Contrôle de l'application des lois - Année parlementaire 2004-2005

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

V. DÉCLARATION D'URGENCE : SES EFFETS SUR LA CÉLÉRITÉ DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE COMMENCENT À PORTER

9 lois (dont une seule d'application directe) ont été votées, en 2004-2005, après déclaration d'urgence (soit 19 % du total), contre 12 en 2003-2004 (soit 30 % du total).

Evolution de la part relative, dans le total des lois votées, des lois votées après déclaration d'urgence
(textes en urgence de droit ainsi exclus)

(en %)

1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005
26 %	17 %	15 %	36 %	47,5 %	18,2 %	30 %	19 %

Sur ces 9 lois en urgence, 6 (dont la seule loi d'application directe) ont été promulguées aux mois de juillet et d'août 2005 (cf. encadré ci-dessous), traduisant les priorités de l'action gouvernementale : notons surtout l'action économique, l'emploi et la cohésion sociale.

8 lois votées après déclaration d'urgence
(hors loi d'application directe) en 2004-2005

Applicable (0) :

Néant.

Partiellement applicables (3) :

- Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

- Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

- Loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Non applicables (5) :

- Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

- Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie.

- Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.

- Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (malgré l'urgence déclarée sur ce texte, la commission mixte paritaire a été convoquée par le gouvernement après deux lectures devant chaque assemblée).

- Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Pour mémoire : la seule loi d'application directe votée en urgence est la loi du 26 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.

Dans quelle mesure le choix du recours à la déclaration d'urgence a-t-il emporté une célérité accrue pour l'entrée en application, d'une part, de la loi elle-même, d'autre part, des dispositions, insérées dans les lois, appelant un suivi réglementaire ?

A. ENTRÉE EN APPLICATION DES LOIS VOTÉES EN 2004-2005, SELON LES MODALITÉS DE LEUR ADOPTION : EFFET LIMITÉ DE LA DÉCLARATION D'URGENCE

Comme en 2003-2004 (alors pour 14 lois), aucune des lois votées, de droit, en urgence, ou après déclaration d'urgence (soit 11 unités), pendant l'année parlementaire, n'a été rendue totalement applicable au 30 septembre.

Les 3 lois votées, de droit, en urgence ^{6 ( * )} ont été traitées exactement comme en 2003-2004 et 2002-2003 : elles sont toutes partiellement applicables. Il y a là, sans doute, compte tenu de la densité de ces textes, une donnée d'ordre structurel. Mais rappelons que ces lois figurent traditionnellement parmi les textes au taux d'application le plus élevé.

S'agissant des lois votées après déclaration d'urgence, la proportion de lois partiellement applicables est supérieure au score obtenu sur les lois votées selon la procédure de droit commun (respectivement 37,5 % et 31,8 %), ce qui n'était pas aussi net en 2003-2004 (respectivement 36,4 % et 35,3 %).

On constate cependant que 5 lois sur 8 (62,5 %) votées après déclaration d'urgence n'ont reçu aucun texte d'application, ce qui est le cas de 12 lois sur 22 (54,6 %) votées selon la procédure de droit commun : la comparaison n'est pas en faveur de la déclaration d'urgence.

Application des lois selon leurs modalités d'adoption (2004-2005)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence (1)	Lois votées selon la procédure de droit commun
Applicables	-	-	3 (13,6 %)
Partiellement applicables	3 (37,5 %)	3 (100 %)	7 (31,8 %)
Non applicables	5 (62,5 %)	-	12 (54,6 %)
Total	8	3	22
Application directe, pour mémoire	1	0	14

(1) Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

B. APPLICATION DES DISPOSITIONS, INSÉRÉES DANS LES LOIS, VOTÉES EN URGENCE EN 2004-2005, APPELANT UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE : NETTE AMÉLIORATION, EN QUANTITÉ COMME EN CÉLÉRITÉ

On avait déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux d'application des dispositions, insérées dans les lois votées après déclaration d'urgence , appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! On passait, en 2003-2004, à 5,3 %, ce qui était un peu mieux. Le progrès s'amplifie en 2004-2005 : on atteint presque les 14 %.

Le bilan est aussi bien meilleur sur les lois, de droit, en urgence : le recul du taux d'application, l'année précédente (28,7 %, contre 34,8 % en 2002-2003) est largement enrayé et l'on se trouve tout près de 40 % en 2004-2005.

Cette année 2004-2005, le taux d'application des mesures prévues par les lois votées selon la procédure de droit commun (13 %) revient en deçà du taux d'application correspondant pour les lois votées après déclaration d'urgence (14 %), ce qui est hautement symbolique.

L'une des causes de cette amélioration doit être recherchée dans le résultat spectaculaire obtenu sur la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, votée après déclaration d'urgence, à fort contenu emblématique et qui, pour un nombre important de mesures prévues (65), a été appliquée à 45 %.

Lois votées en 2004-2005
Application au 30 septembre 2005 des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire (mesures prévues)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence	Lois votées selon la procédure de droit commun	Total
Nombre de dispositions appelant un suivi réglementaire	229	82	359	670
(dont)
(publiées)	(32)	(32)	(46)	(110)
(à publier)	(197)	(50)	(313)	(560)
Taux d'application	14 %	39,0 %	13 %	16 %

L'examen des délais de publication des mesures prises confirme, d'une part, le traitement privilégié du suivi réglementaire des lois votées après déclaration d'urgence : 53 % des textes publiés l'ont été en moins de 3 mois (contre seulement 16 % en 2003-2004). Cet examen révèle, d'autre part, l'amélioration sur les lois votées selon la procédure de droit commun : 30 % à moins de 3 mois (contre seulement 15 % en 2003-2004). Il met en valeur, en revanche, une dégradation sur les lois votées, de droit, en urgence : seulement 22 % des textes publiés en moins de 3 mois, contre 67 % en 2003-2004.

Il existe encore une trop forte proportion de textes publiés au-delà de 6 mois , malgré la performance réalisée sur les lois votées selon la procédure de droit commun : 9 %, contre 46 % en 2003-2004. Un effort particulier doit être réalisé sur les lois votées, de droit, en urgence : 19 %, contre seulement 2 % en 2003-2004. Sur les lois votées après déclaration d'urgence, on est ici à 22 %, contre 25 % en 2003-2004.

L'amélioration constatée sur l'application des lois votées après déclaration d'urgence résulte essentiellement, on ne le soulignera jamais assez, de la rapidité de la mise en oeuvre de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, applicable à 45 %.

Lois votées en 2004-2005
Délai de publication des mesures prévues publiées au 30 septembre 2005

	Lois votées après déclaration d'urgence (32 mesures prises)	Lois votées, de droit, en urgence (32 mesures prises)	Lois votées selon la procédure de droit commun (46 mesures prises)
< 1 mois	6 %	-	-
<1 mois-3 mois>	47 %	22 %	30 %
<3 mois-6 mois>	25 %	59 %	61 %
<6 mois-1 an>	22 %	19 %	9 %

C. APPLICATION DES LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIE LÉGISLATURE

Si l'on considère toutes les lois votées après déclaration d'urgence, depuis le début de la XII ^e législature, on note que sur les 755 mesures prévues dans ces lois, 388 ont été prises, ce qui représente un taux d'application de 51 % .

Ce pourcentage de 51 % est supérieur au pourcentage correspondant pour les lois votées selon la procédure de droit commun, à savoir 40 % .

Taux d'application, au 30 septembre 2005, des 35 lois votées après déclaration d'urgence sous la XII ^e législature
	Taux d'application
• Commission des affaires culturelles (2) : - Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école - Loi du 1 ^er août 2003 modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive	0 %, pour 10 mesures prévues 100 %, pour 12 mesures prévues
• Commission des affaires économiques (6) : - Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises - Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique - Loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières - Loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle - Loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine - Loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie	0 %, pour 53 mesures prévues 0 %, pour 27 mesures prévues 58 %, pour 24 mesures prévues 52 %, pour 33 mesures prévues 100 %, pour 20 mesures prévues 96 %, pour 25 mesures prévues
• Commission des finances (4) : - Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie - Loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement - Loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer - Loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer	0 %, pour 23 mesures prévues 33 %, pour 6 mesures prévues Application directe 67 %, pour 12 mesures prévues
• Commission des lois (14) : - Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises - Loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit - Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile - Loi du 26 mai 2004 relative au divorce - Loi du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française - Loi du 27 février 2004 organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française - Loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité - Loi du 16 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse - Loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen, ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure - Loi du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce - Loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice - Loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure - Loi du 6 août 2002 portant amnistie	0 %, pour 27 mesures prévues 33 %, pour 9 mesures prévues 48 %, pour 27 mesures prévues 100 %, pour 2 mesures prévues 0 %, pour 4 mesures prévues 33 %, pour 9 mesures prévues 64 %, pour 28 mesures prévues 100 %, pour 1 mesure prévue 100 %, pour 4 mesures prévues 53 %, pour 49 mesures prévues 100 %, pour 12 mesures prévues 54 %, pour 13 mesures prévues 100 %, pour 1 mesure prévue Application directe
• Commission des affaires sociales (9) : - Loi du 26 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi - Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale - Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale - Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie - Loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées - Loi du 4 mai 2005 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social - Loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites - Loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques - Loi du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise	Application directe 6 %, pour 18 mesures prévues 45 %, pour 62 mesures prévues 70 %, pour 63 mesures prévues 67 %, pour 9 mesures prévues 63 %, pour 32 mesures prévues 76 %, pour 138 mesures prévues Application directe 100 %, pour 2 mesures prévues

* ⁶ Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.