EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé du projet de loi organique
Selon l'intitulé retenu par le Gouvernement, le présent projet de loi organique tend à modifier " les règles applicables à la carrière des magistrats ".
Votre commission vous propose de modifier cet intitulé en lui donnant une portée plus générale, afin de prendre en compte l'élargissement de son objet résultant des amendements proposés pour le compléter par diverses dispositions concernant notamment le régime disciplinaire applicable aux magistrats.
Elle vous soumet donc un amendement tendant à rédiger comme suit l'intitulé du projet de loi organique : " Projet de loi organique relatif au statut des magistrats ".
Division additionnelle avant
l'article premier
Chapitre
premier
Dispositions relatives à la
carrière
et à la mobilité des magistrats
En conséquence de la proposition d'insertion d'un chapitre nouveau relatif au régime disciplinaire applicable aux magistrats, votre commission vous propose de regrouper les dispositions des articles premier à 6 du présent projet de loi organique dans un chapitre premier relatif à la carrière et à la mobilité des magistrats.
Elle vous soumet donc un amendement tendant à insérer avant l'article premier une division additionnelle ainsi rédigée : " Chapitre premier - Dispositions relatives à la carrière et à la mobilité des magistrats " .
Article
premier
(art. 2 de l'ordonnance n° 58-1270 du
22 décembre 1958)
Suppression des groupes au sein
du premier grade.
Règles de mobilité pour l'accès au
premier grade
et aux fonctions de responsabilité
dans les
tribunaux de grande instance
Cet article a pour objet d'une part, de supprimer les groupes de fonctions au sein du premier grade de la hiérarchie du corps judiciaire et d'autre part, de fixer des conditions de mobilité pour l'accès au premier grade ainsi qu'à certaines fonctions de responsabilité dans les tribunaux de grande instance.
A cette fin, il apporte trois modifications à l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, relatif à la hiérarchie du corps judiciaire.
On rappellera que celle-ci comporte actuellement deux grades, l'accès du second au premier grade étant subordonné à l'inscription sur un tableau d'avancement. Le premier grade est lui-même divisé en deux groupes de fonctions 11 ( * ) .
Chacun de ces niveaux hiérarchiques correspond à l'exercice de fonctions déterminées par décret en Conseil d'Etat 12 ( * ) dans des catégories de juridictions déterminées.
S'y ajoutent en outre, au sommet de la pyramide, les emplois classés hors hiérarchie, dont la liste est fixée par l'article 3 de l'ordonnance statutaire.
Les emplois de magistrats sont donc répartis selon les niveaux suivants, par ordre hiérarchique croissant :
- 2 ème grade (II) ;
- 1 er grade 1 er groupe (I-1) ;
- 1 er grade 2 ème groupe (I-2) ;
- hors hiérarchie (HH).
• Le paragraphe I de l'article premier du projet de loi tend à supprimer les dispositions du deuxième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance statutaire qui prévoient actuellement la division du premier grade en deux groupes . Ne subsisteront donc désormais que trois niveaux hiérarchiques : le deuxième grade, le premier grade et la hors hiérarchie, soit une structure équivalente à celle du corps des magistrats administratifs.
Cette modification permettra de simplifier le déroulement de la carrière des magistrats judiciaires.
Elle aura notamment comme conséquence de mettre fin à une particularité actuelle du régime de carrière des magistrats dits " parisiens 13 ( * ) ", qui, contrairement à leurs collègues de province, pouvaient bénéficier d'un accès direct du deuxième grade au I-2 14 ( * ) .
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette simplification s'accompagnera en outre d'une réduction de dix à sept ans, par le décret d'application, de la condition d'ancienneté requise pour l'avancement au premier grade 15 ( * ) .
En même temps, le paragraphe I de l'article premier du projet de loi propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article 2 du statut afin de prévoir une nouvelle condition de mobilité pour l'accès au premier grade : ainsi, aucun magistrat ne pourra être promu au premier grade dans une juridiction où il aura été affecté plus de cinq années, exception faite de la Cour de cassation. Cette exception est destinée à tenir compte du régime particulier applicable aux conseillers référendaires. En effet, ceux-ci peuvent accéder à la Cour de cassation au deuxième grade et y exercer leurs fonctions pendant la durée de dix ans maximum prévue par l'article 28 du statut, ce qui ne saurait porter préjudice à leur faculté d'avancement au premier grade.
La nouvelle règle de mobilité instituée par le projet de loi est appelée à se substituer à la condition de mobilité actuellement exigée par le troisième alinéa de l'article 36 du statut pour l'inscription au tableau d'avancement, dont l'abrogation est prévue par le paragraphe VIII de l'article 4 du projet de loi.
En effet, selon cette disposition de l'article 36 du statut, l'inscription au tableau d'avancement pour l'accès au premier grade est actuellement subordonnée à une affectation successive soit dans deux juridictions différentes, soit dans une juridiction puis à l'administration centrale du ministère de la justice ou en service détaché.
On observera par ailleurs que, dans la pratique, le Conseil supérieur de la magistrature a d'ores et déjà fixé une règle jurisprudentielle, dite " règle des dix ans ", selon laquelle un magistrat ne peut bénéficier d'un avancement au sein de la même juridiction s'il y exerce ses fonctions depuis plus de dix ans , cette durée étant ramenée à cinq ans pour l'accès aux fonctions de chef de juridiction.
Par rapport à la pratique actuelle, l'exigence de mobilité pour l'accès au premier grade se trouve donc renforcée par les dispositions du projet de loi.
• Le paragraphe II de l'article premier du projet de loi procède à une simple coordination en supprimant la référence à la notion de groupe dans les troisième et quatrième alinéas de l'article 2 de l'ordonnance statutaire, qui concernent respectivement :
- les échelons d'ancienneté établis à l'intérieur de chaque grade et de chaque groupe ;
- et les fonctions exercées par les magistrats de chaque grade et de chaque groupe, définies par décret en Conseil d'Etat.
• Enfin, le paragraphe III de l'article premier du projet de loi tend à supprimer les dispositions actuelles du dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance statutaire prévoyant une majoration de l'ancienneté requise pour l'avancement de grade et d'échelon en faveur des magistrats nommés à une fonction conférée après inscription sur une liste d'aptitude spéciale, par coordination avec la suppression des listes d'aptitude spéciales.
En même temps, la nouvelle rédaction proposée pour le dernier alinéa de l'article 2 du statut tend à instituer une nouvelle règle de mobilité pour l'accès aux fonctions de président de tribunal de grande instance (TGI) ou de procureur de la République , ou aux fonctions nouvellement définies d'adjoints à ces chefs de tribunal de grande instance: ainsi, l'accès à ces fonctions ne pourra désormais plus se faire sur place et sera subordonnée à un changement de juridiction.
Une exception à cette règle est toutefois prévue s'agissant des postes faisant l'objet d'un reclassement hiérarchique : ainsi, un chef de tribunal de grande instance dont le poste changera de niveau hiérarchique par élévation de grade pourra éventuellement rester en fonctions et donc avancer sur place. Conformément à la pratique actuelle, il devra cependant faire l'objet d'une nouvelle nomination selon la procédure de droit commun, à l'issue d'une mise en concurrence avec les autres candidats à ce poste repyramidé.
Sauf dans ce dernier cas, par rapport à la pratique actuelle suivie par le Conseil supérieur de la magistrature, selon laquelle un magistrat exerçant ses fonctions depuis plus de cinq ans dans la même juridiction ne peut accéder sur place aux fonctions de chef de cette juridiction, l'exigence de mobilité requise pour l'accès aux fonctions de responsable de tribunal de grande instance se trouve donc également renforcée par les dispositions du projet de loi.
Cependant, on observera qu'il n'existe pas actuellement d'emplois d'adjoint au président ou au procureur de la République d'un tribunal de grande instance ; la disposition prévue par le projet de loi organique s'appliquerait en fait à des emplois de premier vice-président ou de premier procureur de la République adjoint.
Il apparaît plus simple de limiter le champ du paragraphe III de l'article premier, interdisant la promotion sur place, aux seules fonctions de président de tribunal de grande instance ou de procureur de la République.
Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à supprimer la mention des adjoints au président ou au procureur de la République dans le paragraphe III de cet article prévoyant une obligation de mobilité pour l'accès aux fonctions de responsable de tribunal de grande instance.
Elle vous propose d'adopter l'article premier sous réserve de cet amendement ainsi que d'un amendement rédactionnel .
Article 2
(art. 3 de
l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre
1958)
Liste des emplois hors hiérarchie
Cet article a pour objet d'accroître le nombre des emplois placés hors hiérarchie.
Il tend à modifier les dispositions de l'article 3 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, qui détermine la liste de ces emplois afin :
- d'une part, d'élever à la hors hiérarchie l'ensemble des emplois de président de chambre et d'avocat général dans les cours d'appel ;
- d'autre part, de renvoyer désormais à un décret en Conseil d'Etat la fixation de la liste des emplois de président, premier vice-président, procureur de la République et procureur de la République adjoint des tribunaux de grande instance qui seront placés hors hiérarchie.
Selon le texte actuel de l'article 3 du statut, modifié en dernier lieu par la loi organique n° 99-583 du 12 juillet 1999, sont aujourd'hui placés hors hiérarchie :
1° les magistrats de la Cour de cassation ( à l'exception toutefois des conseillers référendaires qui relèvent d'un régime spécial) ;
2° les premiers présidents et procureurs généraux de l'ensemble des cours d'appel ;
3° les présidents de chambre et les avocats généraux des seules cours d'appel de Paris et de Versailles ;
4° le président, les premiers vice-présidents, le premier vice-président chargé de l'instruction, le procureur de la République et les procureurs de la République adjoints du tribunal de grande instance de Paris ;
5° les présidents et les procureurs de la République de 22 autres tribunaux de grande instance limitativement énumérés : Aix-en-Provence, Béthune, Bobigny, Bordeaux, Créteil, Evry, Grasse, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Mulhouse, Nanterre, Nantes, Nice, Pontoise, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Versailles.
• Le paragraphe I de l'article 2 du projet de loi tend tout d'abord à modifier le 3° précité afin d'élever à la hors hiérarchie les emplois de président de chambre et d'avocat général de l'ensemble des cours d'appel, et non plus ceux des seules cours d'appel de Paris et de Versailles.
Cette modification aura pour conséquence d'augmenter substantiellement le nombre des emplois de magistrats hors hiérarchie en province et donc d'y améliorer les perspectives de débouchés de fin de carrière, jusqu'alors fort limités.
Elle contribue également à l'alignement du régime de carrière des magistrats de province et des magistrats dits " parisiens ", auquel tend le présent projet de loi.
• S'agissant ensuite des emplois de magistrats des tribunaux de grande instance placés hors hiérarchie, le paragraphe II de l'article 2 du projet de loi renvoie désormais à un décret en Conseil d'Etat la fixation de leur liste, jusqu'ici limitativement déterminée par la loi organique.
Il précise toutefois les critères qui devront être retenus pour l'établissement de cette liste, à savoir l'importance de l'activité juridictionnelle, des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires, et de la population du ressort.
On observera que ces critères sont ceux qui ont été habituellement utilisés par la Chancellerie pour proposer au législateur de localiser les nouveaux emplois budgétaires placés hors hiérarchie, lors des précédentes étapes du processus de restructuration du corps judiciaire engagé depuis plusieurs années.
Le renvoi à un décret en Conseil d'Etat permettra de simplifier la procédure de modification de la liste des juridictions concernées, qui était jusqu'ici particulièrement lourde puisque le recours à la loi organique était nécessaire pour ajouter la mention d'un ou plusieurs tribunaux dans la liste des emplois de chefs de juridiction placés hors hiérarchie 16 ( * ) .
Les emplois de magistrats de tribunaux de grande instance placés hors hiérarchie pourront être des emplois de président ou de procureur de la République, mais aussi, comme aujourd'hui à Paris, des emplois de premier vice-président ou de procureur de la République adjoint.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le Gouvernement envisage d'élever à la hors hiérarchie, dans le cadre du décret en Conseil d'Etat prévu par le présent projet de loi, les emplois de chefs de 30 tribunaux de grande instance de province supplémentaires, s'ajoutant aux 22 actuels, ce qui entraînerait un accroissement très substantiel du nombre d'emplois placés hors hiérarchie.
Au total, l'élévation à la hors hiérarchie de l'ensemble des postes de président de chambre et d'avocat général de cour d'appel, ainsi que des présidents et procureurs de la République de 30 tribunaux de grande instance supplémentaires, devrait permettre un quasi-doublement de l'effectif des magistrats hors hiérarchie qui, selon l'étude d'impact, passerait de 349 (soit 5,1 % du corps) aujourd'hui, à 664 (soit 9,9 % du corps) après la réforme.
• Enfin, par coordination, le paragraphe III de l'article 2 du projet de loi prévoit l'abrogation, à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat prévu au II, des dispositions actuelles des 4° et 5° précités de l'article 3 de l'ordonnance statutaire qui énumèrent les emplois de magistrats de tribunaux de grande instance placés hors hiérarchie.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .
Articles additionnels
après l'article 2
(
art. 28-2, 28-3 et 38-1 nouveaux
de
l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre
1958)
Limitation de la durée d'exercice des
fonctions
de chefs de juridiction ou de certaines fonctions
spécialisées dans la même juridiction
Afin de renforcer les exigences de mobilité prévues par le présent projet de loi organique, votre commission vous propose d'insérer trois articles additionnels après l'article 2, tendant à limiter la durée d'exercice des fonctions de chef de juridiction, ou de certaines fonctions spécialisées, au sein de la même juridiction.
Compte tenu des règles déjà suivies par le Conseil supérieur de la magistrature afin de favoriser la mobilité lors des nominations en avancement, votre commission constate que les obligations statutaires de mobilité instituées par le présent projet de loi organique risquent de rester d'un effet limité.
En particulier, l'institution de nouvelles règles de mobilité liées à l'avancement ne permet pas de régler le problème posé par l'insuffisante mobilité de certains magistrats préférant l'immobilité à l'avancement, ce qui peut notamment être le cas de bon nombre de chefs de juridiction.
Or, comme le considère le Conseil supérieur de la magistrature dans son dernier rapport d'activité, un magistrat qui se fixe pendant de longues années dans une même juridiction risque " de s'exposer au risque de la routine, ou de compromettre son indépendance et son impartialité par une insertion devenue trop confortable dans l'environnement ".
Ces considérations avaient conduit la mission d'information sur les moyens de la justice, constituée par votre commission en 1996 sous la présidence de notre excellent collègue Charles Jolibois, à formuler la proposition suivante : " Etudier la possibilité d'une durée maximale d'affectation pour les chefs de juridiction, voire pour les présidents de chambre et les magistrats 17 ( * ) ".
Une telle limitation dans le temps de l'exercice de certaines fonctions dans une même juridiction pourrait ne pas être contraire au principe de l'inamovibilité dans la mesure où elle s'appliquerait d'une manière générale à l'ensemble des magistrats. En effet, ce principe a pour objet essentiel de protéger l'indépendance morale des magistrats en les mettant à l'abri de mesures arbitraires individuelles ; il ne saurait pour autant aboutir à faire renaître une forme nouvelle de patrimonialité des charges.
Il existe d'ailleurs déjà des précédents de limitation dans le temps de la durée d'exercice de certaines fonctions : en effet, la durée d'exercice des fonctions de conseiller référendaire à la Cour de cassation est limitée à dix années, cette durée ne pouvant être ni renouvelée, ni prorogée, aux termes de l'article 28 du statut. Par ailleurs, les magistrats " placés " auprès des chefs de cour d'appel, qui sont appelés à pallier les vacances temporaires de postes auprès des juridictions de première instance, ne peuvent exercer ces fonctions au-delà de six ans dans la même cour d'appel, conformément aux dispositions de l'article 3-1 du statut.
On observera en outre que la limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions peut présenter un intérêt supplémentaire dans la perspective d'une indispensable réforme de la carte judiciaire, car elle permettrait de donner plus rapidement un caractère effectif à la suppression d'un poste et de pourvoir plus rapidement le poste redéployé.
L'idée d'une limitation de la durée de l'exercice de certaines fonctions dans la même juridiction avait au demeurant été retenue par le Gouvernement dans le cadre de l'avant-projet de loi organique sur le statut des magistrats, qui tendait à limiter à 5 ans la durée d'exercice des fonctions de chef de juridiction et à 10 ans la durée d'exercice des fonctions spécialisées, dans une même juridiction.
Aussi, s'inscrivant dans le prolongement direct des réflexions formulées par votre rapporteur dans le rapport précité établi au nom de la mission d'information sur les moyens de la justice, votre commission vous soumet-elle trois amendements tendant à limiter à sept ans la durée d'exercice des fonctions :
- d'un premier président ou d'un procureur général dans une même cour d'appel ;
- d'un président ou d'un procureur de la République dans un même tribunal de grande instance ;
- d'un juge d'instruction, d'un juge des enfants, d'un juge de l'application des peines ou d'un juge chargé du service d'un tribunal d'instance dans un même tribunal de grande instance.
Elle vous propose donc d'insérer après l'article 2 trois articles additionnels rédigés en ce sens .
Article 3
(art. 39 de
l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre
1958)
Conditions de mobilité pour l'accès aux emplois
hors hiérarchie
Cet article a pour objet de définir des conditions de mobilité pour l'accès aux emplois hors hiérarchie.
Il tend à modifier l'article 39 de l'ordonnance statutaire pour fixer ces nouvelles conditions, tout en adaptant les règles actuellement fixées pour l'accès aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation.
Ainsi, nul magistrat ne pourra dorénavant être nommé à un emploi hors hiérarchie sans avoir exercé précédemment deux fonctions au premier grade, dans deux juridictions différentes s'il s'est agi de fonctions juridictionnelles.
Compte tenu du fait qu'en application de l'article premier il aura auparavant changé une première fois de juridiction pour l'accès au premier grade, un magistrat ne pourra donc en principe accéder à la hors hiérarchie sans avoir exercé des fonctions dans au moins trois juridictions différentes.
S'agissant de l'accès aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation (c'est-à-dire les emplois de magistrats de la cour autres que ceux de conseillers référendaires), l'article 39 du statut subordonne actuellement la nomination dans l'un de ces emplois à l'occupation précédente d'un emploi hors hiérarchie ou d'un emploi de président de chambre ou d'avocat général d'une cour d'appel.
L'article 3 du projet de loi tend à modifier ces dispositions afin d'ouvrir l'accès à la Cour de cassation, non seulement aux magistrats occupant déjà des emplois hors hiérarchie, mais également aux anciens conseillers référendaires occupant un autre emploi du premier grade. Il s'agit là de tirer les conséquences de l'élévation à la hors hiérarchie de l'ensemble des postes de président de chambre ou d'avocat général de cour d'appel et de permettre le retour direct à la Cour de cassation d'un conseiller référendaire " sorti " comme simple conseiller de cour d'appel 18 ( * ) , sans lui imposer une mobilité supplémentaire dans un emploi du premier grade d'une autre juridiction.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .
Article 4
(art. 23, 24,
25-1, 25-2, 25-3, 25-4, 27, 28, 28-1, 31, 36,
41-1 et 41-9 de l'ordonnance
n° 58-1270 du 22 décembre 1958)
Conséquences
de la suppression
des groupes au sein du premier grade
Cet article a pour objet de procéder à diverses adaptations statutaires afin de tirer les conséquences de la suppression des groupes au sein du premier grade et des nouvelles règles d'avancement et de mobilité prévues par le projet de loi.
Il tend tout d'abord à abroger l'article 24 de l'ordonnance statutaire, relatif à la procédure d' accès direct au second groupe du premier grade ouverte aux personnes titulaires de l'un des diplômes exigés pour présenter le premier concours de l'Ecole nationale de la magistrature, ENM, justifiant de dix-neuf ans d'exercice d'une activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.
Compte tenu de la suppression des groupes au sein du premier grade, cette procédure d'accès direct à la magistrature, au demeurant peu utilisée 19 ( * ) , sera en effet abandonnée au profit d'une autre procédure d'accès direct qui permet actuellement, en application de l'article 23 du statut, la nomination directe au premier groupe du premier grade des personnes titulaires de l'un des diplômes exigés pour présenter le premier concours de l'ENM justifiant de dix-sept ans d'exercice d'une activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires, ainsi qu'aux greffiers en chef des cours et tribunaux et des conseils de prud'hommes que leur expérience qualifie particulièrement pour exercer de telles fonctions.
• Le paragraphe I de l'article 4 du projet de loi modifie donc cet article 23 du statut afin d'y supprimer la référence à la notion de " premier groupe " ; il s'agira donc désormais d'une procédure unique d'accès direct aux fonctions du premier grade.
• Par coordination, le paragraphe II modifie également l'article 25-1 du statut, afin d'y supprimer de même la référence au " premier groupe " dans le premier alinéa qui prévoit que les nominations directes prononcées au titre de l'article 23 précité ne peuvent excéder le quinzième des promotions intervenues au cours de l'année civile précédente au premier groupe du premier grade.
• Tirant les conséquences de l'abrogation de l'article 24 précité, le paragraphe III prévoit en outre l'abrogation du second alinéa dudit article 25-1, qui concernait les nominations directes prononcées au titre de l'article 24.
• Toujours afin de tirer les conséquences de l'abrogation de l'article 24 précité, le paragraphe IV tend à supprimer les références à cet article 24 figurant actuellement aux articles 25-2, 25-3 et 25-4 du statut, qui prévoient respectivement un avis conforme de la commission d'avancement sur les nominations prononcées au titre des différentes procédures d'accès direct, la possibilité de soumettre les candidats à l'accomplissement d'un stage probatoire en juridiction et la prise en compte, pour la constitution des droits à pension des personnes ayant bénéficié de l'accès direct, des années d'activité professionnelle accomplies par elles avant leur nomination comme magistrat.
Toutefois, à titre transitoire, afin d'assurer la sauvegarde des droits acquis au titre de cette dernière disposition prévue par l'article 25-4 du statut, son application est maintenue par l'article 5 du projet de loi au profit des personnes ayant bénéficié de l'intégration directe dans la magistrature au titre de l'article 24 du statut.
• Le paragraphe V prévoit l'abrogation du premier alinéa de l'article 27 du statut, qui subordonne actuellement la nomination à certaines fonctions particulières du premier grade à l'inscription sous une rubrique spéciale du tableau d'avancement.
Il s'agit là de rubriques particulières du " grand tableau " concernant, d'une part, les postes du I-2 de province (présidents de chambre de cours d'appel, avocats généraux ainsi que certains chefs de juridiction) et, d'autre part, les postes du I-2 des cours de Paris et de Versailles et des tribunaux de Paris, Nanterre, Bobigny et Créteil. En effet, compte tenu de la suppression des groupes au sein du premier grade et de l'alignement du régime de carrière des magistrats de province et des magistrats parisiens, le maintien de ces rubriques particulières ne se justifie plus.
Seront en outre supprimées les deux autres rubriques particulières concernant les emplois de premier substitut à l'administration centrale du ministère de la justice et les fonctions de conseiller référendaire à la Cour de cassation du premier grade.
• Par ailleurs, le paragraphe VI tend à abroger la première phrase du dernier alinéa de l'article 28 du statut, qui prévoit actuellement que les conseillers référendaires à la Cour de cassation sont choisis parmi les magistrats du deuxième grade inscrits ou ayant été inscrits à une liste d'aptitude spéciale (pour les emplois de conseiller référendaire du deuxième grade) ou sous une rubrique spéciale du tableau d'avancement (pour les emplois de conseiller référendaire du premier grade).
La suppression des rubriques particulières du tableau d'avancement concernant les magistrats de l'administration centrale et les conseillers référendaires à la Cour de cassation permettra de simplifier la procédure de nomination de ces magistrats en supprimant l'intervention de la commission d'avancement et en privilégiant désormais celle du Conseil supérieur de la magistrature.
• En conséquence de la suppression des groupes au sein du premier grade, le paragraphe VII tend à supprimer la référence à la notion de " groupe de fonctions " dans les articles 28-1 et 31 du statut, concernant respectivement les nominations de conseillers référendaires à la Cour de cassation dans les juridictions à l'expiration de la dixième année de l'exercice de leurs fonctions de conseiller référendaire, et les nominations de magistrats dans de nouvelles affectations en cas de suppression d'une juridiction.
• Par coordination avec l'institution, par l'article 1 er du projet de loi, d'une nouvelle règle de mobilité pour l'accès au premier grade, le paragraphe VIII tend à abroger la condition de mobilité actuellement exigée pour l'accès à ce grade par le troisième alinéa de l'article 36 du statut, aux termes duquel " nul ne peut être inscrit au tableau d'avancement s'il n'a été nommé dans deux juridictions ou, après avoir exercé des fonctions juridictionnelles, s'il n'a été nommé à l'administration centrale du ministère de la justice ou en service détaché ".
En conséquence, il tend également à abroger le quatrième alinéa du même article 36 qui ouvre une procédure particulière de réclamation auprès de la commission d'avancement au profit d'un magistrat qui ne pourrait bénéficier d'une inscription au tableau d'avancement pour la seule raison d'un refus injustifié de la Chancellerie de donner suite à ses demandes d'affectation nouvelle.
• Enfin, les paragraphes IX et X ont pour objet de tirer les conséquences de la suppression des groupes au sein du premier grade s'agissant de la procédure de détachement judiciaire ouverte aux membres des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration, ENA, et aux professeurs et maîtres de conférences des universités.
Ainsi, le paragraphe IX tend à supprimer la référence au premier groupe dans le deuxième alinéa de l'article 41-1 concernant la possibilité de détachement judiciaire dans des fonctions du premier groupe du premier grade ouverte aux personnes justifiant de dix ans de services au moins dans l'un de ces corps, tandis qu'il réduit à sept ans la durée de services exigée pour bénéficier de ce détachement au niveau du premier grade.
En même temps, le paragraphe X tend à abroger le dernier alinéa de l'article 41-1 du statut qui prévoit la possibilité d'un détachement judiciaire pour exercer des fonctions du second groupe du premier grade au profit de personnes justifiant d'au moins douze ans de services dans l'un de ces corps, au profit de la procédure de détachement dans les fonctions du premier grade précédemment ouverte par le deuxième alinéa du même article 41-1.
De même, le paragraphe IX supprime la référence à la notion de premier groupe dans le deuxième alinéa de l'article 41-9 du statut et réduit à sept ans la durée minimale de services exigée par les dispositions de cet alinéa pour bénéficier d'une nomination au premier grade après trois ans de détachement dans le corps judiciaire, tandis que le paragraphe X tend à abroger le troisième alinéa de cet article qui prévoyait la possibilité d'une nomination au second groupe du premier grade après trois ans de détachement judiciaire pour les personnes justifiant d'au moins douze ans de services.
La réduction de dix à sept ans de la durée de services ainsi requise en matière de détachement judiciaire constitue le corollaire de la réduction de dix à sept ans qui devrait être prévue par décret s'agissant de la condition d'ancienneté pour l'avancement du premier grade 20 ( * ) .
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .
Article
5
Maintien des droits acquis par les magistrats
directement
intégrés au second groupe du premier grade
Cet article a pour objet de maintenir, au profit des magistrats ayant été directement intégrés au second groupe du premier grade au titre de l'article 24 du statut, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi organique, le bénéfice des dispositions de l'article 25-4 du statut relatives au rachat d'annuités pour la constitution de leur droit à pension de retraite de l'Etat.
Il s'agit là d'une disposition transitoire destinée à garantir le maintien des droits acquis par ces magistrats, nonobstant l'abrogation de cette procédure d'intégration directe au second groupe du premier grade, qui résultera de l'article 4 du projet de loi.
Votre commission vous propose de compléter cet article par un amendement tendant à permettre aux magistrats issus des concours exceptionnels de 1998 et 1999 de bénéficier de la possibilité de racheter des annuités pour la constitution de leurs droits à pension de retraite de l'Etat.
En effet, les candidats aux concours de conseiller de cour d'appel du premier grade devaient être âgés de cinquante ans au moins au moment du concours, alors que les candidats aux concours de conseiller de cour d'appel du second grade devaient être âgés de quarante ans au moins et cinquante-cinq ans au plus.
Il sera en conséquence impossible pour les magistrats issus de ces concours de remplir à l'âge de soixante-cinq ans la condition d'ancienneté de quinze ans de services civils nécessaire pour prétendre à une pension de retraite de l'Etat.
Par souci d'équité, il est donc proposé de leur permettre de faire valoir des périodes d'activité antérieures pour la constitution de leurs droits à pension, à l'instar du dispositif déjà prévu en faveur des magistrats ayant bénéficié de l'accès direct à la magistrature.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.
Article
6
Disposition transitoire pour l'accès aux emplois
hors hiérarchie de la Cour de cassation
Cet article a pour objet d'exonérer les magistrats qui exercent actuellement les fonctions de président de chambre ou d'avocat général dans une cour d'appel et qui se situent au second groupe du premier grade, des nouvelles règles posées au troisième alinéa de l'article 39 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction résultant de la présente loi organique, pour l'accès aux fonctions hors hiérarchie à la Cour de cassation.
On rappellera qu'aux termes de la nouvelle rédaction de cet alinéa, l'accès à la Cour de cassation des magistrats autres que les anciens conseillers référendaires sera désormais subordonné à l'exercice préalable de fonctions hors hiérarchie.
Or, conformément aux nouvelles règles de mobilité, les actuels présidents de chambres et avocats généraux des cours d'appel devront le cas échéant changer de juridiction pour accéder à la hors hiérarchie, s'ils n'ont pas auparavant exercé une autre fonction au premier grade.
La disposition transitoire prévue par le présent projet de loi est donc destinée à leur éviter d'avoir à effectuer une telle mobilité pour être nommés à la Cour de cassation. Ils pourront donc accéder directement à la Cour de cassation comme ils auraient pu le faire en application du régime statutaire actuel.
Votre commission vous propose de compléter cet article par une autre disposition transitoire concernant les magistrats ayant actuellement plus de dix ans d'ancienneté au second groupe du premier grade.
En effet, certains de ces magistrats, dont la carrière a suivi les règles actuelles et qui sont susceptibles de prétendre aujourd'hui à la hors hiérarchie sans avoir changé de juridiction depuis leur accès au premier grade, pourraient se trouver pénalisés par l'entrée en vigueur de la réforme dans la mesure où ils devraient d'abord effectuer une mobilité à égalité, voire en rétrogradant, avant d'accéder à la hors hiérarchie.
En particulier, les actuels présidents de chambre ou avocats généraux des cours d'appel de province qui avaient été promus sur place devraient ainsi effectuer une mobilité comme simple conseiller ou substitut général dans une autre cour d'appel avant d'accéder à la hors hiérarchie.
Par souci d'équité, votre commission vous propose donc d'adopter un amendement destiné à dispenser les magistrats ayant actuellement plus de dix ans d'ancienneté au second groupe du premier grade, de l'application des nouvelles règles de mobilité relatives à l'accès à la hors hiérarchie. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par les services de la Chancellerie, cette disposition transitoire concernerait 80 magistrats environ.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.
Division additionnelle
après l'article 6
Chapitre II
Dispositions relatives
au régime disciplinaire des magistrats
Votre commission vous propose de regrouper dans un chapitre II les amendements qu'elle vous soumet en vue d'améliorer le régime disciplinaire applicable aux magistrats.
Elle vous propose donc d'adopter un amendement tendant à insérer après l'article 6 une division additionnelle ainsi rédigée : " Chapitre II - Dispositions relatives au régime disciplinaire des magistrats ".
Article additionnel
après l'article 6
(art. 45 de l'ordonnance n° 58-1270
du 22 décembre 1958)
Sanctions disciplinaires
applicables aux magistrats
Reprenant une proposition formulée par le Conseil supérieur de la magistrature dans son dernier rapport d'activité, votre commission vous propose tout d'abord d'adopter un amendement ayant pour objet de compléter l'échelle des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats en y ajoutant une sanction intermédiaire d'exclusion temporaire pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle du traitement.
Fixée par l'article 45 du statut, l'échelle des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats est actuellement la suivante :
1° la réprimande avec inscription au dossier 21 ( * ) ;
2° le déplacement d'office ;
3° le retrait de certaines fonctions ;
4° l'abaissement d'échelon ;
5° la rétrogradation ;
6° la mise à la retraite d'office ou l'admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n'a pas droit à une pension de retraite ;
7° la révocation avec ou sans suspension des droits à pension.
La nouvelle sanction d'exclusion temporaire pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle du traitement, viendrait s'intercaler, dans cette échelle de sanctions, entre l'abaissement d'échelon (4°) et la rétrogradation (5°).
Sa création permettrait, selon le CSM, " de tirer les conséquences disciplinaires de comportements qui, sans justifier l'éviction définitive du corps, mériteraient d'être sanctionnés par une mesure plus sévère " que les sanctions actuelles de retrait de certaines fonctions ou d'abaissement d'échelon.
Il est à noter que l'avant-projet de loi organique relatif au statut des magistrats diffusé par Mme Elisabeth Guigou, alors Garde des Sceaux, en décembre 1999, prévoyait également la création d'une sanction d'exclusion temporaire de fonctions.
Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel destiné à créer cette nouvelle sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions.
Article additionnel
après l'article 6
(
art. 50-2 nouveau de l'ordonnance
n° 58-1270 du 22 décembre
1958)
Extension aux premiers présidents de cour
d'appel
du pouvoir de saisine du Conseil supérieur de la
magistrature
Conformément aux propositions formulées tant par la commission de réflexion sur la justice présidée en 1997 par M. Pierre Truche, alors Premier président de la Cour de cassation, que par le Conseil supérieur de la magistrature dans son dernier rapport d'activité, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à étendre aux premiers présidents de cour d'appel le pouvoir de saisine du Conseil supérieur de la magistrature statuant comme conseil de discipline des magistrats du siège, actuellement réservé au seul Garde des Sceaux.
Par ailleurs également prévue par le Gouvernement dans son avant-projet de loi organique relatif au statut des magistrats, cette mesure permettrait de responsabiliser davantage les chefs de cour, de rapprocher l'exercice de l'action disciplinaire des magistrats concernés et d'améliorer l'efficacité du régime actuel ; en effet, aujourd'hui certains rapports adressés par les chefs de cour au Garde des Sceaux en vue de l'engagement de poursuites disciplinaires restent semble-t-il sans suite, selon le témoignage des chefs de cours entendus par votre rapporteur.
Elle permettrait également de mettre fin aux interrogations suscitées par une certaine opacité de la gestion des poursuites par les services de la Chancellerie. De plus, les poursuites disciplinaires initiées par les chefs de cour ne pourraient risquer de faire l'objet d'interprétations de caractère politique, à la différence des actions engagées par le Garde des Sceaux.
Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à permettre au premier président de la Cour de cassation ou aux premiers présidents de cour d'appel de saisir le Conseil supérieur de la magistrature de la dénonciation de faits motivant des poursuites disciplinaires à l'égard d'un magistrat du siège, en précisant qu'une copie des pièces serait adressée au Garde des Sceaux qui pourrait alors demander une enquête à l'inspection générale des services judiciaires.
Cet amendement ne concerne que les seuls magistrats du siège car conformément à la rédaction actuelle de la Constitution, alors que la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline de ces magistrats, la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet ne donne qu'un avis sur les sanctions disciplinaires concernant ces derniers magistrats, qui sont prononcées par le Garde des Sceaux.
Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel résultant de cet amendement .
Article additionnel
après l'article 6
(art. 57 de l'ordonnance n° 58-1270
du 22 décembre 1958)
Publicité des audiences
disciplinaires
du Conseil supérieur de la magistrature
Toujours dans le souci d'améliorer le régime disciplinaire applicable aux magistrats, votre commission vous propose d'adopter également un amendement tendant à poser le principe de la publicité des audiences disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature, tout en prévoyant, comme en matière juridictionnelle, des exceptions pour la protection de l'ordre public, de la vie privée ou des intérêts de la justice.
Ce nouveau régime de publicité serait proche de la pratique actuellement déjà retenue par le CSM nonobstant la rédaction actuelle de l'article 57 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, qui pose le principe du huis clos.
Le CSM estime en effet que ce texte n'est plus en harmonie avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, aux termes duquel " toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement ".
Toutefois, le CSM admet actuellement une exception au régime de la publicité en cas d'opposition formulée par le magistrat poursuivi.
Dans un souci de transparence des procédures disciplinaires, votre commission vous propose de ne pas retenir cette dernière exception et de s'en tenir aux exceptions traditionnellement prévues en matière de publicité des audiences juridictionnelles.
Elle vous propose donc d'adopter un amendement tendant à prévoir la publicité des audiences du Conseil supérieur de la magistrature appelé à statuer comme conseil de discipline des magistrats du siège 22 ( * ) , le huis clos étant toutefois maintenu pour le délibéré.
Cet amendement tend en outre à préciser que les décisions prises par le conseil de discipline seront rendues publiquement, tout en supprimant la disposition prévoyant actuellement qu'elles ne sont susceptibles d'aucun recours. En effet, le maintien de cette disposition ne paraît pas justifié, compte tenu de la possibilité déjà ouverte d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat.
Là encore, l'amendement proposé par votre commission s'inspire d'une disposition qui figurait dans l'avant-projet de loi organique relatif au statut des magistrats diffusé par le Gouvernement en décembre 1999.
Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à insérer un article additionnel rédigé en ce sens.
Division additionnelle
après l'article 6
Chapitre III
Dispositions
diverses
Votre commission vous propose de faire figurer dans un chapitre III une autre disposition relative au statut des magistrats résultant de l'amendement qu'elle vous propose ci-après.
Elle vous soumet donc un amendement tendant à insérer une division additionnelle ainsi rédigée : " Chapitre III - Dispositions diverses ".
Article additionnel
après l'article 6
(art. 40-1 de l'ordonnance
n° 58-1270 du 22 décembre
1958)
Recrutement des conseillers à la Cour de
cassation
en service extraordinaire
Enfin, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à doubler le nombre maximum de conseillers à la Cour de cassation en service extraordinaire, actuellement limité au vingtième de l'effectif des magistrats hors hiérarchie du siège affectés à la Cour, par l'article 40-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.
Conformément aux dispositions de cet article, peuvent être nommées conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire, si elles remplissent les conditions générales d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature et si elles justifient de vingt-cinq années au moins d'activité professionnelle, " les personnes que leur compétence et leur activité qualifient particulièrement pour l'exercice de fonctions judiciaires à la Cour de cassation ".
Ces emplois temporaires peuvent être occupés par des fonctionnaires qui sont placés en position de détachement, comme par des non fonctionnaires. C'est ainsi que deux professeurs des universités et un maître de conférences exercent actuellement ces fonctions et qu'un juriste d'entreprise vient en outre de terminer son mandat. Récemment, un inspecteur général des finances a également été recruté par la Cour de cassation en qualité de conseiller en service extraordinaire. Ces experts aident la Cour de cassation à trancher les questions de plus en plus complexes qui lui sont posées.
Cependant, le nombre des conseillers en service extraordinaire a été limité par l'article 36 de la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992, dont est issu l'article 40-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 : il ne peut excéder le vingtième de l'effectif des magistrats hors hiérarchie du siège de la Cour de cassation.
Cet effectif s'élevant actuellement à 92 (un poste budgétaire de premier président, six postes de présidents de chambre et 85 postes de conseillers), il en résulte que peuvent être nommés au maximum quatre conseillers en service extraordinaire.
Or, s'il apparaît nécessaire de cantonner la proportion des conseillers en service extraordinaire afin de traduire le caractère nécessairement exceptionnel de l'exercice de fonctions judiciaires par des personnes autres que des magistrats de carrière, l'effectif de quatre conseillers ne semble plus correspondre aux besoins de la Cour de cassation ni à son souci d'ouverture, en égard aux bons résultats des premiers recrutements effectués.
C'est pourquoi votre commission vous propose de porter au dixième de l'effectif des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation le nombre maximum de conseillers en service extraordinaire, ce qui permettrait le recrutement de cinq nouveaux magistrats.
On observera que cette ouverture resterait encore limitée par rapport à la situation du Conseil d'Etat, pour lequel le pourcentage de conseillers en service extraordinaire est du septième (douze conseillers d'Etat en service extraordinaire pour 82 conseillers d'Etat en service ordinaire, six présidents de section et un vice-président).
Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à insérer un article additionnel rédigé en ce sens .
*
* *
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi organique.
* 11 Tel était également le cas du deuxième grade jusqu'à l'intervention de la loi organique du 25 février 1992 qui a supprimé les deux groupes de fonctions qui existaient alors au sein du deuxième grade.
* 12 Cf décret n° 93-21 du 7 janvier 1993
* 13 C'est-à-dire les magistrats des cours de Paris et de Versailles et des tribunaux de Paris, Nanterre, Bobigny et Créteil.
* 14 En raison de l'absence de postes du niveau premier grade premier groupe (I-1), à l'exception des postes de secrétaires généraux des cours d'appel de Paris et de Versailles et du tribunal de grande instance de Paris.
* 15 Actuellement fixée par l'article 15 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993.
* 16 Ainsi, la loi organique n° 99-583 du 12 juillet 1989 a récemment ajouté les quatre TGI localisés dans les villes suivantes : Aix-en-Provence, Béthune, Grasse et Mulhouse.
* 17 " Quels moyens pour quelle justice ? ", rapport n° 49 (1996-1997), p. 86.
* 18 A l'expiration de la durée maximum de dix ans prévue par le statut, les conseillers référendaires de la Cour de cassation doivent quitter la Cour pour être affectés au sein d'autres juridictions, dans des emplois d'un niveau hiérarchique équivalent à ceux qu'ils occupaient à la Cour. A l'heure actuelle, ils " sortent " en général comme présidents de chambre de cour d'appel en province (emplois du I-2). A l'issue de la réforme, ils ne pourront plus occuper dès leur sortie de la Cour de cassation de tels emplois, désormais placés hors hiérarchie, et " sortiront " donc comme simples conseillers de cour d'appel.
* 19 La moyenne des intégrations directes au titre de cette procédure est inférieure à une par an.
* 20 Cette condition d'ancienneté est actuellement fixée par l'article 15 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993.
* 21 L'avertissement ne constitue pas une sanction disciplinaire proprement dite ; il relève des prérogatives des chefs de cour, en-dehors de toute action disciplinaire.
* 22 A l'égard des magistrats du parquet, le Conseil supérieur de la magistrature ne statue pas comme conseil de discipline, mais émet seulement un avis motivé sur la sanction que les faits reprochés lui paraissent devoir entraîner, la sanction étant ensuite le cas échéant prononcée par le Garde des Sceaux.