remarque 12 ( * ) que les crédits consacrés par l'ensemble des ministères à l'environnement en 2001 diminuent tant en valeur absolue qu'en valeur relative , passant de 14 milliards de francs en 2000 à 12,3 milliards de francs en 2001, soit une diminution de 12 % . Cette évolution confirme l'intuition de votre rapporteur spécial : l'affirmation d'une structure forte, qui entend concentrer une part croissante des crédits destinés à l'environnement, se fait au détriment global de l'environnement.
Dépenses en faveur de l'environnement dans l'ensemble du budget de l'Etat
(en millions de francs et %)
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2000 |
% du budget en 2000 |
2001 |
% du budget en 2001 |
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Dépenses du budget général |
14.029 |
1,49 % |
12.326 |
1,24 % |
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Budget de l'environnement |
4.007 |
69,01 % |
4.298 |
69,01 % |
Source : annexe budgétaire " Environnement " au PLF pour 2001
B. LE RENFORCEMENT SPECTACULAIRE DES MOYENS EN PERSONNEL
L'affirmation de cette logique de pouvoir passe également par un renforcement spectaculaire des moyens en personnel : l'année 2001 enregistre 300 créations nettes d'emplois (sans aucun transfert d'emplois) ainsi que de nombreuses créations d'emplois indirectes dans les établissements publics sous tutelle du ministère.
Selon les termes mêmes d'une réponse au questionnaire de votre rapporteur, la première priorité du ministère est le renforcement de sa structure interne et notamment les créations d'emplois, avant tout objectif de nature environnementale 13 ( * ) .
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Il ne faut pas oublier les créations d'emplois indirectes ... Pour mémoire, à ces créations d'emplois au sein du ministère, il convient d'ajouter les créations dans les établissements publics sous tutelle du ministère : 7 postes au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, 8 postes à l'IFEN, 10 postes à l'ADEME, 16 postes dans les parcs nationaux, 23 postes à l'INERIS, 35 postes à l'AFSSE, 54 postes à l'IPSN (dont 22 au titre des 35 heures), etc. |
Il semble donc que l'essentiel des hausses de crédits soit ainsi consacré à de nouvelles embauches (que ce soit directement dans des crédits du titre III ou de façon " indirecte " dans des crédits du titre IV par subvention à des établissements sous tutelle).
Votre rapporteur spécial estime :
- que le renforcement des moyens de fonctionnement du ministère ne saurait constituer un objectif en soi,
- que ce renforcement ne se justifie pas (la dimension environnementale d'une politique publique doit être prise en compte par chacun des acteurs de l'appareil administratif d'Etat, sans qu'il soit nécessaire de prévoir un interlocuteur administratif de plus),
- que la voie des transferts d'emplois aurait été moins critiquable que les créations nettes d'emplois qui contribuent à augmenter l'emploi public et donc les prélèvements obligatoires pour les financer ;
- que l'effort aurait du porter principalement sur les services déconcentrés et non pas sur les services centraux .
Votre rapporteur spécial rappelle à cet égard que s'il est prévu un coût supplémentaire la première année de 340.000 francs par poste créé 14 ( * ) (soit 102 millions de francs en 2001 pour faire face aux 300 recrutements prévus), l'Etat s'engage dans une dépense pluriannuelle de durée très longue, de l'ordre de cinquante ans (activité puis retraite du fonctionnaire). Le coût total de ces 300 créations de postes est ainsi largement supérieur à 5 milliards de francs alors que le coût apparent n'en est " que " de 102 millions de francs en 2001.
Cette augmentation des crédits de personnel est à l'origine de l'essentiel de la déformation de la structure du budget de l'environnement au profit des dépenses de fonctionnement comme le montrent clairement les deux graphiques ci-après.
* 12 Annexe " jaune " consacrée à l'environnement p. 8.
* 13 " Les principales priorités sont le renforcement de la structure du ministère (notamment les créations d'emplois) (...) ".
* 14 Dont 40.000 francs non reconductibles pour frais de première installation et 50.000 francs de " fonctionnement courant ".