2. L'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale depuis 1996

Le Gouvernement rappelle que le redressement de la sécurité sociale n'est pas seulement à porter à l'actif de la croissance, mais aux " mesures structurelles ".

Ces " mesures structurelles " ne sont pas des mesures d'atténuation de dépenses, mais correspondent à l'affectation de nouvelles recettes à la sécurité sociale, à l'occasion des deux premières lois de financement de la sécurité sociale.

Le " basculement " des cotisations maladie vers la CSG représente désormais un montant de recettes supplémentaires non négligeable : entre 12 et 15 milliards de francs par an.

Solde de l'opération de substitution CSG/cotisations

(en milliards de francs)

1999

2000

2001

CSG maladie

239,1

247,9

259,2

Droits sur les alcools

4,7

4,8

4,9

Pertes de cotisations

- 231,3

- 238,2

- 250,1

Solde

12,5

14,5

14,0

Source : pour l'année 1999, CCSS septembre 2000, p. 31

Si l'on ajoute l'alignement de l'assiette de la CSG sur celle de la CRDS, l'affectation de droits sur le tabac et les contributions pharmaceutiques, cette affectation de recettes supplémentaires représenterait en 2000 environ 30 milliards de francs.

Le montant de ces recettes supplémentaires affectées à la sécurité sociale, déjà évalué par votre rapporteur l'année dernière 4 ( * ) , est désormais confirmé par le ministère de l'emploi et de la solidarité. Mme Martine Aubry a pu ainsi, dans son allocution prononcée devant la Commission des comptes de la sécurité sociale du 21 septembre 2000, mentionner " des mesures de redressement, prises dès l'automne 1997 et qui ont amélioré les comptes de 20 milliards de francs " . Elle n'entendait effectivement pas prendre sous sa responsabilité les mesures décidées à l'automne 1996, dans un tout autre contexte économique, par le gouvernement de M. Alain Juppé.

3. Une " cagnotte sociale " de moindre ampleur que la " cagnotte fiscale ", mais réelle

Si l'on retient la définition -pourtant impropre- qui s'est imposée depuis un an, la " cagnotte sociale " est la différence positive entre les prévisions de recettes des lois de financement 1999 et 2000 et les réalisations définitives (1999) ou les estimations de réalisations (2000).

Pour les recettes fiscales nettes de l'Etat, la " cagnotte fiscale " s'élève à :

- 30,8 milliards de francs en 1999 (1.565,8 milliards de francs au lieu de 1.534,9 milliards de francs prévus en loi de finances initiale), principalement grâce à l'impôt sur les sociétés (+ 30,5 milliards de francs) ;

- 51,4 milliards de francs prévus pour 2000 (en raison de l'effet base 1999 et d'une révision à la hausse de la croissance du PIB prévue pour 2000). Cette " cagnotte " pourrait être plus élevée, compte tenu des déclarations du ministre de l'économie et des finances visant à établir un déficit budgétaire inférieur à 200 milliards de francs.

En comparaison, la " cagnotte " sociale a été très limitée en 1999, la prévision de croissance de la masse salariale retenue en septembre 1998 étant déjà très élevée . Si l'on étudie attentivement les prélèvements sociaux (cotisations et impositions), la sécurité sociale a bénéficié de 7 milliards de francs de recettes supplémentaires, principalement issues des différents impôts et taxes, des moins-values de cotisations auraient été enregistrées.

Détail de la " cagnotte sociale " par prélèvement obligatoire en 1999

(en millions de francs)

1999
(septembre 1998)

1999
(septembre 2000)

Ecart

Cotisations effectives (hors cotisations prises en charge par l'Etat et la sécurité sociale)

995.709

998.306

+ 2.597

Cotisations prises en charge par l'Etat

67.247

63.741

- 3.506

Contribution sociale généralisée

352.000

356.609

+ 4.609

Contribution pour le remboursement de la dette sociale

27.200

27.637

+ 437

Prélèvement social de 2 %

9.676

10.742

+ 1.066

Droits sur les alcools - régimes maladie

6.777

7.104

+ 327

Droits sur les alccols - FSV

11.624

11.807

+ 183

Tabacs CNAMTS

4.190

4.191

+ 1

Taxe sur les primes d'assurance automobile

6.015

5.727

- 288

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

16.780

17.665

+ 885

Primes d'assurance contre les accidents du travail

100

97

- 3

Contributions des laboratoires pharmaceutiques

2.565

2.807

+ 242

Contribution prévoyance

2.350

2.795

+ 445

Taxe aide commerce et artisanat

300

300

0

Taxe sur les hydrocarbures

25

16

- 9

Droit de plaidoirie

85

93

8

Taxes BAPSA

27.093

27.203

+ 110

TOTAL

1.529.736

1.536.840

7.104

Le résultat de 1999 peut apparaître décevant, compte tenu de la " fiscalisation " croissante du financement de la sécurité sociale. Ce serait confondre deux notions différentes : la fiscalisation et l'assiette des prélèvements .

La fiscalisation des recettes de la sécurité sociale est indéniable. Le quart des recettes sociales est désormais constitué par les impôts et taxes, au premier rang desquels la CSG, tandis que les cotisations effectives ne représentent plus que 60 % des recettes.

La différence entre la " cagnotte fiscale " et la " cagnotte sociale " s'explique par l'assiette des cotisations, assises sur la masse salariale, et par l'assiette de la CSG, principalement assise sur les revenus d'activité. Les finances sociales ne disposent pas d'un équivalent de la TVA ou de l'impôt sur les sociétés 5 ( * ) .

La sécurité sociale en 1999 : les cotisations effectives
représentent 60 % des recettes

La CSG, principale imposition affectée à la sécurité sociale, est ainsi assise à 72 % sur les seuls revenus d'activité, et, plus précisément encore, repose à 87 % sur un ensemble constitué des revenus d'activité et des revenus de remplacement. Lorsque l'on additionne les cotisations effectives à la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement, le pourcentage est de 76,27 %.

Dans le cas du seul régime général, cette proportion est mécaniquement plus élevée, compte tenu de l'inexistence des " cotisations fictives ". La part des prélèvements reposant sur les seuls revenus d'activité et de remplacement tend même à augmenter.

Part des prélèvements reposant sur les revenus d'activité et de remplacement
dans le total des recettes du régime général (métropole)

(en milliards de francs)

1999

2000

2001

Cotisations " effectives "

873,4

923,9

969,9

CSG activité remplacement - CNAMTS

174,8

190,1

195,6

CSG activité remplacement - CNAF

46,8

49,1

51,3

Total (1)

1.095,0

1.163,1

1.216,8

TOTAL recettes du régime général (2)

1.295,2

1.356,6

1.411,9

Proportion (1)/(2) en %

84,5 %

85,7 %

86,2 %

Les différents prélèvements sur l'épargne (CSG et CRDS sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, prélèvement social de 2 %), même s'ils étaient quasiment inexistants avant 1998, représentent un produit de " seulement " 55 milliards de francs.

Prélèvements sur l'épargne 1999 - 2001

(en milliards de francs)

1999

2000

2001

CSG capital / CNAF

6,0

6,1

6,3

CSG capital / FSV

7,1

7,2

7,5

CSG capital / maladie

26,4

26,9

28,0

Prélèvement social de 2 %

10,5

11,0

11,5

TOTAL hors CRDS

50,0

51,5

53,3

CRDS / capital

3,4

3,4

3,6

TOTAL y compris CRDS

53,4

54,9

56,9

Sur l'exercice 2000, la " cagnotte " sociale est plus élevée, en raison d'un très léger effet base 1999 et d'une masse salariale sous-estimée de plus d'un point .

En ce qui concerne les cotisations, l'effet est d'environ 8 milliards de francs.

Pour la CSG tous régimes (370,2 milliards de francs), la plus-value est de 4,4 milliards de francs supplémentaires (365,8 milliards de francs prévus en septembre 1999).

En ce qui concerne les autres taxes affectées à la sécurité sociale, un gain de près de 2 milliards de francs sur les tabacs est attendu. Le produit des contributions sur l'industrie pharmaceutique, ainsi que la contribution sociale sur les sociétés, serait également attendu.

La contribution sociale sur les bénéfices et la taxe générale sur les activités polluantes enregistreraient, en revanche, des moins-values de 0,8 milliard de francs.

En conséquence, la " cagnotte sociale " serait comprise en 2000 entre 12 et 13 milliards de francs.

Détail de la " cagnotte sociale " par prélèvement obligatoire en 2000

(en millions de francs)

2000
(septembre 1999)

2000
(septembre 2000)

Ecart

Cotisations effectives (hors cotisations prises en charge par l'Etat et la sécurité sociale

1.022.695

1.029.198

+ 6.503

Cotisations prises en charge par l'Etat (yc subvention au FOREC)

24.308

25.757

+ 1.449

Contribution sociale généralisée

365.900

370.216

+ 4.316

Contribution pour le remboursement de la dette sociale

28.520

28.742

+ 222

Prélèvement social de 2 %

11.300

11.030

- 270

Droits sur les alcools maladie

7.986

7.750

- 236

Droits sur les alcools FOREC

11.195

11.068

- 127

Tabacs FCAATA

200

205

+ 5

Tabacs FOREC (hors extension)

39.500

40.725

+ 1.225

Tabacs CNAMTS

8.300

8.379

+ 79

CSB - FOREC

4.250

3.800

- 450

TGAP - FOREC

3.250

2.800

- 450

Taxe sur les primes d'assurance automobile

5.972

5.824

- 148

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

17.850

18.000

+ 150

Primes d'assurance contre les accidents du travail

120

95

- 25

Contributions diverses des laboratoires pharmaceutiques

3.086

3.255

+ 169

Contribution prévoyance

2.780

2.839

+ 59

Taxe aide commerce et artisanat

300

300

0

Taxe sur les hydrocarbures

23

23

0

Droit de plaidoirie

86

93

7

Taxes BAPSA (TVA nette)

28.222

28.222

0

TOTAL

1.585.843

1.598.321

+ 12.478

* 4 Rapport n°58 (1999-2000), tome I, p. 44.

* 5 Sauf éventuellement la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), assise sur le chiffre d'affaires, mais dont le produit ne s'élève jamais qu'à 18 milliards de francs.

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