Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

I - AUDITION DE M. LOUIS BESSON, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU LOGEMENT

Le mardi 28 mars 2000, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, sur le projet de loi n° 279 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains .

M. Jean Delaneau, président, a précisé que la commission avait demandé à être saisie pour avis du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains pour ses dispositions concernant le logement social. Il a indiqué qu'elle mettrait principalement l'accent sur le titre IV du projet de loi, intitulé " assurer une offre d'habitat diversifié et de qualité " et notamment sur les sections 1 (logement social), 2 (solidarité entre organismes de logement social) et 3 (immeubles insalubres : modifications du code de la santé publique), soit au total près d'une trentaine d'articles.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a tout d'abord observé que les textes fondateurs, concernant le logement, étaient encore marqués par la grande loi foncière de 1967 qui organisait l'extension urbaine. Il a souligné que les modifications apportées depuis lors avaient été le fait de textes épars, ce qui avait favorisé un chevauchement, voire une certaine incohérence, des documents d'urbanisme.

Il a considéré qu'il était devenu indispensable d'assurer une plus grande lisibilité des dispositions applicables en matière de logement social et d'urbanisme, qui tienne compte des nouvelles priorités : la recomposition et le renouvellement urbains.

Il a estimé que les nouveaux schémas de cohérence territoriale (SCT) seraient amenés à jouer le rôle de pierre angulaire, autour de laquelle s'organiseraient les autres documents d'urbanisme (programme local de l'habitat (PLH), plan de déplacement urbain (PDU), plan local d'urbanisme (PLU)), dans une logique de compatibilité, de complémentarité et de cohérence.

Il a souhaité que ces nouveaux documents permettent de faire apparaître les perspectives d'évolution du territoire communal, à travers notamment les projets de réalisation, les quartiers à créer et les secteurs à réaménager.

M. Louis Besson a observé une augmentation du contentieux, concernant les actes d'urbanisme, ayant donné lieu à un grand nombre de décisions d'annulation pour des raisons de forme ou de procédure. Il a estimé nécessaire de remédier à cette insécurité juridique grandissante, notamment pour les autorités chargées de délivrer les autorisations, notamment les permis de construire.

Il a souligné la nécessité de renforcer l'objectif de mixité sociale, après avoir notamment rappelé que notre société était menacée par la coexistence de zones où se concentraient les problèmes urbains, sociaux et économiques et d'îlots protégés. Il a observé que le projet de loi avait pour objectif de développer une politique d'équilibre en matière d'offre d'habitat.

Il a remarqué que si le parc immobilier des communes comprenait en moyenne 23 % de logements sociaux, ces derniers étaient très inégalement répartis. Il a considéré qu'il manquait, à terme, 450.000 logements sociaux pour satisfaire à la demande exprimée à travers les listes d'attente et faire face à la nécessité de reloger les ménages dans le cadre d'opérations de démolition et de reconstruction.

Après avoir indiqué qu'il aurait fallu attendre 80 ans pour obtenir la construction de 450.000 logements nouveaux, au rythme actuel des constructions de logements, il a déclaré que le projet de loi avait pour ambition de ramener ce délai à 20 ans. Il a estimé que cet effort correspondait, pour une commune ayant peu de logements sociaux sur son territoire, à une augmentation de 1 % par an de son stock de logements.

M. Louis Besson a remarqué que les communes, qui n'avaient plus de terrains disponibles pour la construction de nouveaux logements, avaient néanmoins la possibilité de préempter des logements à vendre. Il a rappelé qu'il y avait, chaque année, près de 600.000 transactions immobilières, pour 300.000 mises en chantier de nouveaux logements. Il a considéré qu'une commune, déjà très urbanisée mais disposant de peu de logements sociaux sur son territoire, pourrait néanmoins satisfaire à son obligation en préemptant 40 % des ventes de logements annuelles. Il a rappelé que le Gouvernement avait mis en place des prêts au taux de 3,45 % sur 50 ans, afin de lever l'obstacle financier.

M. Louis Besson a déclaré que les dispositions relatives au transport et à la politique de déplacement reposaient sur la généralisation de la régionalisation des services voyageurs, le développement de syndicats mixtes de transport dans les aires urbaines de plus de 50.000 habitants et la mise en place de plan de déplacements urbains comportant des dispositions prescriptives en matière de circulation.

M. Louis Besson a observé, par ailleurs, que le projet de loi comprenait plusieurs dispositions de nature à consolider la politique globale du logement et à renforcer le rôle des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM), ainsi qu'un volet relatif aux immeubles insalubres et menaçant ruine.

Il a déclaré également que plusieurs articles réaffirmaient la vocation sociale du parc HLM et renforçaient les garanties financières dont pouvaient bénéficier ces organismes dans leurs opérations d'aménagement et de construction.

Il a estimé que le projet de loi tenait compte des propositions du rapport de Mme Nancy Bouché sur l'insalubrité et le péril en rapprochant les législations applicables. Il a insisté, par ailleurs, sur les dispositions permettant d'assurer la décence des logements. Il a évoqué les dispositions prévoyant la possibilité d'un prélèvement sur le règlement des loyers pour rembourser les copropriétés et celle permettant la suspension du paiement des loyers, lorsque les travaux de remise aux normes n'étaient pas effectués.

Evoquant à nouveau la question des copropriétés, il a fait référence au renforcement des prérogatives des administrateurs provisoires.

M. Jean Delaneau, président, a souligné l'intérêt de l'article 64 ter du projet de loi qui permet aux organismes HLM de proposer la possibilité d'acquérir des logements au moyen d'un contrat de location-accession.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a regretté que le Gouvernement ait demandé l'urgence sur ce texte. Il a considéré qu'il aurait été utile de mener à terme la navette sur un texte très complexe qui intéresse au premier chef les collectivités territoriales.

Après avoir observé que le projet de loi donnait la priorité au logement social locatif collectif, notamment à travers l'établissement d'un quota de 20 % de logements sociaux pour chaque commune, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a souhaité savoir dans quelle mesure l'accession sociale à la propriété était une priorité pour le Gouvernement.

Il s'est interrogé sur la portée des modifications du code de la santé publique, proposées par le projet de loi, en matière d'insalubrité, et sur le sens des amendements adoptés par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement.

Il s'est enquis des raisons qui avaient amené le Gouvernement à prévoir, dans l'article 79, qu'un état mentionnant la présence d'amiante devrait être annexé à toute promesse de vente ou d'achat de certains immeubles, alors que des décrets de 1996 et 1997 limitaient la recherche aux flocages, calorifugeages et faux-plafonds.

M. Louis Besson , en réponse à M. Jacques Bimbenet, rapporteur, a déclaré regretter également que le calendrier parlementaire n'ait pas permis de procéder à toutes les lectures sur ce projet de loi, compte tenu, notamment, de la nécessité de transcrire des directives européennes, lors de la session d'automne, et des obligations traditionnelles que sont les discussions du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a estimé que le véritable problème de la politique sociale du logement concernait le logement social. Il a souligné que les autres formes de logement continuaient à se développer. Il a observé que si le Gouvernement avait dû retenir une définition du logement social comprenant toutes les formes de logement aidé, dont l'accession sociale à la propriété, il aurait eu à prendre en compte les trois quarts des logements mis en chantier chaque année.

Il a considéré, par ailleurs, que l'accession sociale à la propriété se portait bien, 115.000 prêts à taux zéro ayant été accordés en 1998 et 125.000 en 1999. Il a remarqué que la réforme du 1 % logement et la rebudgétisation du prêt à taux zéro avaient permis d'élargir le nombre des bénéficiaires de ce dispositif d'accession sociale à la propriété.

M. Louis Besson a expliqué que le projet de loi permettait de renforcer les moyens d'intervention des autorités publiques sur les immeubles insalubres à travers la réforme des procédures. Il a précisé que le maire et le préfet partageraient désormais le pouvoir de mettre en oeuvre les procédures de lutte contre l'insalubrité et le péril pour obliger les propriétaires à réaliser les travaux nécessaires, le cas échéant en se substituant à eux ou en suspendant le paiement du loyer par les locataires.

Il a déclaré que le Gouvernement avait souhaité reprendre plusieurs des propositions faites par Mme Nancy Bouché, notamment lorsque celles-ci permettaient de rendre l'exécution des procédures d'insalubrité et de péril plus rapide. Il a observé que l'Assemblée nationale avait adopté, contre l'avis du Gouvernement, plusieurs amendements qui reprenaient également des propositions de Mme Nancy Bouché. Il a estimé que ces dispositions avaient pour conséquence de rallonger les procédures sans remettre en cause l'économie générale du texte.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé les termes de la lettre de M. le Premier ministre à M. le Président du Sénat en date du 8 décembre 1997 précisant que " le recours à l'urgence ne constitue en aucune façon un choix systématique ". Evoquant la loi relative à la réduction négociée du temps de travail et celle portant création d'une couverture maladie universelle, il a observé que, s'agissant du moins des projets de loi renvoyés à la commission des affaires sociales, le recours à l'urgence n'avait pourtant guère soulevé d'exception.

M. Louis Besson a considéré que l'article 79 avait pour objectif de renforcer l'information des acquéreurs sur la situation de l'immeuble au regard de l'amiante dans un objectif de protection de la santé publique.

M. Louis Souvet a souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur les problèmes que pouvait poser, notamment en matière de nuisances sonores, la priorité accordée aux transports urbains collectifs lorsque ceux-ci n'étaient pas adaptés aux sites desservis. Il a également observé que les importants investissements demandés aux collectivités territoriales pour favoriser des modes de propulsion alternatifs à la combustion de l'essence pour les véhicules de transport collectif pourraient être remis en question s'il se confirmait que ces moteurs " propres " dégagent une quantité d'émissions de particules équivalente à celle des moteurs " ordinaires ". Il a également souhaité qu'au-delà d'une politique tendant à imposer des logements sociaux aux communes qui en ont peu, un soutien soit apporté à celles qui en disposent déjà de beaucoup.

M. Alain Gournac a déclaré partager les regrets du rapporteur concernant le recours à l'urgence par le Gouvernement. Il a considéré que les explications données par ce dernier n'étaient pas satisfaisantes.

Il a observé qu'il pouvait apparaître contradictoire d'obliger certaines communes à construire des logements sociaux, alors que celles-ci rencontraient déjà des taux de vacance importants. Il a considéré que le changement fréquent de définition des critères du logement social était problématique. Il s'est inquiété par ailleurs d'une tendance à la recentralisation des politiques locales au profit du préfet. Il s'est interrogé enfin sur les risques d'augmentation de contentieux que pourraient provoquer les modifications du droit de l'urbanisme que comporte le projet de loi.

M. Michel Esneu a également regretté que le Gouvernement ait demandé l'urgence sur ce texte. Il a demandé quelle serait la place des pays dans les SCT et a fait part de ses craintes que les nouveaux PLU constituent une source de complexité supplémentaire dans l'application du droit de l'urbanisme. Il a souligné le rôle important de la mixité sociale et a rappelé le souhait de nombreux Français de pouvoir bénéficier de l'accession sociale à la propriété. Il a proposé qu'un effort d'envergure soit réalisé en matière de réhabilitation des logements anciens.

M. André Vézinhet a déclaré que ce projet de loi répondait pleinement à ses attentes parce qu'il permettait de renforcer la cohérence des projets urbains et de renouveler la manière de concevoir l'habitat. Il a insisté sur la nécessité d'empêcher, en France, le développement de la ségrégation urbaine telle qu'on pouvait la rencontrer sur le continent nord-américain.

Il a souhaité que l'accession sociale à la propriété soit préservée et que le traitement des propriétés dégradées soit renforcé.

Evoquant la question des déplacements urbains, il a souligné la nécessité de maintenir la collaboration entre les différents niveaux d'administration que sont la commune, l'agglomération, la communauté urbaine et le département. Il s'est inquiété du fait que les syndicats mixtes puissent faire apparaître un déséquilibre entre les départements et les agglomérations au détriment des premiers. Il a insisté sur les vertus du régime de la concession dont pouvaient bénéficier les sociétés d'économie mixte et qu'il était important de maintenir.

Rappelant que la proportion de logements sociaux dans sa commune était de 60 %, Mme Nelly Olin a réaffirmé son attachement au principe de la mixité sociale. Soulignant les erreurs commises, dans l'urgence, au cours des années 70, elle a estimé qu'il convenait de privilégier la construction de logements de qualité accompagnés de services, commerces et espaces verts, afin de rompre définitivement avec l'image des cités dortoirs.

M. Guy Fischer a déclaré que le renouvellement urbain, à travers notamment des projets de démolition et de reconstruction, constituait un programme ambitieux au service de la mixité. Il a souligné l'intérêt de la définition de nouveaux équilibres au sein des agglomérations et des communes ayant un fort taux de logements sociaux. Il a fait part de ses doutes quant à l'efficacité des nouveaux PLU. Il a observé que les associations manquaient souvent de moyens financiers et s'est interrogé sur les aides dont elles pourraient bénéficier.

M. Jacques Machet a souhaité que les réalisateurs de programmes de logements tiennent davantage compte du cadre de vie des occupants et des contraintes particulières à l'environnement, que ce soit en termes architecturaux, thermiques ou phoniques.

Mme Nicole Borvo a estimé que ce projet de loi constituait une occasion unique de repenser le logement social et de dépasser les clichés relatifs à des constructions des années 1960 et 1970.

Elle a observé que, si le taux de logements sociaux, à Paris, s'élevait à 14 %, cette moyenne recouvrait des écarts allant de près de 30 %, dans certains arrondissements, à beaucoup moins que la moyenne dans d'autres.

Elle s'est inquiétée du fait que le projet de loi pourrait avoir pour conséquences d'accroître la concentration de logements sociaux dans certains arrondissements et faire contribuer l'ensemble des habitants de Paris de manière identique au prélèvement prévu à l'encontre des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux, ceci alors que certains arrondissements remplissaient déjà cette condition.

Elle a demandé si le Gouvernement avait réalisé un premier bilan des actions menées contre le saturnisme.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement , en réponse aux différents intervenants, a reconnu les nuisances sonores que pouvaient provoquer certains transports collectifs urbains lorsqu'ils n'avaient pas été adaptés aux besoins. Il a estimé que les émissions polluantes des véhicules de transport en commun " propres " produisaient des émissions polluantes aussi importantes que celles des moteurs " ordinaires ", mais il a insisté sur leur moindre nocivité.

Il a déclaré que l'objectif de 450.000 nouveaux logements sociaux correspondait à l'exigence nécessaire pour conduire une politique de restructuration et de renouvellement urbains d'envergure.

Il a considéré que, si dans le passé de nombreuses réalisations avaient pu se distinguer par une qualité du bâti insuffisante par rapport aux attentes des locataires, il n'en était plus de même aujourd'hui.

Il a fait remarquer que, depuis le début des années 1990, des opérations de démolition et de reconstruction avaient été entreprises, que celles-ci concernaient 2.500 logements en 1999 et qu'elles représenteraient 5.500 logements, cette année, et 7.000 logements, l'année prochaine. Il a estimé que ces opérations devraient, à terme, concerner 10.000 logements par an.

M. Louis Besson a indiqué que l'objectif des 450.000 constructions de logements sociaux regroupait trois types de demandes : les personnes sur listes d'attente, les mal-logés et les personnes à reloger dans le cadre d'opérations de reconstruction. Il a observé que cet objectif correspondait à 22.000 constructions nouvelles par an, soit un niveau compatible avec les crédits disponibles, car non consommés, chaque année.

Il a reconnu que la question des vacances dans les HLM posait un problème particulier, notamment pour les rez-de-chaussée. Il a évoqué la nécessité d'envisager des changements d'usage en proposant que ces locaux puissent être utilisés par des petites entreprises de la " nouvelle économie ".

Il a estimé nécessaire de s'accorder sur une définition du logement social. Il a remarqué que le Gouvernement avait accepté, à l'Assemblée nationale, plusieurs amendements présentés par la majorité, comme par l'opposition, et qui ne déformaient pas la réalité de la notion.

Il a observé que le rôle du préfet était déjà prévu dans les textes en vigueur et que le projet de loi se limitait à clarifier ses modalités d'intervention dans le cadre des nouveaux dispositifs proposés.

Il a souhaité que le nouveau projet de loi permette de réduire le contentieux en matière d'urbanisme, à travers un plus grand recours à la concertation.

M. Louis Besson a estimé que le projet de loi avait une dimension urbaine importante, ce qui n'excluait pas son application au pays mais pouvait la rendre plus délicate. Il a considéré que la mixité sociale était un objectif essentiel qu'il convenait d'accompagner par des mesures financières destinées à garantir les bailleurs, grâce, notamment, aux concours financiers du fonds de solidarité logement (FSL) et des conseils généraux.

Il a observé que de nombreuses mesures avaient déjà été adoptées pour favoriser la réhabilitation des immeubles anciens.

M. Louis Besson a souligné que la ségrégation urbaine progressait dans notre pays et a estimé que l'enjeu de ce texte était précisément de combattre cette évolution inacceptable.

Il a déclaré que le projet de loi permettait de clarifier les modalités d'intervention des HLM en matière d'accession sociale à la propriété, afin d'assurer la mixité sociale ou de pourvoir à une carence du secteur privé.

Il a souhaité que les communes développent une action de préemption des logements mis en vente.

Il a assuré que le remplacement du terme " concession " par celui de " convention " n'emportait pas de conséquences juridiques et qu'il s'agissait, au contraire, de préserver le régime existant du fait de possibles modifications à venir du droit applicable, consécutives à l'évolution du droit européen.

Il a observé que les organismes HLM privilégiaient de plus en plus la qualité et les petits programmes comprenant en moyenne 35 logements.

Il a déclaré qu'il était nécessaire de renforcer les possibilités d'intervention des habitants dans la préparation des opérations d'urbanisme et dans la gestion des organismes HLM par le développement de la concertation.

Il a souhaité le développement des prérogatives des commissions départementales de conciliation afin que celles-ci puissent devenir de véritables " prud'hommes de l'habitat ".

M. Louis Besson a estimé qu'il était difficile d'adapter le projet de loi à la situation particulière des villes ayant des arrondissements sans modifier la loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publiques de coopération intercommunale du 31 décembre 1982. Il a évoqué néanmoins la possibilité de déduire, du montant de la contribution due globalement par la commune, uniquement les frais engagés pour la réalisation de logements sociaux dans les arrondissements ne comptant pas au moins 20 % de ces logements.

Il a déclaré enfin que le Gouvernement devrait être en mesure de dresser un premier bilan des dispositions adoptées afin de lutter contre le saturnisme d'ici juillet.