G. UNE AMÉLIORATION ENCORE POSSIBLE DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ ET DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF
1. Une politique d'accession sociale encore modeste
a) Le prêt à taux zéro, vecteur principal de l'accession à la propriété
L'accession sociale à la propriété est
actuellement principalement assurée par deux dispositifs
complémentaires, tous deux attribués sous conditions de
ressources.
•
Le prêt à taux zéro (PTZ)
Ce dispositif, qui prend la forme d'une avance remboursable, a
été institué en octobre 1995 en remplacement des
prêts aidés à l'accession à la
propriété (PAP) et des mesures fiscales qui y étaient
attachées. Il permet de financer des opérations de construction
ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration d'un
logement existant par les ménages de condition modeste.
Le succès du prêt à taux zéro ne se dément
pas. Plus de 380.000 prêts à taux zéro ont ainsi
été " mis en force "
15(
*
)
depuis 1996, dont plus de 70.000 dans
l'ancien.
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1 er semestre 1999 |
Total |
|
Nombre de PTZ " mis en force " |
117.900 |
129.150 |
109.200 |
30.500 |
386.750 |
|
Montant moyen (en francs) |
98.179 |
102.370 |
102.940 |
104.210 |
NS |
Source : secrétariat d'Etat au logement
Le caractère social du prêt à taux zéro est garanti
par les critères de ressources. Ainsi, en 1998, 57 % des
ménages bénéficiaires avaient des revenus annuels
inférieurs à 103.600 francs.
Le prêt à taux zéro permettait, en moyenne, d'assurer le
financement de 16 % de l'opération.
•
Le prêt à l'accession sociale (PAS)
Le prêt à l'accession sociale (PAS), créé en 1993,
est un prêt conventionné qui bénéficie d'une
garantie de l'Etat par l'intermédiaire du Fonds de garantie de
l'accession sociale (FGAS). Son taux, son éligibilité à
l'APL et l'existence d'un plafond de ressources en font un produit ciblé
sur l'accession sociale.
Les PAS peuvent se conjuguer avec les prêts à taux zéro,
dont ils apparaissent d'ailleurs comme l'utile complément. Ainsi, plus
de 70 % des PAS sont désormais accompagnés d'un prêt
à taux zéro.
Prêts à l'accession sociale
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Nombre de PAS " mis en force " |
8.970 |
39.860 |
36.720 |
78.930 |
66.700 |
66.400 |
|
Montant moyen d'un prêt PAS (en milliers de francs) |
253 |
259 |
269 |
287 |
313 |
347 |
Source : Société de gestion du fonds de
garantie de l'accession sociale
Le projet de budget pour 2000 devrait permettre d'accompagner ces
dispositifs d'accession.
Certes, la dotation budgétaire aux prêts d'accession à la
propriété diminue de 6,3 à 5,9 milliards de francs en
crédits de paiement de 1999 à 2000. Mais cela devrait permettre
la réalisation d'un programme de 110.000 prêts à taux
zéro du fait de la diminution du coût budgétaire moyen du
prêt. Celui-ci est en effet passé de 59.900 francs en 1997
à 56.300 francs en raison de la diminution des taux
d'intérêt.
Votre commission observe toutefois que le financement budgétaire des
prêts à taux zéro ne sera suffisant que si le mouvement de
baisse des taux se poursuit.
b) Un nécessaire renforcement de l'accession sociale
Votre
commission estime que ce renforcement pourrait prendre deux formes :
- la " sécurisation " de l'accession sociale ;
- l'extension du prêt à taux zéro à l'ancien.
Or, si ce premier volet a désormais bien avancé, le second reste
en attente.
•
La " sécurisation "
Depuis le 1
er
avril 1999 a été mis en place un
dispositif de sécurisation qui s'adresse à tous les
accédants sociaux à la propriété dans le neuf ou
dans l'ancien. Il se fonde sur la signature de deux conventions entre l'Etat et
l'UESL conclues en application de l'article premier de la convention
quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du
1 % logement.
La
première convention
concerne tous les accédants ayant
souscrit un prêt en accession sociale (accompagné ou non d'un
prêt à taux zéro). Elle garantit contre la perte d'emploi.
Après un délai de carence de 12 mois, l'intervention du 1 %
logement permet d'alléger de moitié les annuités d'emprunt
pendant 12 mois. Cette durée est fractionnable en deux fois en cas de
besoin. Le remboursement de l'avance ainsi faite est repoussé à
la fin de la période d'endettement sans intérêt ni
pénalité.
La
seconde convention
ne s'applique qu'aux salariés des
entreprises assujetties au 1 % logement. Elle garantit contre une forte
réduction des ressources (notamment suite à un éclatement
de la famille). Les ménages concernés doivent remplir une des
conditions suivantes :
- avoir des revenus inférieurs au plafond du prêt à
taux zéro ;
- avoir subi une diminution imprévue des ressources (de 30 %
minimum) ;
- avoir au moins 40 % de taux d'endettement avec des charges à
caractère immobilier.
L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans
intérêt, fonction du taux d'effort du ménage. L'aide
consiste en une avance gratuite qui prend en charge 50 % de la
mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500
francs par mois, pour une durée maximum de 12 mois. Cette avance est
remboursable sur une durée maximum de 10 ans. La durée de
remboursement est fonction de critères fixés par l'UESL, en
fonction du taux d'effort global constaté à la fin de la
période de différé.
•
L'élargissement du prêt à taux zéro
à l'ancien
La diminution du coût moyen des prêts à taux zéro a
permis de dégager une importante marge de manoeuvre budgétaire.
Dans ces conditions, votre commission ne peut que souhaiter un renforcement de
la politique d'accession sociale.
Ce renforcement pourrait alors prendre la forme d'un élargissement du
prêt à taux zéro dans l'ancien, par une diminution de la
quotité de travaux de 35 à 20 %.
Les conditions d'accès au prêt à taux zéro sont en
effet très restrictives pour l'acquisition-amélioration d'un
logement existant. Une telle opération suppose en effet le respect de
deux conditions :
- le logement doit avoir été construit depuis plus de 20
ans ;
- le montant des travaux doit être au moins égal à
35 % du coût total de l'opération.
Or, en 1996, la quotité de travaux exigibles avait été
ramenée de 35 % à 20 %. Cela avait permis
l'acquisition-amélioration de 30.000 logements supplémentaires
par un prêt d'un montant moyen de 82.615 francs.
Votre commission considère que l'expérience de 1996 a eu des
conséquences bénéfiques, notamment pour les ménages
modestes qui ont ainsi pu réaliser une accession.
Elle ne peut alors que partager l'analyse de M. Jean-Louis Dumont, rapporteur
spécial des crédits du logement à l'Assemblée
nationale, qui estime que "
ce serait plus de 9 milliards de
francs qui pourraient être consacrés en 2000 à
l'encouragement à l'accession sociale à la
propriété.
Cette marge budgétaire confortable doit
permettre au Gouvernement de consolider sa politique en faveur de l'accession
sociale. Votre rapporteur spécial l'encourage à élargir le
bénéfice du prêt à taux zéro à
l'ancien avec une quotité de travaux abaissée de 35 à
20 %
".
2. Les difficultés persistantes du logement locatif intermédiaire
Une
frange importante de ménages à revenus moyens, souvent de jeunes
ménages, sont exclus du parc social, mais rencontrent des
difficultés d'accès au logement locatif privé, ne pouvant
supporter les niveaux de loyer du marché libre.
Or, il existe actuellement deux types de dispositifs en leur faveur qui ne
jouent pas pleinement leur rôle :
- les prêts locatifs intermédiaires ;
- le nouveau statut du bailleur privé.
a) L'essoufflement continu du prêt locatif intermédiaire
Un
prêt spécifique -le prêt locatif intermédiaire- a
été institué en 1987 pour financer des opérations
répondant aux besoins de ces ménages.
Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de
logements situés dans des zones géographiques souffrant d'une
tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est
appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social
pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui
qui s'observe sur le marché libre.
Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire
s'engagent à affecter les logements financés à la location
pendant une période minimale (durée du prêt lui-même
pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale
pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et
de loyers.
Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la
Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier de
France et le Comptoir des entrepreneurs.
Depuis son institution, le PLI a fait l'objet d'ajustements successifs touchant
le taux du prêt, sa durée, les plafonds de ressources des
locataires, les plafonds de loyer, la durée minimale de location.
Actuellement, le PLI est un prêt à taux fixe de 5,5 % dont la
durée n'excède pas 25 ans. Les autres règles ont
été progressivement assouplies : les plafonds de ressources
permettent l'égibilité de 85 % des ménages, la
durée minimale de location est ramenée à 6 ans.
Pourtant, le nombre de PLI distribués diminue
régulièrement.
Nombre de PLI distribués depuis 1993
(en nombre de logements financés ou agréés)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
PLI Caisse des dépôts et consignations |
4.000 |
6.000 |
6.000 |
4.700 |
3.300 |
3.000 |
|
PLI Crédit foncier de France |
3.000 |
2.300 |
2.800 |
4.100 |
2.500 |
2.200 |
|
PLI Comptoir des entrepreneurs |
1.100 |
1.000 |
1.200 |
800 |
800 |
400 |
|
TOTAL |
8.100 |
9.300 |
9.600 |
9.600 |
6.600 |
5.600 |
Source : secrétariat d'Etat au logement
Cet essoufflement continu du PLI s'explique très largement par
l'inadaptation croissante du PLI
. Le taux d'intérêt de
5,5 % apparaît élevé par rapport aux taux du
marché et ne permet pas d'aboutir à un équilibre financier
satisfaisant des opérations PLI. Les loyers qui seraient
nécessaires pour parvenir à l'équilibre sont en effet trop
élevés par rapport aux ressources des ménages.
Certes, deux mesures laissent espérer une amélioration de la
situation du logement intermédiaire.
D'abord, la mise en place des PLUS devrait se traduire par une
amélioration de la mixité sociale, 10 % des logements
étant réservés à des ménages dont les
revenus peuvent excéder de 20 % les plafonds de ressources
fixés pour l'attribution de logements sociaux. Mais on reste ici dans le
parc social et non dans le parc privé.
Ensuite, la convention avec le 1 % logement prévoit une
mobilisation de la Participation des employeurs à l'effort de
construction (PEEC) à hauteur de 300 millions par an sur 5 ans en
faveur du logement intermédiaire, ce qui pourrait permettre
d'accompagner les opérations PLI afin de rendre compatibles les niveaux
de loyers de sortie et les ressources des ménages.
Votre commission n'en estime pas moins qu'une réforme des PLI,
à l'image de celle des PLA, reste nécessaire.
b) Le nouveau statut du bailleur privé
L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué
un
nouveau statut du bailleur privé, se substituant à l'ancien
" amortissement Périssol ", destiné à apporter
une aide aux bailleurs de logements intermédiaires.
Ce dispositif est toutefois encore en période de " rodage " et
n'a pas encore eu de retombées effectives sur le logement
intermédiaire.