CHAPITRE IV :
AMÉLIORER LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET DE
L'ÉTAT
Le niveau atteint par les prélèvements obligatoires, dans un climat marqué par la persistance d'interrogations quant au niveau réel de la croissance, et ce dans un contexte de progression en termes réels de la dépense publique et de réduction insuffisante du déficit budgétaire, impose de réorienter la politique des finances publiques menée par le gouvernement français.
Au-delà, sur le plan des méthodes budgétaires, les conclusions du rapport d'information de votre commission sur la transparence très relative des comptes de l'Etat 37 ( * ) ont, pour la première fois depuis 1958, démontré, preuve à l'appui, l'opacité sciemment construite et entretenue des mécanismes budgétaires. A l'évidence une profonde rénovation s'impose en ce domaine. Cette nécessaire mutation devra passer par la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la " constitution financière " de notre pays, à laquelle votre commission des finances, sous l'autorité de son président Alain Lambert, a souhaité oeuvrer.
I. RÉFORMER LA " CONSTITUTION FINANCIÈRE " DE LA FRANCE
L'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances constitue la base du fonctionnement des finances publiques. Cadre strict limitant les pouvoirs du Parlement, celle-ci souffre d'un indéniable vieillissement conceptuel, ainsi que votre rapporteur général l'avait déjà souligné l'année dernière, rendant sa réforme indispensable.
Dans ce cadre deux dispositions doivent être selon votre rapporteur général au coeur de ladite réforme .
Il s'agit, d'une part, de bien distinguer les dépenses ordinaires des dépenses extraordinaires et d'affirmer avec force la règle d'or selon laquelle les ressources tirées de l'emprunt ne peuvent en aucun cas être affectées au financement des dépenses ordinaires. Une telle règle déjà appliquée par les collectivités locales et par nombre de nos principaux partenaires doit concerner également l'Etat.
Par ailleurs et dans le prolongement des observations déjà faites lors de l'examen du précédent projet de loi de finances, il est impératif de prévoir un débat consolidé devant le Parlement portant sur l'ensemble des prélèvements obligatoires, qu'il s'agisse des prélèvements au profit de l'Etat ou de ceux affectés aux régimes de sécurité sociale.
A. LA VOLONTÉ DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT DE MODIFIER L'ORDONNANCE DE 1959
1. Un travail entamé dès 1999 par son président
Au début de 1999, le bureau de la commission a mandaté son président M. Alain Lambert en vue de travailler à cette réforme, et de réunir les éléments nécessaires à cette ambition. Des observations précieuses ont été recueillies auprès de la Cour des comptes, des comparaisons internationales ont été effectuées et de nombreuses contributions écrites ont été produites au cours de cette étude.
La décision de s'inscrire dans la démarche proposée par le président de l'Assemblée nationale et son rapporteur général a été prise, ce qui impliquait de s'abstenir de déposer une proposition de loi concurrente. Votre commission a en effet souhaité faire état de sa réflexion et de ses propres propositions, en vue de se préparer en amont à la discussion de la proposition déposée par le rapporteur général du budget.
* 37 Rapport d'information n° 485 (1999-2000).