Contrôle de l'application des lois - Année parlementaire 2004-2005

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

II. PUBLICATION DES MESURES RÉGLEMENTAIRES REQUISES PAR LE LÉGISLATEUR : AMÉLIORATION DU TAUX D'APPLICATION, RACCOURCISSEMENT DES DÉLAIS

L'application des lois peut être réalisée :

- soit en réponse à une invitation expressément formulée dans le dispositif de la loi (« Un décret fixera les conditions »...) ;

- soit à l'initiative du gouvernement, en l'absence de toute disposition explicite.

On parle, dans le premier cas, de « mesures prévues », dans le second, de « mesures non prévues ».

A. TAUX D'APPLICATION : AMÉLIORATION

En 2004-2005, 33 lois votées ^{4 ( * )} ont appelé 670 mesures d'application , ce qui représente une moyenne de quelque 20 mesures par loi (contre 23 en 2003-2004, 14 en 2002-2003, 23 en 2001-2002 et 16 en 2000-2001).

Comme on l'a vu, le nombre de lois votées, appelant des mesures d'application, a augmenté d'une année à l'autre (de 31 à 33 unités) ; celui des dispositions, insérées dans ces 33 lois, prévoyant explicitement la publication de textes réglementaires d'application, a, quant à lui, diminué (de 699 à 670 unités).

En termes moyens, en rapportant le nombre de ces dispositions au nombre de lois votées ¹ relevant de chaque commission, l'augmentation la plus spectaculaire provient de la population des lois relevant des commissions des affaires économiques et surtout des affaires étrangères et de la défense, dont -une fois n'est pas coutume- la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires prévoit 43 mesures à publier ; en revanche, on assiste à une forte diminution sur les textes examinés par les commissions des lois et des affaires sociales.

Nombre moyen (arrondi), par loi
( hors lois d'application directe : soit 48 - 15)
de dispositions appelant un suivi réglementaire

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Moyenne
2000-2001	11	22	-	18	13	12	-	16
2001-2002	6	18	-	45	25	12	8	23
2002-2003	5	10	1	25	21	10	22	14
2003-2004	1	11	-	44	26	17	-	23
2004-2005	9	29	23	27	23	6	-	20

Le taux d'application moyen a sensiblement progressé, d'un exercice à l'autre, à 16 %, ce qui est encourageant. On demeure pourtant en deça des niveaux constatés avant l'année 2002-2003.

Lois votées en 2004-2005
Application des dispositions pour lesquelles
un texte réglementaire est prévu par la loi
(du 1 ^er octobre 2004 au 30 septembre 2005)

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi	17	200	45	267	93	48	-	670
- entrées en application	3	12	9	46	30	10	-	110
- restant à appliquer	14	188	36	221	63	38	-	560
Taux d'application (arrondi)	18 %	6 %	20 %	17 %	32 %	21 %	-	16 %

Evolution, depuis 1997-1998, du taux d'application des dispositions
réglementaires prévues
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

	Nombre de lois votées (1) (à l'exclusion des lois d'application directe)	Nombre de dispositions réglementaires prévues (2)	Nombre de dispositions réglementaires prises (3)	(3)/(2)
1997-1998	33	358	76	21,2 %
1998-1999	32	392	74	18,9 %
1999-2000	32	331	115	34,7 %
2000-2001	27	425	95	22,3 %
2001-2002	27	617	141	22,8 %
2002-2003	41	559	54	9,7 %
2003-2004	31	699	101	14,4 %
2004-2005	33	670	110	16,4 %

Ce redressement est lié, pour partie, à une modification de contexte : les lois les plus récentes votées pendant la session extraordinaire et promulguées en juillet-août 2005 ont été bien moins denses, en suivi réglementaire requis ( 23,9 % du total de l'année), que les lois adoptées pendant les sessions extraordinaires de 2003 ( 54 % du total de l'année) et de 2004 ( 48 % du total de l'année).

Il est évident que le pouvoir réglementaire n'a que peu de temps de publier avant le 30 septembre, date limite retenue pour notre saisie des données, les textes d'application des lois promulguées en juillet et en août. Plus leur poids est important dans l'ensemble des mesures prévues par les lois votées en cours d'année, plus le taux d'application moyen d'en trouve affecté.

Le tableau ci-après détaille le nombre de mesures réglementaires requises par les 11 lois promulguées en juillet et août 2005 ; Presque aucune n'avait été prise au 30 septembre.

11 lois promulguées en juillet et en août 2005 (hors lois d'application directe)
	Nombre de mesures prévues	Taux d'application au 30 septembre 2005
Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ( urgence ).	53	0 %
Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ( urgence ).	27	0 %
Loi du 26 juillet 2005 tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles.	1	0 %
Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ( urgence ).	18	6 %
Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie ( urgence ).	23	0 %
Loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.	1	0 %
Loi du 20 juillet 2005 organique modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.	1	0 %
Loi du 20 juillet 2005 ratifiant l'ordonnance du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports.	1	0 %
Loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement.	2	0 %
Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ( urgence ).	27	0 %
Loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption.	6	0 %
TOTAL pour les 11 lois	160 (soit 23,9 % du suivi requis pour toute l'année)

Pour mémoire

Six lois, promulguées en juillet et en août 2004, prescrivaient 336 mesures réglementaires, soit 48 % du suivi requis pour toute l'année 2003-2004 (cf. 56 ^e rapport, p. 33).

Sept lois, promulguées en juillet et en août 2003, prescrivaient 302 mesures réglementaires : soit 54 % du suivi requis pour toute l'année 2002-2003 (cf. 55 ^e rapport, p. 18).

Le taux moyen d'application de 16 % (taux arrondi) dissimule, selon les lois examinées par chaque commission, des performances contrastées : bonnes pour les lois relevant de la commission des finances, dont le taux d'application progresse, d'un exercice à l'autre, de 27 % à 32 %, et pour la commission des lois, passant de 11 % à 21 % ; en hausse pour la commission des affaires sociales, de 14 % à 17 % ; toujours aussi médiocre pour les affaires économiques, au surplus affectées par un recul de 10 % à 6 % ; les affaires culturelles sont à 18 %. La commission des affaires étrangères, avec 20 %, bénéficie de la relative célérité du suivi réglementaire de la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.

Par ailleurs, 40 dispositions d'ordre réglementaire non explicitement prévues par le législateur ont été prises.

Nombre total de dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application
(lois votées pendant l'année parlementaire 2004-2005, hors lois d'application directe)

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
- Texte réglementaire prévu par la loi	3	12	9	46	30	10	-	110
- Texte réglementaire non prévu par la loi	11	8	1	18	2	-	-	40
TOTAL	14	20	10	64	32	10	-	150

La part relative, dans le total des textes réglementaires publiés, des textes non prévus, est de 27 % en 2004-2005, contre 21 % en 2003-2004, 25 % en 2002-2003, 28 % en 2001-2002 et 22 % en 2000-2001.

Il est à noter que la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école n'a été suivie d'aucune de ses 10 mesures explicitement prévues. En revanche, ont été publiés 11 textes d'application non prévus (2 décrets en Conseil d'Etat, 8 décrets simples, 1 arrêté), reprenant des dispositions de l'annexe, votée par le Parlement, mais déclarée non conforme à la Constitution, pour des raisons de forme, par le Conseil constitutionnel. On notera que le site Légifrance répertorie ces textes d'application non prévus en les rattachant directement à des articles de la loi.

B. DÉLAIS D'APPLICATION : SENSIBLE AMÉLIORATION À MOINS DE SIX MOIS

Les délais de publication des textes ont été moins longs.

1) Sur les 110 textes explicitement prévus , on assiste à un raccourcissement des délais de publication qui traduit, d'une année à l'autre, une amélioration , mais seulement à moins de 6 mois :

- 85 % ont été publiés en moins de 6 mois en 2004-2005, contre seulement 75 % en 2003-2004 ; ces pourcentages étaient cependant de 83 % en 2002-2003 et de 86 % en 2001-2002 ;

- en revanche, moins de textes réglementaires ont été publiés en moins de 3 mois : 35 % en 2004-2005, contre 38 % en 2003-2004, 53 % en 2002-2003 et 38 % en 2001-2002.

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues)
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 2004 au 30 septembre 2005)

Mesures prévues prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	-	-	-	1	-	1	-	2	2 %
<1 mois-3 mois>	-	4	-	19	7	6	-	36	33 %
<3 mois-6 mois>	1	6	9	18	18	3	-	55	50 %
<6 mois-1 an>	2	2	-	8	5	-	-	17	15 %
TOTAL	3	12	9	46	30	10	-	110	100 %

Délai moyen : 3 mois et 28 jours
Délai minimal : 7 jours
Délai maximal : 8 mois et 24 jours

2) Sur les 40 autres textes réglementaires parus, qui n'étaient pas prévus par le législateur, le résultat livre aussi une sensible amélioration : 17 % ont été publiés à moins de 3 mois , contre seulement 11 % en 2003-2004 (mais 61 % en 2002-2003, 22 % en 2001-2002 et 30 % en 2000-2001) . On atteint 85 % à moins de 6 mois .

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (non prévues) prises au cours de l'année parlementaire
sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 2004 au 30 septembre 2005)

Nombre de mesures prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	-	1	-	-	-	-	-	1	2 %
<1 mois-3 mois>	-	3	-	2	1	-	-	6	15 %
<3 mois-6 mois>	11	4	1	10	1	-	-	27	68 %
<6 mois-1 an>	-	-	-	6	-	-	-	6	15 %
TOTAL	11	8	1	18	2	-	-	40	100 %

Délai moyen : 4 mois et 4 jours
Délai minimal : 11 jours
Délai maximal : 7 mois et 25 jours

La statistique cumulée (110 textes d'application prévus et 40 non prévus) est la suivante :

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire
sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 2004 au 30 septembre 2005)

Nombre de mesures prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	-	1	-	1	-	1	-	3	2 %
<1 mois-3 mois>	-	7	-	21	8	6	-	42	28 %
<3 mois-6 mois>	12	10	10	28	19	3	-	82	55 %
<6 mois-1 an>	2	2	-	14	5	-	-	23	15 %
TOTAL	14	20	10	64	32	10	-	150	100 %

Délai moyen : 3 mois et 30 jours
Délai minimal : 7 jours
Délai maximal : 8 mois et 24 jours

L'amélioration est significative à moins de 6 mois : 85 % des textes, contre 70 % en 2003-2004. En revanche, à moins de 3 mois , on assiste bien à un tassement (30 %, contre 32 % en 2003-2004).

Rappelons, toutefois, que le délai maximal de publication des textes réglementaires est fixé, par le Premier ministre, à 6 mois. Il est rassurant de constater que, seuls, 15 textes sur 100 ne respectent pas cette prescription.

* ⁴ Hors les lois d'application directe, bien entendu (soit 48 - 15).