D. LA " GRANDE RÉFORME " DU MINISTÈRE : UN BILAN MITIGÉ
Plusieurs chantiers ont été ouverts, plus ou moins concomitamment, concernant les méthodes de gestion du ministère et des postes, et se traduisent à ce jour par des bilans divers.
Pilotée par un Comité de management réunie autour du ministre, la modernisation de la gestion du ministère et du réseau à l'étranger se traduit par une profonde réforme des procédures budgétaires et comptables, qui laisse parfois les postes clairement plus désorientés que la centrale.
La réforme comptable , initiée en 1996, devrait être généralisée à l'ensemble du réseau en 2002 : tous les ambassadeurs deviendront ordonnateurs secondaires uniques des dépenses de l'Etat, quelle que soit leur nature ; le trésorier-payeur-général pour l'étranger deviendra le comptable unique des opérations de l'Etat à l'étranger ; l'ordonnancement de délégation sera substitué à l'ordonnancement provisionnel, pour déboucher, à terme, sur une véritable déconcentration.
Pour l'exercice 2000, la réforme comptable aura concerné 30 pays, près du tiers des postes diplomatiques et consulaires, et 44 % des crédits du département, tous titres confondus. En 2001, elle sera étendue à 15 pays supplémentaires. En 2000, la masse des crédits délégués représente désormais plus de la moitié de l'ensemble des crédits mis en place à l'étranger (soit 1,4 milliard de francs sur 2,7 milliards de francs). Un petit tiers de ces crédits -400 millions de francs- sont déconcentrés 15 ( * ) .
Le projet de budget 2001 poursuit la mise en oeuvre de la déconcentration des crédits des services à l'étranger , avec la création d'articles spécifiques identifiant désormais les crédits délégués d'une part, et les crédits déconcentrés de l'autre, pour les frais de déplacement, les frais de représentation et les dépenses de fonctionnement.
La mise en oeuvre concrète sur le terrain n'est toutefois pas exempte de difficultés.
Il apparaît d'abord souhaitable de développer et généraliser dans les meilleurs délais le logiciel COREGE , mieux adapté, et de parvenir à une simplification accrue des procédures budgétaires et comptables.
Ensuite, la déconcentration des crédits de subventions destinées notamment à des associations semble s'accompagner localement de réelles difficultés de gestion.
Enfin, les Centres culturels et de coopération à autonomie élargie créés à compter de 1996 paraissent en totale contradiction avec la réforme comptable. Le présent projet de loi de finances entame d'ailleurs leur suppression, qui sera définitivement acquise le 1 er janvier 2002.
Pour l'immédiat, la coexistence des deux est manifestement difficile et conduit souvent à une mauvaise utilisation des crédits. Il n'est pas certain que la méthode de remplacement prévue soit beaucoup plus claire, dès lors qu'elle semble prévoir trois enveloppes différentes de crédits de coopération. Elle suppose en tout cas une sérieuse pédagogie en amont, et le choix de personnels formés à ce type de maniement.
Plus généralement, la déconcentration des crédits nécessite un important renforcement des services administratifs, financiers et comptables à l'étranger, ce qui ne va pas forcément dans le sens du mouvement actuel. Elle implique en outre un effort important au niveau de l'évaluation et du suivi des opérations ainsi mises en oeuvre. Elle risque enfin d'accentuer les effets des mouvements de parité, ce qui constituera une contrainte supplémentaire pour le budget du ministère.
Ceci conduit votre rapporteur à formuler quelques réserves liées à la difficulté de mener de front plusieurs réformes de gestion concomitantes, voire parfois concurrentes.
En revanche, il estime que certaines autres évolutions en profondeur, rendues nécessaires par celle du monde contemporain, ne sont peut-être pas suffisamment prises en compte : ouverture du département sur l'extérieur, avec un renforcement des mobilités extérieures (autres que sur des postes " institutionnels " ou multilatéraux), et de l'accueil de personnels non diplomates, renforcement des compétences et de la formation économique et financière, mise en oeuvre plus systématique des capacités d'analyse prospective débouchant sur l'élaboration de " documents stratégiques pays " systématiques 16 ( * ) .
* 15 On pourrait d'ailleurs, ainsi que le préconise le contrôleur financier dans son Rapport sur la justice 1999,inclure dans les crédits déconcentrés les moyens attribués aux services et institutions dotés d'une autonomie de gestion (notamment les subventions à l'AEFE et à l'OFPRA).
* 16 Ils sont aujourd'hui mis en oeuvre à " titre expérimental "par la seule DGCID et limités à quatre postes : Beyrouth, Pretoria, Nouakchott et Vientiane.