Application des lois 2004

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

II. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE ENCORE TROP TARDIF ET UN STOCK INCOMPRESSIBLE DE LOIS ANCIENNES

La loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées constitue la traduction législative du plan « vieillissement et solidarité » présenté le 6 novembre 2003 par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

Selon la commission des affaires sociales , à la date du 1 ^er octobre 2004, aucune des mesures réglementaires n'avait encore été publiée, ce qui rend notamment inapplicable une partie des dispositions financières. Cette situation apparaît d'autant plus préjudiciable que la très grande majorité des dispositions de la présente loi est entrée en vigueur à la date du 1 ^er juillet 2004 .

Encore cette loi est-elle récente.

Sur la loi du 4 mai 2004 , promulguée deux mois plus tôt, relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social , qui exige une trentaine de textes, seuls trois décrets ont été publiés.

La commission des lois , évoquant la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure , note :

« Plus d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la loi pour la sécurité intérieure, le bilan des textes d'application parus est en demi-teinte. Des décrets sont en cours de préparation, mais leur échéancier est incertain. Parmi les décrets les plus importants en attente figurent ceux qui concernent :

- les conditions d'utilisation des fichiers de police judiciaire ;

- les règles relatives à l'acquisition et à la détention d'armes (un décret en cours de préparation devrait permettre l'application simultanée de la loi relative à la sécurité quotidienne et de la loi pour la sécurité intérieure) ;

- les règles relatives aux activités de sécurité privée (hormis 1 décret publié) ;

- les modalités de consultation des fichiers de police judiciaire pour la conduite de certaines enquêtes administratives ;

- les conditions d'installation de dispositifs fixes et permanents de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules permettant la vérification systématique au fichier des véhicules volés.

Au total, environ 25 dispositions attendent encore un texte d'application ».

Cette même commission relève que si les dispositions de droit pénal de la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière sont devenues applicables, d'autres textes devaient être publiés en 2003-2004 , visant :

- le déplacement d'installations et d'ouvrages situés sur le domaine public routier ;

- les véhicules gravement endommagés ;

- la mise en place de dispositifs d'information statistique sur le réseau routier par les collectivités gestionnaires ;

- l'installation de régulateurs de vitesse ;

- la sensibilisation aux notions élémentaires de premiers secours.

Mais seulement 2 décrets et 3 arrêtés sont intervenus, permettant notamment la mise en place des radars automatiques pour les départs et les retours de la Toussaint 2003.

La commission des lois note également, au sujet de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer :

« Cette loi nécessitait près de 45 décrets d'application. Contrairement à la session précédente, au cours de laquelle le pouvoir réglementaire ne semblait guère préoccupé de la mise en oeuvre effective de cette loi, deux nouveaux décrets d'application ont été adoptés. Cependant, près de quatre ans après sa promulgation, toutes les dispositions de la loi ne sont pas encore applicables ».

La commission des finances relève :

- que 14 mesures doivent encore être prises pour appliquer la loi du 1 ^er août 2003 de sécurité financière ;

- que 14 mesures doivent encore être prises pour appliquer la loi de finances pour 2004 , du 30 décembre 2003 ;

- que 9 mesures doivent encore être prises pour appliquer la loi de finances rectificative pour 2003 , du 30 décembre 2003.

Elle conclut ainsi :

« On peut se satisfaire de l'application de trois lois anciennes ^{14 ( * )} . On constate malgré cela que le stock ancien enfle légèrement du fait de la prise en compte dans ce total de lois particulièrement « lourdes » nécessitant de nombreux textes réglementaires (ex : la loi de sécurité financière) ainsi que de situations qui paraissent aujourd'hui sans issue. C'est le cas exemplaire de l'article 5 de la loi du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française pour lequel une convention fiscale devait régler les problèmes liés aux cas de doubles impositions. Il est apparu que la signature d'une telle convention provoquerait, pour les contribuables, une augmentation significative de leur imposition. Malgré les négociations régulières entre l'Etat et le territoire, la situation reste figée ».

La commission des affaires étrangères note que 2 textes de loi, adoptés lors de sessions antérieures, attendent toujours leurs textes d'application :

- loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense ;

- loi du 5 juin 2003 portant diverses dispositions relatives à certains personnels de DCN et GIAT Industries .

La commission des affaires économiques cible ainsi « quelques points noirs » :

« Ce sont principalement dans les secteurs agricoles et environnementaux que la production règlementaire semble avoir le plus de mal à suivre le rythme du travail législatif.

Ainsi, la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole attend encore une trentaine de textes d'application ; la loi du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale n'a enregistré à ce jour qu'un seul décret publié sur les 11 attendus ; la loi du 9 juillet 2002 d'orientation sur la forêt a vu son application stagner cette année.

Dans le secteur de l'environnement, seuls 5 décrets ont été publiés cette année, alors que 7 lois environnementales attendent encore des textes d'application. Citons notamment la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et à la réparation des dommages, qui n'a reçu que deux des textes d'application attendus. »

Elle conclut sur ce point, compte tenu de ses appréciations laudatives précédemment formulées (cf. « I. Quelques bons résultats ») :

« Au total, l'effort fourni cette année pour combler le déficit réglementaire mérite d'être salué. Mais il n'aura d'efficacité sensible au quotidien sur le terrain que s'il est poursuivi et accru au cours des prochaines années, de façon à mettre l'accent, en particulier, sur les secteurs négligés jusqu'ici. »

Mais la commission des affaires économiques insiste aussi sur les conséquences d'un lourd arriéré :

Estimant que ces retards récurrents, quasi-structurels de l'application des lois compromettaient à la fois l'image et le bon fonctionnement de nos institutions, nous avions pointé les conséquences de ce que M. Gérard Larcher avait baptisé « la fracture réglementaire » :

- nombre de problèmes demeurent en suspens, dans l'attente d'une solution promise mais non effective, tandis que des pans entiers de l'économie française doivent subir, outre l'inquiétude liée à la fragilité de leur situation, les affres de l'attente et de l'incertitude ;

- le décalage entre l'annonce de la mesure et sa mise en oeuvre donne une piètre image de l'efficacité du travail parlementaire et gouvernemental, et ne peut qu'aggraver, à terme, la désaffection de l'opinion pour la vie publique ;

- quant aux parlementaires, ils se trouvent, quelquefois, en situation de devoir modifier des lois non encore applicables, ce qui, en les privant du retour d'expérience nécessaire à l'évaluation du droit existant, nuit à la qualité et à la sérénité de leur réflexion ;

- au sein de l'Union européenne enfin, la non application de directives transposées dans le droit français pose pour la France un problème de crédibilité et peut aboutir à des sanctions.

La commission des finances établit le bilan suivant :

« Pour ce qui concerne les lois les plus anciennes, votées antérieurement au 1er octobre 2003, on peut constater que 40 %, soit 44 sur 110 (56 % et 32 sur 57 en 2003) des mesures qui restaient en souffrance lors du dernier contrôle n'ont toujours pas reçu de textes d'application.

Pour l'année 1994, la loi du 8 août 1994 portant DDOEF pour 1994 est désormais entièrement applicable, alors que la loi du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française rencontre toujours les mêmes problèmes d'application.

Au titre de l'année 1999, seule la loi de finances rectificative pour 1999, du 30 décembre 1999, reste partiellement applicable.

Sur l'année 2001, la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier, la loi de finances pour 2002, du 28 décembre 2001, et la loi de finances rectificative pour 2001, du 28 décembre 2001, ne sont toujours pas complètement applicables.

Pour l'année 2002, la loi de finances pour 2003, du 30 décembre 2002, est aujourd'hui entièrement applicable, tandis que la loi de finances rectificative pour 2002, du 30 décembre 2002, n'attend plus qu'un texte d'application.

Concernant les lois votées lors du premier semestre 2003, déjà visées par le précédent contrôle, seule la loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, est d'ores et déjà totalement applicable. Les autres lois votées sur cette période attendent toujours quelques textes d'application.

Aucune des lois votées durant les douze derniers mois, nécessitant des textes réglementaires d'application, ne peut être considérée comme entièrement applicable. Leur taux d'application atteint cependant 57% (37 sur 65). »

La commission des affaires culturelles souligne l'amélioration du taux d'application des lois , puisque :

- 2 lois sont devenues totalement applicables : la loi du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire et la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive : toutefois, dans ce dernier cas, la réforme de la redevance, dont le mode de calcul a été modifié par un article (n° 17) de la loi subséquente, du 9 août 2004, risque de conduire à la publication d'une nouvelle circulaire ;

- 2 lois sont, « pour l'essentiel », selon la commission des affaires culturelles, « applicables » : la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs et la loi du 1 ^er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ; ces 2 lois prescrivaient, chacune, 5 décrets ; dans les deux cas, 4 ont été pris, en juillet et en août 2004 pour le prêt en bibliothèque, en janvier, juin, juillet et août 2004 pour les activités sportives.

Mais la commission des affaires culturelles nuance son propos en notant :

« Au total, la situation s'est améliorée pour les textes les plus récents, mais les retards persistent pour les lois les plus anciennes et ce, dans tous les secteurs. »

On citera, plus particulièrement, le secteur de l'éducation.

La commission des affaires culturelles estime ici :

« Alors que la commission du débat national sur l'avenir de l'école présidée par M. Claude Thélot vient de rendre son rapport en vue de la préparation du projet de loi réformant l'école, dont le Gouvernement envisage l'examen par le Parlement au printemps 2005, il est regrettable que quinze décrets ou arrêtés ne soient pas encore parus dans ce secteur. »

Ces 15 décrets et arrêtés relèvent de 5 lois :

- 2 lois remontant aux années... 1980 ! : la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (5 décrets, 3 arrêtés à venir) et la loi du 25 janvier 1985 modifiant et complétant la loi du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales (1 décret à venir) ;

- 3 lois remontant aux années... 1990 ! : la loi du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les IUFM, à la maîtrise d'ouvrage de construction d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports (4 décrets à venir), la loi du 13 juillet 1995 de programmation du « nouveau contrat pour l'école » (1 décret à venir) et la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (1 décret à venir).

On citera, également, dans le secteur de la jeunesse et des sports , le cas de la loi du 6 juillet 2000 relative à l'organisation des activités physiques et sportives, très instructif pour notre propos.

Cette loi avait pour objet de modifier plusieurs dispositions de la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Sa pleine entrée en vigueur supposait la publication de 25 décrets et de plusieurs arrêtés.

Au 30 septembre 2003, il y a un an, on pouvait noter que les échéances électorales avaient joué un rôle d'accélérateur, puisque, à leur approche, 8 décrets avaient été publiés entre le 9 avril et le 9 mai.

Aucun nouveau texte n'a été publié depuis l'an dernier.

La commission des affaires sociales fournit le tableau récapitulatif suivant sur les lois votées depuis 1997-1998 :

Commission des affaires sociales :
état d'application des lois votées au cours de la XI ^e législature et
l'année parlementaire 2002-2003

	Lois d'application directe (1)	Lois applicables (2)	Lois partiellement applicables	Lois non applicables	TOTAL
Année parlementaire 2002-2003	1	3	4	0	8
Année parlementaire 2001-2002	2	1	7	0	10
Année parlementaire 2000-2001	-	4	4	0	8
Année parlementaire 1999-2000	3	1	2	0	6
Année parlementaire 1998-1999	2	1	2	2	7
Année parlementaire 1997-1998	-	5	3	0	8
Total	8	15	22	2	47
Total 1+2	23, soit 49 %

Elle relève que des lois anciennes ne sont toujours pas applicables.

Quelques lois anciennes non applicables

Lois		Dispositions prévues par la loi		Dispositions en attente au 01.10.2004
Loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme	17		2
Loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale	25		1
Loi du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire	27		4
Loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social	67		16
Loi du 28 mai 1996 portant DMOSS	38		5
Loi du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance	35		2

La commission des lois note, pour sa part, que certaines lois, adoptées avant le 19 juin 2002, n'ont fait l'objet d'aucune mesure d'application en 2003-2004.

Citons, par exemple :

- loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- loi du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants ;

- loi du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.

* ¹⁴ Loi du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ; loi de finances pour 2003, du 30 décembre 2002 ; loi du 19 février 2003 portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements.