II. LA SITUATION DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
A. UNE POPULATION CARCÉRALE QUI ÉVOLUE
Au
1
er
janvier 1999, 52.961 personnes étaient
détenues en France (métropole et outre-mer) contre 53.845 au
1
er
janvier 1998 et 54.269 au
1
er
janvier 1997. Rappelons que si
la population
carcérale diminue légèrement
depuis 1996, elle
était auparavant passée de 36.934 en 1980 à 55.062 en 1996.
Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires atteint
118 % en moyenne, mais 132 % en maisons d'arrêt
1(
*
)
. 44 maisons d'arrêt ou
quartiers ont une densité comprise entre 150 et 200 % et pour
12 maisons d'arrêt, elle dépasse 200 %. Dans les
établissement pour peine, le taux d'occupation est de 91 %.
En ce qui concerne la détention provisoire, le nombre de
prévenus
2(
*
)
a
légèrement diminué entre le
1
er
janvier 1998 (21.591) et le
1
er
janvier 1999 (20.452). Ceux-ci représentent
38 % de la population carcérale au
1
er
juillet 1999.
La
diminution de la population carcérale s'explique par une
diminution
importante du nombre de personnes incarcérées
. Celui-ci est
passé de 85.761 en 1994 à 72.972 en 1998. Ainsi, le nombre
d'incarcérations pour vol simple a diminué de 47 % entre
1994 et 1998. En revanche,
la durée de détention moyenne
croît régulièrement et est passée de 4,6 mois
en 1980 à 8,3 mois en 1998.
Des délégations de votre commission se sont rendues dans
plusieurs établissements cette année et ont pu constater que deux
types de populations posaient des difficultés particulières
à l'administration pénitentiaire : les prévenus et
les condamnés à de longues peines.
- les
prévenus
sont incarcérés dans des maisons
d'arrêt où, compte tenu du nombre considérable
d'entrées et de sorties, il est difficile d'assurer un accueil
individualisé à chaque personne. Les conditions de vie sont plus
difficiles dans ces établissements que dans les établissements
pour peine, les activités proposées sont moins nombreuses, la
promiscuité plus grande, compte tenu de la surpopulation.
Cette situation contribue à créer un climat beaucoup plus tendu
que dans les établissements pour peines. Au cours des visites qu'il a
effectuées, votre rapporteur a pu constater que les cellules
disciplinaires des maisons d'arrêts étaient toutes occupées
et que tel n'était pas le cas dans les centres de détention.
Il est paradoxal que les conditions de détention les moins favorables
soient réservées à des personnes présumées
innocentes
. Lors de l'examen du projet de loi renforçant la
protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant
l'article 716 du code de procédure pénale pour
prévoir que le principe d'emprisonnement individuel des prévenus
ne pourra plus être écarté pour des raisons tenant à
la distribution intérieure des maisons d'arrêt. L'Assemblée
nationale a prévu que cette disposition entrerait en vigueur trois ans
après la promulgation de la loi. A la demande du Gouvernement, le
Sénat a porté ce délai à cinq ans.
Il est
désormais indispensable d'évaluer les moyens nécessaires
pour que le principe de l'emprisonnement individuel des prévenus puisse
être rapidement appliqué.
- Si la détention provisoire est l'une des questions les plus
importantes que doit affronter l'administration, il semble également que
l'allongement de la durée de la détention pose des
problèmes nouveaux. Les condamnés qui effectuent une peine de
cinq ans et plus représentent plus de 40 % de l'ensemble des
condamnés au 1
er
janvier 1999.
Si le nombre de personnes purgeant une peine criminelle est demeuré
assez stable entre 1989 (6.309) et 1999 (6.920), il faut noter que le nombre de
personnes purgeant une peine criminelle de 10 à 30 ans
d'emprisonnement est passé de 2.893 à 5.394 pendant la même
période. De même, le nombre de personnes effectuant une peine
correctionnelle d'au moins cinq ans d'emprisonnement est passé de 1.965
en 1989 à 5.524 en 1999.
Il convient de rappeler que le nouveau code pénal a instauré une
peine pouvant aller jusqu'à 30 ans de réclusion en
matière criminelle au lieu de 20 ans auparavant. Il semble par
ailleurs que le prononcé de périodes de sûreté,
pendant lesquelles les condamnés ne peuvent obtenir aucun
aménagement de peine, se développe.
Cette population
carcérale, appelée à demeurer très longtemps en
établissement pénitentiaire, pose des difficultés
nouvelles au personnel et à l'administration. Il paraît en effet
très difficile de gérer la situation d'un détenu n'ayant
aucune perspective autre que la prison
.
Au cours de la réunion du Conseil supérieur de l'administration
pénitentiaire qui s'est tenue en juillet dernier, M. Grandhaie,
secrétaire général de l'Union générale des
syndicats pénitentiaires de la CGT, a indiqué "
que les
personnels ne peuvent plus faire face aux personnes qui leur sont
confiées et qui n'ont aucune perspective d'avenir. On ne peut pas les
inciter à s'amender dans ce contexte, ni même à
conquérir grand chose
".
D'une manière plus générale, la population
carcérale a profondément évolué au cours des
dernières décennies. Ainsi, le nombre de personnes
détenues pour viols et autres agressions sexuelles est passé de
2.256 en 1989 à 6.103 en 1999. Par ailleurs, le nombre de mineurs
détenus a sensiblement augmenté pour atteindre 975 au
1
er
juillet 1999. D'autres phénomènes
semblent être constatés, en particulier une augmentation des
personnes détenues présentant des troubles psychiatriques.
Si ces évolutions sont d'ores et déjà prises en compte par l'administration pénitentiaire, une étude globale de l'évolution de la population carcérale serait sans doute souhaitable, afin qu'elle puisse être prise en compte dans les orientations pour l'avenir de cette administration.
B. LES SUICIDES EN PRISON : UNE SITUATION INQUIÉTANTE
Depuis 1992, le nombre de détenus décédés à la suite d'un suicide a augmenté de manière très inquiétante, comme le montre le tableau ci-après. Pour l'année 1999, 114 détenus s'étaient suicidés à la date du 25 novembre dernier.
Évolution des suicides depuis 1988
|
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Nombre de suicides |
77 |
62 |
59 |
67 |
95 |
101 |
101 |
107 |
138 |
125 |
118 |
|
Selon le sexe
hommes
|
|
58
|
56
|
64
|
93
|
94
|
91
|
101
|
134
|
121
|
112
|
|
Selon la catégorie pénale
prévenus
|
48
|
42
|
41
|
46
|
60
|
66
|
64
|
68
|
62
|
76
|
60
|
|
Selon l'âge
moins de
18 ans
|
1
|
2
|
0
|
0
|
0
|
1
|
1
|
1
|
2
|
0
|
1
|
Source : ministère de la justice
Face à cette situation, l'administration pénitentiaire a
constitué un groupe de travail en 1996, qui s'est attaché
à définir les principes généraux d'une politique de
prévention fondée sur le respect de la personne suicidaire. Ce
groupe a consacré ses études à l'analyse des
données socio-démographiques et des analyses cliniques de la
psychopathologie suicidaire afin de déterminer les personnes, les lieux
et les moments à risque.
Sur la base de ces études, une circulaire a été
adressée le 29 mai 1998 par l'administration
pénitentiaire à tous les établissements.
Partant du constat que le risque de passage à l'acte est important dans
les jours suivant l'incarcération, la circulaire insiste sur la
nécessité de favoriser les temps d'échange avec la
personne incarcérée afin de repérer une situation
particulière et de limiter l'angoisse entraînée par la
perte des repères. Le détenu arrivant doit être
informé sur son parcours carcéral tant par le greffe judiciaire
que par le personnel de direction et les travailleurs sociaux. Dès
l'arrivée, le détenu doit être mis en mesure de prendre une
douche et d'assurer son hygiène corporelle par la mise à
disposition d'un nécessaire de toilette et de linge de corps.
Par ailleurs, la circulaire prévoit que, pendant la détention,
une observation particulière des détenus présentant un
risque suicidaire important doit être assurée notamment la nuit.
Les détenus commettant un acte " auto-agressif ",
(auto-mutilation, grève de la faim, tentative de suicide) doivent faire
l'objet d'une prise en charge globale fondée sur le dialogue,
l'observation et un suivi somatique. Le taux de suicides en quartier
disciplinaire étant nettement plus élevé que dans le reste
de la détention, la circulaire rappelle que le placement en cellule
disciplinaire doit être exceptionnel.
Toutes ces mesures sont naturellement bienvenues. Votre rapporteur pour avis ne
peut cependant que constater la difficulté de les mettre pleinement en
oeuvre dans certaines grandes maisons d'arrêt où un suivi
individuel des détenus, notamment des arrivants, paraît
très difficile à appliquer compte tenu de la surpopulation de ces
établissements.
C. LE CONTRÔLE DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : UN RENFORCEMENT NÉCESSAIRE
Paradoxalement, l'administration pénitentiaire garde la réputation d'être une administration fermée et peu transparente alors qu'un grand nombre de dispositions législatives et réglementaires prévoient un contrôle des établissements pénitentiaires.
1. Le droit positif
En ce
qui concerne le
contrôle interne
, le garde des sceaux, la
direction de l'administration pénitentiaire, les neuf directions
régionales des services pénitentiaires et la mission des services
pénitentiaires de l'outre-mer assurent un contrôle
hiérarchique sur l'ensemble des établissements
pénitentiaires. L'inspection générale des services
judiciaires peut effectuer des contrôles dans les établissements
pénitentiaires et la direction de l'administration pénitentiaire
dispose également d'un service d'inspection.
D'autres administrations peuvent intervenir dans les établissements
pénitentiaires, en particulier l'inspection du travail et l'inspection
générale des affaires sociales. Par ailleurs, les
articles D.180 à D.185 du code de procédure pénale
prévoient l'institution, auprès de chaque établissement,
d'une commission de surveillance présidée par le préfet et
composée des autorités judiciaires et administratives locales.
Cette commission se réunit au moins une fois par an.
Surtout, les
autorités judiciaires
ont un rôle essentiel
à jouer dans le contrôle des établissements
pénitentiaires. Le juge de l'application des peines doit visiter les
établissements pénitentiaires de son ressort au moins une fois
par mois, le président de la chambre d'accusation doit visiter une fois
par trimestre les maisons d'arrêt de son ressort, le juge d'instruction
doit faire de même aussi souvent qu'il l'estime utile. Le juge des
enfants doit vérifier les conditions de détention des mineurs.
Enfin, le procureur de la République doit visiter les
établissements de son ressort une fois par trimestre et le procureur
général doit faire de même une fois par an.
Le juge de l'application des peines
est naturellement appelé
à jouer un rôle particulier. Il doit élaborer un rapport
annuel sur les établissements de son ressort et participe à la
commission de surveillance. Il a la possibilité d'entendre à tout
moment un détenu soit dans l'établissement, soit, pour les
condamnés, en le faisant venir à son cabinet. Il doit être
informé de tout incident grave relatif à un condamné.
Enfin, il est appelé à donner un avis sur les décisions
d'affectation en établissement pénitentiaire.
Les détenus peuvent saisir les juridictions de droit commun, les
autorités administratives indépendantes et le médiateur de
la République.
Certains organismes internationaux interviennent également en
matière de contrôle des établissements
pénitentiaires. Ainsi, le
comité européen pour la
prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et
dégradants (CPT)
, organe du Conseil de l'Europe, a visité
plusieurs établissements pénitentiaires français au cours
des dix dernières années.
2. Un dispositif insuffisant
Le
dispositif existant est sans doute insuffisant. Les réunions de la
commission de surveillance paraissent largement formelles. Par ailleurs, les
autorités judiciaires ne semblent pas exercer pleinement leurs missions
au sein des établissements pénitentiaires.
L'année 1999 a été marquée par la
révélation des événements très graves
survenus à la prison de Beauvais entre 1995 et 1998. Le directeur de
l'établissement et certains membres du personnel se livraient à
des actes violents et humiliants à l'égard de détenus ou
d'autres membres du personnel. Ces agissements ont pu perdurer pendant trois
ans, ce qui laisse à penser que les contrôles prévus n'ont
pas fonctionné. Certes, des sanctions disciplinaires ont
été prises. Toutefois, le
procureur de la République a
refusé d'engager des poursuites pénales
, ainsi que l'a
indiqué Mme le garde des sceaux devant votre commission en
présentant le projet de budget pour 2000.
Par ailleurs,
M. Jacques Larché, président de la commission, a
demandé à la ministre si les magistrats chargés de
contrôler l'établissement avaient été mis en cause,
mais tel ne semble pas avoir été le cas.
Il paraît aujourd'hui indispensable de renforcer le contrôle de
l'administration pénitentiaire. Les personnels y sont largement
favorables et ont tout à gagner à un tel contrôle. Des
comportements isolés, parce qu'ils ne sont pas sanctionnés
suffisamment vite viennent ternir l'image de l'ensemble des personnes qui
concourent au fonctionnement de l'administration pénitentiaire.
En juin dernier, examinant le projet de loi relatif à l'action publique
en matière pénale, l'Assemblée nationale a adopté
un amendement accordant le
droit à chaque parlementaire de visiter
à tout moment les établissements pénitentiaires de son
département
. Cet amendement peut susciter des interrogations, dans
la mesure où, si les organes du Parlement disposent de pouvoirs
d'enquête, de contrôle et d'information qu'ils peuvent
déléguer à l'un de leurs membres, il n'est pas certain
qu'il en aille de même d'un parlementaire pris individuellement. Le
Sénat l'a néanmoins adopté sans modification car il a le
mérite de mettre l'accent sur la nécessité pour le
Parlement d'exercer un droit de regard sur les établissements
pénitentiaires.
La commission des Lois procède pour sa part régulièrement
à des visites d'établissements pénitentiaires et votre
rapporteur pour avis, accompagné d'un ou deux collègues, a
visité quatre établissements au cours de l'année
écoulée. Il est nécessaire que le législateur, qui
définit notamment l'échelle des peines, se préoccupe des
conditions dans lesquelles celles-ci sont exécutées.
Par ailleurs, en juin 1998, le Gouvernement a déposé sur le
bureau du Sénat un
projet de loi (n° 480) portant
création d'une commission nationale de déontologie de la
sécurité
. Cette commission serait chargée de veiller
au respect de la déontologie par les personnels de la police nationale,
de la gendarmerie nationale, de la douane, les gardes-chasse, les
gardes-pêche, les gardes forestiers, les agents des collectivités
territoriales et les établissements publics. Mme le garde des sceaux
s'est opposée à ce que cette commission puisse exercer un
contrôle sur le respect de la déontologie par les personnels
pénitentiaires. Elle estime, en effet, que cette commission exercera son
contrôle sur des personnes intervenant sur la voie publique et que la
situation des personnels pénitentiaires, qui interviennent en milieu
clos, est très différente. Il n'est pas certain que cette
différence soit absolument déterminante et cette question sera
sans doute l'une des plus importante que devront trancher les assemblées
au cours de l'examen du projet de loi.
En juillet dernier, la ministre de la justice a mis en place une commission
présidée par M. Guy Canivet, premier président
de la Cour de cassation, et à laquelle participe notre collègue
M. Guy Cabanel, chargée d'établir un
rapport sur le
contrôle extérieur de l'administration pénitentiaire
.
Cette commission devrait rendre son rapport au début de
l'année 2000.
Par ailleurs, la chancellerie a élaboré un projet de
décret portant
code de déontologie de l'administration
pénitentiaire
. Ce projet de décret rappelle un certain nombre
d'obligations qui s'imposent aux personnels des services pénitentiaires,
en particulier l'interdiction de se livrer à des actes de violence ou
à des traitements inhumains à l'égard des personnes qui
leurs sont confiées
3(
*
)
(article 14), l'interdiction d'entretenir avec les personnes
placées sous main de justice des relations qui ne seraient pas
commandées par les strictes nécessités du service
(article 16).
Le projet prévoit également l'obligation pour les personnels de
parfaire et d'actualiser leurs connaissances professionnelles
(article 15). Il tend à garantir la liberté d'expression aux
personnes "
sans préjudice du respect des obligations de
réserve, discrétion et secret professionnels
".
Ce projet de décret a été soumis pour avis à la
commission nationale consultative des droits de l'homme et au Conseil d'Etat.
Certaines de ses dispositions peuvent susciter l'étonnement, en
particulier l'obligation pour les personnels de "
s'abstenir de tout
acte ou propos visant de façon délibérée à
déconsidérer publiquement l'administration
pénitentiaire
". Il paraît clair, en effet, que la
dénonciation de comportements répréhensibles à
l'intérieur d'un établissement pénitentiaire
déconsidère l'administration et n'en est pas moins
nécessaire.
Quelle que soit la solution retenue, le contrôle externe de
l'administration pénitentiaire doit être renforcé
très rapidement. Votre commission des lois continuera pour sa part
à exercer la mission qui est la sienne en ce domaine.
D. LES MESURES ALTERNATIVES AUX POURSUITES : LA LIBÉRATION CONDITIONNELLE MORIBONDE
1. Une mesure en déclin
L'an
dernier déjà, votre rapporteur pour avis s'inquiétait du
déclin du nombre de mesures de libération conditionnelle
prononcées. Rappelons que la libération conditionnelle peut
être accordée par le juge de l'application des peines aux
personnes condamnées à une peine inférieure ou
égale à cinq ans d'emprisonnement et par le garde des sceaux aux
personnes condamnées à une peine d'emprisonnement plus lourde. La
libération conditionnelle n'est possible que pour les personnes qui
"
présentent des gages sérieux de réadaptation
sociale
". Elle peut être accordée lorsque la peine
accomplie par le condamné est au moins égale à la
durée de la peine lui restant à subir.
Le nombre de libérations conditionnelles accordées par les juges
d'application des peines a fortement diminué au cours des deux
dernières années (-12 % en 1997 et -2,1 % en 1998). Il
est passé de 5 469 en 1993 à 5 098 en 1998. Le nombre
de libérations conditionnelles accordées par le garde des sceaux
demeure assez stable à un niveau peu élevé. Il est
passé de 276 en 1993 à 224 en 1998.
Cette évolution s'explique notamment par la situation économique
et la difficulté pour des détenus sous qualifiés de
présenter un projet de sortie en vue d'une libération
conditionnelle. Dans certains cas, la décision de libération
conditionnelle est difficile à prendre. Mme le garde des sceaux a fait
état devant la commission des lois de sa décision de
libérer M. Philippe Maurice, condamné à mort en
1979 pour le meurtre de deux agents de sécurité, puis
gracié en 1981 et qui a entrepris des études approfondies en
histoire au cours de sa détention.
Le déclin de l'octroi des mesures de libération conditionnelle
pose des difficultés dans la mesure où il éloigne
considérablement l'espoir d'une libération pour un grand nombre
de condamnés.
2. Des évolutions nécessaires ?
Depuis
très longtemps, une réflexion existe à propos de la
judiciarisation éventuelle des décisions d'application des
peines.
Actuellement, les décisions d'aménagement des peines
sont prises par le juge d'application des peines sans présence d'un
avocat, sans que l'audition du détenu soit obligatoire. Aucun recours
n'est ouvert contre ces décisions.
De nombreuses propositions ont déjà été
formulées pour modifier cette situation. En septembre 1983,
M. Robert Badinter, alors garde des sceaux, a présenté
un projet de loi relatif à la personnalisation et à l'application
des peines ainsi qu'à la révision des condamnations
pénales. Ce projet, qui n'a jamais été discuté par
le Parlement, prévoyait la création d'un tribunal de
l'application des peines compétent pour accorder les libérations
conditionnelles pour les peines privatives de liberté supérieures
à 18 mois avec une voie de recours ouverte au condamné.
Cette proposition de confier à une juridiction collégiale
certaines décisions en matière de libération
conditionnelle a par la suite été reprise par la commission
"
Justice pénale et droits de l'homme
"
4(
*
)
puis par M. Gilbert Bonnemaison,
dans le rapport sur la modernisation du service public pénitentiaire
qu'il a présenté en 1989.
En 1995, notre collègue M. Guy Cabanel, chargé par le
garde des sceaux d'une mission sur la prévention de la récidive,
a également proposé de judiciariser les décisions du juge
de l'application des peines, qui sont actuellement des mesures d'administration
judiciaire.
Il y a quelques mois, l'association Recherches, confrontations et projets sur
les mesures et sanctions pénales (RCP), qui rassemble des personnes
intervenant dans le monde judiciaire, a formulé plusieurs propositions
en cette matière. Elle a notamment proposé de créer une
juridiction unique pour l'application des peines, qui serait compétente
qu'elle que soit la durée de la peine prononcée. Ainsi, le garde
des sceaux n'interviendrait plus dans l'octroi de certaines mesures de
libération conditionnelle. Le détenu pourrait prendre la parole
dans le cadre d'un débat contradictoire et pourrait contester les
décisions.
L'association RCP a également estimé souhaitable de remettre en
cause dans le code pénal le principe des peines de sûreté,
voire l'existence d'une peine privative de liberté à vie. Elle
souhaite parallèlement la disparition des décrets annuels de
grâce collective accordée par le président de la
République.
Mme le garde des sceaux a confié au Conseil supérieur de
l'administration pénitentiaire le soin de conduire, au sein d'un groupe
de travail présidé par M. Farge, président du
comité consultatif de libération conditionnelle, une
réflexion sur la libération conditionnelle. Les résultats
de cette étude devraient être connus au début de
l'année 2000.
Il conviendra que le Gouvernement et le Parlement soient
particulièrement attentifs à cette question au cours des mois
à venir. Il semble en effet que la libération conditionnelle soit
un moyen efficace de prévention de la récidive.
E. LE PLACEMENT SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE : UNE LOI POUR RIEN ?
En
décembre 1997, le Parlement a définitivement adopté
la
loi n° 97-1159 relative au placement sous surveillance
électronique
. Le placement sous surveillance électronique
consiste à proposer à une personne, à la place de
l'incarcération, le port d'un bracelet permettant de contrôler,
à distance, sa présence sur certains lieux à certaines
périodes. Le dispositif adopté par le Parlement ne peut
s'appliquer qu'à des personnes condamnées à moins d'un an
de prison ou à des personnes auxquelles il reste moins d'une
année de prison à accomplir.
Alors que l'on s'interroge sur les alternatives à
l'incarcération, le placement sous surveillance électronique est,
à l'évidence, une solution d'avenir. Il peut contribuer à
réduire le taux d'occupation des établissements
pénitentiaires, doit permettre d'éviter les effets desocialisants
de la prison et, en fin de longue peine, pourrait faciliter une
réinsertion progressive du condamné dans la société.
Dès l'an dernier, votre rapporteur pour avis avait demandé quand
la loi pourrait entrer en application, même à titre
expérimental. Mme le garde des sceaux avait alors indiqué que des
études techniques étaient nécessaires et que les
premières expérimentations pourraient avoir lieu à la fin
de 1999.
Interrogée à nouveau par votre rapporteur pour avis lors de la
présentation de son projet de budget pour 2000 devant la commission des
Lois, la ministre a "
noté qu'il était effectivement
temps que la période des études préalables prenne fin
(...) ". Elle a indiqué que le placement sous surveillance
électronique pourrait, dans un premier temps, être utilisé
dans le cadre des centres pour peines aménagées dont elle a
décidé la création pour accueillir des personnes
condamnées à de courtes peines d'emprisonnement. Une dizaine de
centres pour peines aménagées devraient, à terme, voir le
jour, deux sites ayant déjà été retenus, à
Metz et au centre pénitentiaire des Baumettes à Marseille.
Or, votre rapporteur pour avis, qui a visité le centre
pénitentiaire des Baumettes le 26 novembre dernier, a appris que
les premiers centres pour peines aménagées ne commenceraient
à fonctionner qu'au premier semestre 2001.
Dans ces conditions, votre
rapporteur pour avis ne peut que s'interroger sur la réelle
volonté du Gouvernement de mettre en oeuvre la loi relative au placement
sous surveillance électronique
.
Certes, le dispositif est novateur, mais cela ne paraît pas justifier
qu'il faille plus de trois ans pour qu'une loi promulguée commence
à être appliquée. Il est maintenant nécessaire que
les premières expérimentations aient lieu dans les plus brefs
délais. Il n'est pas cohérent d'entreprendre des
réflexions approfondies sur la libération conditionnelle et les
alternatives aux poursuites tout en négligeant un instrument qui
pourrait être une solution précieuse pour éviter la
récidive dans nombre de situations.
F. LES PERSONNELS
En 1999,
l'administration pénitentiaire compte 25.474 agents en effectif
budgétaire, ainsi répartis :
- 19.984 personnels de surveillance ;
- 2.262 personnels administratifs ;
- 1.542 personnels d'insertion et de probation ;
- 538 personnels de service social ;
- 675 personnels techniques ;
- 342 personnels de direction ;
- 128 autres personnels.
Le projet de budget prévoit la création de 386 emplois en
2000 après la création de 344 emplois en 1999. Ces
créations de postes sont appréciables
. Toutefois, votre
rapporteur pour avis a pu constater au cours des visites
d'établissements pénitentiaires qu'il a effectuées que,
malgré ces créations de postes, la plupart des
établissements ne disposent pas actuellement du personnel normalement
prévu pour les faire fonctionner, ce qui suscite une grande
incompréhension de la part des organisations professionnelles.
La
vacance de postes a des conséquences particulièrement lourdes au
sein de l'administration pénitentiaire, service public appelé
à fonctionner en permanence
. Elle peut contraindre une personne
à occuper simultanément deux postes et augmente la
pénibilité du travail ainsi que le stress.
Il semble que la situation actuelle ait largement pour origine les
départs en retraite liés à la "
bonification du
cinquième
" (l'article 24 de la loi n°96-452 du
28 mai 1996 prévoit la possibilité pour les personnels
de surveillance de partir à la retraite à l'âge de
55 ans à partir du 1
er
janvier 2000. De 1996 à
1999, la limite d'âge a été abaissée d'une
année par an, permettant le passage progressif de 60 à 55 ans).
Pour faire face à cette situation, les lois de finances ont prévu
des recrutements en surnombre, à hauteur de 400 emplois en 1997 et
507 en 1998. En définitive, 975 élèves surveillants seront
sortis de l'ENAP au cours de l'année 1999 et 1.600 devraient être
formés au cours de l'année 2000. Il reste que le défaut
d'anticipation des départs à la retraite provoque un climat tendu
dans de nombreux établissements et qu'il est maintenant souhaitable que
les postes vacants soient pourvus à brève échéance.
Il est difficile d'expliquer aux personnels que le projet de budget est bon
lorsque 10 % des postes de l'établissement auquel ils appartiennent
ne sont pas pourvus.
Par ailleurs, les personnels rencontrés par votre rapporteur pour
avis ont fait part de leur inquiétude face à la perspective de
l'arrivée prochaine de 350 emplois-jeunes dans les
établissements pénitentiaires.
Ces emplois-jeunes pourraient notamment intervenir pour l'accueil des familles
des détenus et l'élargissement de l'action sportive, culturelle
et éducative en établissement pénitentiaire. La plus
grande prudence paraît s'imposer en ce qui concerne l'intervention dans
des établissements pénitentiaires de personnes n'ayant pas
reçu de formation spécifique à cet effet.
En ce qui concerne les mesures statutaires, l'année 1999 a
été marquée par la
réforme du corps des
personnels techniques
que ceux-ci attendaient depuis longtemps. Le
décret statutaire n° 99-669 du 2 août 1999 a
créé une filière technique organisée en trois corps
du niveau des catégories A, B, C. Le corps de catégorie A
accueille les ex-directeurs techniques et professeurs techniques ainsi que les
ex-instructeurs techniques. Le corps de catégorie B est constitué
par concours, notamment réservé (à raison des 2/3) durant
les deux premières années aux agents du corps de catégorie
C. Le corps de catégorie C est constitué par les ex-chefs de
travaux.
Il convient de noter que les personnels de direction des établissements
pénitentiaires souhaiteraient bénéficier de la
" bonification du cinquième " accordée en 1996 aux
personnels de surveillance, afin de pouvoir envisager une retraite à
55 ans. De fait, les directeurs d'établissements
pénitentiaires n'ont comme possibilité d'avancement au sein de
l'administration, après de nombreuses années de direction
d'établissements, que la perspective de devenir directeurs
régionaux, alors même que le nombre de postes est
extrêmement limité.
G. LES ÉTABLISSEMENTS
1. Un parc vétuste
Le parc
pénitentiaire français comporte 187 établissements,
dont 119 maisons d'arrêt et 55 établissements pour peine.
Si certains établissements notamment ceux construits dans le cadre du
" programme 13000 " sont en très bon état, un grand
nombre de bâtiments sont cependant extrêmement vétustes.
92 établissements sont installés dans des immeubles
construits depuis un siècle ou plus dont certains sont des anciens biens
d'Eglise transformés en prison pendant la période
révolutionnaire. Un grand nombre d'installations ne sont pas conformes
aux normes techniques et sanitaires en vigueur, en particulier les cuisines.
Il semble que les crédits consacrés à l'entretien
régulier des bâtiments soient très insuffisants depuis fort
longtemps. Ainsi, en 1998, les crédits de fonctionnement
consacrés à la maintenance représentaient 120 F par
m
2
dans les établissements du " programme 13000 "
(qui connaissent une gestion déléguée à des
entreprises privées) et 57 F par m
2
dans les
établissements du parc classique. Ce déficit d'entretien dans le
parc classique a pour effet que des travaux plus lourds doivent par la suite
être envisagés.
2. Les constatations de votre commission
Au cours
de l'année écoulée, des délégations de votre
commission des Lois ont visité quatre établissements
pénitentiaires :
- la
maison d'arrêt de Fleury-Merogis
, établissement
caractérisé par son gigantisme puisqu'il accueille en permanence
environ 4.000 détenus. Votre commission a pu constater les
difficultés posées par un établissement de ce type.
L'accueil individualisé s'y avère particulièrement
difficile, dans la mesure où l'on compte plus de 100.000 entrées
par an. Au cours du mois de mai dernier, quatre suicides sont intervenus en une
semaine. En outre, le taux d'occupation de l'établissement est
constamment supérieur à 100 %. Le jour de la visite de votre
commission, la maison d'arrêt des femmes comptait
346 détenues pour une capacité de 215 places, mais
cette maison d'arrêt a déjà accueilli jusqu'à
600 détenues. En revanche, votre commission a pu constater les
efforts particuliers consentis dans cet établissement pour faciliter la
vie des mères gardant auprès d'elles leur enfant jusqu'à
18 mois, et pour permettre le maintien des contacts entre les mères
et leurs enfants après leurs séparation.
Le centre de jeunes détenus (CJD) connaît une situation
très préoccupante. Un document diffusé au début de
l'année 1999 par les personnels éducatifs, judiciaires et de
santé intervenant au CJD a fait état d'un climat de grande
violence au sein de l'établissement. Ce document dénonçait
le développement du racket et la constitution de bandes au sein des
cours de promenade. La délégation de votre commission a pu
constater que les personnels de surveillance n'intervenaient pas dans la cour
de promenade des jeunes détenus, la surveillance étant
assurée par un système vidéo. La mise en place
d'unités de vie de 20 places réservées aux mineurs a
été décidée ; elle est en cours de
réalisation.
Enfin, il est à noter que les cuisines de la maison d'arrêt des
hommes sont dans un état d'extrême vétusté. Une
cuisine centrale, appelée à desservir les établissements
de Fleury-Mérogis, Fresnes et La Santé devrait être
construite prochainement.
-
la maison d'arrêt et le centre de détention
régional de Loos
: ces deux établissements situés
l'un à côté de l'autre seront rassemblés dans le
cadre de la rénovation de grands établissements
pénitentiaires prévue par le Gouvernement, certaines
installations étant appelées à devenir communes. Le centre
de détention a vocation à accueillir des détenus
déjà passés par d'autres établissements et ayant un
reliquat de peine compris entre un et cinq ans. Il a donc pour mission
première de préparer les détenus à la sortie. Les
activités de travail et de formation professionnelle y sont fortement
développées. Parmi les difficultés que connaît
l'établissement et que sa direction a entrepris de résoudre, la
délégation de votre commission a pu noter que les parloirs,
constitués de salles peu spacieuses accueillant jusqu'à
8 familles en même temps, ne permettaient pas la moindre
intimité entre les détenus et leurs familles. Les cellules
disciplinaires de l'établissement sont par ailleurs
particulièrement vétustes puisqu'elles ne comportent pas de
toilettes. De nouvelles cellules sont en cours de réalisation. A terme,
la maison d'arrêt et le centre de détention devraient comprendre
un quartier disciplinaire commun.
La maison d'arrêt de Loos-les-Lilles connaît une situation
préoccupante puisque son taux d'occupation avoisine les 200 %. La
délégation de votre commission a visité le quartier des
mineurs et a pu constater que celui-ci était particulièrement mal
situé, entre le quartier disciplinaire et le quartier d'isolement. A
terme, il est prévu que la nouvelle maison d'arrêt de Sequedin,
dont la construction est prévue dans le cadre du
" programme 4000 " accueillera un quartier de mineurs et un
quartier de femmes, de sorte que la maison d'arrêt de Loos n'accueillera
plus que des hommes adultes.
-
Le centre de détention de Bapaume
a vocation à
accueillir des détenus condamnés à de longues peines
d'emprisonnement. Il accueillait le jour de la visite de votre commission
476 hommes et 96 femmes. Cet établissement, mis en service en
1990, fait partie du " programme 13.000 " et sa gestion est
concédée à une entreprise privée.
L'établissement comporte plusieurs ateliers permettant aux
détenus de travailler et propose également de nombreuses
activités de formation professionnelle. 211 des 572 détenus
de cet établissement purgent des peines d'au moins 15 ans
d'emprisonnement. Votre commission a pu constater le bon état
général de cet établissement, mais également les
réticences persistantes des personnels de surveillance à
l'égard de la gestion déléguée. Ceux-ci
considèrent en effet que le rôle des personnels
pénitentiaires a été négligé dans la
conception des établissements du " programme 13.000 ".
-
le centre pénitentiaire des Baumettes
à Marseille a
été construit durant les années 1930. Il se compose d'une
maison d'arrêt pour hommes et d'une maison d'arrêt pour femmes
ainsi que d'un quartier centre de détention pour femmes. Le jour de la
visite de la délégation de votre commission,
l'établissement accueillait 1.664 détenus dont
118 femmes pour une capacité de 1.300 places. Il n'est pas
rare que les Baumettes accueillent 2.000 détenus, ce qui pose des
problèmes considérables. La délégation de votre
commission a constaté la très grande vétusté d'une
partie importante des cellules, aussi bien dans la maison d'arrêt des
hommes que dans celle des femmes. Certaines cellules ne sont d'ailleurs pas
utilisées, mais risquent de devoir l'être à nouveau en cas
de surpopulation de l'établissement. Le bâtiment D, pourtant
construit dans les années 1980, subit des infiltrations d'eau, de sorte
que le quartier disciplinaire de l'établissement a récemment
été inondé à la suite de fortes pluies. Cette
situation avait déjà été relevée en 1996 par
le comité européen pour la prévention de la torture et des
peines ou traitements inhumains et dégradants. En revanche, le centre
pénitentiaire est doté de cuisines très modernes
satisfaisant pleinement aux normes d'hygiène ainsi que d'un centre
multimédia bien équipé.
3. Les perspectives
Le
projet de budget pour 2000 est marqué par la poursuite du
" programme 4000 places ", qui doit permettre la
réalisation d'ici 2003 de 6 nouveaux établissements dans
les agglomérations de Lille, Avignon, Toulouse, Meaux, Toulon et
Liancourt
. Mme le garde des Sceaux a récemment décidé
de lancer la construction d'un septième établissement à la
Réunion, afin que la maison d'arrêt de Saint-Denis puisse
être prochainement fermée. Des crédits ont
été prévus à cette fin dans le projet de loi de
finances rectificative pour 1999.
Devant la commission des Lois, la ministre a annoncé le lancement d'un
nouveau programme (70 millions de francs sont inscrits à cette
fin en autorisations de programme dans le projet de loi de finances pour 2000),
qui pourrait comporter la construction d'établissements à Nice,
au Mans et à Lyon.
Il semble que la situation de la maison
d'arrêt de Nice soit actuellement particulièrement
préoccupante.
Par ailleurs, la rénovation complète de cinq grandes maisons
d'arrêt (Fleury-Mérogis, Fresnes, La Santé, Loos-les-Lille,
Les Baumettes) a été décidée. A ce sujet, votre
rapporteur souhaite exprimer son inquiétude. Le fascicule de
présentation des crédits du ministère de la justice
évoque une somme d'un milliard de francs sur quatre ans pour la
rénovation de ces établissements. En revanche, les
réponses au questionnaire adressé au ministère par votre
rapporteur pour avis font état d'un coût qui avoisinerait
plutôt 2 milliards de francs, voire davantage. Surtout, ce programme
de rénovation a pour l'instant bénéficié en tout et
pour tout de 50 millions de francs en autorisation de programme en 1999 et
de 50 millions de francs dans le projet de budget pour 2000.
Pour avoir visité trois des cinq établissements
concernés, votre rapporteur souhaite souligner l'urgence de la
rénovation de ces établissements où la surpopulation
jointe à la vétusté provoque des conditions de vie peu
acceptables. Conscient des efforts entrepris par Mme le garde des Sceaux pour
l'amélioration de la situation de l'administration pénitentiaire,
votre rapporteur souhaite néanmoins vivement que le programme de
rénovation des cinq grandes maisons d'arrêt soit
accéléré.
Enfin, votre rapporteur pour avis souhaite une nouvelle fois attirer
l'attention de Mme le garde des sceaux sur la situation des
établissements pénitentiaires des départements
d'outre-mer. La construction d'un nouvel établissement à la
Réunion était indispensable et votre rapporteur approuve
pleinement la décision récemment prise. En revanche, la situation
des établissements de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane demeure
préoccupante, notamment en ce qui concerne la sécurité. La
mutinerie survenue il y a quelques mois au centre pénitentiaire de
Remiré-Montjoly entré récemment en fonctionnement a
entraîné des dégradations très importantes et les
travaux de réparation ont été évalués
à 10 millions de francs.
*
* *
Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.